Évaluation de la performance péréquatrice des concours financiers de l'État aux communes

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Les 36 600 communes françaises sont loin de pouvoir offrir aux résidents ou aux entreprises qu'elles accueillent le même niveau de services collectifs de proximité pour un effort fiscal donné. Leurs « pouvoirs d'achat en termes de consommations collectives » varient dans des proportions considérables. D'une part, la richesse fiscale est concentrée dans un petit nombre de communes, et d'autre part les coûts de fourniture des services diffèrent considérablement entre communes, reflétant les disparités de situations économique, sociale, démographique ou topographique. La politique de péréquation territoriale vise à réduire ces disparités de potentiel fiscal corrigé des « charges ». Elle s'applique, chaque année, à quelque 20 milliards d'euros de transferts, issus principalement du recyclage de la croissance des compensations financières versées par l'État en contrepartie soit d'impôts supprimés ou réduits, soit de dépenses liées aux transferts de compétences. Ces transferts sont ensuite ventilés entre collectivités en fonction de critères péréquateurs. La réforme constitutionnelle de 2003, qui assigne au dispositif de progresser vers davantage d'« égalité », renforce aujourd'hui le besoin d'évaluation de la péréquation. Une première évaluation globale et collectivité par collectivité en est présentée ici. L'analyse globale montre que les mécanismes de péréquation sont relativement efficaces et que cette efficacité est croissante dans le temps. Ils réduisent les inégalités de pouvoir d'achat de quelque 40 % en 2001 contre seulement 34 % en 1994. Cette performance croissante résulte de la lente substitution de dispositifs nouveaux, moins coûteux, mais intrinsèquement plus péréquateurs, à des dispositifs compensateurs plus anciens, peu intensifs en pouvoir péréquateur intrinsèque mais de montants élevés. L'évaluation commune par commune confirme la grande dispersion des situations communales.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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COLLECTIVITÉS LOCALES
Évaluation de la performance
péréquatrice des concours
financiers de l’État
aux communes
Guy Gilbert et Alain Guengant*
Les 36 600 communes françaises sont loin de pouvoir offrir aux résidents ou aux entreprises
qu’elles accueillent le même niveau de services collectifs de proximité pour un effort fiscal
donné. Leurs « pouvoirs d’achat en termes de consommations collectives » varient dans des
proportions considérables. D’une part, la richesse fiscale est concentrée dans un petit nombre de
communes, et d’autre part les coûts de fourniture des services diffèrent considérablement entre
communes, reflétant les disparités de situations économique, sociale, démographique ou
topographique.
La politique de péréquation territoriale vise à réduire ces disparités de potentiel fiscal corrigé des
« charges ». Elle s’applique, chaque année, à quelque 20 milliards d’euros de transferts, issus
principalement du recyclage de la croissance des compensations financières versées par l’État en
contrepartie soit d’impôts supprimés ou réduits, soit de dépenses liées aux transferts de
compétences. Ces transferts sont ensuite ventilés entre collectivités en fonction de critères
péréquateurs.
La réforme constitutionnelle de 2003, qui assigne au dispositif de progresser vers davantage
d’« égalité », renforce aujourd’hui le besoin d’évaluation de la péréquation. Une première
évaluation globale et collectivité par collectivité en est présentée ici.
L’analyse globale montre que les mécanismes de péréquation sont relativement efficaces et que
cette efficacité est croissante dans le temps. Ils réduisent les inégalités de pouvoir d’achat de
quelque 40 % en 2001 contre seulement 34 % en 1994. Cette performance croissante résulte de
la lente substitution de dispositifs nouveaux, moins coûteux, mais intrinsèquement plus
péréquateurs, à des dispositifs compensateurs plus anciens, peu intensifs en pouvoir péréquateur
intrinsèque mais de montants élevés.
L’évaluation commune par commune confirme la grande dispersion des situations communales.
Dans 71 % des communes, la péréquation satisfait au critère constitutionnel, elle rapproche le
pouvoir d’achat du pouvoir d’achat moyen des communes ; mais dans 21 % des cas les
mécanismes sont sur-péréquateurs, tandis que dans 8 % des cas ils sont contre-péréquateurs.
* Guy Gilbert est professeur à l’ENS-Cachan. Courriel : gilbert@sociens.ens-cachan.fr. Alain Guengant, Directeur de
recherche au CNRS, est membre du Crem de l’Université de Rennes-I. Courriel : alain.guengant@univ-rennes1.fr.
Les noms et dates entre parenthèses renvoient à la bibliographie en fin d’article.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004 81i l’image de la France sur la scène interna- la compensation financière, rendant tout dia-
tionale reste marquée par son organisation gnostic délicat. En effet, la péréquation entre lesS
unitaire fortement articulée autour d’un État communes a été introduite et s’est accrue au
central puissant, l’examen attentif des finances rythme des suppressions d’impôts locaux. Les
publiques conduit à un constat différent. Même dotations compensatrices versées par l’État aux
si les mesures de l’autonomie financière locale communes ont toutefois toujours été réparties
peuvent différer sensiblement, les finances sur la base de critères péréquateurs, ce qui les
publiques françaises sont, dans les faits, assez fait considérer par les uns (les élus locaux en
largement décentralisées. La nouvelle rédaction premier lieu) comme de la compensation et non
de la Constitution souligne d’ailleurs cet aspect comme de la péréquation, et par les autres
en renforçant l’assise juridique de la décentrali- (l’État principalement) comme de la compensa-
sation. tion et de la péréquation. Enfin, l’origine mixte
(compensation-péréquation) des dotations,
Toutefois, la décentralisation financière contri- l’importance des aides financières de l’État et la
bue à la formation de disparités considérables diversité des « clientèles » communales ne pou-
de richesse fiscale entre communes. La liberté vaient que susciter des oppositions à toute
de vote des taux des impôts locaux se combine remise en cause des « avantages acquis » qu’il
en effet avec un maillage territorial extrême- convenait en conséquence de masquer. Seules
ment fin et la présence de deux impôts locaux quelques études partielles ont été menées,
sur l’activité économique (la taxe profession- d’ailleurs récemment, sur l’impact péréquateur
nelle et la taxe foncière sur les propriétés bâties des dotations (Carrez, 2000) ou des dégrève-
acquittée par les entreprises) à la fois massifs et ments (Fréville, 2003).
