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Le nouveau cadre institutionnel et la politique économique - article ; n°5 ; vol.10, pg 666-701

De
37 pages
Revue économique - Année 1959 - Volume 10 - Numéro 5 - Pages 666-701
36 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Monsieur Jean Meynaud
Le nouveau cadre institutionnel et la politique économique
In: Revue économique. Volume 10, n°5, 1959. pp. 666-701.
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Meynaud Jean. Le nouveau cadre institutionnel et la politique économique. In: Revue économique. Volume 10, n°5, 1959. pp.
666-701.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/reco_0035-2764_1959_num_10_5_407378f*
LE NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
ET LA POLITIQUE ECONOMIQUE
On parfois imputé atonie ouvrière lors des événements de mai 1958
un engourdissement provoqué par expansion du bien-être Le propos
qui fait de la conscience politique un appendice de la possession de biens
durables est manifestement excessif Au surplus par suite des avantages
concédés aux paysans sous le gouvernement de Gaillard la situation
des consommateurs urbains était plus tellement brillante Cependant per
sonne ne pourrait soutenir sérieusement que la chute de la IVe République
ait été causée par des mobiles ordre économique ou social
Il est certes trop tôt pour dresser un bilan du régime qui est écroulé
dans indifFérence générale Cependant le secteur économique représente
un de ceux dans lesquels le compte peut être tenu pour positif Si on
le compare celui des pays voisins le rythme de la croissance fran aise
apparaît satisfaisant En contraste avec la tragique stagnation de la décen
nie 1930-1940 responsable un retard qui notamment vis-à-vis de
Allemagne pas été comblé les progrès réalisés durant la période
1945-1958 ont permis la France de maintenir sa situation relative et
sur certains points de améliorer Le régime avait compris urgence un
regroupement européen il avait aussi su saisir les brillantes perspectives
du Sahara
Sans doute la continuité de la dégradation monétaire et de appel
aide étrangère était-elle de nature tempérer optimisme Mais qui ne
voit que ces deux défauts graves ont plus facilité entravé action gou
vernementale En trouvant le moyen de financer un déficit global de
12 milliards de dollars dans les comptes extérieurs les autorités de la
IVe République allégeaient autant au moins pour immédiat effort du
citoyen Quant inflation chacun sait hui elle est un procédé
de transfert des charges au cours duquel sont écrasées diverses catégories
dont les réactions éventuelles ne sont guère craindre des pouvoirs les
actifs ceux que défendent des organisations professionnelles la page
se tirent affaire le cas échéant après une brève phase austérité rela- LE NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL 667
tive De tels décalages ailleurs ont en général pour résultat de rendre
plus aisés le financement des investissements et la couverture des dépenses
publiques
Dans tous les pays inflation fait objet de critiques violentes rares
pourtant sont ceux où des dispositifs de défense efficace ont été montés
et maintenus Les gouvernements fran ais comme tant autres ont béné
ficié des avantages une telle situation un phénomène comme le pou
jadisme est impensable dans une conjoncture de prix en hausse Fina
lement les défauts mêmes de notre politique économique en facilitaient
probablement acceptation par la majorité des citoyens
action gouvernementale dans ce domaine souffrait un mal plus
sérieux encore insuffisance de rigueur dans la mobilisation des res
sources disponibles On ne vise pas ici affectation des tâches militaires
une partie de la capacité de production est là un choix qui échappe
la compétence de économiste Par contre il lui revient étudier les
procédés mis en uvre pour la réalisation du produit global quelle en
soit la destination finale Or de ce point de vue effort de systémati
sation est demeuré médiocre
Le phénomène est clair pour les investissements absence une police
efficace de autofinancement conduit une anarchie certaine dans ex
pansion du capital privé Pour investissement public la force de mar
chandage des intéressés souvent prévalu sur le calcul rationnel où des
erreurs manifestes comme le suréquipement des chemins de fer au détri
ment de la route des voies navigables de infrastructure aérienne. ainsi
par exemple en négligeant systématiquement la navigation intérieure on
accru les difficultés de industrie sidérurgique En bref économie fran
aise dans ensemble manqué de la planification qui eût permis de
valoriser les efforts entrepris
observation surprendra ceux qui ont tendance magnifier les tra
vaux et propositions du Commissariat général au Plan Certes le dyna
misme exceptionnel de Monnet contribué appeler attention des
Fran ais sur la nécessité un effort particulier dans les secteurs de base
Par ailleurs certaines affirmations et certains programmes du Commissa
riat ont agi fortement sinon toujours valablement sur orientation éco
nomique long terme Mais moins de vider les mots de leurs sens
rien dans tout cela ne nous semble autoriser emploi du terme de pla
nification Il est même piquant observer que sur des points majeurs
le Plan est borné intégrer et réussi approprier des perspec-
Sur Inflation voir les remarques pertinentes présentées par John
GALBKAITH dans un remarquable ouvrage Thé Affluent Society Londres
1958 pp 164-175 668 REVUE CONOMIQUE
fives qui au départ lui avaient fait complètement défaut ainsi amé
