Rapport du groupe de travail “Élargir et enrichir le débat public sur les enjeux européens”
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Livre blanc sur la gouvernance européenne Chantier n°1 Élargir et enrichir le débat public sur les enjeux européens Rapport du groupe de travail “Élargir et enrichir le débat public sur les enjeux européens” (Groupe Ia) Pilote: NJ. THOGERSEN Rapporteurs: B. CAREMIER J. WYLES JUIN 2001 SG-2001-08588-00-00-FR-TRA-00 (EN) TABLE DES MATIERES P. AVANT-PROPOS 4 RESUMÉ 5 INTRODUCTION 7 ère1 PARTIE : S'ATTAQUER AUX PROBLÈMES 8 1. L'absence de culture politique européenne 82. Définition des problèmes 8 3. La pression monte 94. Le soutien apporté par le public à l'UE est loin d'être écrasant 10 ème2 PARTIE : PRENDRE LA MESURE DU DÉFI 12 1. Les obstacles à la communication 12 1.1. Barrières linguistiques et culturelles 12 1.2. Obstacles politiques 12 1.3. institutionnels 12 ème3 PARTIE : TRACER LA VOIE 14 1. Consultation d'experts 14 1.1. La décentralisation, c'est mieux 14 1.2. D’une information éclairée peut naître le soutien populaire 14 2. Réseaux de partenariats 4 3. Technologies de l'information 15 4. Jeter des ponts entre la société civile et les institutions 15 ème4 PARTIE : RELEVER LE DÉFI : PRINCIPES ET RECOMMANDATIONS 16 1. Il faut faire la pédagogie de l'UE 16 2. La transparence : un droit et un avantage 16 3. La décentralisation : ...
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Livre blanc sur la gouvernance européenne Chantier n°1 Élargir et enrichir le débat public sur les enjeux européens
Rapport du groupe de travail Élargir et enrichir le débat public sur les enjeux européens (Groupe Ia)
Pilote: NJ. THOGERSEN Rapporteurs: B. CAREMIER J. WYLES
JUIN 2001
SG-2001-08588-00-00-FR-TRA-00 (EN)
TABLE DES MATIERES P. AVANT-PROPOS 4 RESUMÉ 5 INTRODUCTION 7 1èrePARTIE : S'ATTAQUER AUX PROBLÈMES 8 1.L'absence de culture politique européenne 8 2.Définition des problèmes 8 3.La pression monte 9 4.Le soutien apporté par le public à l'UE est loin d'être écrasant 10 2èmePARTIE : PRENDRE LA MESURE DU DÉFI 12 1.Les obstacles à la communication 12 1.1. Barrières linguistiques et culturelles 12 1.2. Obstacles politiques 12 1.3. Obstacles institutionnels 12 3èmePARTIE : TRACER LA VOIE 1.Consultation d'experts 14 1.1. La décentralisation, c'est mieux 14 1.2. Dune information éclairée peut naître le soutien populaire 14 2.Réseaux de partenariats 14 3.Technologies de l'information 15 4.Jeter des ponts entre la société civile et les institutions 15 4èmePARTIE : RELEVER LE DÉFI : PRINCIPES ET RECOMMANDATIONS 16 1.Il faut faire la pédagogie de l'UE 16 2.La transparence : un droit et un avantage 16 3.La décentralisation : engager le dialogue avec les citoyens 16 3.1. Une approche professionnelle 17 3.2. Les nouveaux médias : des outils polyvalents 18 3.3. Partenariat : une aide précieuse 18 RECOMMANDATIONS 18 1.Organisation et stratégie 18 1.1. Créer de la capacité et favoriser une culture de communication 18 1.2. Les institutions communautaires doivent renforcer leur coopération 18 1.3. Élaborer une stratégie de communication proactive professionnelle
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1.4. Améliorer le fonctionnement de tous les relais 19 2.Éducation 20 2.1. Enseigner l'histoire de l'Union européenne 20 2.2. Travailler avec les écoles de journalisme 20 3. Utilisation des nouveaux médias20 3.1. Repenser le portail Europa avec un moteur de recherche amélioré afin qu'il présente et donne accès à un large éventail d'informations européennes et nationales de nature théorique et pratique, proche des intérêts des gens et de leurs préoccupations 20 3.2. Modifier l'équilibre entre les ressources allouées à l'édition traditionnelle sur papier destinée aux intermédiaires et aux relais et l'utilisation d'Internet 21 3.3. Exploiter pleinement le potentiel des nouveaux médias pour une politique de mise en réseau de l'Europe qui stimule le débat 3.4. Créer une task force pour le dialogue en ligne 21 3.5. Créer un équivalent électronique de Team Europe pour une présence dans les nombreux forums, groupes de discussion et panels en ligne qui existent dans tous les pays à tous les niveaux 22 3.6. Rechercher les discussions sur les politiques de l'Union dans les forums des sites Internet des journaux 22 3.7. Établir des mécanismes appropriés de consultation et de rétroaction, comme des panels de citoyens, dont les membres accepteraient d'être disponibles pour des consultations en ligne durant six mois ou un an 22 4.Une convention pour préparer la prochaine CIG ANNEXES 25 Annexe 1 : Mandat 25 Annexe II : Membres du groupe 27 Annexe III : Liste des experts consultés par le groupe 28 Annexe IV : Bibliographie 29
