LA DÉCENTRALISATION DES ACTIVITÉS DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE MONTRÉALAISE : VECTEUR D'EFFICACITÉ OU PAS?

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• Publié le: 20 février 2012
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Extrait

          LA DÉCENTRALISATION DES ACTIVITÉS DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE MONTRÉALAISE : VECTEUR D’EFFICACITÉ OU PAS?         TRAVAIL PRÉSENTÉ À MADAME DORRA SKANDER COMME TRAVAIL DE SESSION DU COURS ENP7303 – MANAGEMENT DES ORGANISATIONS PUBLIQUES        RAP CYNTHIA EFFO, LIONEL FLEURISTIN, CATHERINE L’ANGLAIS, SEYDOU SALL ET MICHAËL TREMBLAY         DÉCEMBRE 2011  

TABLES DES MATIÈRES       LE PROCESSUS DE FUSION … … … … … … … 1    ALLIER LOURDEUR ET EFFICACITÉ … … … … … … 2    EFFETS SUR LES NIVEAUX DÉCISIONNELS ET OPÉRATIONNEL … … 4  L’impact du fédéralisme municipal sur les dépensesp ubliques … … … 5 Des mécanismes de régulation ont-ils été créés ? … … … … … 9  La décentralisation permet-elle plus facilement des abus ? … … … … 11    EFFICACITÉ   ET   EFFICIENCE   DANS   L’ADMINISTRATIO   NPUBLIQUE   MONTRÉALAISE … … … … … … … … … 12  L’efficacité dans la dispense des services aux cityoens … … … … 12 La concurrence et l’efficacit é… … … … … … … 13 Le cadre de gestion : entre bonne volonté et incohérence … … … … 15    LOCAL VS CENTRAL … … … … … … … … 16  Autonomie fiscale et prestation de services … … … … … … 16  Un enchevêtrement d’acteurs et des compétence s… … … … … 18 Les conséquences du redéploiement administratif … … … … … 20    Q U ’ EST - CE QUI EN RÉSULTE ? … … … … … … … … 20  Repenser la structure … … … … … … … … … 22                 ii

Au début des années 2000, un important remaniement de la structure organisationnelle de la Ville de Montréal a redéfini l’attribution du pouvior et la répartition des fonctions de l’administration publique de la métropole du Québe.c Dix années plus tard, il est pertinent de se questionner et d’évaluer quels ont été les efets de cette décision politique sur trois aspects précis : les niveaux décisionnels et opérationnels de l’administration publique montréalaise, sur son efficacité à remplir ses fonctions et sur la relation qui s’est développée entre sa structure locale et sa structure centrale. Avant d’explorer les thèmes sur lesquelles notre analyse portera, examinons quel fut le catalyseur de la fusion des villes du Québec et, par la même occasion, le vecteur de la décentralisation des sphères d’activités de certaines d’entre elles.   L E PROCESSUS DE FUSION   La Ville de Montréal, telle qu’elle était constitueé avant la fusion, comptait neufs quartiers, tous dépourvus de pouvoir. Le pouvoir politique ainsi que l’administration publique était unitaire, en ce sens où la structure politique et les services dispensés aux citoyens étaient regroupés en un seul et même point. À l’époque, c’ste ce qui avait été désigné comme étant le « central », faisant référence à l’administration centrale, en raison de son rôle et de sa situation géographique. Au début des années 2000, en vertu de la Loi sur l’organisation territoriale municipale, est amorcée une réorganisation des municipalités du Québec. Cette initiative du gouvernement provincial vise à fusionner plusieurs municipalités québécoises. Sur l’île de Montréal, se sont vingt huit villes, ictés et paroisses qui seront fusionnées à la Ville de Montréal. « La nouvelle Ville de Montréal devient le siège de toutes les compétences et de tous les pouvoirs et obligations municipaux, à l'exception de ceux confiés à la structure locale »   (Beaudoin, 2001). Quinze d’entre elles seront recosntituées en 2006, à la suite du mouvement des défusions municipales, concrétisation d’une promesse électorale du premier ministre Jean Charest. Aujourd’hui, la Ville de Montréal compte dix neuf arrondissements et c’est par le biais d’un coitmé de transition que sa mise en œuvre a été rendue possible.       1