nagement du territoire La croissance récente de économie fran aise
en métropole et plus encore dans Outre-Mer doit beaucoup au
dynamisme du secteur public et de nombreux fonctionnaires encore
étrangers et on ne saurait trop les en féliciter tout emploi apologé
tique des relations publiques mais action est intervenue le plus
souvent en ordre dispersé Au total la marche quotidienne de économie
fran aise ne semble avoir été que peu influencée par les divers plans et
spécialement par le second 2)
Notons sans illusion que ce laissez-aller non exclusif ailleurs une
poussée assez notable fut loin de nuire la popularité des ministres suc
cessifs Pour partie il dispensé ajustements toujours pénibles pour
partie aussi il laissé aux agents économiques les plus actifs la possi
bilité de suivre leur inclination Constatation rassurante pour des gouver
nements toujours sous la menace un renversement en une telle matière
les responsabilités éclatent long terme..
En résumé de quelque côté on envisage le problème la politique
économique de la IVe République par son indiscutable acquis par ses
faiblesses aussi ne comportait rien qui pût précipiter ou simplement
faire désirer la chute du régime Celui-ci une fois disparu il agit ana
lyser les conséquences susceptibles en découler pour élaboration et
exécution de action économique gouvernementale
**
Les pères fondateurs de nos nouvelles institutions ont manifestement
pas été mus par des préoccupations économiques Leur but général été
celui une restauration de Etat Il agissait pour eux de créer un
mécanisme gouvernemental susceptible de résoudre dans un sens favorable
au destin fran ais les problèmes les plus difficiles et pour commencer
celui sur lequel est tombée la IVe République le remodelage de nos rap
ports avec les peuples anciennement colonisés Mais les responsables des
transformations institutionnelles ont naturellement considéré que cet Etat
rénové devait aussi mieux que ancien se trouver en mesure de régler
Pour un point vue Inverse le lecteur se reportera au très intéres
sant ouvrage de Pierre BAUCHET Expérience fran aise de planification
Paris 1958 En dépit de son indiscutable compétence et de son talent ex
position auteur ne nous pas convaincu que action du Commissariat
ait vraiment été un des éléments moteurs dans les transformations récentes
de la vie économique fran aise
Voir le titre de la brochure de Michel DEBR Refaire une démo
cratie un Etat un pouvoir Paris 1958 LE NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL 669
les questions qui se posent en permanence et notamment la politique
économique Sur ce dernier point leur optimisme est-il plausible
Interrogation laquelle il paraît difficile de répondre dès maintenant
de fa on nette Dans la vie des institutions une année de fonctionnement
correspond un bref instant Certaines entre elles tel le Conseil
économique et social ne se sont pas encore réunies au moment de la
rédaction de cet essai Dès lors nos développements doivent être consi
dérés comme une simple esquisse provisoire que avenir peut amener
rectifier voire remplacer En voici le fil directeur
première vue actuelle Constitution semble créer un mécanisme
solide de gouvernement les contradictions il comporte ainsi dualisme
de Exécutif et de fa on plus générale rapports au sein de la Commu
nauté sont au moins provisoirement neutralisées par la personnalité du
général de Gaulle La voie paraît donc ouverte une politique économique
cohérente et rigoureuse Mais une telle politique ne peut pas ne pas se
heurter des forces puissantes auxquelles présent une liberté
quasi totale action et expression été laissée Or le pouvoir ne saurait
ignorer ce il autorise subsister et que son action propre plutôt
renforcé... Des contacts et des ajustements sont donc indispensables
Cependant il est pas besoin une analyse approfondie pour cons
tater que les structures institutionnelles nouvelles ne comportent pas encore
un mécanisme efficace pour de telles confrontations qui risquent dès lors
de prendre un tour anarchique Si cette carence devait se poursuivre le
point aboutissement exprimerait sous forme une alternative simple
ou la suppression de ces forces par des techniques autoritaires supposer
on ait le désir et les moyens de les utiliser ou la destruction partielle
du nouveau mécanisme gouvernemental et le retour aux pires errements
des IIIe et IVe Républiques Dilemme illustre clairement le récent con
flit entre les autorités et le personnel de la S.N.C.F
Question autant plus grave que le gouvernement témoigné expres
sément de la volonté de sauvegarder et même de développer tous les
objectifs incidence économique de la IVe République Il veut la fois
la bombe atomique et des logements la croissance fran aise et aide aux
Etats de la Communauté le progrès des consommations sociales ainsi
éducation et individuelles Et il veut tout cela qui est écrasant pour
la présente génération dans la stabilité monétaire et sans appel humi
liant la charité étrangère
où extrême importance des paris de Pinay retour des capi
taux fran ais placés étranger dégel de or augmentation de épargne
nationale courante apport de capitaux étrangers effectué dans espoir un
bon placement. Même si ces paris étaient gagnés et présent les 670 REVUE CONOMIQUE
résultats obtenus sont assez maigres) la bataille livrer serait rude et
longue la charge du financement très lourde adviendrait-il si sous
eirec de la situation internationale par exemple tout ou partie de ces
conditions essentielles au succès une expérience libérale demeurait état
de spéculations ..