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AVANT-PROPOS
Le présent rapport a été rédigé par l'un des deux groupes de travail créés dans le cadre des travaux de la Commission sur la gouvernance pour étudier les moyens d'élargir et d'enrichir le débat public sur les enjeux européens. Notre mandat était axé sur la nécessité d'accroître le degré de participation au dialogue, à la discussion et au débat public, mais aussi d'améliorer la qualité des échanges d'informations, de réflexions et de points de vue sur ces enjeux. Nous n'avons pas cherché à élaborer une stratégie de communication pour les institutions européennes pas plus que nous n'avons supposé qu'il existait une ou deux voies évidentes pour atteindre notre objectif. Des experts nous ont fait entr'apercevoir la difficulté de la tâche et l'ampleur de l'éventail des mesures nécessaires pour l'aborder. Nos recommandations sont concrètes et pragmatiques. Nous sommes convaincus que si elles sont appliquées au moyen d'un ensemble d'initiatives conjuguées, coordonnées et vigoureuses, un réel progrès sera accompli en vue d'obtenir un corps politique européen dynamique et vivace. Niels-Jorgen Thogersen. président du groupe de travail Bénédicte Caremier, John Wyles. rapporteurs.
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RESUME
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1. Le groupe de travail a eu pour objectif de faire des propositions concrètes sur les moyens de faire des citoyens de l'Union européenne desacteursdu processus politique européen. À cet effet, nous avons étudié la façon d'améliorer le flux d'informations sur les enjeux européens et sa lisibilité. Nous nous sommes notamment interrogés sur le moyen de faire de la communication un outil stratégique de gouvernance pour la Commission et d'insuffler les aspects européens pertinents dans un débat politique toujours dominé par les discours, les préoccupations et les acteurs nationaux. 2. Nos recommandations sont concrètes et pragmatiques : - Une première série de propositions concerne l'organisation et la stratégie que doivent concevoir et appliquer des institutions qui s'attachent à optimiser la transparence, mais ne peuvent le faire de manière cohérente et convaincante sans uneculture de la communication. C'est pourquoi les dirigeants politiques et administratifs doivent adopter des orientations et des pratiques qui démontrent un engagement à faire de l'information et de la communication avec le public une réelle priorité. Ce faisant, lesinstitutions communautaires se doivent de renforcer leur coopération. Bien que leur communication politique et une bonne part de leur communication institutionnelle doivent rester séparées etdistinctes en fonction de leurs rôles respectifs, il existe un grand potentiel dactions plus conjuguées et coordonnées au niveau européen, national, régional et local. - Peut-être plus importante encore est la nécessité d'élaborer une authentique stratégie proactive de communicationprofessionnelle comportant notamment un agenda de communication articulé autour des priorités politiques de la Commission, d'objectifs précis et de l'évaluation régulière des progrès accomplis pour les atteindre, des ressources nécessaires et des atouts à acquérir, ainsi que d'une définition des méthodes et outils adaptés à chaque ensemble d'objectifs. Cette tâche peut également être réalisée en améliorant le fonctionnement des relais de l'Europe, telles les représentations de la Commission dans les capitales nationales et ses délégations un peu partout dans le monde. - Une autre priorité consiste àdonner un visage humain à l'Europe, grâce à des présentateurs compétents ou, plus directement, aux personnes (dont les fonctionnaires de la Commission) qui participent à la définition et à l'application des politiques. 