L’existence du comité de transition était justifié,e dans la Charte de la Ville de Montréal, par la nécessité « de participer, avec les administrateurs et employés des municipalités […], à l’établissement des conditions les plus aptes à afciliter pour les citoyens de la ville nouvelle la transition entre les administrations existantes et la ville nouvelle ». Cette dernière sera dotée d’un système à trois paliers : la Communauté métropolitaine de Montréal comme palier supra-municipal, la Ville de Montréal comme organe central et les arrondissements comme palier infra-municipal (Fourot, 2006). Partant d’une administration unitaire, la nouvelle Ville de Montréal adopte une structure polycentrique, où les pouvoirs et l’administration publique se trouvent décentralsiés. Barrette a défini la décentralisation comme étant un « processus [qui] consiste à transférer des fonctions, des pouvoirs et des responsabilités de l’administration centrale vers une administration autonome et distincte » (Mercier, 2010). Dans cette perspective, les arrondissements ont été dotés d’un conseil d’arrondissement élu et d’une administration publuiqe locale, qui administre exclusivement les services de proximité. Ses champs d’intervention sont notamment l’urbanisme, les loisirs, les parcs et les travaux publics. Quant à elle, la ville-centre est dotée d’un conseil municipal et d’une administration publique central equi exerce les compétences reliées aux services communs à l’ensemble de la Ville de Montraél : l’évaluation foncière, le transport, la cour municipal, le développement économique, etc.   A LLIER LOURDEUR ET EFFICACITÉ   Passant à une gestion décentralisée, le nouvel ordre organisationnel de la Ville de Montréal a fait naître, dans chaque arrondissement, des pouvoirs politiques et publics quasi autonomes, disposant de pouvoirs qui leurs sont propres. Selon Panet-Raymond (1989), les objectifs de la décentralisation sont principalement de nature politique et opérationnelle. Selon l’idéologie du parti au pouvoir, les objectisf politiques visent « à favoriser la prise en charge locale et individuelle » des enjeux ou encore, dans une recherche d’un certain « pluralisme », de favoriser l’émergence de sainesa lternatives au monopole étatique. Quant à eux, les objectifs opérationnels cherchent à personnaliser les structures de façon à encourager les « rapports sociaux, tant à l’intériuer qu’à l’extérieur des administrations » (Ibid). Le tableau suivant dresse une synthèse des objectifs soulevés par Panet-Raymond.     2

Politique Tableau 1 – Les objectifs que sous-tend le processus de décentralisation Nature des objectifs Objectifs  Mobiliser la population pour appuyer les gouvernements locaux face aux attaques du gouvernement central, ou créer un contre-pouvoir.   Favoriser la prise de conscience populaire de l'importance des gouvernements locaux dans la distribution des services et le respect de la démocratie.   Ajouter un élément local aux décisions des conseils municipaux en rapprochant les décisions des citoyens et citoyennes et en forçant les membres élus à répondre davantage de leurs gestes.   Transmettre un certain pouvoir aux citoyens et citoyennes et aux groupes du milieu, par la création de conseils de quartier, par exemple.   Ouvrir l'information au public.   Améliorer la qualité et l'accessibilité des services.   Diminuer la bureaucratie hiérarchisée en laissant plus d'autonomie aux travailleurs de première ligne.   Favoriser les communications entre départements et décloisonner les services.   Favoriser le travail d'équipe multidisciplinaire et le travail de généralistes plutôt que celui de spécialistes.   Créer des lieux d'échanges entre usagers, employés, gérants et élus.   Opérationnel   Or, la poursuite de ces objectifs peut se faire de façon hétérogène entre chacun des arrondissements, alors qu’à l’époque où les pouvosi rétaient centralisés, tous les citoyens étaient confrontés à une seule et même administration. Récemment, les médias ont fait état du mécontentement populaire quant aux politiques controversées des élus de l’arrondissement Le Plateau – Mont-Royal, relativeemnt aux mesures d’apaisement de la circulation; une orientation politique relevant de la compétence de l’arrondissement. Les détracteurs évoquaient, avec raison, le manque de prise en considération des impacts de ces mesures sur les arrondissements adjacents. Effectivement, des projets occasionnant des répercussions à l’échelle régionale demandent d’êet rétayés d’une vision globale, chose qui semble difficile dans un contexte où la concertation inter-arrondissement est victime des luttes idéologiques. Cela est un exemple d’événemetn qui nous amène à remettre en question la liberté d’action des arrondissements, qui résulte du processus de décentralisation. Ce type d’agissement, en vase clso, montre les lacunes quant à l’arrimage des politiques mises en œuvre par chaque administration sur l’ensemble du territoire de la ville. D’ailleurs, Cardinal (2011) a qualifié « le srelations entre les arrondissements et la ville » comme étant un des facteurs de l’immobilisme qui, au moment d’écrire ces lignes, étiquette la Ville de Montréal. Sachant que l’objetcif ultime de cette réorganisation     3

