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Le quinquennat, échec d'hier, solution de demain ? - article ; n°4 ; vol.34, pg 1066-1083

De
19 pages
Revue française de science politique - Année 1984 - Volume 34 - Numéro 4 - Pages 1066-1083
18 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Madame Françoise Decaumont
Le quinquennat, échec d'hier, solution de demain ?
In: Revue française de science politique, 34e année, n°4-5, 1984. pp. 1066-1083.
Résumé
de réduire le mandat présidentiel à cinq ans, mais il avait dû renoncer à son projet faute de pouvoir réunir la majorité requise au
Congrès. Pourtant cette réforme, plus conforme au schéma présidentialiste du régime, ne manquait pas d'intérêt. Dix ans après
la réforme manquée du quinquennat, les arguments invoqués n'ont guère vieilli. Reste à savoir par quelle voie cette réforme
pourrait aboutir.
Abstract
Conceivable for a ceremonial-type magistracy, the 7-year presidential mandate no longer corresponds to France's institutions. It
is a guarantee neither of efficiency nor of stability. Conscious of the danger, Georges Pompidou tried in 1973 to reduce the
presidential mandate to five years, but had to give up his plan when he found he would not muster the required majority in the
Congress (joint session of the Senate and the National Assembly). This reform, doser to the presidential style of the regime, was
not devoid of interest. Ten years after the aborted attempt to institute a 5-year mandate, the arguments then used are still valid. It
remains to be seen how such a reform could be carried out.
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Decaumont Françoise. Le quinquennat, échec d'hier, solution de demain ?. In: Revue française de science politique, 34e
année, n°4-5, 1984. pp. 1066-1083.
doi : 10.3406/rfsp.1984.394163
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1984_num_34_4_394163LE QUINQUENNAT
CHEC DOIER SOLUTION DE DEMAIN
FRAN OISE DECAUMONT
DIX
sidentiel présidentialiste et un faute sur Georges détourné tennat des le peu disposé nouvelle de remis prochaines République 1066 chef de En projet le sa monde réjouissante événements Voir occasion de nature en texte fait majorité festants du de Pompidou Assemblée pouvoir Elle cause attention notre composer de septennat échéances ans fran Etat le clos1 sept la tant réforme problème connaît étude ais en par de question devrait est réunir internationaux Pourtant et Paris compromettre la avait mai cinq suffit le des avec La si soit célébration source électorales susceptible biais avait même bien Economica 1968 présidence ans est conduire parlementaires la en elle majorité même des que démissionner était 1973 mais empoisonnement suscité en toujours pas un Quoi élections de la du 1979 qui Elu entre nouveau le la il point regain tenté discussion sérénité Georges 25e avait première requise peu il président est pour posée anniversaire temps 75 douter passé de législatives au actualité enthousiasme Pompidou automne et en dû Conscient une réduire suiv au demeurant était renoncer soit forme quinquennat quelque de moins le durée Congrès restée voir slogan cette de la essai le en Ainsi 1973 de la vie il peu dissoudre mandat son contestation sur très le perspective raison ce Cinquième en Au des sept politique inaper privilège ou la pouvoir le danger ne avaient divisés projet raison mani reste régime perte pré ans sep soit des la Le quinquennat
époque le débat fut une grande portée Il ne est pas seulement
agi de la durée du mandat présidentiel mais de la fa on dont
été appliquée la Constitution depuis 1958 En cela les arguments
invoqués ont guère vieilli et ils peuvent contribuer éclairer
hui les partisans du quinquennat
De fait dix ans après la réforme manquee du quinquennat la
question est pas totalement enterrée Juristes et hommes politiques
vantent intervalles réguliers les mérites respectifs du
Récemment occasion un vaste sondage sur les institutions de
la Cinquième République 60 des Fran ais se sont déclarés favo
rables une réduction du mandat présidentiel1
Sans doute les événements de 1981 ne sont-ils pas totalement
étrangers cette préférence partir du moment où la France
pratique alternance et aligne en cela sur les démocraties occi
dentales le quinquennat apparaît comme une formule mieux adaptée
orientation prise par la Cinquième République Reste savoir
par quelle voie une telle réforme plus conforme au schéma pré
sidentialiste du régime pourrait aboutir
