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SÉPARATION DES POUVOIRS

L'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 énonce que « toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». De même, la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 fait du principe de séparation des pouvoirs une condition préalable à l'élaboration d'une nouvelle Constitution. Ces deux textes donnent une idée de l'autorité et de la pérennité en France des conceptions de Montesquieu, que deux siècles d'histoire constitutionnelle semblent avoir élevées au rang de dogme démocratique. Pourtant, de la Déclaration de 1789 à la Constitution de la Ve République, le sens donné à ces principes a bien changé.

La doctrine de Montesquieu

La séparation des pouvoirs est, dès sa formulation par Montesquieu en 1748 (De l'esprit des lois), marquée par une ambiguïté historique et conceptuelle provenant du fait qu'elle ne concerne pas seulement l'État et que, au sein de celui-ci, elle distingue la séparation des organes de celle des fonctions.

Aux xviie et xviiie siècles, l'absolutisme royal s'est affirmé en France et concentre alors les fonctions étatiques au détriment de l'aristocratie, dont Montesquieu fait partie. Hostile à cette mainmise politique, Montesquieu s'inspire de l'Angleterre qui, à l'inverse, a connu une différenciation des puissances « exécutrice », législative et juridictionnelle incarnées par trois forces sociales distinctes : le roi, l'aristocratie et le peuple. Cet équilibre social trouve peut-être la faveur de Montesquieu parce qu'il préserve le pouvoir de l'aristocratie, comme l'a souligné Louis Althusser, mais surtout parce qu'il interdit la monopolisation des trois fonctions par un seul organe : « tout serait perdu si le même homme ou le même corps des principaux, ou des nobles ou du peuple, exerçaient ces trois pouvoirs : celui de faire les lois, celui d'exécuter les résolutions publiques et celui de juger les crimes », écrit-il dans L'Esprit des lois. L'indépendance et la spécialisation des organes garantiraient les libertés publiques.

S'inspirant des institutions britanniques, Montesquieu résout tout autrement la question de la fonction législative. En Angleterre, le roi participe encore à cette fonction par son droit de veto et partage encore avec les chambres un pouvoir de proposition, si bien que son « pouvoir d'empêcher » contrebalance le « pouvoir de statuer » d'un Parlement vis-à-vis duquel les membres du cabinet, organe « tampon » entre ces deux forces, sont pénalement responsables (impeachment). Reprenant ce système des checks and balances, Montesquieu préconise quant à lui la collaboration de plusieurs organes (le Roi et le Parlement) à la même fonction. Dans ce cas, « le pouvoir n'arrête pas le pouvoir » par la vertu de la spécialisation des organes mais par celle de leur collaboration. Ce partage de la fonction législative provient de l'inquiétude de Montesquieu face à la prépondérance d'un pouvoir législatif qui pourrait « se donner tout le pouvoir qu'il peut imaginer ». C'est pourquoi il écrit que l'exécutif doit pouvoir « arrêter les entreprises du corps législatif » sans réciprocité puisque « l'exécution ayant ses limites par sa propre nature, il est inutile de la borner ».

En outre, si l'on considère le flou dans lequel il laisse le pouvoir judiciaire – « pouvoir invisible » –, on perçoit dans sa théorie une hiérarchie implicite des pouvoirs tant du point de vue de leur souveraineté que des fonctions qu'ils exercent. Cette hiérarchie pose un problème logique relevé au début du xxe siècle par Raymond Carré de Malberg qui voyait mal comment des pouvoirs inégaux pouvaient s'équilibrer. Certains auteurs, Charles Eisenmann dans les années 1930 ou Michel Troper de nos jours, s'interrogent même sur la volonté qu'avait Montesquieu de véritablement séparer les pouvoirs. N'avait-il pas lui-même préféré les notions de « collaboration » ou de « combinaison », au point que l'on cherche en vain l'expression « séparation des pouvoirs » dans L'Esprit des lois ? Cette coexistence entre collaboration et séparation autorisa des interprétations politiques et doctrinales diverses.

Mise en œuvre et actualité du principe

Les Constitutions françaises de 1791, de l'an III et de 1848 passent, comme celle des États-Unis, pour être les plus conformes au principe de séparation des pouvoirs. Les exclamations d'Alexandre de Lameth et de Guy Jean-Baptiste Target, dans les séances qui suivent l'abolition des privilèges, témoignent de cet attachement : « sans la séparation des pouvoirs, il n'y a que le despotisme » et « tant que les pouvoirs sont séparés, la liberté existe ». Mais ces orateurs ne visaient-ils pas plutôt la rupture avec la monarchie absolue que l'affirmation d'un principe constitutionnel ? Du reste, les constituants de 1791 s'inspirent de conceptions plus souples qu'on ne le croit puisque leur œuvre est relativement proche du système de la « balance des pouvoirs », comme l'atteste le veto suspensif accordé au roi. Nous n'en dirons pas autant de la Constitution de l'an III et de la IIe République. Cette dernière subit déjà des interprétations doctrinales proposant une lecture rigide de la séparation des pouvoirs (indépendance mutuelle, spécialisation absolue et égalisation des pouvoirs publics). Les régimes politiques du xixe siècle s'organisent en fonction des deux versants de cette conception, invoquée pour renforcer tantôt l'exécutif, comme l'illustre la Restauration, tantôt le législatif, comme le montre la IIIe République. Cette doctrine séparatiste, défendue à l'orée du xxe siècle par des juristes renommés, tels Adhémar Esmein et Léon Duguit, était hostile à la dissolution, à l'intervention du gouvernement dans les travaux législatifs, à la communication entre les titulaires des trois fonctions...

La prise en compte du système de partis et la réalité non séparatiste de l'action étatique moderne ont dévalué cette interprétation dès les années 1930. Aussi, Pierre Cot soutenait, à l'Assemblée constituante de 1946, que « le rôle historique de la séparation des pouvoirs était achevé » et que cette dernière ne décrivait plus qu'une sorte de taylorisation des fonctions de l'État. Pour le reste, il fallait se fier au principe des checks and balances. Certes, en dotant le Parlement de larges prérogatives et en refusant de diviser la souveraineté populaire, les constituants de 1946 rappelèrent que la séparation des pouvoirs n'était pas une simple mesure technique. Mais le verrou séparatiste avait cédé, et la séparation se réduisit désormais à une « non confusion des pouvoirs », ouvrant la route au « parlementarisme rationalisé ».

La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 signale seulement que l'exécutif et le législatif doivent être séparés, sans reprendre la formule consacrée. Or, pour le général de Gaulle, la séparation des pouvoirs est avant tout un moyen de renforcer l'exécutif. Ce principe justifiera, sous la Ve République, le partage de la matière législative, le nouveau mode d'élection du président de la République et la maîtrise gouvernementale de l'agenda parlementaire.

De nos jours, la séparation des pouvoirs demeure au fondement de la typologie des régimes politiques, les régimes présidentiels étant caractérisés par une division stricte, dont les États-Unis fourniraient le modèle, les régimes parlementaires étant marqués, quant à eux, par une séparation plus souple et une responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Consacré par la Cour suprême des États-Unis, le principe de séparation des pouvoirs a trouvé en France une reconnaissance jurisprudentielle en 1979 par une décision du Conseil constitutionnel. Actuellement, ce principe conserve une vitalité, comme l'illustrent les textes concernant l'organisation des rapports avec la presse ou ceux portant sur les relations entre l'État et les collectivités locales et supranationales.

Auteur: Hervé FAYAT