3. Lespartenariats indispensables à la communication. Ils doivent entre autres sont inclure des enseignants de tous les niveaux de l'éducation nationale (l'Europe a besoin d'une jeune génération ayant une solide connaissance de l'UE et l'assurance nécessaire pour débattre des questions européennes) et des journalistes (dont la formation doit leur assurer une connaissance précise de l'UE). 4. Pour stimuler l'information et le débat par-delà les frontières nationales, les institutions communautaires devraient exploiter au mieux lepotentiel des nouveaux médias. En effet, ceux-ci constituent un outil pour lamise en réseau des européens. Les
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nouveaux médias sont un vecteur dont les institutions communautaires et les États membres peuvent se servir pour la prestation de services publics, les marchés publics et, enfin et surtout, pour stimuler un dialogue direct et interactif avec le public. 5. Les institutions doivent encourager la participation au débat public sur les enjeux européens en démontrant constamment qu'elles sontà l'écoute, ce qui nécessite une série d'initiatives où tout doit être mis en uvre pour montrer que la participation des citoyens est appréciée, par exemple par l'utilisation du courrier électronique, d'un service de renseignements par téléphone ou d'auditions en ligne. 6. Nous avons examiné une autre question, distincte mais connexe, consistant à savoir si laméthode de la convention pour l'élaboration de la charte des droits utilisée fondamentaux peut être unoutil valable pour consulter largement la société civile et ce faisant, influer sur l'opinion publique? Notre réponse est oui, mais, car nous pensons que la convention peut constituer un mécanisme fort utile, sous réserve qu'elle se borne très précisément à faire des recommandations pour simplifier les traités et pour clarifier la séparation des compétences entre l'Union et les États membres.
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INTRODUCTION L'Union européenne existe, et pourtant la citoyenneté de l'Union est une réalité beaucoup plus juridique que politique. Malgré des institutions politiques supranationales bien établies, les citoyens ont une conscience politique européenne assez restreinte et ne sont guère incités à simpliquer dans un dialogue politique suivi avec ces institutions. Il s'agit là d'une déficience critique de notre système de gouvernance. La démocratie est synonyme de dialogue, de débat et d'appartenance à une communauté politique où les droits de chacun sont protégés par la loi. Les nations européennes ont mis des siècles et non des décennies à se constituer. Elles se caractérisent par une culture politique commune qui façonne la manière dont les opinions se forment, s'expriment et les points de vue sont débattus. Les démocraties doivent créer les conditions d'un exercice actif de la citoyenneté. Dans l'Union européenne, il faut que les institutions répondent aux exigences de la société civile pour des processus décisionnels plus ouverts et participatifs. C'est là le seul moyen de rapprocher la politique des véritables préoccupations des citoyens. Cela étant dit, le débat public sur l'avenir de l'Europe lancé dans le sillage de la réunion du Conseil européen à Nice au mois de décembre 2000 paraît essentiel, tant pour le bien de la démocratie dans les États membres que pour le processus inévitablement lent et évolutif de la formation d'une opinion publique européenne. Pour l'heure, les opinions publiques des États membres convergent de plus en plus sur des questions communes, comme la sécurité alimentaire, l'état de santé des animaux et l'immigration clandestine. La manière de favoriser le développement d'une opinion publique européenne et de stimuler le débat démocratique qui la façonnera figure parmi les défis que ce groupe de travail a affronté. "La mise en place de ce débat constitue un défi tant pour les institutions que pour tous ceux qui souhaitent le voir réussir. En effet, un débat démocratique européen mal conçu, mal conduit et mal finalisé conduirait inévitablement l'UE une grave crise de confiance "1 .