très concentrés dans les communes urbaines. Au
total, le tableau de la richesse fiscale des quel- Cet article se fonde sur les résultats des études
que 36 600 communes est loin de présenter relatives aux effets péréquateurs des concours
l’uniformité attendue. En 2001, le potentiel fis- de l’État aux communes, réalisées en 2001 et en
cal par habitant des 200 communes les mieux 2003-2004 par les auteurs sous l’égide du Com-
dotées représente, en moyenne, 100 fois celui missariat Général du Plan avec la collaboration
des 200 communes les moins bien dotées avant de diverses directions du ministère de l’Inté-
tout écrêtement de ressources. rieur, du ministère de l’Économie, des Finances
et de l’Industrie et de la Délégation interminis-
L’intervention égalisatrice de l’État est donc térielle à la ville. Après avoir exposé les métho-
incontournable. Elle est de fait considérable. des de mesure de la performance péréquatrice
Alors qu’en 2001, les dotations globales, les des concours de l’État aux communes, on décrit
compensations d’exonérations et les dégrève- la mesure du pouvoir d’achat des communes en
ments d’impôts locaux représentaient environ services publics locaux et le champ des trans-
18,3 milliards d’euros, soit un peu moins de la ferts étudiés. On présente enfin les résultats des
moitié des recettes de fonctionnement des com- évaluations, à la fois globales et individuelles,
munes, un cinquième environ des transferts de la performance péréquatrice des concours de
répondaient explicitement à une intention l’État aux communes.
« égalisatrice » ou « péréquatrice ».
Dans ce contexte, l’évaluation de la perfor-
Mesure de la performance mance péréquatrice des dotations de l’État aux
communes constitue une tâche prioritaire, à péréquatrice des concours
laquelle l’alinéa 5 du nouvel article 72.2 de la de l’État
Constitution donne d’ailleurs un singulier relief.
Il a fallu cependant attendre l’année 2000 pour
qu’en soit entreprise la première évaluation e cinquième alinéa du nouvel article 72.2
d’ensemble. Cette « mise à l’agenda » tardive Lde la Constitution consacre le principe
de la question de la péréquation n’est pas sur- d’une péréquation entre les collectivités territo-
prenante pour autant. D’abord, la longue his- riales et donc les communes (1). La péréquation
toire des relations financières entre l’État et les est envisagée dans une perspective de réduction
communes a contribué à la sédimentation d’un de l’inégalité mais ne vise pas explicitement
ensemble de dotations, de subventions et
d’aides financières si complexe qu’il décourage
1. « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favo-l’analyse. Ensuite, la question de la péréquation
riser l’égalité entre les collectivités territoriales » (article 72.2-
a toujours été couplée, en France, avec celle de alinéa 5 de la Constitution).
82 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004l’égalité. Le principe constitutionnel fixe une les consommations collectives aux taux d’impo-
direction sans spécifier le degré précis d’égalité sition. Les communes favorisées, richement
à atteindre. En outre, la recherche de l’égalité dotées en ressources et/ou confrontées à de fai-
n’est pas attendue d’un dispositif unique mais bles charges, peuvent offrir un volume important
de la combinaison de plusieurs, soit financiers, de prestations pour un effort fiscal réduit. En
soit non financiers, pour ces derniers sous la revanche, les communes défavorisées doivent,
forme par exemple de réformes des structures soit exiger des contribuables des taux d’imposi-
administratives et/ou fiscales. Enfin, la formula- tion élevés malgré le volume modeste des presta-
tion retenue rattache explicitement la péréqua- tions, soit renoncer à développer les services
tion à la quête de l’égalité. Mais de quelle éga- publics pour ne pas taxer trop lourdement les
lité s’agit-il ? contribuables. En conséquence, les inégalités
financières de ressources et de charges induisent
Les textes organisant les dispositifs actuels de d’amples disparités territoriales d’avantages –
péréquation ne précisent pas explicitement la niveau des consommations publiques – et
conception de l’égalité entre les communes d’effort – taux d’imposition –, jugées générale-
adoptée par les pouvoirs publics. L’examen des ment inéquitables.
critères de répartition des dotations permet tou-
tefois de retrouver, par étape, l’objectif visé. La
Le principe d’équité territorialemodulation des dotations nationales repose sur
la combinaison de deux séries d’indicateurs : un
En cherchant à proportionner l’offre de servicesindicateur de richesse avec le « potentiel
publics à l’effort fiscal, l’équité territoriale visefiscal », des indicateurs de « charges » avec
d’une part, à favoriser l’égalité des usagers etnotamment la population, le nombre de résiden-
des contribuables devant la dépense publique etces secondaires, de logements sociaux, d’aides
l’impôt et, d’autre part, à préserver l’autonomiepersonnalisées au logement, d’élèves ou encore
de décision des autorités locales. En effet, sile revenu moyen, la longueur de la voirie et la
l’égalité était conçue séparément pour l’impôtsuperficie du territoire communal. La modula-
d’une part, la dépense d’autre part, la péréqua-tion des dotations s’opère en proportion inverse
tion serait incompatible avec l’autonomie. Pardes disparités de richesse et en proportion
exemple, exiger l’égalité de la pression fiscaledirecte des différences de charges. La péréqua-
sur les contribuables, quel que soit leur lieution cherche ainsi à favoriser la convergence du
d’habitation ou d’implantation, impliquerait depouvoir d’achat des potentiels fiscaux des com-
priver les communes du pouvoir de voter lesmunes en services publics locaux.
