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La transposition du régime présidentiel hors des États-Unis : le cas de l'Amérique latine - article ; n°3 ; vol.13, pg 577-600

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25 pages
Revue française de science politique - Année 1963 - Volume 13 - Numéro 3 - Pages 577-600
24 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Monsieur Jacques Lambert
La transposition du régime présidentiel hors des États-Unis : le
cas de l'Amérique latine
In: Revue française de science politique, 13e année, n°3, 1963. pp. 577-600.
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Lambert Jacques. La transposition du régime présidentiel hors des États-Unis : le cas de l'Amérique latine. In: Revue française
de science politique, 13e année, n°3, 1963. pp. 577-600.
doi : 10.3406/rfsp.1963.392731
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1963_num_13_3_392731Transposition du Régime Présidentiel La
hors des Etats-Unis :
Le Cas de l'Amérique Latine
JACQUES LAMBERT
Lorsque l'Amérique latine a conquis son indépendance, dans
le premier quart du xixe siècle, elle conservait encore des
structures économiques et surtout des structures sociales très
archaïques que les colonisations ibériques avaient imposées au
xvid et au xvne siècle. Des vingt pays d'Amérique latine, dix-huit
sont indépendants depuis un siècle et demi ; ils ont donc une
expérience longue et variée des problèmes qui se présentent
aujourd'hui à tant d'autres pays qui viennent de conquérir leur
indépendance. Cette expérience politique latino-américaine devrait
être attentivement étudiée, car elle est la seule qui s'offre aux
pays qui sont à la recherche d'institutions politiques adaptées
aux besoins de sociétés en voie de développement rapide; mais
très inégalement développées.
Malheureusement cette expérience est généralement dédaignée
parce que la commune renommée tient pour acquis que la vie poli
tique de l'Amérique latine a toujours été incohérente et que le
seul exemple que puisse offrir cette partie du monde est celui
des erreurs qu'il ne faut pas commettre.
A première vue, en effet, l'expérience n'est pas encourageante :
l'Amérique latine a été et demeure la terre par excellence des
coups d'Etat et des dictatures. Pour ne citer que les proramcia-
mentos des armées, et ceux-là seulement qui ont été victorieux,
il est possible d'en énumérer une quarantaine entre 1930 et 1962 ;
si l'on remonte plus haut dans le passé, ce sont les méfaits des
caudillos qui emplissent l'histoire politique de l'Amérique latine.
577 Lambert Jacques
Mieux encore que par des coups d'Etat et par les dictatures,
la faillite politique de l'Amérique latine paraît démontrée, lors
qu'elle tente d'appliquer les institutions de la démocratie représent
ative, par l'incessant renouvellement de Constitutions qui n'ont
duré que quelques années ou quelques jours, ou qui n'ont même
jamais été appliquées. Les Constitutions latino-américaines sont
innombrables ; c'est là le terme propre puisqu'il est difficile de
décider si le nombre en est plus proche de cent-quatre-vingts ou
de deux cents. En un siècle et demi, Haïti a eu vingt-deux Consti
tutions et le Venezuela, qui en eut le même nombre, en a rédigé
quatre entre 1922 et 1929, sans, d'ailleurs, que la dictature de
Gomes, qui a duré de 1908 à 1935, ait permis l'application d'au
cune de ces Constitutions.