1d'un débat démocratique sur l'avenir de l'Europe,Démocratisation de l'UE : les conditions du succès Europe 2020, note de synthèse, avril 2001. http://www.europe2020.org/fr/activites/kleber_2001.htm
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1èrePARTIE : S'ATTAQUER AUX PROBLÈMES 1. L'ABSENCE DE CULTURE POLITIQUE EUROPÉENNE Pour qu'une démocratie soit saine, il faut que les citoyens aient la possibilité de participer au débat public. Autrement dit, ils doivent avoir accès, autant que faire se peut, à des informations fiables, compréhensibles et faciles à utiliser sur les questions d'intérêt européen commun. Les décisions ont plus de chances d'être acceptées et soutenues si les gens comprennent pourquoi elles sont prises. La pénétration progressive des nouvelles applications des technologies de l'information et de la communication (TIC) dans la plupart des aspects de la vie des gens facilitera énormément la participation au débat politique et à la prise de décision et il se pourrait bien que les décisions publiques prises sans consultation du public appartiennent un jour au passé. Des changements qui revêtent une importance potentielle aussi grande pour le débat politique et la participation démocratique auront une incidence majeure sur les actions à entreprendre pour favoriser une culture politique européenne. Nous sommes persuadés que ces actions doivent viser à un renouvellement complet de notre conception des interactions entre institutions et citoyens en matière de construction européenne en intégrant des facteurs qui ont radicalement modifié les processus de communication depuis une décennie."2 2. DÉFINITION DES PROBLÈMES Notre groupe de travail a trouvé son objet et sa pertinence dans une réalité bien documentée et qui fait réfléchir, à savoir que, malgré tous les efforts accomplis par les institutions européennes ces dix dernières années, très peu de réponses convaincantes ont été apportées à la question lancinante : Comment rapprocher l'Europe de ses citoyens ? Ce défi est immense, proche de la gageure, et le sera encore plus après l'élargissement. En effet, comment créer une communauté politique avec plus de 25 pays représentant une population totale de plus de 500 millions d'habitants parlant 20 langues différentes ? Dans ces conditions, comment notre groupe pouvait-il apporter sa pierre à l'édifice ? Certains de nos membres possédaient une expérience et une compétence considérables en matière de communication sur les enjeux européens, ce qui s'est avéré essentiel pour donner un axe à nos discussions. En outre, nous avons largement consulté des universitaires, des professionnels des médias traditionnels et des nouveaux médias ainsi que des professionnels de la communication politique. Notre première tâche a consisté à parfaitement cerner notre mandat. Pour commencer, nous sommes tombés d'accord que nous n'étions pas tenus d'essayer d'élaborer une stratégie de communication de plus pour une ou toutes les institutions.
2Ibid.