Le point central de notre sujet réside donc dans les rapports entre
tiendront les autorités installées dans les structurelles institutionnelles nou
velles avec les forces dont conformément nos traditions démocratiques
on entend pas contester la légitimité Pour reprendre les termes consti
tutionnels la question est différente au plan de la République et celui
de la Communauté chacun de ces deux niveaux va être étudié succes
sivement
Au plan de la République est-à-dire principalement dans état actuel
des rapports Juridiques la métropole et ses prolongements nord-africains)
aspect le plus manifeste est le renforcement de Exécutif Mais même
au niveau proprement métropolitain auquel on se limitera provisoirement
le durcissement de outil gouvernemental ne supprime pas lui seul les
problèmes existants En fait malgré les apparences essentiel demeure
régler
LA STRUCTURE DES INSTITUTIONS
On sera très bref et nécessairement partiel en cette matière se bor
nant souligner les aspects indispensables étude de la politique écono
mique Au surplus sur de nombreux points la situation est encore
fluide Selon expression de Marcel Prélot objectif de la nouvelle
Constitution été de placer Exécutif en position de force Voici
quelques aspects de cette tendance particulièrement importants pour notre
sujet
abord le gouvernement est pourvu de nombreux moyens pour diriger
activité législative du Parlement faculté qui lui était chichement mesurée
Pour une étude plus approfondie ou se reportera en premier lieu
la nouvelle édition du manuel de Maurice VE RGER Droit constitutionnel
et Institutions politiques Paris 1959 Voir aussi le numéro spécial de la
Renie fran aise de science politique La Constitution de la Ve République
mars 1959 pp 5-228 avec une abondante bibliographie On pourra égale
ment se reporter CHATELAIN Jean) La Nouvelle Constitution et le Régime
politique de la France Paris 1959
Dans La Nouvelle Constitution Paris 1958 46 LE NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL 671
sous les régimes précédents et dont disposent largement autres gouver
nements démocratiques par exemple celui du Royaume-Uni Ainsi art 48
donne-t-il priorité dans ordre du jour des Assemblées aux projets de loi
déposés par le gouvernement et aux propositions de loi acceptées par lui
Dans le même esprit art 44 lui attribue de sérieuses prérogatives contre
la guérilla des amendements Enfin le changement est particulièrement
net en ce qui concerne les Commissions permanentes lesquelles jouaient
un rôle de premier plan sous les IIIe et IVe Républiques Désormais
art 42) la discussion des projets de loi porte devant la première Assem
blée saisie sur le texte présenté par le gouvernement disposition impor
tante si on considère auparavant la Commission compétente avait la
faculté avant discussion par Assemblée de modiûer le texte gouverne
mental voire de lui substituer un texte entièrement nouveau La volonté
affaiblir le pouvoir effectif des Commissions permanentes qui ne seront
plus que six par Assemblée au lieu une vingtaine est un des traits
typiques et probablement une des dispositions les plus heureuses de la
nouvelle Constitution Par contre cette dernière rend aisée la désignation
de Commissions spécialement désignées pour étude un projet ou une
proposition déterminés
Les parlementaires conservent concurremment avec le premier ministre
initiative des lois art 39 Mais conformément une évolution déjà lar
gement amorcée sous la IVe République ils perdent cette faculté elle
aurait pour conséquence une diminution des ressources publiques ainsi
que la création ou aggravation une charge publique ainsi le gouver
nement dispose-t-il désormais au moins en principe une compétence
exclusive en ce qui concerne la détermination et le maintien tout au long
de année de équilibre budgétaire De plus et est une innovation qui
beaucoup frappé les spécialistes article 34 enumere les matières qui
sont du ressort de la loi les domaines non visés appartenant en propre
au gouvernement de fa on plus précise ayant un caractère réglemen
taire art 37 Il en résulte que le Parlement est plus libre de légi
férer sa guise sur importe quel sujet la confection de la loi est-elle
devenue une compétence attribution
Arrêtons-nous sur cet article sous angle de la répartition des com
pétences relatives la politique économique Dans sa version initiale cette