LE QUINQUENNAT UNE FORMULE MIEUX ADAPT
LA CINQUI ME PUBLIQUE
est on le sait pour des raisons purement circonstancielles
que le mandat présidentiel été fixé il un peu plus un siècle
sept ans La loi du 20 novembre 1873 dite loi du septennat
autre finalité devant intransigeance du comte de Chambord
que de préserver les chances de restauration de la monarchie En
confiant la présidence au maréchal de Mac-Manon pourraient être
édifiées pendant ce laps de temps des institutions provisoires at
tente monarchique en espérant disait-on le retour du lys
Par la suite amendement Wallon de 1875 voté une voix de
majorité confère au septennat un caractère impersonnel et ins
titutionnel qui désormais incorpore au régime républicain Mais
alors que le septennat constituait une durée raisonnable sous les
régimes antérieurs car il permettait au président incarner la per-
Sondage FIGARO-SOFRES réalisé pour le 25e anniversaire de la Constitution
de 1958 Le Figaro 28 septembre 1983
1067 Fran oise Decaumont
manence et la stabilité face aux luttes partisanes il ne correspond
plus au rôle joué par le chef de Etat sous la Cinquième République
élection du président de la République au suffrage universel
direct en effet profondément modifié la nature du septennat
accroissement continu des pouvoirs présidentiels rend nécessaire
un retour plus fréquent devant les électeurs Le temps est donc
plus comme par le passé le meilleur allié du président il est
ni un gage efficacité ni un gage de stabilité
La durée est plus un gage efficacité
En 1962 la révision des articles et de la Constitution ne
porte pas atteinte au septennat dans sa durée mais conforte le
président dans son autorité La Cinquième République éloigne
alors de esprit parlementaire pour prendre une allure nettement
présidentialiste Mais le fait que le chef de Etat ait aucun compte
rendre au peuple pendant sept ans et une nouvelle candidature
du président en exercice ne soit pas obligatoire rendent sa res
ponsabilité politique très aléatoire Devenu le principal inspirateur
de la politique du fait même de son élection au suffrage universel
le président ne peut évidemment pas se maintenir en fonction contre
assentiment populaire La pratique suppléé cette carence élu
pour une durée de sept ans le chef de Etat éprouve le besoin
entre temps de reprendre le contact vivifiant du peuple au moyen
du référendum usage pourtant ce correctif la durée excessive
du mandat ne est pas révélé pleinement satisfaisant
Pouvoir présidentiel et durée du mandat
II est une réalité bien connue que le temps altère autorité
Selon que le mandat est proche de son origine électorale ou parvient
au contraire son terme le pouvoir présidentiel en trouve affecté
Un président nouvellement élu dispose en effet une force
plus grande Tout concourt les reclassements politiques qui
effectuent au sein de la nouvelle majorité les perspectives de
réformes qui annoncent imagination des gouvernants qui est
pas encore épuisée. idée de changement on le sait la faveur
de opinion publique Ce est ensuite que le processus érosion
du pouvoir engage sous la pression des événements économiques
politiques électoraux Alors après le scrutin présidentiel op
position est déroutée et peu portée vers la revendication immédiate
1068 Le quinquennat
avec le recul du temps elle se ressaisit tire les le ons de son échec
et organise de sorte au bout un certain temps elle passe
inévitablement une position attentiste une attitude critique En
fin de mandat les pressions deviennent plus fortes et la liberté de
man uvre du chef de Etat est plus réduite Certes pour retrouver
un nouveau souffle le président peut changer équipe ministérielle
mais ce est là rappelons-le un palliatif Plus le mandat est
long plus le risque érosion du pouvoir est grand et plus autorité
présidentielle est susceptible de se trouver affaiblie Pour se maintenir
sept ans Elysée le président doit se tenir en retrait moins agir
pour mieux durer opposé un mandat plus court exemple
américain en témoigne oblige exécutif se déterminer
Mais surtout en 1958 les problèmes économiques apparaissent
pas comme élément moteur du processus décisionnel essentiel
cette époque consistait davantage régler le sort des institutions
et procéder la décolonisation Déjà partir de 1973 le contexte
international se modifie et économie tend prendre le pas sur
le politique Comment un président de la République désigné pour
une durée de sept ans peut-il engager par avance garantir les
