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Les réformes économiques indiennes. Éléments de bilan - article ; n°165 ; vol.42, pg 17-31

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16 pages
Tiers-Monde - Année 2001 - Volume 42 - Numéro 165 - Pages 17-31
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Basudeb Chaudhuri
Les réformes économiques indiennes. Éléments de bilan
In: Tiers-Monde. 2001, tome 42 n°165. La libéralisation économique en Inde: inflexion ou rupture? (sous la direction
de Frédéric Landy). pp. 17-31.
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Chaudhuri Basudeb. Les réformes économiques indiennes. Éléments de bilan. In: Tiers-Monde. 2001, tome 42 n°165. La
libéralisation économique en Inde: inflexion ou rupture? (sous la direction de Frédéric Landy). pp. 17-31.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/tiers_1293-8882_2001_num_42_165_1467LES RÉFORMES ÉCONOMIQUES
INDIENNES :
ÉLÉMENTS DE BILAN
par Basudeb Chaudhuri1
Les réformes entreprises en 1991 par le gouvernement du Congrès en
Inde organisent la libéralisation de l'économie autour de quatre axes : la
déréglementation industrielle, l'ouverture des entreprises nationales,
l'aménagement du système fiscal et l'assainissement des finances
publiques. Les effets seront positifs sur les taux de croissance, mais la
situation reste très inégale selon les régions. L'article présente les
principaux éléments des réformes engagées et analyse les faiblesses qui
entravent encore l'économie indienne. La mutation en cours semble
marquer une rupture avec le passé, notamment en matière de
régionalisation et de décentralisation, tant politiques qu'économiques,
pouvant conduire à un nouveau modèle de fédéralisme.
À partir d'une crise économique sévère en 1991, un gouvernement
indien minoritaire au Parlement a déclenché des réformes économiques
englobantes qui ont permis à l'Inde d'atteindre des taux de croissance
de plus de 6 % par an pendant presque une décennie (1992-2000). Si
l'on compare la croissance de cette période 1991-2000 avec celle
de 1980-1990 (5,5%) et celle de 1950-1980, quand la croissance
dépassait à peine 3,5 % par an, cette performance, pour un pays de la
taille et de la population de l'Inde, est sans doute impressionnante.
Ces taux de croissance ont été maintenus malgré la crise asiatique, et
Cour la première fois les pays développés, notamment la France et les
États-Unis, ont commencé à considérer l'Inde comme un acteur
économique majeur de l'avenir. La visite du président Clinton en Inde
1. GEMMA-CREME, Université de Caen.
Revue Tiers Monde, t. XLII, n° 165, janvier-mars 2001 18 Basudeb Chaudhuri
en 1999 a été très appréciée par la population, qui se plaignait d'avoir
été trop longtemps ignorée.
La nécessité des réformes était évidente à partir de la fin des
années 1970, et des gouvernements successifs s'y sont essayé, ou ont
du moins affiché leur volonté d'engager des réformes pour améliorer
l'efficacité du fonctionnement de l'économie indienne. Mais les
changements enclenchés étaient lents et timides, et le système politique
indien, avec le parti du Congrès comme clé de voûte du système
pendant presque quarante ans, était considéré comme incapable
d'entreprendre des réformes économiques profondes. L'analyse de ces
blocages, et du système politico-économique de la période jus
qu'à 1991, a été faite par ailleurs1, et nous n'y reviendrons pas ici.
Nous nous contenterons de présenter les principaux éléments des
réformes engagées depuis 1991 et leur effet sur la croissance.
I. LA CRISE DE 1991 ET LE DÉMARRAGE DES RÉFORMES
La guerre du Golfe et l'implosion de l'URSS transforment l'impasse
économique en crise ouverte : la guerre du Golfe provoque une hausse
du prix du pétrole et un ralentissement des transferts financiers des
travailleurs indiens au Moyen-Orient ; la désintégration de l'Union
soviétique fait disparaître, du jour au lendemain, le principal
fournisseur et client de l'Inde. Au printemps 1991, les réserves en
devises ne représentent que deux semaines d'importations et le service
de la dette est mis en danger. Avec de graves déficits fiscaux et un
endettement record, l'Inde était sur le point de faire défaut dans ses
obligations internationales. Les appels du gouvernement pour obtenir
une aide internationale sont refusés par les organisations monétaires
internationales. La seule solution consiste donc à s'engager dans une
réforme radicale de l'économie indienne.