taux d’imposition. De même, fixer une offre
égale de services publics locaux, indépendam-La réduction des inégalités de richesse fiscale,
ment des préférences des populations, condui-corrigées des charges, ne constitue toutefois
rait à systématiser les dépenses obligatoires etqu’un moyen et non pas l’objectif en soi de la
donc à priver les autorités locales de toutepéréquation. Pour identifier la conception de
liberté d’appréciation des attentes des usagers.l’égalité sous-jacente à la politique suivie, il est
La décentralisation se réduirait à une simplenécessaire d’évaluer l’impact ultime de la cor-
déconcentration administrative, vidant la démo-rection des inégalités sur les bénéficiaires d’une
cratie locale de toute dimension économiquepart, sur les financeurs d’autre part, des services
concrète. En conséquence, toutes les inégalitéspublics locaux, en l’occurrence les usagers et les
financières locales ne peuvent pas être quali-contribuables. Or, l’égalisation des potentiels
fiées d’inéquitables. À l’inverse, toutes ne sontfiscaux corrigés des charges constitue la condi-
pas non plus équitables. Si l’impôt et la dépensetion, à la fois nécessaire et suffisante, d’égalisa-
publique sont pris en compte simultanément,tion combinée du service rendu aux usagers et
une certaine réconciliation des principes d’auto-de l’effort fiscal demandé en contrepartie aux
nomie et d’égalité est possible sans toutefoiscontribuables (cf. encadré 1). La péréquation
pouvoir être totale. Tout dispositif de péréqua-vise ainsi, en définitive, à mieux proportionner
tion ampute, dans des proportions variables, leles consommations publiques à la pression fis-
libre usage des ressources locales et impose, parcale, en d’autres termes à favoriser le rappro-
conséquent, d’opérer un arbitrage entre autono-chement des ratios « avantage/effort » des com-
mie et égalité.munes dans une perspective dite « d’équité
territoriale » (Guengant, 1983, 1993).
Parmi les différentes politiques susceptibles
Les différences de pouvoirs d’achat ne permettent d’améliorer la proportionnalité des services ren-
pas, en effet, de proportionner « naturellement » dus et des taux d’imposition, la péréquation
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004 83Encadré 1
THÉORIE DE L’ÉQUITÉ TERRITORIALE ENTRE COMMUNES
La théorie de l’équité territoriale s’appuie sur la trans- dépense totale : t B = C (z, N), où B représente lac c c c
position aux inégalités fiscales locales du principe de somme des bases taxables, appelée encore potentiel
« traitement égal des égaux » (Pigou, 1929). Déve- fiscal brut, et t le taux synthétique d’imposition ouc
loppé initialement par Buchanan (1950), le modèle effort fiscal. L’équité territoriale exige l’égalisation
examine les conditions d’une imposition équitable spatiale du ratio « avantage/effort » : t
d’égaux, par le revenu et les préférences, mais loca-
lisés dans des communes différentes. La comparai- (A2)
son intègre à la fois les taxes acquittées et les béné-
fices retirés par les égaux des services publics
soit en combinant la contrainte d’équilibre budgétaire
locaux. L’équité territoriale implique d’égaliser les
et la relation technique de consommation des servi-surplus fiscaux, c’est-à-dire le différentiel entre la γ
ces publics (C z N = t B ) :Z c c c ccvaleur des services rendus et les impôts acquittés par
les égaux, donc sous l’hypothèse d’identité des pré-
(A3)férences, de proportionner l’impôt aux consomma-
tions collectives. En d’autres termes, le ratio
« avantage/effort » doit être uniformisé dans toutes
où b = B /R et b = Bc /R représentent lesc c c c≠ c≠ c≠les localités (Thurow, 1970).
potentiels fiscaux nominaux par habitant des
communes c et c ≠. Le dénominateur du ratio corres-
Un concept d’équité territoriale défini pond au coût marginal d’usage des prestations publi-
comme le rapport entre avantage et effort ques locales dans la commune c (idem pour c ≠),
appelé en France « indice de charges par habitant » :
Un modèle permet d’illustrer les implications du prin-
cipe d’équité territoriale (Guengant, 1993). Soit z lec (A4)volume agrégé des services publics offerts par une
commune c. La consommation de chaque usager
dépend, d’une part, de l’offre totale de prestations Zc L’indicateur est fonction, d’une part, du coût marginal
et, de l’autre, du degré de divisibilité ou d’indivisibilité de production (C ) et, d’autre part, des modalitésZcdes services publics, c’est-à-dire des modalités de techniques de consommation des services (dépen-
répartition individuelle des prestations collectives dantes du paramètre d’encombrement γ). La condi-
soumises, suivant les cas, à des processus de con- tion d’instauration de l’équité territoriale s’écrit par
gestion ou non. En adoptant la formulation proposée conséquent :
par Borcherding et Deacon (1972), la quantité dispo-
nible par usager s’écrit : (A5)
(A1)
La réalisation de l’objectif suppose d’égaliser les
potentiels fiscaux réels des communes, donc d’uni-
avec N le nombre d’usagers de la commune c, diffé- formiser les pouvoirs d’achat par tête des basesc
rent en général du nombre d’habitants R en raison d’imposition en services publics de proximité. Si lac
des débordements géographiques de consommation condition n’est pas satisfaite, les égaux ne sont pas
induits par les non-résidants et γ le paramètre de traités également et des inéquités territoriales appa-
congestion, compris entre 0 et 1. Soit C (z, N) le raissent, même si dans chaque commune les contri-c
coût total de production. En cas de rendements buables sont imposés équitablement.
