Le retour au Parlement des anciens membres du gouvernement

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Extrait

Le retour au Parlement des anciens membres du gouvernement

1 –

Les intentions des auteurs de la Constitution

En prévoyant l’incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions

gouvernementales, l'article 23 de la Constitution de 1958 renouait avec

le système de la

Révolution et du Second Empire et s’inscrivait en rupture par rapport à la tradition

parlementaire des III

e

et IV

e

Républiques qui conduisait à choisir les ministres, sauf rares

exceptions, parmi les membres des assemblées (on sait, par ailleurs, qu'en Grande-Bretagne,

un ministre ne peut pénétrer dans une des deux chambres sans en être membre...).

. Les parlementaires nommés ministres continuaient ainsi à siéger et à voter dans leur

assemblée tout en participant au gouvernement. Il pouvait même leur arriver de voter contre le

gouvernement auquel ils appartenaient comme ,en avril 1947, les ministres communistes qui

participaient au cabinet Ramadier.

Comme l'expliquent Jean et Jean-Éric Gicquel (

Droit constitutionnel et institutions

politiques

, Montchrestien, 22° ed.,p.614) : « pour l’essentiel cette règle trouve sa justification

dans la volonté du Général de Gaulle de favoriser la stabilité gouvernementale en mettant un

terme à la course aux portefeuilles, génératrice de crises (…), en libérant le ministre de ses

attaches partisane et locale (…) », ainsi que « d’émanciper l’exécutif de la tutelle des

assemblées, de manière à disposer de ministres à temps complet ».

Michel Debré, en 1958, justifiait l'article 23 par la nécessité « d'éviter la déviation du

contrôle parlementaire en une toute-puissance du Parlement, c'est-à-dire la confusion des

pouvoirs... C'est-à-dire la réduction du gouvernement au rang d'un infirme ».

Ainsi, comme le relève Dominique Turpin (

Droit constitutionnel

, PUF, 2°édition,

2007,p.675) : « il apparaît qu'en réalité l'incompatibilité a d'abord été instituée au profit du

Parlement, pour le protéger contre les débordements de l'exécutif (ce qui explique sa présence

dans les constitutions révolutionnaires et son absence dans celle du Consulat et

du Premier

empire ainsi que dans les Chartes monarchiques) ; puis, dans un second temps, au profit du

gouvernement afin d'assurer sa stabilité contre les entreprises d'un Parlement hégémonique. »

On peut aussi se demander si ce système d'incompatibilité n'aboutit pas à « accroître la

dépendance des ministres à l'égard du Premier ministre et (hors cohabitation) du Président qui

peuvent les démettre à tout moment », renforçant ainsi leur subordination. (Philippe Ardant et

Bertrand Mathieu,

Institutions politiques et de droit constitutionnel

,LGDJ, 20e éd.,

2008,p.499).

Quoi qu'il en soit, le régime des incompatibilités entre fonctions ministérielles et

parlementaires a conduit à instituer des suppléants destinés à remplacer les parlementaires

nommés au gouvernement (ou au Conseil constitutionnel ou ceux qui poursuivent une «

mission » au-delà de six mois, ou ceux qui viennent malheureusement à décéder en cours de

mandat) « jusqu’au renouvellement général ou partiel de l’assemblée à laquelle ils

appartiennent ». Le parlementaire nommé au gouvernement disposait d'un délai d'un mois à

partir de sa nomination pour opter entre ses deux fonctions.

Si, au terme de ce délai il n'avait pas manifesté l'intention de renoncer à faire partie du

gouvernement, le suppléant terminait donc le mandat en cours.

Jusqu'à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 l’ancien membre du

gouvernement ne pouvait retrouver dans l’immédiat son siège de parlementaire qu’en faisant

preuve de conviction auprès de son suppléant pour provoquer sa démission et, par là même,

des élections partielles anticipées. Cette solution ne valait évidemment que pour les députés

où les sénateurs élus au scrutin uninominal. En effet, pour les sénateurs élus au scrutin de liste

(représentation proportionnelle), la démission du remplaçant avait seulement pour effet de

permettre au suivant de liste de devenir parlementaire.