territoriale était « d’améliorer l’efficacité et lcaohérence régionale » (Gentile, 2011) de l’administration municipale, nous explorerons troi sthèmes qui, nous l’espérons,  permettrons d’évaluer la réussite du modèle résultnat de l’adoption de la Loi sur l’organisation territoriale municipal.e Ces thèmes consistent à relever les effets tangibles de la décentralisation sur les niveaux décisionnels et opérationnels, à apprécier l’efficacité et l’efficience d’une telle structure et finaleme, nàt discerner ce qui caractérise les rapports entre les administrations locales et l’administratoin centrale. Afin de baliser notre analyse, des sous-questions ont été soulevées pour chacun des thèmes. Celles-ci résultent des lectures et des discussions faites par notre groupe de travail.   Tableau 2 – Les sous-questions selon les thèmes Thèmes Sous-questions Effets sur les niveaux Quel est l’impact du «fédéralisme municipal» sur els dépenses publiques? décisionnels et Des mécanismes de régulation ont-ils été créés? opérationnels La décentralisation permet-elle plus facilement les abus? Quels effets ce redéploiement des activités a-t-il sur le travail des fonctionnaires. Ce redéploiement a-t-il allégé ou alourdit la bureaucratie? Quels effets a eu la création des arrondissements sur les liens entre Efficacité et efficience l'autorité politique et l'administration publique? Qu’en est-il de la participation citoyenne? Qu’en est-il des indicateurs de performance de la ivlle-centre et des arrondissements? Quelles sont les conséquences résultant de l’autonomie locale en matière de prestation des services? Local vs central Quel rapport la nouvelle donne organisationnelle crée-t-elle entre les autorités des arrondissements et les autorités centrales? Quelles conséquences le redéploiement administratif peut-il occasionner aux citoyens et sur le développement local?   E FFETS SUR LES NIVEAUX DÉCISIONNEL ET OPÉRATIONNEL     Concernant les effets de la décentralisation des activités de l’administration publique montréalaise sur les niveaux décisionnel et opérationnel, nous allons dans un premier temps analyser l’impact du « fédéralisme municipal » surl es dépenses publiques, ensuite, les mécanismes de régulation qui ont été mis en place par la Ville de Montréal pour éviter les abus et les inégalités et enfin, voir si cette décentralisation conduit à des abus.     4

L’impact du fédéralisme municipal sur les dépensesp ubliques Avant d’analyser l’impact du fédéralisme municipaslu r les dépenses publiques, il importe de définir les thèmes du fédéralisme et du fédéralisme municipal. Le fédéralisme est un modèle d'organisation politique dans lequel les activités du gouvernement sont divisées entre les gouvernements régionaux (provinciaux pour le cas du Canada) et un gouvernement central, de sorte que chaque type de gouvernement décide de ses activités 1 . Quant au fédéralisme municipal, il correspond à l’tuilisation d’une structure organisationnelle typique des États fédéraux, appliquée à une entité gouvernementale du palier municipal. Il représente aussi une nouvelle manière pour les élus municipaux de s’approprier les enjeux de territoires en grandes rtansformations (urbanisation, développement économique, infrastructures, etc.) 2 .    Un des objectifs principaux des réorganisations municipales promulguées par la Loi 170 était « [d’] offrir de meilleurs services à la popluation, à moindre coût. » La question des coûts est en effet centrale, car elle se reflète inévitablement sur les taxes payées par les citoyens et donc, sur le potentiel de croissance des villes et sur la valeur foncière des immeubles de leur territoire 3 . Les objectifs de la décentralisation font une part importante aux critères de maitrise des dépenses publiques. La décentralisation est aussi vue comme une « réponse plus efficace et mieux adaptée au changement » conduisant à « une meilleure utilisation des ressources humaines, physiques et financières » (Jalbert, 1991, p.14). Chaque arrondissement possède sa propre politique de gestion des services basiques (le déneigement, le ramassage des déchets et du recyclage, l’amélioration de la qualité des services aux citoyens, etc.) et du développement économique local (l’économie d’échelle, la gestion budgétaire, etc.). D’une part, les arrondissements possèdent une grande autonomie politique, administrative et financière. D’autre part, les municipalités sont, en partie, financées à l’échelle de l’agglomération. ÀMontréal, les arrondissements ont des pouvoirs plus étendus en matière d’aménagement et d’urbanisme, de gestion de ressources                                                             1   http://federalisme.free.fr/page2.htm   2   http://www.scienceshumaines.com/intercommunalite-politique-et-territoire_fr_23814.html   3   http://www.localgovernment.ca/show_libary.cfm?id=122     5  