d’échelle constants, la dépense totale s’écrit encore
La validité de ce résultat n’est acquise que sous uneC (z, N) = C Z , avec C = ∂C /∂Z le coût margi-c Z c Z c cc c
série d’hypothèses restrictives. D’abord, l’analyse estnal constant en interne mais en revanche susceptible
menée en équilibre partiel. Ensuite, on a supposé quede varier d’une commune à l’autre sous l’influence
les préférences des agents localisés dans les diffé-notamment du prix des facteurs immobiles. Par hypo-
rentes collectivités locales sont non hétérogènes. Onthèse, les communes gèrent efficacement la produc-
a supposé également que les localisations destion et compriment par conséquent les coûts compta-
agents étaient fixées, donc aucun mouvement migra-bles d’exploitation au niveau d’étiage des coûts
toire postérieur à la péréquation n’est pris enéconomiques fixés par la technologie la plus perfor-
compte ; des développements plus récents intègrentmante et le prix des intrants. Les disparités spatiales
cependant ce facteur sans ôter sa pertinence à l’ana-de coûts des services publics locaux ne proviennent
lyse théorique et notamment sans remettre en causepas ici d’inefficacités techniques mais uniquement
le concept d’équité territoriale défini comme le rap-d’inégalités de situation échappant au contrôle des
port entre avantage et effort (Boadway et Flatters,autorités municipales (Le Grand, 1975).
1982). Par ailleurs, la théorie de l’équité territoriale
La commune doit légalement respecter un strict équi- retenue ne tient nul compte d’éventuels effets de dis-
libre budgétaire. En l’absence de transferts ou de tance (géographique) dans la mesure des inégalités
recettes non fiscales, l’impôt couvre exactement la de pouvoir d’achat.
84 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004financière s’attache, non pas à supprimer à la moyenne nationale) bénéficient d’un reverse-
source les inégalités primaires, mais à atténuer ment. La redistribution des bases peut être opé-
rée taxe par taxe ou globalement par référence àles conséquences des disparités secondaires de
un indicateur synthétique de potentiel fiscal.pouvoir d’achat après transferts (cf. encadré 2).
Les prélèvements-restitutions s’effectuentPour atteindre parfaitement l’égalité des ratios
au prorata des taux d’imposition des commu-« avantage/effort », donc instaurer une situation
nes contributrices ou bénéficiaires. En d’autresd’équité territoriale, la correction des disparités
termes, les versements sont proportionnels auxde potentiel fiscal et de charges doit respecter
taux votés par les contributeurs. De même, lesdes modalités précises de mise en œuvre. Une
communes bénéficiaires appliquent leurs pro-stricte proportionnalité du service rendu et de
pres taux aux bases d’imposition reçues implici-l’effort fiscal suppose la création de transferts
tement du dispositif de redistribution. Les trans-couvrant exactement l’écart de pouvoir d’achat
ferts étant fonction des taux, les prélèvementspar habitant à la moyenne nationale, multiplié
ne couvrent pas nécessairement les reverse-par les niveaux respectifs de charges et d’effort
ments. Enfin, les sommes reçues sont utiliséesfiscal de chaque commune. L’équité territoriale
librement et constituent, de ce fait, des subven-exige ainsi la création d’une redistribution
tions globales par opposition aux subventions« horizontale » directe des bases d’imposition
spécifiques affectées à des dépenses particuliè-corrigées des charges. Les communes richement
res.dotées en matière taxable (excédent de pouvoir
d’achat par rapport à la moyenne nationale)
subissent un écrêtement de ressources. En L’instauration de l’équité territoriale n’exige
revanche, les communes pauvrement dotées pas, a priori, l’intervention budgétaire du pou-
(déficit de pouvoir d’achat par rapport à la voir central. Sauf dans l’éventualité d’une
Encadré 2
MODALITÉS D’INSTAURATION DE L’ÉQUITÉ TERRITORIALE
PAR LA PÉRÉQUATION FINANCIÈRE
Le transfert péréquateur par habitant correspond, pour (b /p ), par exemple de la moyenne (b/p ) à un multiples s
*une commune c quelconque, à s tel que l’effort fiscal du potentiel fiscal moyen (par exemple 2b/p ouc
*après péréquation (t ) soit proportionnel au niveau 3b/p ). Le coût politique de la péréquation diminuec
des services rendus par usager (z ) : alors en fonction de la réduction du nombre de com-c
munes contributrices. L’existence d’une contrainte de
minoration du coût politique, associée à l’objectif(B1)
d’égalisation, modifie la nature des transferts correc-
teurs. La péréquation exige à présent un financement
soit encore, après résolution :
extérieur. Pratiquement, l’État doit verser des dota-
tions ad hoc, appelées subventions globales équita-
(B2)
bles, soit pour une commune c quelconque et par
habitant :
où b/p représente le potentiel fiscal réel moyen, b /p ,c c
*le potentiel fiscal réel de la commune par habitant et t (B3) c
le taux agrégé de pression fiscale après péréquation.
L’égalisation repose sur une redistribution directe
Les transferts équitables (par tête) dépendent, d’uneentre communes. Les localités riches en bases taxa-
part, du déficit de richesse fiscale réelle par rapport àbles (b /p > b/p) subissent un écrêtement de res-c c
* la norme de pouvoir d’achat (avec un écrêtement au-sources (s < 0). En revanche, les localités pauvres enc
delà) et, d’autre part, du taux d’impôt après péréqua-matière imposable (b /p < b/p) bénéficient d’unc c
* tion voté par les autorités locales. En d’autres termes,reversement (s > 0). Les prélèvements/restitutionsc
les subventions globales équitables évoluent à gui-s’effectuent au prorata des taux d’impôt après trans-
chet ouvert, en fonction des choix budgétaires locaux.fert. Les dotations péréquatrices engendrent par con-
D’où une double menace pour l’équilibre des financesséquent des « effets-prix » qui modifient l’affectation
publiques. Tout d’abord, l’indexation de la dotationdes ressources locales. Les transferts étant fonction
sur la pression fiscale locale est susceptible de favo-des taux d’imposition votés après péréquation, donc
riser un accroissement explosif des dépenses.des comportements locaux, l’égalisation ne s’effectue
Ensuite, l’absence de contrainte budgétaire a prioripas nécessairement à somme nulle mais peut être
offre aux communes locales un droit de tirage virtuel-déficitaire : .