Le suppléant était d’ailleurs dissuadé de refuser sa démission dans cette hypothèse

puisque le code électoral prévoit qu’il ne peut se présenter contre l’ancien titulaire du mandat

lors de l’élection suivante (article L.O.135 pour les députés et L O. 296 pour les sénateurs).

Un « suppléant rebelle », outre l’opprobre qu’il aurait pu susciter pour attitude jugée

« déloyale », ou à tout le moins inélégante, ne pouvait donc aucunement espérer être réélu

dans la même circonscription contre le titulaire initial du mandat.

Le système, à l'évidence, générait des complications excessives ; ainsi, l'interdiction

pour un parlementaire nommé ministre de participer au scrutin de son assemblée pendant le

délai d'option d'un mois conduisait, en cas de majorité étroite, soit à différer la nomination des

ministres pour que tous les députés de la majorité puissent participer à l'élection des organes

dirigeants de l'assemblée nationale ( en 1967), soit à conduire les ministres venant d'être

nommés à démissionner de leurs mandats de député à la veille de la rentrée parlementaire

pour permettre à leurs suppléants de siéger immédiatement (en 1986).

Par ailleurs, à l'usage, le régime des incompatibilités n’a pas répondu aux attentes des

constituants. La séparation des fonctions parlementaires et gouvernementales est restée,

comme on le sait, plus formelle que réelle. Le parlementaire nommé au gouvernement

continue d’entretenir des rapports étroits avec sa circonscription d’origine dont il se considère

toujours

de facto

comme le représentant. Il sait que les fonctions ministérielles sont par nature

aléatoires et souvent éphémères et qu'il lui faudra, s'il veut poursuivre sa carrière politique,

affronter à nouveau le suffrage universel. Le suppléant en est ainsi réduit quant à lui à un rôle

de « garde-place », et les élections partielles provoquées par sa démission de convenance

constituent le plus souvent une simple formalité pour l’ancien ministre, en même temps

qu’elles connaissent d’ailleurs généralement des taux d’abstentions très élevés.

2 –

Les motifs de la réforme

Dans ces conditions, il apparaît naturel que l’on ait depuis longtemps cherché à

simplifier le système

Déjà, en 1973 une propositions de loi constitutionnelle déposée à l'Assemblée

nationale par M. Achille Peretti prévoyait de substituer au remplacement définitif du

parlementaire devenu ministre par son suppléant un simple remplacement temporaire. L'année

suivante, Valéry Giscard d’Estaing engageait une révision constitutionnelle permettant aux

anciens ministres de retrouver automatiquement leur siège de parlementaire. Adopté en même

temps que la réforme de l'élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel à 60 députés

ou 60 sénateurs, il apparut alors que ce projet n’obtiendrait pas la majorité des 3/5 au Congrès

pour être ratifié, du fait de l'opposition d’un certain nombre de parlementaires « gaullistes »

(dont Michel Debré) qui considéraient, à tort ou à raison , qu’une telle réforme remettait en

cause l’un des acquis essentiels de la V

e

République, voulu par le général De Gaulle lui-

même, à savoir, à travers ce mécanisme, l’autonomie du gouvernement à l’égard du

Parlement. Un referendum sur ce sujet étant politiquement exclu, il ne restait alors au

Président de la République qu’à abandonner cette réforme…ce qui fut fait.

Le Parlement lui-même essaya bien de l’imposer en 1977 sous la forme de lois

organiques modifiant

l'ordonnance du 7 novembre 1958, qui prévoyaient que l’ancien

membre du gouvernement avait la faculté de reprendre l’exercice de son mandat

parlementaire sans élection en cas de décès ou de démission de son remplaçant. Fort

logiquement, le Conseil constitutionnel prononçait la censure de ces textes au motif que

l’article 25 C. avait entendu donner au remplacement un caractère définitif et qu’un

parlementaire remplacé « pour cause d’acceptation d’une fonction ou mission incompatible

avec son mandat perd définitivement sa qualité de membre du Parlement et ne saurait la

retrouver qu’à la suite d’une nouvelle élection » (déc. 77-80/81 du 5 juillet 1977).

Une révision constitutionnelle était donc bien nécessaire, comme le préconisait

d’ailleurs en son temps le Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le

doyen Vedel dans son rapport du 15 février 1993 (

J.O.R.F.

16 février 1993, pages 2543).