Le procès-verbal de carence qui paraît s'imposer de façon si
évidente serait cependant injuste : il n'est pas légitime, en effet,
de formuler des généralisations sur la vie politique de l'Amérique
latine d'après le seul nombre des pays dans lesquels cette vie
politique n'a été qu'une succession d'agitations incohérentes. Il
est vrai que les pronunciamentos répétés, les dictatures tyranniques,
le gaspillage de Constitutions inutilisées ont été le fait de la major
ité des pays latino-américains : Haïti, Nicaragua, Guatemala,
Honduras, Salvador, République dominicaine, Bolivie, Paraguay,
Venezuela, Equateur et, dans une moindre mesure, Pérou n'ont
connu que de brèves périodes de gouvernement constitutionnel
suivant les formes de la démocratie représentative. Mais, en
revanche, les Constitutions ont pu être régulièrement appliquées
pendant de longues périodes dans quelques pays, tels que le Chili.,
le Brésil, la Colombie, la République argentine et, depuis que la
révolution de 1910 y a été stabilisée, le Mexique. La vie politique
de ces pays n'a certainement pas été exempte de troubles, mais la
dictature, au lieu d'y être la règle, y a été l'exception et, lorsqu'elle
y prévaut encore aujourd'hui, elle prend des formes très modérées.
Or, si ces cinq pays, auxquels il faudrait ajouter les deux modèles
réduits de démocratie ordonnée que sont l'Uruguay et le Costa-Rica,
sont bien moins nombreux que les autres, ils contiennent plus de
cent cinquante millions d'habitants, les trois quarts de la populat
ion de Y Amérique latine. Ce sont donc ces pays qu'il faut tenir
pour représentatifs de l'Amérique latine, et c'est sur les caractères
de leur vie politique qu'il faut fonder les généralisations ; l'image
en apparaît bien différente de celle que l'on veut habituellement
tirer d'une douzaine de pays qui n'ont pas, à eux tous, plus
578 Le Régime Présidentiel en Amérique Latine
d'une quarantaine de millions d'habitants. Il n'eût pas été plus
absurde de prétendre juger des caractères de la vie politique en
Europe d'après les conditions qui prévalaient dans les pays bal
kaniques que de le faire pour l'Amérique latine d'après celles
qui prévalent en Amérique centrale et dans les Caraïbes, où neuf
pays se partagent vingt-cinq millions d'habitants.
En un demi-siècle, le Brésil a utilisé quatre Constitutions, la
Colombie, le Chili et l'Argentine, chacun deux, et le Mexique,
une seule ; c'est là, déjà, une longévité des institutions que bien
des pays européens pourraient envier. Mais cette longévité est
plus grande encore qu'il ne ressort de la liste des Constitutions.
En effet, si la vie politique de ces pays a été moins agitée que
celle des autres, ils n'en ont pas moins connu périodiquement de
graves troubles politiques et, après ces troubles, il est souvent
arrivé que, au lieu de rétablir la vieille Constitution, on ait préféré
en reproduire les dispositions dans une nouvelle Constitution, avec
des modifications souvent peu importantes- Dans ces pays, il est
ainsi arrivé que les changements de Constitution n'ont pas été, le
plus souvent, des de régime.
C'est ainsi que, si la Constitution présente de l'Argentine ne
date que de 1957, elle n'est que la remise en vigueur, après
l'aventure péroniste, des institutions de 1853 ; les fondements du
régime politique mexicain ne sont guère moins anciens puisque,
même après la profonde révolution sociale de 1910, on a pu
reprendre, en 1917, les principales dispositions de la vieille Const
itution de 1857 en leur ajoutant une longue déclaration des droits
économiques et sociaux d'inspiration socialiste. La Constitution de
la Colombie date de 1886 ; celle du Chili ne date que de 1925, mais
elle restaurait les institutions de 1833 après un malheureux inte
rmède parlementaire entre 1891 et 1920. Enfin le Brésil a adopté,
en 1946, une Constitution qui s'écarte peu dans l'organisation des
pouvoirs de la première constitution républicaine établie en 1891.
Etant donné que, dans ces divers pays, les grandes lignes des
institutions politiques sont très analogues, on doit reconnaître qu'il
existe une forme de régime politique caractéristique de l'Amérique
latine, dont le fonctionnement est parfois interrompu par des
troubles politiques, mais à laquelle ces pays tendent toujours à
revenir.