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Nous avons défini notre mission comme étant la recherche de réponses pertinentes et spécifiques à un certain nombre de questions. Deux de ces questions portaient sur les institutions : 1. Comment équiper les institutions pour leur permettre de mieux remplir leur devoir d'information et de communication ? 2. Comment faire de la communication un outil stratégique de gouvernance pour la Commission européenne ? Trois questions étaient d'ordre plus politique et technique : 1. Comment introduire les aspects européens pertinents dans les débats nationaux ? 2. Comment assurer que les citoyens auront accès aux informations pertinentes ? 3. Comment utiliser au mieux les médias électroniques interactifs ainsi que les médias traditionnels dans la poursuite de ces objectifs ? Nous avons également été chargés d'aborder une question spécifique liée à un développement très récent de l'Union. Au mois de décembre 2000, le Conseil européen de Nice a adopté la charte des droits fondamentaux3qui avait été préparée et arrêtée par les représentants des chefs d'État et de gouvernement, des parlements nationaux ainsi que par le Parlement européen et la Commission européenne. Il nous a été demandé d'évaluer l'efficacité du modèle de la convention pour favoriser la participation, le débat et le consensus publics. 3. LA PRESSION MONTE Le processus de création d'une culture politique européenne implique le recours à des méthodes déjà éprouvées dans l'UE au cours des décennies écoulées, ainsi qu'à de nouveaux modes de gestion et d'organisation des institutions. En effet, si l'on revient sur les efforts de communication des années 90, surtout de la part de la Commission, on est frappé par l'intensité avec laquelle les commissaires et les hauts fonctionnaires ont recherché des initiatives destinées à favoriser un réel dialogue entre les institutions et le grand public. Les raisons de cette quête sont encore plus pressantes aujourd'hui : - les compétences et les responsabilités accrues de l'Union européenne ressemblent de très près à celles de la plupart des États nations. En revanche, les institutions de l'Union n'ont pas avec le grand public un rapport tant soit peu comparable à celui qu'ont les institutions nationales. Cela fait partie du déficit démocratique; - l'UE a été bâtie et façonnée par les élites politiques comme un exercice conçu au sommet pour la base. Mais les facteurs historiques qui ont fait prévaloir cette approche appartiennent désormais au passé. LUnion a maintenant un impact énorme sur la vie de quelque 400 millions de personnes dont l'attention et la participation politiques sont polarisées sur les enjeux nationaux. - l'élargissement prévu au cours des années à venir, verra croître de 100 millions de citoyens la population de lUE. Ceci confère des dimensions et des difficultés nouvelles à la tâche qui consiste à rapprocher l'Union de ses citoyens. - les billets et les pièces en euros qui circulent depuis le 1er 2002 sont un janvier symbole très concret non seulement d'intérêts communs mais aussi d'une 3http:/ue.eu.int/fr/info/eurocouncil/index.htm
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appartenance commune à un processus économique et politique européen qui va lui-même créer de nouvelles exigences de participation au débat et à la prise de décision. En même temps, le contexte social et politique en général connaît des évolutions majeures : - Internet et les nouvelles applications des Technologies de lInformation et de la Communication modifient notre mode de réflexion sur la pratique et l'organisation du débat politique et l'utilisation du pouvoir politique. Cela crée de nouvelles possibilités de dialogue interactif entre gouvernement et gouvernés et concentre l'énergie et l'organisation, à travers des milliers de réseaux de citoyens et d'organisations non gouvernementales, pour un nouvel activisme politique en de nombreux points de la société civile; - plus le public manifeste une exigence de transparence et de prise de décision démocratique, plus il répugne à accepter un projet politique européen tout fait. - la méfiance croissante vis-à-vis de la mondialisation risque de s'étendre aux institutions européennes si le public les perçoit comme partie intégrante dun processus mal maîtrisé. Sans entrer dans le détail de la manière dont les institutions ont remodelé leurs politiques d'information et de communication ces dernières années, nous tenons à attirer l'attention sur cinq développements pertinents : a) le développement depuis 1995 d'un partenariat entre la Commission et le Parlement dans le domaine de l'information, dont lun des effets a été la création des Maisons de l'Europe qui abritent les représentations des deux institutions dans les États membres; b) leur coopération sest concentrée sur les cinq campagnes Les citoyens