Commençant par deux dévaluations successives en trois mois, le
gouvernement de Narashima Rao adopte un programme d'ajustement
structurel en 1991. Le gouvernement du Congrès était minoritaire au
Parlement et le Premier ministre Narashima Rao, peu connu du grand
public comme à l'étranger, contrairement à ses illustres prédécesseurs
de la famille Nehru-Gandhi, se lance dans un programme ambitieux
de réforme libérale. Ce programme, démarré par Manmohan Singh,
1. Voir Bardhan (1984), Chaudhuri (1992), Rudolph et Rudolph (1987), entre autres. Les réformes économiques indiennes 19
un ancien gouverneur de la Banque centrale de l'Inde et considéré
comme proche de la Banque mondiale et du FMI, a comme objectif
non seulement de réduire les dépenses publiques excessives et de
corriger les erreurs du passé dans la conduite de la politique
économique, mais aussi d'effectuer des réformes structurelles à long
terme pour améliorer l'efficacité de l'appareil productif et approcher
les taux de croissance des pays de l'Asie de l'Est et du Sud-Est par le
biais d'une plus grande ouverture internationale.
Par rapport à d'autres pays qui se sont engagés dans des réformes
structurelles, comme en Amérique latine ou en Europe de l'Est, l'Inde
disposait de quelques atouts importants pour une mise en place rapide
de ce programme. Le taux d'inflation et le ratio dette extérieure/PIB
étaient beaucoup moins que dans les pays d'Amérique
latine, par exemple. Malgré une forte présence de l'État dans tous les
secteurs économiques, il existait un secteur privé puissant, une classe
entrepreneuriale dynamique et une économie de marché, ce qui n'était
pas le cas dans les pays de l'Europe de l'Est. De plus, l'Inde possédait
depuis longtemps un système juridique, législatif et institutionnel ainsi
qu'un secteur financier relativement développés. Toutes ces conditions
étaient favorables à l'adoption d'une réforme économique rapide.
Lors de la préparation du budget en 1991, le gouvernement établit
un diagnostic sévère des principales faiblesses de l'économie indienne :
accroissement des déficits publics, archaïsme d'un système financier
dont le rôle principal est de subvenir aux besoins de l'État,
dégradation de l'équilibre extérieur attribué au dirigisme et au
protectionnisme, manque de compétitivité ainsi engendré. Les quatre
grands axes de la libéralisation de l'économie indienne sont définis :
déréglementation industrielle, ouverture de l'économie, aménagement
du système fiscal, assainissement des finances publiques.
La déréglementation industrielle
L'un des premiers objectifs de la nouvelle politique économique est
le démantèlement du système de réglementation afin de libérer la pro
duction nationale et d'accroître sa productivité. L'élément déterminant
de la libéralisation consiste en la suppression des autorisations préala
bles qui étaient nécessaires sous l'ancien régime (souvent appelé The
Licence-Permit Raj, autrement dit : « Le règne des autorisations »)
pour toute expansion de capacité ou diversification. L'abolition de ce
système aura des conséquences importantes sur le développement du
secteur industriel ainsi que sur la dynamique de la classe entrepreneu- 20 Basudeb Chaudhuri
riale en Inde. Le nombre de produits pour lesquels il fallait obtenir
une autorisation préalable à la production a été réduit de plusieurs
centaines à seulement quinze en 1995-1996.
Pratiquement tous les secteurs économiques importants étaient,
dans le passé, réservés aux entreprises d'État. Fonctionnant dans un
marché protégé et résolument non concurrentiel, ces entreprises n'ont
jamais été compétitives. Les pertes engendrées obligeaient l'État à
verser des subventions importantes pour assurer leur survie. Conscient
du problème, le gouvernement décide d'ouvrir ces secteurs aux
investissements privés, en espérant que la concurrence ainsi engendrée
obligerait le secteur public à améliorer sa performance et sa
compétitivité, ce qui devrait, à terme, alléger la charge qu'il faisait
peser sur le budget.
Afin de réduire l'étendue du secteur public, le gouvernement
commence un processus de désinvestissement en mai 1994 et diminue
ainsi sa participation dans un grand nombre d'entreprises. Cepend
ant, il ne définit aucune politique de privatisation, qui s'avère
pourtant indispensable désormais dans le cadre d'une action à long
terme.
L'ouverture a progressivement livré à la concurrence presque tous
les secteurs de l'économie, y compris la production et la distribution
de l'énergie1, les transports aériens, les activités en aval de l'industrie
pétrolière, ou les télécommunications - ce qui ne veut pas dire que les
contrôles de l'État aient entièrement disparu. Seuls six secteurs
relèvent encore de la compétence exclusive de l'État : la défense,
l'énergie atomique, la production des minéraux pour l'énergie
atomique, les huiles minérales, les chemins de fer, le charbon
(libéralisation partielle).