disposition alors article 31 ne comportait très peu exceptions près
aucune référence ce secteur de action étatique preuve que les rédac
teurs de la Constitution le considéraient comme du domaine quasi-exclusif
de Exécutif Le texte définitif étend quelque peu le champ initialement
fixé la loi dans ordre économico-social Pour certains sujets ainsi fisca
lité émission de la monnaie nationalisations entreprises et transferts de 672 REVUE CONOMIQUE
propriété entreprises du secteur public au secteur privé la loi fixe
les règles qui les concernent Pour autres matières par exemple
rité sociale elle détermine les principes fondamentaux Enfin avant-
dernier alinéa de article dispose en des termes ailleurs essentiellement
équivoques et probablement illusoires que des lois de programme déter
minent les objectifs de action économique et sociale de Etat
La portée de article 34 est difficile apprécier exactement ne serait-ce
en raison de extrême médiocrité de la formulation Selon certains
il agirait un coup épée dans eau la largeur et imprécision
des formules adoptées permettant en Jléalité au Parlement de disposer une
grande bené de man uvre sans même parler de la faculté élargisse
ment que semble ouvrir le dernier alinéa On peut en sens inverse con
sidérer il donne Exécutif la possibilité de conduire sa guise la
politique économique courante
Notons au surplus que son domaine de compétence est encore accru
par art 38 qui constitutionnalise la pratique ancienne des décrets-
lois condamnée sans succès par la Constitution de 1946 il dispose
que le gouvernement peut pour exécution de son programme demander
au Parlement autorisation de prendre des ordonnances pendant une
période limitée sur des matières qui sont normalement du domaine de
la loi
Au total la tendance au renforcement de Exécutif est sans équivoque
et elle paraît destinée exercer avec une force particulière dans ordre
de la politique économique Mais deux remarques doivent être présentées
qui restituent au phénomène ses véritables dimensions souvent masquées
par la polémique 6)
Le crépuscule des assemblées parlementaires est un phénomène général
notre époque compris dans les pays où le Parlement est encore con
sidéré au moins sur le papier comme un des piliers des institutions
La Chambre des Communes est un lieu où se discute action du Cabinet
elle en est absolument pas le moteur Le Congrès américain le plus
proche en vérité dans son comportement de image classique peut
gêner le président et parfois de fa on considérable si celui-ci témoigne
de personnalité ce est pas toujours le cas...) il lui est presque toujours
loisible agir de son propre mouvement
Autre constatation expérience fran aise de la IVe République révèle
un profond dessaisissement du Parlement dans le secteur économique Sur
bien des points les solutions actuelles prolongent des mesures déjà prises
Sur tous ces problèmes npus nous permettons de renvoyer notre
essai Elaboration de la politique économique Aix-en-Provence 1959 spé
cialement le titre Le cadre gouvernemental LE NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL 673
on déjà souligné pour initiative des députés en matière financière et
la remarque est valable pour le contrôle des dépenses publiques tout
entier Loin obéir des tendances simplement épisodiques ce phé
nomène correspond une évolution profonde et irréversible La moindre
réflexion atteste la difficulté de concilier les méthodes traditionnelles des
Parlements et les impératifs une politique économique rationnelle
Mais alors où est la nouveauté du système En fait une différence
existe et elle est fondamentale Dans le ancien le Parlement ne
gouvernait pas il en eût été bien incapable Il empêchait de gouverner
Particulièrement soumises aux exigences des intérêts particuliers spé
cialement mais non exclusivement ceux défendus par un groupe de
pression actif et puissant les Assemblées agissaient comme une force
négative démolissant plaisir les dispositifs présentés par Exécutif et
lui interdisant effectuer les réformes indispensables impossibilité de
modifier un système fiscal pourtant indéfendable illustre parfaitement la
situation comme aussi le démantèlement tenace et finalement exhaustif de
la législation anti-alcoolique cependant fort modeste du gouvernement du