d'abord, Construire l'Europe ensemble, L'euro, Débat sur l'avenir de l'Europe et L'élargissement que la Commission a lancées dans le cadre du programme PRINCE créé par le Parlement en 1995; c) la Commission a très activement cherché à renforcer son rôle de communicateur depuis 1993, lorsqu'elle a commandé une étude sur la communication dirigée par l'ancien commissaire Willy De Clercq. La même année, elle a publié une stratégie d'information très détaillée pour la période menant à l'année 2000 et, en 1999, elle a procédé à une réorganisation en profondeur des services chargés de l'information et de la communication, en concentrant les hommes et les moyens dans son nouveau service de presse et de communication. En 2000, les représentations de la Commission dans les États membres se sont vu confier une nouvelle mission visant à affiner la fourniture par leurs soins d'informations efficaces, ciblées et pertinentes. d) Huit cents relais ont été créés dans toute l'Europe pour distribuer et diffuser les informations. e) Le site Internet Europa a été développé en un formidable outil consulté des centaines de milliers de fois chaque jour. Son potentiel est énorme. 3. LE SOUTIEN APPORTÉ PAR LE PUBLIC À L'UE EST LOIN D'ÊTRE ÉCRASANT Les sondages doivent toujours être interprétés avec circonspection et ceux qui décrivent les attitudes des citoyens vis-à-vis de l'UE ne font pas exception. Le verre peut être à
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moitié plein ou considéré comme à moitié vide. À titre d'exemple, l'étude Eurobaromètre, réalisée à l'automne 2000, montre un pourcentage plus élevé (43%) de personnes peu ou pas du tout satisfaites du fonctionnement de la démocratie dans l'UE, contre 40% qui sont assez ou très satisfaites. D'un autre côté, avec 46%, le niveau de confiance dans la Commission n'est précédé que de celui accordé au Parlement (53%) et se trouve loin devant les 39% dont bénéficie le Conseil. D'aucuns considéreront que les 50% deuropéen(ne)s qui pensent que l'appartenance de leur pays à l'Union est une bonne chose se situent du côté bas, comme pourraient l'être les 47% qui déclarent que leur pays a bénéficié de son appartenance à l'UE. En revanche, les gens semblent vouloir plus d'Europe, puisque la grande majorité (73%) est en faveur d'une politique commune de défense et de sécurité et une majorité satisfaisante (55%) veut la monnaie unique. Il y a même une quasi-majorité (49%) qui pense que la réforme des institutions devrait être une priorité. Une étude qualitative auprès de groupes cibles effectuée par OPTEM4 pour le compte de la Commission révèle un clivage entre un petit Nord et un grand Sud dans les attitudes vis-à-vis d'une Union fédératrice, avec un soutien plus fort dans les pays du Sud. On constate également dans ces pays des attentes plus fortes vis à vis de lUnion. En Allemagne et en France apparaît nettement la déception vis à vis dune Union qui ne parvient pas à réaliser ses idéaux, et de vives réserves sont exprimées en Allemagne vis à vis de la Commission, considérée comme bureaucratique et coûteuse. La connaissance des domaines d'action de l'Union est plus forte dans le Sud ainsi qu'en Belgique, au Luxembourg et, dans une moindre mesure, en France. La vigueur du soutien apporté à l'Union est également proportionnelle à la profondeur de la connaissance qu'on a de celle-ci. Cette connaissance est plus faible dans les grands pays que dans les petits et les institutions sont en général très mal connues. D'une manière générale, les gens n'ont pas conscience dêtre informés sur les enjeux européens par les institutions communautaires, non plus que par leurs autorités nationales d'ailleurs. Ce qu'ils savent, ils l'ont reçu des médias nationaux. Si l'on regarde la grande diversité des résultats des études sur les attitudes du public envers l'UE et leur connaissance de l'UE, il y a apparemment peu d'experts qui pensent que le verre est à moitié plein. Le professeur Richard Sinnott, de « University College » à Dublin, déclare que le soutien apporté à l'appartenance à l'Union n'est que d'environ 50% et va de pair avec un niveau quasi égal d'indifférence sur la question de savoir si l'Union doit continuer d'exister ou non. Enfin, contrairement aux apparences initiales, les attitudes envers le champ de la politique de l'Union ne sont ni bien formées ni bien informées. La connaissance des affaires européennes est faible et les attitudes envers l'Union qui prévalent sont caractérisées par l'indifférence, le manque de connaissance, ou un panachage des deux.5
4attitudes et attentes à son égard; étude qualitativeOPTEM, Perceptions de l'Union européenne - auprès du public des 15 États membres et de 9 pays candidats à l'adhésion. Commission européenne Gouvernance DG Éducation et Culture et DG Élargissement. 5Audition d'avril 2001
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