grandes options sur lesquelles il été élu évolution rapide des
données économiques la crise de énergie en porte témoignage
peut mettre très vite le chef de Etat en porte-à-faux avec son
électoral Cet argument était certainement pas absent de esprit
de Georges Pompidou confronté personnellement ces questions
Dès lors arrêter un programme pour sept ans relève moins de
art politique que de art divinatoire
Et ceci est autant plus vrai hui que Fran ois Mit
terrand été élu sur des engagements précis les 110 propositions
pour la France alors que ses prédécesseurs avaient pris soin de
ne définir que des objectifs ou des orientations ce qui leur laissait
beaucoup plus de souplesse dans exécution Le contrat liant
actuel président au peuple2 lui laisse sur le plan politique les
mains infiniment moins libres
Pour un mandat soit efficace il faut il colle de près aux
objectifs économiques Or dans une telle perspective si le long
terme est aléatoire engagement politique pour sept ans est encore
plus incertain où utilisation du référendum pour mettre jour
les grandes options
Schwartzenberg R.-G.) Contre le septennat Le Monde 24 mars 1971
Mitterrand F.) message du Parlement juillet 1981 in Le Monde 10
juillet 1981 et discours de Guéret mai 1982 ibid. mai 1982
1069 Le référendum un correctif peu satisfaisant
Le général de Gaulle et son successeur avaient contourné obstacle
en organisant des référendums mi-mandat sorte élection pré
sidentielle renouvelée En conséquence le référendum prend
dès 1962 une allure nettement plébiscitaire avant de déployer tous
ses effets le 27 avril 1969 Utilisant le procédé avec plus de modération
sur un sujet qui ne soulève guère la passion Georges Pompidou
personnellement engagé dans le débat européen en recueille pas
les résultats escomptés2 instrument étant révélé dangereux et
un maniement délicat usage il ne fait aucun doute il
joué un rôle déterminant dans la décision du chef de Etat de
réduire le mandat présidentiel automne 1973 Il est même probable
que Georges Pompidou pressentant le déclin de cette procédure
ait cherché éviter pour ses successeurs ce genre de contre-épreuves
De fait la procédure semble être tombée quelque peu en désuétude
plus de douze ans se sont écoulés depuis le dernier référendum
Et si on en reparle hui est pour dénoncer étroitesse
de son champ application prélude une réforme de article 11
Dans cette optique le référendum serait plus atteint par le
quinquennat que la dissolution En renouvelant investiture du chef
de Etat il corrige la longueur du mandat présidentiel Si celui-
ci est écourté le référendum perd beaucoup de sa raison être
et inversement le dépérissement de cette procédure est un argument
en faveur de la réduction du mandat présidentiel En fin de compte
le référendum est une opération bien plus complexe que élection
Il inscrit dans une perspective stratégique que celle-ci ignore
Son succès se mesure son aptitude dégager une adhésion massive
en faveur de la politique présidentielle Cela dit le quinquennat
perdrait beaucoup de son intérêt si le domaine du référendum était
élargi pour permettre un dialogue plus fréquent entre le peuple
et le chef de Etat Ce qui montre une fois de plus la liaison
étroite entre le référendum et la durée du mandat
Au surplus la technicité des problèmes posés au monde moderne
et donc leur complexité conduisent électeur en remettre
Pompidou G.) entretien télévisé du 24 octobre 1973 Le Monde 27 octobre
1973
Decaumont La présidence de Georges Pompidou... op cit. 61 et
suiv
Denquin J.-M.) Réflexions sur la durée du mandat présidentiel Revue
du droit public et de la science politique en France et étranger septembre-octobre
1975 1359-1395
1070 Le quinquennat
un homme ce qui rend difficile exercice de la démocratie Peut-
être les Fran ais seraient-ils plus enclins accorder leur confiance
pour un temps plus limité
Il ensuit une durée trop longue du mandat est de nature
freiner initiative présidentielle la responsabilité du chef de
exécutif est mieux assurée par un mandat court Tel le géant
Antee le chef de Etat retrouverait tous les cinq ans le contact
vivifiant du peuple La durée du pouvoir politique se calquerait
sur échéance raisonnable des projets économiques et assurerait
la démocratie un meilleur rendement
Si le septennat ne peut assurer aux institutions actuelles leur
pleine efficience il ne semble pas il puisse garantir entièrement
leur stabilité
La durée est plus un gage de stabilité