L'organisation des entreprises montre des changements importants,
non seulement dans le secteur privé, mais aussi dans le secteur public2.
La culture d'entreprise, elle aussi, évolue rapidement. Pour être plus
concurrentes vis-à-vis des nouveaux entrants (les multinationales),
mais aussi de la compétition intérieure, les firmes consolident
leurs activités autour de leurs spécialités principales et vendent leurs
activités périphériques. Les fusions et les acquisitions deviennent plus
fréquentes, afin d'augmenter la taille des unités et de consolider les
parts de marché. De nombreuses sociétés entrent en partenariat ou
forment des alliances stratégiques avec des entreprises étrangères pour
acquérir de nouvelles technologies, et s'ouvrent aux capitaux étrangers
1. Voir, pour une analyse détaillée du secteur de l'électricité, l'article ci-après de Joël Ruet, p. 83
(N.dl.R.).
2. Rapport de la Banque mondiale, 1996. Les réformes économiques indiennes 21
pour s'internationaliser. Des entreprises familiales traditionnelles
transforment radicalement leur structure et leur fonctionnement pour
devenir plus professionnelles.
L'ouverture de l'économie indienne
Les objectifs principaux du gouvernement sont d'ouvrir le marché
indien progressivement sur l'extérieur, d'assurer une amélioration des
performances des entreprises et de réduire l'écart technologique avec
les pays développés afin de stimuler les exportations et ainsi rétablir
l'équilibre de la balance commerciale. Pour financer les investissements
et augmenter la productivité, le gouvernement ouvre la porte aux
investisseurs étrangers. Plusieurs réformes sont mises en place pour
attirer ces derniers.
Les droits de douane, notamment ceux qui concernent l'impor
tation des biens d'équipement et des biens intermédiaires, sont
radicalement réduits: de 1990-1991 à 1998-1999, le taux moyen
pondéré des droits de douane passe de 87 % à 29 %, les maxima
passant de 150 % en 1991 à 40 % en 2000. L'Inde respecte également
les accords de Гомс en ce qui concerne l'abolition graduelle des
restrictions quantitatives sur les importations, achevée en 2001.
Les investissements domestiques et étrangers sont admis dans
presque tous les domaines qui étaient jusque-là réservés au secteur
public, y compris dans les télécommunications, l'énergie, l'infra
structure, l'industrie pharmaceutique. En matière d'infrastructures, les
investissements étrangers sont particulièrement recherchés pour la
construction de ports maritimes, d'aéroports, d'autoroutes, et pour
l'aviation civile. Selon la Banque mondiale, l'Inde est devenue plus
ouverte que beaucoup d'autres pays d'Asie de l'Est dans des
domaines tels que les télécommunications, l'énergie et l'industrie
minière.
Les investissements étrangers sont autorisés soit par la Banque
centrale (Reserve Bank of India, rbi), soit par la Commission pour
les étrangers (Foreign Investment Policy Board, fipb)
qui a été mise en place par le gouvernement en 1991 pour faciliter et
accélérer le processus. Les prises de participation étrangères peuvent
dépasser 51 % du capital dans la majeure partie de l'économie. Le
gouvernement a défini 54 secteurs prioritaires dans lesquels les entre
prises étrangères bénéficient d'une procédure d'autorisation « auto
matique » de la Banque centrale. Pour les autres, l'autorisation du
fipb est requise. La petite industrie bénéficie quant à elle d'une pro- 22 Basudeb Chaudhuri
tection plus étroite face aux investissements étrangers1. La prise de
participation étrangère dans les sociétés fabriquant des produits qui
lui sont réservés ne peut pas dépasser 24% en cas d'entreprise
conjointe (joint venture). Cependant, si cette dernière exporte plus de
75 % de sa production, la part de l'investisseur étranger peut être
plus importante.