humaines et financières. Les réorganisations municipales changent le niveau et le coût des services offerts aux citoyens. Ces changements se répercutent sur l’impôt foncier, sur la taxation spéciale, sur la valeur du parc immobilier et sur la croissance économique de chacune d’elle.   Selon Gaudemet (1992), la décentralisation administrative est souvent caractérisée par l’excès des dépenses des collectivités décentraliseés, insuffisamment contrôlées. D’autres auteurs vont plus loin et affirment que la décentralisation des activités de l’administration publique se traduit par un accroissement du revenu disponible, une hausse du coût des services offerts et un meilleur contrôle des ressources matérielles utilisées par les services municipaux.   Les impacts des défusions sont divers et variés. Le rapport 4  sur les défusions, commandité par l’Association des élu(e)s pour la fusion, nous en donne un exemple assez éloquent : « premièrement, les services municipaux défusionnés représentent seulement 24,6 % des coûts de rémunération total de tous les services municipaux, mais plus de la moitié des dépenses en biens et services ». Les économies réalisées suite à une éventuelle défusion sont donc très difficiles à évaluer, car l’impact eput varier selon les caractéristiques des villes qui se défusionnent. En faisant l’hypothèse que les villes défusionnées parviendraient, à terme, à contrebalancer l’effet eds hausses de la rémunération, elles économiseraient environ le quart (24,6%) de la baisse de la valeur de leur parc immobilier, en plus d’éviter des hausses probables de taxes duse à l’ajustement à la hausse du niveau des services. Pour une maison de 250 000$, de telles économies sur la valeur marchande correspondent à un montant de 240$ à 2 090$ ou de 0.10$ à 0.84$ par 100$ d’évaluation.   De plus, ces villes parviendraient à augmenter leur revenu disponible total par un accroissement de leur compétitivité dans une proportion qui irait de 0,09 % à court-terme à plus d’un point de pourcentage à long terme. Touteofis, ces effets quantitatifs ne doivent                                                             4  Association des élu(e)s pour la défusion (2004), http://www.localgovernment.ca/show_libary.cfm?id=122  consulté en novembre 2011       6

pas occulter le fait que le principal bénéfice des défusions est d’offrir une plus grande flexibilité à l’appareil municipal, face aux préféernces et revendications des citoyens. » 5     Selon Panet-Raymond (1989), pour rendre les localités capables de se développer de façon autonome, il faut, en quelque sorte, que celles-ci aient une autonomie politique et fiscale. Comme nous l’avons vu, la plupart des services de rpoximité sont du ressort du palier local. Leur financement est assuré tantôt par les recettes locales, tantôt par le transfert des gouvernements supérieurs. Les paiements de transfert sont souvent assortis de condition et de mesure de contrôle et limitent donc l’autonomie des collectivités locales. Prenons un exemple qui nous sort du contexte des municipalités mais qui est tout à fait comparable à la situation des arrondissements: les écoles primaires sont du ressort local et gérées par les commissions scolaires, qui elles, sont soumises de facto au respect strict des programmes établis par le ministère de l’éducation, qui assur ela plus grande part de leur financement. Dans cette perspective, la Ville de Montréal n'a pas amorcé de véritable politique de décentralisation.   Suite à nos constatations, les dépenses dans les villes décentralisées sont plus faciles à contrôler que dans la ville centre mais force est de constater que la décentralisation a toujours eu des impacts sur les dépenses publiques, notamment sur le coût des services offerts aux citoyens. Contrôle est synonyme de régulation. Intéressons nous maintenant à ces derniers mécanismes.   Des mécanismes de régulation ont-ils été créés ? On entend par mécanismes de régulation, selon le dictionnaire de l’urbanism,e des mécanismes qui visent principalement à améliorer le fonctionnement de la démocratie locale, à perfectionner le contrôle à posteriori des actes des collectivités locales et enfin, à renforcer la collaboration entre celles-ci.                                                                5  ibid     7