emprunt fait en 1962 au régime présidentiel tout en sau
vegardant aspect parlementaire des institutions est source de
complications arriverait-il si en cours de mandat le pays envoyait
Assemblée nationale une majorité une tendance politique oppo
sée celle du président Alors aux Etats-Unis les deux expres
sions de la souveraineté étant séparées elles ne mettent pas en
péril le régime en France elles sont juxtaposées et peuvent remettre
en cause autorité présidentielle
En outre autres arguments ordre historique pratique et
même politique militent eux aussi dans le sens une réduction du
mandat
Elections législatives et responsabilité présidentielle
Si élection populaire du chef de Etat est une belle conquête
de la Cinquième République elle connaît aussi ses revers car de
la même fa on le peuple en récusant la majorité en place est
en mesure de le désavouer Faut-il en conclure que le pouvoir est
contraint de gagner les élections Or la différenciation dans le
temps des mandats respectifs sept ans pour le président de la
On peut même ajouter que deux ans après son élection le président se
heurte le plus souvent après renouvellement intégral de la Chambre des représentants
et du tiers du Sénat mid-term une majorité opposée celle qui
élu
1071 oise Decaumont Fran
République et cinq ans pour les députés fait que le chef de Etat
doit faire face au mieux une consultation quand deux ne avèrent
pas nécessaires est la direction vers laquelle la Cinquième Répu
blique semble acheminer depuis 1981 partir du moment où
alternance peut jouer il devient impossible au président nou
vellement élu de garder ancienne Assemblée1 Mais alors que
les élections législatives ne semblent pas poser de graves difficultés
elles sont organisées dans la foulée de élection présidentielle
le scrutin de juin 1981 montre que les électeurs sont conscients
quelques semaines intervalle de ne pas contredire leur vote
précédent elles prennent une toute autre allure en cours de
mandat présidentiel
Tout dépend en réalité de ampleur de la victoire de opposition
Si celle-ci est étriquée il est permis de penser que le président
de la République éprouverait aucune difficulté entendre avec
un Premier ministre situé politiquement au bord de la nouvelle
majorité En revanche un succès massif de opposition prend incon
testablement valeur un désaveu de la politique présidentielle Sans
vouloir entrer ici dans éternel débat sur la cohabitation acceptée2
ou refusée force est de constater il deux fa ons de tirer
la le on du verdict électoral ou bien le président entend préserver
la ligne politique sur laquelle il été élu et en pareil cas la logique
commande une fois les voies de recours épuisées il remette son
mandat la disposition du pays ou bien le président incline et
choisit un Premier ministre au sein de la nouvelle majorité est
là un retour une conception plus arbitrale de la fonction pré
sidentielle telle elle est définie article de la Constitution
car il agit de ramener le pouvoir entre les mains du gouvernement
par intermédiaire du Parlement Cette attitude laquelle on ne
semble plus habitué est constitutionnellement possible mais elle
est avouons-le difficilement compatible avec élection populaire
du chef de Etat Un affrontement de ce type serait de nature
sinon emporter le régime tout du moins le perturber gravement
Sans nul doute il révèle la précarité de institution présidentielle
On remarquera que depuis 1969 deux présidents de la République ont eu
réussir leur dissolution Fran ois Mitterrand sitôt après son élection en 1981
et Georges Pompidou quelques mois avant Seul Valéry Giscard Estaing
pas satisfait cette logique où les difficultés rencontrées par la suite au sein de
la majorité
Voir en ce sens Giscard Estaing discours de Verdun-sur-le-Doubs
27 janvier 1978
7072 Le quinquennat
La réduction du mandat présidentiel cinq ans permettrait de
prévenir dans le temps la dissociation toujours redoutable des majo
rités sans pour autant lier la date des élections présidentielles
celle des élections législatives ce qui remettrait en cause esprit
même des institutions et équilibre des pouvoirs Du reste cette
coïncidence avérerait illusoire en raison de la démission ou du
décès toujours possibles du chef de Etat et de la mise en uvre
du droit de dissolution Si le jumelage des deux élections est de
pousser la logique des comportements électoraux il ne paraît
avenir ni souhaitable ni même réalisable moins que on