lement illimité sur les ressources nationales. De ce
Pour limiter les prélèvements sur les ressources des fait, les financements affectés aux égalisations sont
communes les plus riches, une solution couramment en général rationnés, soit au niveau global, soit au
retenue consiste à relever la norme de pouvoir d’achat niveau local.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004 85redistribution déficitaire, elle devrait pouvoir Évaluation par référence à l’égalité
être réalisée sur une base volontaire. Une redis- des pouvoirs d’achat après péréquation
tribution équitable suppose un dispositif pure-
ment « horizontal ». À la demande d’égalisa- Dans le cadre strict de l’équité territoriale, l’éga-
tion doit, de ce fait, correspondre une offre. Or, lisation des ratios « avantage/effort » suppose la
l’altruisme des communes les plus favorisées création de transferts qui, tout d’abord, convertis
envers les plus démunies n’est pas toujours suf- en bases taxables compte tenu du niveau d’effort
fisant pour promouvoir une redistribution fiscal, puis ensuite exprimés en pouvoir d’achat,
volontaire significative. Dans ce cas, la réduc- sous contrainte des charges de fourniture des ser-
tion du « coût politique » de la péréquation vices publics locaux, alignent le « potentiel
impose le plus souvent un financement du bud- financier » effectif de chaque commune sur la
get national ou/et la limitation des prélève- norme choisie a priori. Par définition, le
ments dans le but de désamorcer les opposi- « potentiel financier » correspond au potentiel
tions. Dans cette perspective, une solution fiscal réel complété des dotations péréquatrices
consiste à relever le seuil d’écrêtement, par traduites en pouvoir d’achat supplémentaire. La
exemple en appliquant au pouvoir d’achat péréquation vise ainsi à redistribuer uniquement
moyen un coefficient multiplicateur supérieur la matière imposable (sans interférence sur le
à 1. Le coût politique de la péréquation diminue choix des taux), même si les transferts s’effec-
alors en fonction de la réduction du nombre de tuent sous la forme de prélèvements et de rever-
communes contributrices. L’existence d’une sements d’impôts locaux ou nationaux.
contrainte de minoration du coût politique,
associée à l’objectif d’égalisation, modifie la On peut alors espérer évaluer de combien les
nature des transferts correcteurs. La péréqua- transferts péréquateurs réduisent l’écart de
tion suppose désormais un financement exté- potentiel fiscal réel de chaque commune au
rieur et doit donc reposer sur une redistribution seuil de référence, quelle que soit sa position
« verticale » des ressources publiques. Prati- initiale en deçà ou au-delà de la norme de pou-
quement, l’État doit verser aux communes des voir d’achat.
dotations globales équitables dont la forme
générique est identique à celle des transferts Si l’égalisation répond strictement aux impéra-
redistributifs horizontaux équitables, hormis tifs de l’équité territoriale, toutes les communes
naturellement la norme de pouvoir d’achat rele- disposent, en définitive, d’un potentiel financier
vée de la moyenne à un multiple de la moyenne. – par habitant – égal à la norme de pouvoir
d’achat après péréquation. Les inégalités secon-
daires ont totalement disparu, quelle que soit
Les protocoles d’évaluation l’ampleur des disparités initiales. Dans l’éven-
tualité, plus conforme aux pratiques, d’une
Si les dotations de péréquation attribuées aux péréquation partielle, c’est-à-dire d’une pres-
communes s’inspirent du principe d’équité ter- sion fiscale ex post non équitable au sens défini
ritoriale, les moyens mobilisés, à la fois les précédemment, l’ajustement ne couvre pas
financements et les formules de répartition, ne l’intégralité de l’écart ex ante mais une propor-
sont pas toujours parfaitement adaptés. Les tion variable suivant l’ampleur et la modulation
dotations sont notamment le plus souvent des concours accordés (cf. encadré 3).
rationnées, soit au niveau national, soit au
niveau local. La correction des disparités de Pour une commune située à l’origine en dessous
pouvoir d’achat, et incidemment des différences de la norme de pouvoir d’achat, le taux de cor-
d’effort fiscal et de service rendu, n’est donc pas rection des inégalités correspond au pourcen-
garantie a priori. Une évaluation de la politique tage du déficit de potentiel fiscal réel compensé
de péréquation est, de ce fait, nécessaire pour par les dotations péréquatrices. Pour une com-
apprécier le chemin effectivement parcouru sur mune située au-dessus du seuil, le taux de cor-
la voie de l’égalité entre les communes. L’éva- rection correspond à la proportion écrêtée de
luation doit porter sur les résultats et ne pas se l’excédent. La mesure fournit une évaluation
limiter aux moyens consacrés à la réduction des individuelle précise et immédiatement interpré-
inégalités. Deux protocoles sont a priori envisa- table des résultats de la péréquation. Par exem-
geables, l’un au regard de l’objectif visé, maté- ple, un taux de 30 % signifie que la péréquation
rialisé par l’égalité des pouvoirs d’achat après réduit de 30 % l’écart de potentiel fiscal réel de
péréquation, l’autre par rapport à la situation la commune au seuil de référence, quelle que
initiale d’inégalité des pouvoirs d’achat avant soit sa position initiale en deçà ou au-delà de la
péréquation. norme de pouvoir d’achat.