Le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des

institutions de la Ve république présidé par Édouard Balladur, considérait quant à lui que « le

recours à des élections partielles provoquées après qu'un ministre a quitté ses fonctions

gouvernementales, par la démission « forcée » du parlementaire élu en même temps que lui en

qualité de suppléant revêt un caractère artificiel... »

et qu’ « il y a quelque inconséquence à

prévoir que les anciens ministres d’origine non parlementaire peuvent sans délai retrouver

leurs activités professionnelles antérieures et à interdire qu’il en aille de même pour ceux qui,

avant leur entrée au gouvernement, exerçaient un mandat parlementaire ». Ainsi, le système

du remplacement temporaire doit permettre, selon le Comité, de « renforcer l'autorité des

ministres et de favoriser un renouvellement plus apaisé des membres du gouvernement. »

(

Une Ve république plus démocratique

, La documentation Française, Fayard, Paris,

2007,p.28).

En outre, comme le soulignait Jean-Luc Warsmann à l'occasion de l'examen du projet de

révision constitutionnelle, il semblait discutable de priver « les assemblées parlementaires du

concours de certaines de leurs membres désignés en première ligne par le suffrage universel,

alors même qu'ils ont cessé d'accomplir une fonction incompatible avec l'exercice de leur

mandat. » (Rapport n° 892, Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de

l'administration générale de la République que sur le projet de loi constitutionnelle de

modernisation des institutions de la Ve république,A.N.,pp..209-216)

Sur ce point, la révision constitutionnelle constitue donc, l’aboutissement d’une série

de propositions jusqu’ici avortées concernant une réforme présentée comme un exemple de

« résistance au changement constitutionnel » (G. Morin,

RDP

1979, p. 1559).

3-

Les modalités d'application de la réforme

Le caractère effectif de la nouvelle disposition constitutionnelle était subordonné à l’entrée en

vigueur d'une loi organique (article 46 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008,

paragraphe III). Celle-ci détermine avec précision les conditions du remplacement temporaire

des parlementaires nommés au gouvernement.

Se posait notamment la question du délai dans lequel il doit être mis fin au remplacement

temporaire du parlementaire qui cesse d'exercer ses fonctions gouvernementales. Le projet de

révision constitutionnelle d'octobre 1974 avait quant à lui prévu un délai de six mois entre la

fin de l'exercice des fonctions gouvernementales et le retour au Parlement . Le rapport Vedel

en 1993 prévoyait aussi un délai de cet ordre. La loi organique fixe un délai beaucoup plus

court, puisque le remplaçant du parlementaire devenu ministre devra s'effacer à l'expiration

d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions gouvernementales. Certes, la relative

brièveté de ce délai est de nature à éviter la prolongation d'une situation « intermédiaire » sans

doute peu satisfaisante pour le remplaçant, mais elle ne lui permet pas non plus de disposer de

suffisamment de temps pour une éventuelle reconversion. C'est pourquoi il a été envisagé de

maintenir pendant une durée de six mois le bénéfice des indemnités parlementaires au

remplaçant obligé de céder son siège.

Beaucoup plus favorable à l'ancien membre du gouvernement , le délai d'un mois est

suffisamment long pour laisser à ce dernier le temps de la réflexion

pour choisir ou non

d'assurer à nouveau son mandat parlementaire. Il est prévu en effet que l'ancien ministre

puisse renoncer à exercer le droit que lui ouvre la Constitution de retrouver son siège de

parlementaire, auquel cas son remplacement devient définitif.

La loi organique distingue par ailleurs le cas du remplacement temporaire des députés

et des sénateurs élus au scrutin uninominal, par leurs suppléants élus en même temps qu’eux

et celui des sénateurs élus au scrutin de liste lorsqu'ils sont nommés au gouvernement.

S'agissant de ces derniers, il est prévu que le sénateur nommé au gouvernement est remplacé

par le candidat venant sur la même liste que lui immédiatement après le dernier candidat élu.