Via la Charte montréalaise des droits et responsabilité, la Ville de Montréal a clairement énoncé sa volonté d’améliorer de façon constante e td’assurer la qualité des services offerts à la population. D’ailleurs, il s’agit de la premrieè ville en Amérique de Nord à avoir emboité le pas. « L’Ombudsman de Montréal est une nistance apolitique, impartiale et indépendante de l’administration municipale et des élus, chargé ede veiller à ce que les citoyens reçoivent les services et les avantages municipaux auxquels ils ont droit et à ce qu’ils soient traités équitablement, avec justice te respect, par tous les employés et représentants de la Ville de Montréal » (Ombudsman de Montréal, p.4). Désigné par la Charte comme le protecteur du citoyen, l’ombudsman a notamment comme mandat de « faire des enquêtes approfondies, entièrement autonomes et indépendantes de l’administratio nmunicipale et d’apprécier la situation eu égard à as légalité, sa justice et à l’équité » (Ibid.).   Le Chantier sur la démocratie est un autre exemple innovateur illustrant le désir de l’administration publique montréalaise de mettre àc ontribution la participation citoyenne dans les affaires de la municipalité. En plus d’avior mené à l’adoption de la Charte montréalaise des droits et responsabilité, auquel nous avons fait référence précédemment, ce processus a conduit à la réalisation du droit d’initiative en matière de consultation publique et de la politique de consultation et de participations publiques de la Ville de Montréal.   Néanmoins, toutes ces initiatives n’ont pas empêch éles aberrations, dont la presse a fait état les dernières années. Pensons notamment au scandale des compteurs d’eau. Forcément, cela nous amène à douter de la force de frappe du Bureau du vérificateur général de la Ville de Montréal. Malgré la bonne volonté apparente de l’administration publique montréalaise, il semble difficile d’assurer une saine gestion de sressources. Toutefois, il est intéressant de noter que les scandales ayant coulé dans l’actualiét étaient tous du ressort de l’administration centrale. Dans ce contexte, il es topportun de se questionner à savoir si la décentralisation est responsable des abus.       8

La décentralisation permet-elle plus facilement des abus ? Selon Saltman, les attendus de la décentralisation politique sont à la fois de nature démocratique (le contrôle démocratique qui s’exerc esur les élus locaux les conduit à répondre aux besoins et aux préférences de la population) et économique (la décentralisation crée une compétition entre les élus locaux et les incite à une plus grande efficience). Dans le cas de la Ville de Montréal, les inégalités sont grandes entre les arrondissements dans l’attribution des revenus (budgets d’opération), notamment, dans la nature et le volume des services de proximité et dans la répartition des ressources humaines. À ce propos, Merlin (2005, p. 251) disait que « la décentralisation a souvent conduit à des abus ».   Les inégalités entre municipalités proviennent principalement de l’autonomie politique et fiscale des collectivités locales. La localité A, grâce à une base fiscale per capita plus élevée que la moyenne nationale, peut décider, soit d’offrir des services de taxation, soit de donner des services de même niveau que ceux des autres localités en réduisant son niveau de taxation. Certes, les citoyens de la localité A sont toujours favorisés par rapport à ceux d’autres localités. Donc, pour contrecarrer les ingéalités entre municipalités, il faudrait limiter l’autonomie politique et fiscale de cellesc-i. La décentralisation et l'autonomie des collectivités sont souvent déterminées selon certains critères : la personnalité morale de la collectivité, une représentation des collectivités par des représentants élus, les compétences propres déterminées par la loi, la soumission à un contrôle de l'État, qui n'est pas issu d'un pouvoir hiérarchique et la mission que confère le service public local. « La décentralisation n’a que peu profité aux petites communes, qui n’aiveant guère les moyens d’exercer leurs nouvelles responsabilités et ont été victimes de l’affaiblissement des services extérieurs de l’État » (Ibid). Ces arguments ont-ils pour effet d’affecter l’efficacité et l’efficience de l’administration publique? C’est ce à quoi nous nos uintéressons dans la prochaine section. D’abord, pour terminer avec la notion des abus, exlporons les avantages et les inconvénients de la décentralisation selon Portella, illustrés au tableau 3 de la page suivante :       9