86 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004L’intérêt d’une évaluation individuelle est par référence à une norme fixée a priori ne
d’apprécier l’homogénéité ou, au contraire, serait donc pas conforme à l’objectif « officiel »
l’hétérogénéité des résultats de la péréquation. de la péréquation. Ensuite, l’assimilation des
Si l’on s’assigne l’équité territoriale comme seuils de répartition, utilisés lors du partage de
unique objectif, le taux de correction doit être certaines dotations, à des normes de pouvoir
uniforme. Toutes les communes soit bénéficient d’achat conduirait, non seulement à introduire
dans la même proportion du complément de dans la modulation des dotations nationales une
pouvoir d’achat, soit subissent dans la même logique jusqu’à présent absente, mais se heurte-
proportion l’écrêtement de potentiel fiscal réel rait à l’absence de référence unique, donc d’une
au-delà du seuil de référence. En revanche, les norme de potentiel fiscal réel identique pour
dispositifs effectifs de péréquation ne condui- tous les transferts. Par conséquent, une analyse
sent pas nécessairement à un traitement uni- individuelle de la péréquation par référence à
forme des communes. Des mécanismes créés à une norme de pouvoir d’achat fixée a priori ne
des dates différentes, même s’ils relèvent d’une serait ni légitime, ni pratiquement réalisable. En
conception commune de l’équité territoriale, revanche, une évaluation est concevable par
peuvent favoriser une certaine hétérogénéité des référence au pouvoir d’achat moyen effective-
taux de correction. En conséquence, l’évalua- ment constaté a posteriori, donc après péréqua-
tion du pouvoir péréquateur moyen doit être tion. La référence est désormais endogène à la
complétée par une estimation de la dispersion politique de transferts et non exogène. Elle cor-
des résultats individuels. respond au potentiel fiscal réel moyen complété
de la moyenne des dotations et des fonds et
dépend ainsi, entre autres, du montant relatif desEn France, la mise en œuvre d’une évaluation
transferts en proportion de la richesse fiscaleindividuelle de la péréquation se heurte à une
primaire des communes.double difficulté. Tout d’abord, la politique sui-
vie vise à réduire graduellement les inégalités
mais ne comporte pas l’engagement explicite, L’assimilation du pouvoir d’achat moyen après
ou même implicite, d’assurer à terme l’égalité péréquation à une « norme » implicite d’égalité
des pouvoirs d’achat des communes. Évaluer soulève toutefois une difficulté. À la différence
les effets péréquateurs des concours de l’État de la norme explicite d’une politique d’équité
Encadré 3
ÉVALUATION INDIVIDUELLE DE LA PÉRÉQUATION PAR RÉFÉRENCE
À L’ÉGALITÉ DES POUVOIRS D’ACHAT APRÈS TRANSFERTS
Dans le cadre strict de l’équité territoriale, les dotations cal réel ne couvre pas l’intégralité de l’écart ex ante
péréquatrices peuvent encore s’écrire, d’après mais une proportion variable suivant l’ampleur et la
l’équation 3 de l’encadré 2 : modulation des concours accordés.
Pour une dotation péréquatrice quelconque indexée(C1)
sur l’effort fiscal local, le taux de correction (tc) corres-
pond à :
En d’autres termes, l’égalisation implique d’instaurer
*des transferts financiers (g ) qui, tout d’abord, con-c
vertis en bases taxables compte tenu du niveau (C2)
* *d’effort fiscal (g /t ), puis ensuite, exprimés en pou-c c
voir d’achat, sous contrainte des charges de fourniture
* *des services publics locaux [(g /t )/p ], alignent lec c c
Seule l’évaluation par référence à une norme d’égalitépotentiel financier de chaque commune sur la norme
permet d’apprécier, pour chaque commune prisechoisie a priori (b /p ). Par définition, le potentiel finan-s s
séparément, les résultats de la péréquation. Le calculcier correspond au potentiel fiscal complété des dota-
du taux de correction peut être réalisé globalement outions péréquatrices.
pour chaque composante du système général de
Si l’égalisation répond strictement aux impératifs de péréquation. Dans le cadre d’une évaluation par réfé-
l’équité territoriale, toutes les communes disposent en rence à une norme de pouvoir d’achat, la mesure est
immédiate. Le taux global de correction des insuffisan-définitive d’un potentiel financier – par habitant – égal
ces ou des excédents de pouvoir d’achat correspondà la norme de pouvoir d’achat. Dans l’éventualité
à la somme des effets péréquateurs imputables à cha-d’une péréquation partielle (g ), c’est-à-dire d’unec
pression fiscale ex post non équitable au sens défini que transfert.
*précédemment (t ≠ t ), l’ajustement du potentiel fis-c c
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004 87territoriale, le pouvoir d’achat moyen après mesurer la variation des inégalités réelles de
transferts ne constitue pas une information utili- potentiel fiscal avant puis de potentiel financier
sée effectivement lors des répartitions financiè- après péréquation soit pour toutes les commu-
res à titre soit de critère d’éligibilité, soit de cri- nes, soit par catégorie. La démarche se réfère à
tère de répartition. En conséquence, certaines la distribution primaire des pouvoirs d’achat et
communes déjà situées initialement au-delà du non pas à la moyenne après transferts. Plus con-
seuil continuent de recevoir des dotations de forme à la logique de la péréquation en France,
l’État. Le financement national contribue alors, le suivi de la réduction graduelle des inégalités
non pas à réduire, mais à amplifier l’excédent fournit un diagnostic agrégé de l’évolution des
initial de pouvoir d’achat. La répartition des disparités sans pouvoir toutefois différencier
dotations induit, dans ce cas, un effet contre- les trajectoires individuelles divergentes d’une
péréquateur, c’est-à-dire une augmentation des commune à l’autre. Il est alors indispensable de
inégalités secondaires de potentiel financier, se recourir au calcul d’un indice synthétique
traduisant par un taux individuel de correction d’inégalité, qui puisse être en outre décomposé
négatif. De même, des communes situées initia- de façon à identifier séparément la performance
lement en dessous du seuil et qui reçoivent un péréquatrice par catégorie de communes et par
montant de dotations supérieur au déficit pri- dotation.