Pour juger de la valeur de ce régime et de l'intérêt que
présente l'expérience politique de l'Amérique latine, il ne suffit
pas de constater que les institutions n'ont pu ni empêcher les
579 Jacques Lambert
coups d'Etat, ni prévenir les dictatures : comment, en effet, la
vie politique pourrait-elle n'être pas agitée dans des sociétés qui
doivent, en quelques années, subir des transformations qui, en
Europe occidentale, se sont échelonnées sur plusieurs siècles ?
Dans des sociétés en voie de développement, c'est la société elle-
même qui est très instable et non pas seulement la vie politique.
Ce n'est donc pas aux vicissitudes de l'évolution politique qu'il
se faut attacher pour porter le jugement, mais au sens de cette
évolution en longue durée.
Le régime latino-américain de prépondérance présidentielle.
De nombreux pays d'Amérique latine ont fait des expériences
parlementaires : Chili, Venezuela, Bolivie, Honduras, Haïti, Brésil.
De ces expériences, une seule n'a pas été un échec total : celle du
Brésil dans la période monarchique. Mais, dans la société pure
ment aristocratique de l'époque, un parlement de notables était
soumis au « pouvoir modérateur » de l'empereur-philosophe Don
Pedro II. Lorsque, en 1961-1962, le Brésil républicain a voulu
renouveler une expérience parlementaire, pour ne pas confier au
vice-président Goulart les larges pouvoirs du régime présidentiel,
l'échec a été si évident que, dès janvier 1963, une quasi-unanimité
s'est faite pour revenir au régime présidentiel. Le régime poli
tique de l'Amérique latine, celui auquel elle tend toujours à revenir,
est une modalité du régime présidentiel.
Deux pays seulement échappent aujourd'hui à la règle prési
dentielle : Cuba, dont les institutions empruntées aux démocrat
ies populaires sont encore mal définies, et l'Uruguay, qui paraît
s'être bien trouvé d'un régime politique inspiré de celui de la
Suisse, dans lequel le pouvoir exécutif est confié à un collège de
neuf membres dont trois doivent appartenir à l'opposition. Les
politicologues étrangers ont généralement prêté une grande atten
tion à ce régime uruguayen qu'ils offrent en exemple au reste
de l'Amérique latine ; on peut cependant douter que le modèle
soit valable pour d'autres pays, parce que l'Uruguay est un petit
pays de trois millions d'habitants et aussi parce qu'il n'est plus
un pays sous-développé et que les structures sociales archaïques
n'y subsistent plus que localement dans quelques zones d'élevage.
Les régimes présidentiels, adoptés par les dix-huit autres pays
d'Amérique latine et qui ont régulièrement fonctionné pendant de
longues périodes, au Chili, en Colombie, en Argentine, au Brésil
580 Le Régime Présidentiel en Amérique Latine
et, aujourd'hui, au Mexique, ont été inspirés par celui des Etats-
Unis et les Constitutions sont très proches dans leur forme de
la Constitution nord-américaine de 1789. Mais, dans la pratique,
les institutions nord-américaines, appliquées à des sociétés bien
différentes de celle des Etats-Unis, se sont profondément modif
iées : la forme des institutions reste la même, mais l'esprit en est
différent.
Le régime présidentiel, aux Etats-Unis, n'est sans doute plus
un régime de séparation des pouvoirs et ne l'a même probable
ment jamais été, mais conformément aux intentions des consti
tuants de Philadelphie, il est resté, depuis 174 ans, un régime
d'équilibre des pouvoirs (cheks and balance). L'expérience de l'a
bsolutisme monarchique avait conduit les pays européens à chercher
les garanties de la liberté politique dans la limitation de l'étendue
du pouvoir exécutif et dans son contrôle par des assemblées repré
sentatives ; l'expérience des débordements des pendant la période critique a conduit les constituants
nord-américains à chercher les garanties de la liberté politique
dans l'équilibre des pouvoirs. Le président nord-américain dispose
de très larges pouvoirs, mais l'autorité du Congrès n'en est pas
pour cela affaiblie et, par l'exercice du pouvoir législatif, il exerce
une action puissante sur la politique du président. Il arrive sou
vent, il est vrai, que l'équilibre des pouvoirs soit rompu : les Etats-
Unis ont connu des périodes de prépondérance présidentielle.,
durant lesquelles s'est manifestée la docilité du Congrès, mais, ils
ont aussi connu des périodes de du durant
lesquelles le président a été réduit à l'impuissance ; sous les pré
sidences de Taft, de Harding et de Coolidge, il est même arrivé
que le rôle de la Cour suprême soit devenu assez grand pour que
l'on ait parlé du gouvernement des juges- Mais le remarquable
mérite des institutions nord-américaines est que l'équilibre un
moment rompu s'est toujours rapidement rétabli.
