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Définition et synonyme de : BUREAUCRATIE

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Article publié par Encyclopaedia Universalis BUREAUCRATIE Voilà un de ces termes dont la dénotation oscille entre des usages ordinaires du mot, souvent polémiques et toujours péjoratifs, et des constructions savantes de la notion qui l'érigent en catégorie neutre de l'entendement sociologique. Encore remarque-t-on que ces constructions savantes n'échappent pas toujours au registre critique, les acquis de la sociologie de la bureaucratie faisant parfois retour dans le monde ordinaire. UUnnee ccaarrrriièèrree ccoonnttrroovveerrssééee La notion de « bureaucratie » commence à émerger dans les cercles savants du siècle des Lumières : l'économiste physiocrate français Jean Claude Vincent de Gournay aurait forgé ce néologisme en 1745 pour caractériser, de façon analytique et non critique, le régime d'absolutisme éclairé de Frédéric II de Prusse. Notons qu'à la même époque le mot « administration » s'autonomise. L'usage était jusqu'alors de parler de l'administration de la justice ou des finances ; on désigne désormais l'ensemble des bureaux et des commis de la monarchie de ce seul mot : l'administration.
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BUREAUCRATIE

Voilà un de ces termes dont la dénotation oscille entre des usages ordinaires du mot, souvent polémiques et toujours péjoratifs, et des constructions savantes de la notion qui l'érigent en catégorie neutre de l'entendement sociologique. Encore remarque-t-on que ces constructions savantes n'échappent pas toujours au registre critique, les acquis de la sociologie de la bureaucratie faisant parfois retour dans le monde ordinaire.

Une carrière controversée

La notion de « bureaucratie » commence à émerger dans les cercles savants du siècle des Lumières : l'économiste physiocrate français Jean Claude Vincent de Gournay aurait forgé ce néologisme en 1745 pour caractériser, de façon analytique et non critique, le régime d'absolutisme éclairé de Frédéric II de Prusse. Notons qu'à la même époque le mot « administration » s'autonomise. L'usage était jusqu'alors de parler de l'administration de la justice ou des finances ; on désigne désormais l'ensemble des bureaux et des commis de la monarchie de ce seul mot : l'administration. C'est dans la tourmente révolutionnaire, marquée par un fort accroissement des effectifs et de l'influence de l'administration, que les tribuns consacrent l'usage péjoratif de « bureaucratie » pour fustiger une perversion de l'administration dans laquelle les « fonctionnaires », censés n'être que de dociles exécutants du pouvoir, mettent en place un règne illégitime des bureaux, abusif, inefficace et tracassier. Et Saint-Just de fulminer : « Le ministère est un monde de papier. Il ne se fait rien et la dépense est pourtant énorme. Les bureaux ont remplacé la monarchie. » Sous le Directoire, la « rage de la bureaucratie » devient objet de vindicte populaire. Le pli est pris et ne se perdra plus : des journaux satiriques du xixe siècle à l'actuel Canard enchaîné, le réflexe antibureaucratique jouit d'une faveur jamais démentie. Ce lieu commun trouve des échos littéraires en de nombreux pays, se teintant selon les cas d'humour caustique chez le Courteline de Messieurs les ronds-de-cuir ou de colorations tragiques chez un Kafka aux prises avec les mécanismes mortifères de la déshumanisation bureaucratique.

Quant au mouvement des idées, la notion de bureaucratie y connaît une carrière controversée. Au début du xixe siècle, Hegel est son premier théoricien. Chantre du despotisme éclairé prussien, le philosophe pour qui l'État est « l'accomplissement de la Raison dans l'Histoire » propose une conception laudative de la bureaucratie comme forme rationnelle, donc idéale, d'organisation du pouvoir d'État. S'insurgeant contre la vision hégélienne, Marx développe une pensée ambivalente de la bureaucratie, à la fois dénoncée comme « un effroyable corps parasite qui recouvre comme une membrane le corps de la société française et en bouche tous les pores », et pensée tel un instrument majeur qui, la révolution venue, concourrait au succès de la dictature du prolétariat. Les marxistes ne cessent ensuite de réfléchir au phénomène, d'autant que le régime soviétique constitue un archétype d'État bureaucratique, au sens savant comme au sens ordinaire du terme, dénoncé aussi bien par Trotski (La Révolution trahie, 1936) que par un György Lukacs qu'horrifie la réification des rapports humains en U.R.S.S.