L'ouverture de l'économie indienne s'étend au secteur bancaire et
financier2. La libéralisation du régime de taux de change est
accomplie, et la roupie indienne est convertible à 100% pour les
transactions courantes. Le secteur bancaire indien était, et continue à
être dominé par les banques du secteur public. Les banques indiennes
avaient été soumises à une forte réglementation qui les contraignaient
à financer le déficit budgétaire par l'achat obligatoire des titres
publics. Elles avaient très peu de flexibilité pour accorder les crédits et
les emprunts puisque le gouvernement, par le biais de la Reserve Bank
of India, dictait la politique de crédit, souvent en fonction de facteurs
purement politiques et non de rentabilité ; de plus, la structure des
taux d'intérêt était également définie par cette même banque. La
concurrence dans le secteur était là aussi limitée par les barrières
d'entrée pour les banques privées, les compagnies d'assurance ou les
mutuelles. Les « nationalisées », tout comme les entreprises
d'État, affichaient des pertes énormes. Mais compte tenu des grands
besoins de crédit de la part du secteur public, le gouvernement a
décidé d'adopter une stratégie de libéralisation progressive pour le
secteur bancaire.
Les deux premiers axes de cette réforme sont l'abolition du con
trôle de crédit et la simplification de la structure des taux d'intérêt.
Aujourd'hui, les taux d'intérêt sont déterminés par le marché et les
banques privées étrangères sont autorisées à exercer leur activité en
Inde, mais la réforme de ce secteur est loin d'être terminée. En ce qui
concerne le marché financier, la préoccupation du gouvernement est
de créer la base institutionnelle requise pour le fonctionnement d'un
marché financier complètement ouvert. En particulier, les régl
ementations internationales financières sont introduites, et la Banque
centrale crée la Commission de contrôle financier en décembre 1994
pour les mettre en œuvre. Parallèlement, le champ d'action et les pouv
oirs de la des opérations boursières (Securities and
Exchange Board of India, sebi) sont élargis pour contrôler le marché
p. 105 1. (N.dLR.). Voir, pour une analyse détaillée des petites industries, l'article ci-après de Loraine Kennedy,
2. Voir, pour une analyse détaillée de la libéralisation du secteur financier, l'article ci-après de Jayati
et Subrata Sarkar, p. 61 (N.dLR.). Les réformes économiques indiennes 23
boursier et assurer une plus grande transparence des échanges. En
novembre 1995, le gouvernement met en place une agence pour la
régulation des assurances (Insurance Regulatory Authority) dont
l'objectif est de préparer le terrain pour la dérégulation partielle du
secteur des assurances qui a lieu en 2000.
Dans un système politique fédéral composé de 29 États, nombre de
gouvernements de ces derniers, de sensibilités politiques très
différentes, suivent les politiques de libéralisation mises en place par le
gouvernement central, notamment pour attirer l'investissement direct
étranger et les capitaux privés afin de favoriser le développement des
infrastructures. Ils offrent des incitations (exonérations d'impôts
pendant plusieurs années, terrains à prix avantageux, crédits
prioritaires, subventions pour l'investissement) qui font naître une
véritable concurrence entre les États.
Ces mesures commencent à porter leurs fruits. Il y a eu plus
d'investissements directs étrangers en Inde depuis 1991 que pendant
les quarante années précédentes, même si on est encore loin des
niveaux de l'Asie de l'Est et du Sud-Est, et notamment de la Chine : ils
sont passés d'un chiffre annuel de 150 millions de dollars us en 1991 à
2,2 milliards en 1999-20001, après un pic de 3,6 milliards en 1997-1998.
Ces investissements se sont ajoutés à l'effort domestique, non
seulement pour les secteurs déjà mentionnés, mais aussi pour le
raffinage, l'industrie électronique et chimique, l'agroalimentaire, les
machines-outils, etc., dont plusieurs disposent d'un fort potentiel
d'exportation.
Mais, plus remarquable encore, l'investissement étranger en portef
euille a progressé de 8 millions de dollars us en 1991 à 3,3 milliards
de dollars en 1996-1997 et 3 milliards en 1999-2000, dépassant les
investissements directs étrangers2. Cet essor est dû à l'ouverture du
marché des capitaux à des investisseurs étrangers institutionnels, qui
peuvent acheter jusqu'à 10% des actions des entreprises indiennes,
investir dans des entreprises non répertoriées en bourse, acheter des
titres de dettes de l'État ou des entreprises. Ces investissements en port
efeuille peuvent permettre à de nouvelles entreprises de progresser et
à des entreprises existantes de trouver les fonds pour déployer des
nouvelles activités ou se restructurer. Bien des voix s'élèvent cependant
pour souligner les risques de dépendance de l'économie indienne
envers l'étranger.