Il en est tout autrement du régime présidentiel en Amérique
latine : il n'y est pas un régime d'équilibre des pouvoirs, car la
prépondérance présidentielle lui est inhérente. Sans que les insti
tutions aient été profondément modifiées dans leurs formes, les
assemblées latino-américaines jouent un rôle beaucoup plus effacé
que celles des Etats-Unis. Il est relativement rare que ces assemb
lées repoussent ou modifient les projets de lois préparés par l'ad
ministration présidentielle et plus rare encore qu'elles parviennent
à imposer au président une législation dont celui-ci ne voudrait
581 Jacques Lambert
pas. Il arrive même souvent que les assemblées se dessaisissent
en fait de leur pouvoir législatif en habilitant le président à légi
férer par décret. Bien que les cours suprêmes soient dotées du
même pouvoir de vérifier la constitutionnalité des lois que s'est
arrogé la Cour suprême des Etats-Unis, elles ont généralement
renoncé à vérifier si l'objet des délégations du pouvoir législatif
était assez bien précisé pour qu'elles ne constituent pas au profit
du président des abdications inconstitutionnelles. A Cuba, sous la
présidence de Grau San Martin (1944-1948), l'activité du régime,
qui fut le plus démocratique de l'histoire cubaine, s'est traduite
par vingt lois et trois mille décrets ; au Mexique, le président a pu
imposer l'impôt sur le revenu par décret et l'on cite même, au
Honduras il est vrai, une loi d'habilitation qui autorisait le pré
sident à promulger « certaines dispositions législatives », sans
autre précision. La suspension des garanties constitutionnelles est
souvent accordée et. il arrive parfois qu'elle intervienne sans même
que les assemblées aient été consultées. Enfin, dans le cas des
régimes fédéraux, Argentine, Brésil et Mexique, les Constitutions
reconnaissent un pouvoir d'intervention fédérale à l'intérieur des
Etats qui profite au président en lui permettant de substituer ses
agents aux autorités constituées de ces Etats.
Cette relative abdication des assemblées représentatives et cette
hégémonie présidentielle sont plus ou moins accentuées suivant les
pays : l'hégémonie présidentielle est presque absolue au Mexique,
elle reste grande en Argentine, mais rencontre plus de résistance
au Brésil et surtout au Chili. Même là, cependant, la concentrat
ion des pouvoirs entre les mains du président paraît si complète
qu'Ernest Hambloch a cru devoir intituler son ouvrage classique
sur les institutions brésiliennes : His Majesty the President :
A study of constitutional Brazil (Londres, 1935).
Le président latino-américain dispose donc d'un pouvoir qui,
dans la pratique, rencontre fort peu de limites. Ainsi transformé,
le régime politique dominant en Amérique latine n'est plus le
régime présidentiel orthodoxe conforme au modèle nord-américain.
Si l'on admet que l'essence même du véritable régime présidentiel
est l'équilibre des pouvoirs, le régime qui prévaut en Amérique
latine mérite d'en être distingué, comme une variété originale, sous
le nom de régime de prépondérance présidentielle.