maire de pouvoir d’achat se retrouvent dotées,
après péréquation, d’un pouvoir d’achat supé- L’évaluation exige l’utilisation d’un indice syn-
rieur à la moyenne. La répartition des concours thétique d’inégalité, par exemple l’indice de
produit, dans ce cas, un effet sur-péréquateur, Gini (cf. encadré 4). L’indice de Gini corres-
c’est-à-dire à nouveau une augmentation des pond à la somme des valeurs absolues des écarts
inégalités secondaires de pouvoir d’achat, se de pouvoir d’achat entre toutes les communes
traduisant par un taux individuel de correction prises deux à deux. Une double normalisation
supérieur à 100 %. De plus, sous l’effet est opérée : tout d’abord en calculant un écart
d’asymptote créé par la référence (à l’approche moyen, puis ensuite en le divisant par deux fois
de la moyenne, le déficit ou l’excédent de pou- la moyenne. L’indice varie alors entre 0 et 1. Si
voir d’achat à corriger tend vers zéro), les taux toutes les communes possèdent le même pou-
de correction calculés atteignent parfois des voir d’achat, aucun écart de pouvoir d’achat
niveaux positifs ou négatifs très élevés en valeur n’est enregistré et donc la valeur de l’indicateur
absolue, sans signification véritable en termes est nulle. La borne inférieure décrit une situa-
d’évaluation des résultats de la péréquation. tion d’égalité parfaite. À l’inverse, si une com-
mune possède la totalité du pouvoir d’achat et
les autres rien, l’indice plafonne à 1. La borneMalgré l’absence d’une véritable norme d’éga-
supérieure caractérise une situation d’inégalitélité des pouvoirs d’achat, une évaluation indivi-
maximale. Toute valeur comprise entre 0 et 1duelle des effets péréquateurs des concours de
traduit un degré intermédiaire d’inégalité.l’État a été réalisée. Un diagnostic individualisé
apparaît en effet d’autant plus nécessaire en
Si le calcul de l’indice de Gini est immédiatFrance que les critères de répartition des dota-
pour les disparités primaires de potentiel fiscal,tions nationales se référent, pour partie, à des
la mesure est plus délicate pour les inégalitéscompensations d’impôts supprimés (la taxe
secondaires de potentiel financier après péré-locale sur le chiffre d’affaires en 1968) ou
quation car il implique de prendre en compte leréduits (la part « salaires » de la taxe profession-
plus exactement possible les modalités de répar-nelle de 1999 à 2003), sources d’hétérogénéité
tition des dotations. En France, les concours detrès forte des résultats de la péréquation. Un dia-
l’État ignorent, dans certains cas, et retiennent,gnostic global ne serait donc pas suffisant en ne
dans d’autres, l’effort fiscal des communes. Pourpermettant pas d’apprécier l’ampleur de la dis-
refléter le plus fidèlement possible les choix dupersion des résultats de la correction des inéga-
législateur, une première solution consisterait àlités.
ajuster le protocole de mesure au cas par cas.
Dans la pratique cependant, la distinction entre
Évaluation par référence à l’inégalité dotations indexées ou non sur l’effort fiscal, exi-
des pouvoirs d’achat avant péréquation gerait un travail considérable de reconstitution
de l’histoire des transferts, notamment pour les
Si le protocole précédent fournit une évaluation attributions incorporées dans la dotation forfai-
individuelle de la correction des inégalités, le taire de la dotation globale de fonctionnement
second propose uniquement une mesure glo- (DGF). De ce fait, une seconde solution a été rete-
bale ou catégorielle. L’évaluation consiste à nue sous la forme de deux mesures différentes du
88 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004pouvoir correcteur des dotations et des fonds, sous un angle soit « institutionnel », soit
soit en termes de potentiel fiscal, donc intégrant « démographique ». Dans le premier cas,
les différences de taxation entre les communes, l’indice doit synthétiser la diversité des situa-
soit en termes de montant, donc sans référence tions financières locales indépendamment de la
au niveau d’imposition suivant la place occupée population ; l’indicateur d’inégalité ne tient
par le critère d’effort fiscal lors des répartitions donc pas compte de la population des commu-
financières. nes qui toutes possèdent le même poids lors des
comparaisons de situation avant et après péré-
quation. Dans le second cas, l’indice d’inégalitéLa comparaison de l’indice de Gini, avant puis
intègre les disparités démographiques. Le poidsaprès péréquation, fournit une évaluation du
de chaque commune dans le calcul est par con-taux global de correction des disparités, appelé
séquent proportionnel à sa population. Ainsi,effet péréquateur. L’effet péréquateur, mesuré
dans ce cas, le potentiel fiscal par habitant deen proportion de la situation initiale, est, par
Paris, Marseille ou Lyon, pèse-t-il d’un poidsconstruction, négatif quand les inégalités de
plus élevé dans la construction de l’indice quepotentiel financier diminuent, donc quand la
celui d’une commune de 10 habitants.répartition des dotations favorise la progression
des communes vers une plus grande égalité des
pouvoirs d’achat après transferts. Le versement des dotations aux communes, et
non aux individus, écarte de facto toute possibi-
L’utilisation d’un indice synthétique d’inégalité lité de correction des inégalités internes entre
dans le cas des communes soulève une difficulté usagers et contribuables. La politique de péré-
particulière. En effet, la mesure doit-elle igno- quation ne peut, au mieux, qu’espérer atténuer
rer, ou non, les différences de population des les disparités externes, donc les inégalités
communes ? A priori, l’indice peut être conçu moyennes de pouvoir d’achat entre communes.
Encadré 4
LA MESURE DE LA PERFORMANCE PÉRÉQUATRICE PAR L’INDICE DE GINI
Le vecteur des potentiels fiscaux par habitant, par Dans cette formule, les communes sont dotées d’un
commune, et mesurés ex ante (potentiels nominaux poids identique (indice « institutionnel »).