maréchal Pétain et de celui de Mendès-France Trop exemples
demeurent dans les mémoires pour il soit utile allonger cette liste
où importance du combat mené par le premier ministre contre
essai de la Chambre des députés de restaurer ordre ancien en insti
tuant une procédure de questions orales avec débat éventuellement suivies
du dépôt une proposition de résolution soumise un vote En dépit
des affirmations de quelques juristes hostiles par principe la formule
actuelle de gouvernement il semble difficile de considérer cette tentative
comme conforme la lettre et plus encore esprit de la Constitution Sa
consécration aurait ouvert une voie accès très aisée aux groupes de pres
sion les plus dangereux est-à-dire ceux disposant une base parlemen
taire large et solide On sait un compromis été accepté par
Assemblée qui en gros permet au Cabinet écarter les propositions de
résolution de nature mettre en jeu la responsabilité du gouvernement en
dehors des formes prévues par la Constitution 8)
Rappelons cet égard important décret organique du 19 juin 1956
pris en vertu une loi du avril 1956 qui faisait de la répartition des
crédits par chapitres une compétence de Exécutif sous contrôle posteriori
il est vrai des Commissions des finances peu de choses près ordonnance
du janvier 1950 7.0. janvier pp 180-185 reprend le système ainsi
organisé de fa on ailleurs très laborieuse)
Le Sénat entend remettre en cause ce compromis Le fait que une
de ses premières manifestations ait été de demander le rétablissement de
la retraite du combattant par 210 voi-î contre Le Monde 10 juin 1959
illustre bien esprit et les dangers de la tentative en cours de blocage 674 REVUE CONOMIQUE
En définitive Exécutif semble disposer heure actuelle des moyens
nécessaires la formulation une politique cohérente dans ordre écono
mique social et financier
Ajoutons que pour tout un ensemble de raisons qui ne sont pas
purement institutionnelles encore que la combinaison des articles 49
et 50 présente quelque efficacité surtout avec appui de article 12 qui
permet au président de la République une éventuelle dissolution de la
Chambre le Cabinet paraît assuré de la stabilité Il est dès lors tentant
de considérer que désormais le problème institutionnel de la politique
économique est résolu Cependant sur ce seul terrain où les progrès
accomplis ont été les plus notables beaucoup reste faire avant que
on ne parvienne une situation équilibrée
En premier lieu il ne paraît pas indiqué de tenir le Parlement com
plètement hors de action économique gouvernementale Que les Assem
blées nouvelles pâtissent actuellement du discrédit profond qui frappé
les anciennes demeure inévitable Mais la prolongation de cette situation
porterait un coup fatal la démocratie Le contrôle de action ministé
rielle et indirectement la surveillance de administration il permet
assurer est indispensable utile et légitime Le Parlement constitue un
exutoire normal pour les forces sociales dont il va être question Malheu
reusement la pratique fran aise jamais bien su concilier les modalités
ainsi que esprit de ce contrôle avec les impératifs qui commandent le
travail de Exécutif La découverte un modus vivendi acceptable est
pas affaire de textes mais attitudes quotidiennes est-elle concevable dans
état actuel du système des partis
En second lieu il ne suffit pas que Exécutif soir placé en situation
de force encore faut-il il témoigne de cohérence Nécessité particu
lièrement évidente si on entend réaliser la moindre action coordonnée
Or actuelle Constitution est une de ses originalités accorde
des pouvoirs propres et dans plusieurs cas fort importants au président
de la République Encore elle soit peu vraisemblable présent pour
action économique on ne saurait exclure la possibilité de conflits infra
est reconnaître que le départ du général de Gaulle soulèvera pratique
ment nouveau le problème du fonctionnement des institutions Mais
dès maintenant se trouve posé au niveau ministériel le difficile problème
de la coordination de la politique économique Il est rare en cette matière
une décision relève un seul nombreux par contre sont les dispo
sitifs qui exigent le concours de plusieurs Or sous la IVe République
ce problème avait re que des solutions très insuffisantes 9)
Renvoi notre essai op cit. pp 38-51

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