De cette impuissance de Constitutions, pourtant fort semblab
les à celle des Etats-Unis, à limiter les pouvoirs du chef de l'Etat
et à permettre un contrôle efficace des représentants du peuple
582 Le Régime Présidentiel en Amérique Latine
sur le gouvernement, beaucoup d'observateurs concluent que ces
Constitutions trompeuses ne servent qu'à couvrir d'une apparence
de légitimité des dictatures personnelles ; ils croient trouver, dans
ce qu'ils tiennent pour l'échec du régime présidentiel dans tant de
pays d'Amérique latine, une confirmation du danger de transposer
ce régime hors de son milieu d'origine. Tandis que le régime par
lementaire, transposé hors d'un milieu anglo-saxon ou protestant,
dégénérerait en régime d'assemblée, le régime présidentiel conduir
ait au pouvoir personnel et à l'arbitraire. La conclusion paraît
donc s'imposer que l'expérience politique latino-américaine est à
tous points de vue un échec : les Latino-Américains ont voulu se
donner des institutions démocratiques et elles n'ont servi qu'à dis
simuler le pouvoir personnel derrière la prépondérance présidenti
elle.
Avant d'accepter cette conclusion désabusée, il est nécessaire
d'examiner les facteurs de cette transformation du régime prési
dentiel nord-américain en régime de prépondérance présidentielle
latino-américain, nécessaire aussi d'en observer les effets. En effet,
si les facteurs de la prépondérance présidentielle peuvent se trou
ver — ainsi que tant d'observateurs, même latino-américains, l'ont
affirmé — dans une incapacité congénitale ou dans un manque de
maturité qui ne permet pas aux populations de se plier aux disci
plines librement consenties de la démocratie, ces facteurs de pré
pondérance peuvent se trouver aussi dans les besoins auxquels il
est indispensable de faire face dans des circonstances bien diffé
rentes de celles qui se présentent en Amérique du Nord. Si l'effet
de la prépondérance présidentielle, en détruisant l'équilibre des
pouvoirs, peut être d'entraîner la dictature personnelle et l'arbi
traire, il peut être aussi d'opérer, entre le besoin de liberté poli
tique et le besoin d'efficacité du gouvernement, une transaction
nécessaire qui ne peut être la même dans des pays en voie de
développement et dans des pays depuis longtemps développés.
Les explications de la prépondérance présidentielle par l'inca
pacité politique des peuples latino-américains.
1° La personnalisation du pouvoir.
Une explication, souvent donnée, de la transformation du
régime présidentiel en monocratie, lorsqu'il a été transporté hors
des Etats-Unis, se réfère à un besoin de personnaliser le pouvoir
583 .
Jacques Lambert
qui serait commun aux Latino-Américains et, peut-être, à tous les
peuples qui n'ont pas atteint une suffisante maturité politique- Ces parviendraient difficilement à accepter complètement une
notion abstraite du pouvoir et tendraient à l'incarner en la per
sonne d'un chef ; du point de vue de la préservation des libertés
politiques, le régime présidentiel serait particulièrement dangereux,
parce que, avec son chef unique bien en évidence, il se prêterait
à l'incarnation du pouvoir en la personne du président.
Il est, en effet, vraisemblable qu'une grande partie des popul
ations latino-américaines, qui n'ont pas encore été émancipées du
paternalisme des chefs traditionnels ou ne l'ont été que très récem
ment, sont particulièrement sensibles au mythe d'un chef, « père
protecteur ». L'explication n'est cependant pas satisfaisante : la
prépondérance présidentielle ne date pas d'aujourd'hui et, dans un
passé qui n'est pas partout révolu, les populations rurales attardées
d'Amérique latine qui restaient soumises au paternalisme, ne par
ticipaient pas directement à la vie politique; les caciques, féodaux
ou aventuriers, qui représentaient ces ruraux dans les assemblées
nationales, étaient certainement les gens les moins préparés à
personnaliser le pouvoir au profit du président.