Car, si le premier xxe siècle fut celui des totalitarismes, soviétique et nazi, l'alliance des capacités techniques et de l'organisation bureaucratique y est pour beaucoup : c'est dans l'organisation rationnelle et planifiée de la terreur d'État que gît pour une grande part la singularité du projet totalitaire, cette barbarie procédurière. Quant au second xxe siècle, l'essor d'États-providence interventionnistes dans l'économie y porte le phénomène bureaucratique à son acmé : jamais les effectifs et les budgets des bureaucraties publiques, jamais la complexité des règles et des procédures qu'elles appliquent n'avaient été aussi importants. Dès lors, il est peu surprenant qu'au cours de ce siècle la bureaucratie ait fait l'objet, avec la police, l'armée et la prison, de la détestation de générations d'anarchistes, de gauchistes, d'autogestionnaires, mais aussi de hippies, de libertaires, d'alternatifs ou d'écologistes, qui tous dénoncent la « gouvernementalité excessive » (Michel Foucault) dont elle est porteuse. Les penseurs ultralibéraux et les économistes néo-classiques ne sont pas en reste : chantres d'un « État minimum », la bureaucratie est leur bête noire. Aussi, depuis le tournant néo-libéral des années 1980, l'un des objectifs affichés des politiques de réforme menées dans nos démocraties est-il de « débureaucratiser » l'État. Tout se passe donc comme si la bureaucratie faisait figure de repoussoir universel.

La conception sociologique

C'est avec plus de neutralité que la sociologie met la notion au travail. Max Weber, qui voit dans la modernité occidentale (née de la Renaissance) un vaste processus de rationalisation du monde dont l'État et l'entreprise capitaliste sont les deux inventions majeures, propose une vraie sociologie de la bureaucratie. Caractéristique des administrations publiques aussi bien que des entreprises privées, la bureaucratie est le mode d'organisation rationnel et rationalisateur par excellence des rapports de travail et d'autorité légitime dans le monde moderne. Weber en dessine le « type idéal », celui d'une organisation : 1) dont les membres obéissent aux dirigeants en vertu non d'une allégeance personnelle mais des devoirs objectifs de leur fonction ; 2) dans le cadre d'une hiérarchie impersonnelle de fonctions ; 3) dont chacune a des compétences bien établies ; 4) ces fonctions étant occupées à raison d'un contrat obtenu après une sélection ; 5) fondée sur la qualification professionnelle des candidats. 6) Les membres sont rémunérés par un salaire régulier ; 7) exercent leur fonction comme unique profession ; 8) obtiennent des promotions décidées par les supérieurs mais échappant à l'arbitraire. 9) Ils occupent un emploi qu'ils ne peuvent pas s'approprier ; 10) et sont sujets à discipline et à contrôle. Par-delà les détails, l'idée directrice de Weber est bien que la forme bureaucratique est consubstantielle au mode de domination rationnel-légal typique de nos sociétés.

Depuis lors, le modèle wébérien n'a cessé d'être prolongé, corrigé, enrichi. Ainsi les fonctionnalistes américains (Philip Selznick, Robert K. Merton) ont-ils mis en question la rationalité des produits de la bureaucratie, soulignant la propension de ses agents à faire des règlements une fin en soi (ritualisme) et sa tendance à engendrer des effets pervers non anticipés (dysfonctions), tandis qu'Herbert Simon démontrait que la rationalité de l'acteur administratif est toujours imparfaite et limitée. Ces travaux ont ouvert la voie à la sociologie des organisations, forme élargie d'étude du Phénomène bureaucratique, selon le titre de l'ouvrage pionnier de Michel Crozier (1964), qui place les stratégies d'acteurs aux rationalités contradictoires au cœur de son explication des « blocages » et de la « résistance au changement » des « systèmes bureaucratiques ». Depuis lors, l'avènement de la sociologie de l'action publique a signifié un dépassement logique de l'étude de la bureaucratie pour elle-même : s'attachant à l'ensemble des interactions au travers desquelles les politiques publiques se déroulent, elle resitue la dimension bureaucratique, à la fois cadre routinier et répertoire de règles et de ressources pour l'action (ou l'inaction), comme un élément parmi d'autres des dynamiques sociopolitiques contemporaines. Le discours savant semble ainsi se départir enfin de l'hypostasie, grandiose et critique à la fois, dont la figure de la bureaucratie a longtemps fait l'objet, et que le discours ordinaire véhicule encore.

Auteur: JEAN-MICHEL EYMERI