Comme le prévoient les articles LO322 et L324 du code électoral, lorsque la liste est épuisée,

il est procédé à des élections partielles dans un délai de trois mois (sauf dans l'année qui

précède un renouvellement partiel du Sénat.) Le cas a été prévu ou, postérieurement au

remplacement d’un sénateur nommé au gouvernement et avant l'expiration du délai d'un mois

suivant la cessation de ses fonctions un ou plusieurs remplacements ont eu lieu sur la même

liste, certains temporaire (acceptation de fonctions gouvernementales) et d'autres définitifs

(décès, élection comme député...). Dans cette hypothèse, la loi organique prévoit que le

caractère temporaire du remplacement s'applique « au candidat de la liste qui est devenue

sénateur le plus récemment). Comme le souligne le rapport de la Commission des lois « il

paraît en effet légitime qu'il revienne au dernier candidat de la liste devenu sénateur de laisser

sa place lors qu'un ancien membre du gouvernement élu sur sa liste revient au Sénat. Le

caractère temporaire du remplacement a pour conséquence implicite que, lorsque le

remplacement prend fin, le sénateur appelé à laisser sa place deux premiers candidats non élus

sur la liste. » (Rapport n°1146 de M. Charles de La Verpillière au nom de la Commission des

lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le

projet de loi organique (n° 1110) portant application de l'article 25 de la Constitution, déposée

le 8 octobre 2008, A.N.pp.27-30 ).

4-Les effets politiques de la réforme

S'agissant des conséquences politiques de cette réforme, l’avantage , du point de vue

du Président de la république et du Premier ministre est

sans doute d’éviter l’organisation

d’élections législatives partielles lorsque des ministres doivent quitter le gouvernement et

souhaitent retrouver leur siège de parlementaire. Même s’il est exceptionnel qu’un ancien

ministre soit battu à cette occasion (l’ancien Premier ministre Maurice Couve de Murville

essuya cependant un échec face à Michel Rocard en 1969…), ce type d’élection peut

présenter un risque dans une période de forte impopularité du gouvernement et un échec,

voire une élection acquise de justesse, peut apparaître alors comme une forme de désaveu de

l’ensemble de l’exécutif.

Rappelons pour l'immédiat, à cet égard, que le « Comité Balladur » avait recommandé que la

nouvelle disposition de l’article 25 de la Constitution ne s’applique qu’aux membres du

gouvernement nommés postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi organique permettant

l’application de la révision constitutionnelle . Finalement, l'article 46, paragraphe III, de la loi

constitutionnelle du 23 juillet 2008 confère au contraire à l'article 25 C. une portée rétroactive.

Il est prévu en effet que la réforme s'appliquera aux députés et sénateurs ayant accepté des

fonctions gouvernementales antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi organique

si, à cette même date ils exercent encore ces fonctions et que le mandat parlementaire pour

lequel ils avaient été élus n'est pas encore expiré. Voilà qui est en tout cas de nature à faciliter

le prochain remaniement ministériel en offrant aux ministres qui quitteront le gouvernement

une sorte de « parachute » que l'on hésite à qualifier de « doré »...

De ce point de vue en effet, on peut penser qu'il sera plus facile au Président de la République

et au Premier ministre de se séparer d'un membre du gouvernement antérieurement détenteur

d'un mandat parlementaire, sachant qu'il retrouvera automatiquement ce dernier.

On peut se demander, par ailleurs, et en sens inverse, s'il ne sera pas également plus facile à

un ministre de s'écarter de la solidarité gouvernementale dans la mesure où sa démission du

gouvernement ne l’ obligera pas à affronter le suffrage universel pour retourner au Parlement.

En définitive, s’il est apparu souhaitable de conserver la règle de l’incompatibilité

entre fonctions gouvernementales et mandat parlementaire, afin de mieux garantir, en tout cas

en théorie, la séparation des pouvoirs et afin que les ministres puissent se consacrer à plein

temps et sans arrières pensées à leur tâche, on peut se demander s'il n eût pas été également

justifié, de ce point de vue, d’étendre le régime des incompatibilités à tous les mandats électifs

locaux (comme le proposait le «

Comité Balladur »), ou, à tout le moins, aux fonctions

exécutives locales (comme le suggérait la « Commission Vedel »), quitte, là encore, à

permettre aux intéressés de reprendre le cours de leur mandat après leur départ du

gouvernement. Cette réforme là attendra… sans doute longtemps encore.

André Roux

Professeur à l 'Institut d'études politiques d'Aix-en-Provence

Gerjc-ILF