N'est-il pas d'ailleurs quelque peu paradoxal que tant de poli-
ticologues, surtout nord-américains, attribuent la déformation du
régime présidentiel hors des Etats-Unis au besoin de personnaliser
le pouvoir, puisqu'ils admettent que, dans le cas même des Etats-
Unis, la personnalisation du pouvoir au profit du président est
inhérente au régime qui s'en accommode fort bien sans que l'équi
libre des pouvoirs en souffre. Lorsque ces politicologues exposent
les mécanismes de l'élection présidentielle aux Etats-Unis, ils ne
manquent pas d'insister sur le fait que. dans le choix de leur
candidat à la présidence, il est prudent, de la part du Parti Démoc
rate ou du Parti Républicain, de s'attacher moins aux opinions
politiques du candidat et à sa fidélité au programme du parti qui
le fera élire qu'à ses qualités personnelles de vote getter.
S'il faut admettre que le besoin de personnaliser le pouvoir
est une tendance humaine très générale, — l'exemple de bien
des pays, qui ne sont ni latino-américains, ni sous-développés.
porterait à le croire. — ce pourrait être une supériorité du régime
présidentiel sur le régime parlementaire que de donner satisfac
tion à ce besoin, dans la mesure, tout au moins, où, comme aux
Etats-Unis, il subsiste des freins efficaces à l'abus d'un pouvoir
personnel.
58If Régime Présidentiel en Amérique Latine Le
2° LE « MANAGEMENT » DU CONGRÈS PAR LES FAVEURS ÉLECTORALES
ET LA CORRUPTION.
La corruption est un autre facteur qui, affirme-t-on souvent,
pourrait provoquer la déformation du régime présidentiel dans les
pays en voie de développement et, tout particulièrement, en Amér
ique latine. La corruption — illégale par l'achat des complaisances,
ou légale par la distribution des places et des faveurs — permett
rait au président de s'assurer l'obéissance d'une partie des memb
res des assemblées et de se constituer une clientèle personnelle.
C'est une croyance à la corruption générale que les observateurs
étrangers entretiennent d'autant plus facilement que les opposit
ions latino-américaines s'efforcent toujours de l'accréditer.
Il est certainement permis de penser que, dans des pays dont
l'intégration nationale n'est pas encore achevée, les milieux poli
tiques s'estiment libres de déterminer leur attitude dans la politique
nationale en fonction des intérêts personnels ou des intérêts de la
clientèle. Mais il ne suffit pas de croire que les milieux politiques
sont plus facilement corruptibles en Amérique latine qu'en Amér
ique du Nord, il faudrait pouvoir démontrer qu'ils le sont effec
tivement, ce qui n'a jamais été fait.
Quoi qu'il en soit, d'ailleurs, la corruption sous ses diverses
formes, ne paraît pas devoir entraîner nécessairement la défor
mation du régime présidentiel au profit du président plutôt qu'au
profit des membres du Congrès. Sans parler de la corruption ill
égale, dont l'étendue est indémontrable, la distribution des dépouilles
du pouvoir (spoil system) a été ouvertement pratiquée tout au long
de l'histoire des Etats-Unis au xixe siècle ; elle a certainement
joué un rôle très important dans les relations du président et du
Congrès, mais n'a pas rompu l'équilibre des pouvoirs. Les dispo
sitions de la Constitution des Etats-Unis, qui sont aussi celles
des Constitutions latino-américaines, ont contraint le président à
partager ce pouvoir avec les membres du Congrès dont la popul
arité en a profité tout autant que la sienne. L'autorité des assemb
lées nord-américaines a été assez forte pour que le « retrait du
patronage » soit, de la part du président, une mesure exceptionn
elle et dangereuse.
On insiste, il est vrai, sur le fait que la richesse des dépouilles
du pouvoir a été très réduite aux Etats-Unis, depuis le début du
siècle, par la généralisation d'un statut du Civil service, mais on
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