1. Economic Survey, 2000-2001.
2. Une baisse importante des IDE est prévue en 2000-2001. 24 Basudeb Chaudhuri
L'aménagement du système fiscal
Le système fiscal indien était complètement archaïque avant 1991
et totalement inadapté à une économie ouverte. Il était caractérisé par
une trop large dépendance envers les droits de douane, et par une
assiette fiscale trop étroite. En 1991, le gouvernement confie à un
comité d'experts la mission de proposer une réforme du système fiscal
afin de rationaliser la structure des impôts pour assurer une
amélioration de rendement, un élargissement de l'assiette et une
simplification de la législation fiscale. Les réformes engagées sur la
base des recommandations des experts portent sur les domaines
suivants :
— réduction de la part des droits de douane et des contributions
indirectes ;
— abaissement du taux de l'impôt sur les sociétés ;
— allégement des impôts sur les assurances et le téléphone ;
— création d'une taxe à la valeur ajoutée afin d'éviter les impositions
en cascades sur la consommation.
Le gouvernement s'engage à mettre en vigueur plusieurs de ces
mesures. Le taux de l'impôt sur les sociétés est diminué à 40 % pour
les entreprises indiennes et 55 % pour les sociétés étrangères. Pour
inciter à l'investissement, le gouvernement instaure un système d'aide
fiscale pour favoriser les exportations et la création d'entreprises
industrielles modernes. La structure de l'impôt sur le revenu est
simplifiée et allégée, notamment pour les tranches les plus hautes, le
taux marginal passant de 56 % à 40 %. Cependant, en 1999-2000, 28 %
des recettes de l'État fédéral proviennent des droits de douane, 36 %
des taxes indirectes, 15 % de l'impôt sur le revenu des personnes
physiques et 17 % de l'impôt sur les sociétés. Le prélèvement fiscal ne
représente que 19 % du pib.
L'assainissement des finances publiques
Le déficit fiscal du gouvernement central et des entreprises sous
contrôle de l'État représentait presque 10% du pib en 1991. Le
gouvernement a réussi à diminuer ce déficit d'environ quatre points
sur la période 1991-1996, c'est-à-dire pendant le gouvernement Rao.
Les mesures comprenaient la diminution des dépenses militaires, des
subventions au secteur public et à l'agriculture ainsi que des crédits du Les réformes économiques indiennes 25
plan. Depuis 1996, le déficit du gouvernement central est descendu à
4% du PIB, mais son total ajouté à celui des États reste
excessivement élevé et atteint 8 % du pib en 1998-1999. La situation de
guerre larvée avec le Pakistan entraîne actuellement une hausse
importante des dépenses militaires, ce qui n'augure rien de bon
quant à une réduction importante des dépenses publiques. Pour
l'année 2000-2001, celles-ci représentent 33 % du pib et le déficit total
est passé de 8 % en 1998-99 à 10 % du pib.
Le gouvernement a défini une politique monétaire pour réduire
l'inflation, notamment par la limitation de la monétisation des déficits
publics. Il a signé avec la Banque centrale un protocole d'accord en
août 1994 qui limite strictement le recours de l'Etat aux financements
bancaires. Cependant, la réforme des finances publiques est loin d'être
terminée. Le niveau des subventions accordées aux divers groupes de
pression, notamment aux agriculteurs pour les engrais ou aux
consommateurs urbains pour le pétrole lampant à la suite de
l'augmentation du prix mondial du pétrole, n'annonce rien de bon
pour le contrôle et la baisse éventuelle des déficits publics. Ceux-ci
sont néfastes pour la stabilité macroéconomique et pour la poursuite
de la croissance ; les dépenses sous forme de subventions populistes ou
électorales vont remettre en cause les dépenses publiques absolument
essentielles dans les domaines des infrastructures économiques et
sociales. En 1999-2000, la formation brute de capital fixe représente
2,4 % du pib, tandis que, selon un rapport du ministère des Finances
en 1997, les subventions accordées par le gouvernement central et les
États représentaient déjà 14,4 % du pib au milieu des années 1990. En
particulier, les accordées pour l'agriculture, l'irrigation,
l'électricité, l'industrie et les transports représentaient presque 1 1 % du
pib1. Il est certain que l'État, dans un pays comme l'Inde, a besoin
d'investir dans les domaines de l'irrigation ou de l'énergie. Mais la
tarification de l'eau et de l'électricité doit tenir compte du coût des
investissements présents et futurs dans ces secteurs. Le gouvernement
se voit tenu d'accélérer la réforme et la privatisation du secteur public
afin de réduire sa participation dans les entreprises des secteurs
concurrentiels (banques, industries, assurances). Les fonds ainsi
dégagés pourront permettre des dépenses plus consistantes et
absolument majeures en matière de développement du capital humain
(éducation primaire et secondaire), d'amélioration de la santé publique
et d'infrastructures.
1. Sachs et Bajpai, 2001.

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