(b) ou réels b /p) est comparé au vecteur des poten-i i i
Le taux de correction des inégalités correspondant à latiels fiscaux après péréquation (b /p + (g /t ))/p)). Lai i i i i
péréquation est alors (ER(g)) :comparaison des deux vecteurs est réalisée à l’aide
d’un indice synthétique, l’indice de Gini.
(C2)
(C1)
Évaluation statistique (indices de Gini)
Évaluation
« économique» Indice « institutionnel » Indice « démographique »
Indice proportionnel
(à l’effort fiscal)
Indice forfaitaire
(sans prise en compte
de l’effort fiscal)
Dans le cas de l’indice démographique (pondéré par la où R et R sont les populations des municipalités i et ji j
population communale), la formule de l’indice de Gini respectivement et R la population totale des municipa-
est : lités.
(C3)
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004 89En revanche, une action sur les inégalités intra- des résultats de la péréquation et, d’autre part,
communales est hors de portée des dispositifs. d’identifier l’origine du résultat « moyen ».
Le choix entre un indice d’inégalités pondéré Cette réduction peut résulter d’une part de la
démographiquement ou non pondéré doit être diminution de la dispersion du potentiel finan-
effectué également en pleine cohérence avec cier à l’intérieur de chaque strate démographi-
les caractéristiques mêmes des dispositifs insti- que (réduction de l’écart intra-strates) ; elle peut
tutionnels de péréquation utilisés en France. Or résulter également de la réduction inter-strate
l’optique choisie par le législateur n’est mani- des inégalités. Le taux global de correction cor-
festement pas de type individualiste mais col- respond à la somme pondérée, par la quote-part
lectif. Toutefois, l’impossibilité d’agir directe- du potentiel fiscal ou financier national détenue
ment sur les inégalités inter-individuelles, à la par chaque catégorie, des taux intra-strates à
fois d’impôts et de services rendus, n’implique laquelle s’ajoute le taux de correction inter-
pas que la péréquation territoriale soit de type strates. Toutefois, l’indice de Gini n’étant pas
« institutionnel ». En effet, les clefs de réparti- décomposable exactement par catégorie, un
tion des dotations dépendent pratiquement tou- écart apparaît entre la valeur de l’indice calculé
tes de la population des communes. Les seules sur l’ensemble des communes et la somme pon-
exceptions visent à prendre en compte les coûts dérée des indices intra-strates et de l’indice
fixes supportés par les moins peuplées, via inter-strate. En conséquence, une décomposi-
notamment la voirie ou la superficie. De ce fait, tion catégorielle approximative, neutralisant
l’optique retenue par le législateur, sans être l’écart, a donc été retenue (Deutsch et Silber,
individualiste au sens strict du terme, comporte 1999).
une dimension démographique évidente. Les
pouvoirs publics n’ignorent pas les inégalités
La diversité des dispositifs de péréquation
de peuplement, même si les formules de péré-
implique également de décomposer le résultat
quation, fondées sur des ratios par tête, condui-
de la correction globale par type de transfert.
sent implicitement à supposer que tous les habi-
L’effet péréquateur produit par une dotation, ou
tants d’une même commune sont identiques,
un prélèvement, dépend, d’une part, du barème
mais en revanche collectivement différents des
de répartition utilisé et, d’autre part, du montant
résidants des autres communes. La conception
des ressources mobilisées en proportion du pou-
sous-jacente de la péréquation territoriale,
voir d’achat primaire. La décomposition par
révélée par les modalités de répartition des
source de l’effet péréquateur s’inspire de la
transferts, suggère de pondérer les disparités
méthode proposée par Kakwani (1977) pour
par la population et par conséquent de privilé-
analyser la progressivité de l’impôt sur le
gier l’indicateur dit « démographique » d’iné-
revenu (cf. encadré 5).
galité.
Un affinement de l’évaluation est envisageable On peut appliquer directement ce type de
à partir d’une double décomposition du pouvoir décomposition au cas particulier des transferts
péréquateur des dotations, tout d’abord par péréquateurs. Pour obtenir une réduction des
commune, puis ensuite par type de dotations. inégalités secondaires de potentiel financier, la
Concernant d’abord la décomposition par com- distribution de la dotation doit être moins iné-
mune, rien ne garantit a priori, l’homogénéité gale que la répartition primaire du pouvoir
des effets individuels de la péréquation. La d’achat. L’indice de profil du barème est positif
réduction « moyenne » des inégalités, révélée en cas de réduction des disparités, donc d’effet
par le diagnostic global, ne bénéficie pas néces- péréquateur. Il est nul si le transfert est propor-
sairement à toutes les communes dans la même tionnel, et négatif s’il est dégressif. L’analyse
proportion. Une analyse individuelle, c’est-à- du profil du barème permet, en conséquence, de
dire commune par commune, du pouvoir péré- distinguer les transferts intensifs des transferts
quateur serait sans doute souhaitable. Elle est extensifs. Les transferts intensifs (intensive-
cependant impossible dès lors que l’on choisit ment péréquateurs) mobilisent relativement peu
de recourir à un indice synthétique pour mesurer de financement mais contribuent significative-
les inégalités de pouvoir d’achat entre commu- ment à la péréquation en raison de la forte pro-
nes. En revanche, une analyse catégorielle est gressivité de leur barème. À l’inverse, les trans-
envisageable. La démarche consiste à appliquer ferts extensifs (extensivement péréquateurs)
le protocole précédent à chaque catégorie de agissent sur la réduction des inégalités par le
communes regroupées, par exemple, par strate volume du financement mobilisé en dépit du
démographique. L’intérêt de l’analyse catégo- profil faiblement progressif de leur barème de
rielle est, d’une part, d’apprécier la dispersion répartition.
90 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 373, 2004

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