décide de transformer la Cinquième République en un régime fran
chement présidentiel ce qui est un tout autre problème. Le chef
de Etat est pas homme un parti et il besoin des formations
politiques pour des raisons logistiques sa désignation ne dépend
pas elles Il en résulterait une certaine confusion au plan de la
campagne électorale La nature des fonctions commande que les
deux consultations se déroulent intervalles rapprochés et soient
nettement séparées Du reste en 1981 la concordance de vues
entre le président et Assemblée est réalisée en quelques semaines
Dans ces conditions Assemblée ne pourrait plus se prévaloir
parce élue intervalles plus fréquents être interprète la plus
fidèle de la volonté populaire ce qui mettrait le président dans
une sorte infériorité morale vis-à-vis du Parlement Au
contraire aussi près du peuple que les députés le chef de
Etat verrait son autorité renforcée En raccourcissant le mandat
on rajeunit investiture autant ce qui éviterait avenir usage
périlleux du référendum En ce sens institutionnalisation du quin
quennat parachèverait oeuvre entreprise en 1962 et assurerait au
régime sa pérennité
Les considérations historiques et pratiques
expérience montre tout abord que la durée du mandat
présidentiel est excessive si on en juge par cette sorte de malédiction
qui pèse depuis Jules Grévy sur les seconds septennats3 On peut
Pompidou G.) entretien télévisé du 24 octobre 1973 Le Monde 27 octobre
1973
Ibid
En effet il convient de remarquer aucun des trois présidents ayant brigué
avec succès un second mandat ne achevé Ce sont pour des raisons différentes
Jules Grévy Albert Lebrun et Charles de Gaulle
1073 Fran oise Decaumont
alors logiquement en déduire que le cap des quatorze ans avère
difficile sinon impossible passer La pratique de la Cinquième
République est orientée en ce sens la durée moyenne des fonctions
présidentielles été de cinq ans pour Georges Pompidou et de
dix ans pour le général de Gaulle ce qui tend prouver que le
quinquennat constitue une durée raisonnable pour exercice de la
magistrature suprême Mais surtout il aurait avantage de réduire
le nombre de mandats inachevés et par le fait même de limiter
les crises que peut provoquer une élection en catastrophe En outre
il permettait au président sortant comme aux Etats-Unis de briguer
plus facilement un second mandat et être réélu
Dans ces conditions la réduction du mandat présidentiel pourrait
très bien conduire un allongement de la durée moyenne des
fonctions Deux quinquennats valent mieux que deux septennats
dont le second est écourté Ainsi serait-il plus facile au président
en place de réajuster ses options fondamentales lors de sa nouvelle
candidature alors en cours de mandat de telles modifications
seraient mal re ues par électoral Par ailleurs le nouveau président
pourrait exemple de 1965 atteste reprendre le même Premier
ministre En conséquence argument qui consiste nommer au
moins deux équipes ministérielles en sept ans tombe Pourquoi pas
trois en dix ans La pratique nous enseigne au fil des années
un Premier ministre trop populaire est dangereux pour le pouvoir
présidentiel de sorte que on peut imaginer nommer deux Premiers
ministres par quinquennat
On observe du reste que la durée des mandats présidentiels
dans les pays industrialisés oscille entre quatre et sept ans1 Cepen
dant cette variation doit tenir compte de différents facteurs suffrage
direct ou indirect non-rééligibilité pouvoirs plus ou moins étendus
En droit comparé la durée du mandat des chefs Etat élus au suffrage
universel est très variable Elle est de sept ans au Gabon en Guinée en République
Irlande Madagascar et au Zaïre de six ans au Mexique et au Chili non
rééligibles) en Egypte en Autriche et en Finlande où le président exerce res
pectivement des pouvoirs limités et nominaux de cinq ans Chypre en Côte-
Ivoire en Mauritanie au Sénégal au Niger en Tunisie et au Venezuela de
quatre ans en Argentine en Colombie Costa-Rica en Islande aux Etats-Unis
au Rwanda et au Vietnam du Sud Ennn il convient de rappeler exemple fran ais
de la Constitution de 1848 qui envisageait dans son article 45 un mandat de quatre
ans non renouvelable immédiatement Il faut réserver un sort part aux pays en
voie de développement qui appuient en général sur un exécutif fort élu pour
une durée relativement longue entre quatre et huit ans) sans parler des mandats
vie Dans ces pays il est vrai les règles constitutionnelles sont tout le
moins élastiques
1074