Élargissement à l'Est et négociations commerciales internationales : quelle marge de manoeuvre pour la PAC ?

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Dans le prolongement de l'analyse de la Commission européenne préalable à la réforme de la Politique agricole commune (PAC) de l'Agenda 2000, un exercice de simulation propose ici deux dimensions supplémentaires : l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale à l'Union européenne d'une part, deux contextes d'environnement économique très contrastés d'autre part. Les résultats suggèrent que pour respecter ses engagements internationaux en matière d'exportations subventionnées en volume, dans le cadre d'un élargissement, l'Union européenne devra engager de nouveaux ajustements de la PAC à l'horizon 2010. Ces ajustements seraient toutefois d'ampleur variable selon la nature favorable ou moins favorable du contexte économique retenu dans la simulation. Selon ces simulations - qui n'ont aucun caractère prévisionnel -, la PAC réformée en 1992, appliquée dans une Union européenne élargie aux pays d'Europe centrale et orientale, deviendrait incompatible avec les engagements internationaux à l'exportation de l'Union si on se place dans un contexte de rattrapage rapide de la production agricole de ces pays et de conjoncture défavorable des marchés mondiaux agricoles. L'Union élargie enregistrerait alors des dépassements importants de ses engagements à l'exportation en volume pour la quasi-totalité des produits, et les ajustements nécessaires de la PAC seraient substantiels. En revanche, ces ajustements pourraient rester limités dans la perspective d'un rattrapage lent de la production agricole des pays d'Europe centrale et orientale, associé à une conjoncture favorable des marchés mondiaux agricoles.
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AGRICULTURE
Élargissement à l’Est et
négociations commerciales
internationales :
quelle marge de manœuvre
pour la PAC ?
Chantal Le Dans le prolongement de l’analyse de la Commission européenne préalable à la
Mouël * réforme de la Politique agricole commune (PAC) de l’Agenda 2000, un exercice
de simulation propose ici deux dimensions supplémentaires : l’adhésion des pays
d’Europe centrale et orientale à l’Union européenne d’une part, deux contextes
d’environnement économique très contrastés d’autre part. Les résultats suggèrent
que pour respecter ses engagements internationaux en matière d’exportations
subventionnées en volume, dans le cadre d’un élargissement, l’Union européenne
devra engager de nouveaux ajustements de la PAC à l’horizon 2010. Ces
ajustements seraient toutefois d’ampleur variable selon la nature favorable ou
moins favorable du contexte économique retenu dans la simulation.
Selon ces simulations – qui n’ont aucun caractère prévisionnel –, la PAC
réformée en 1992, appliquée dans une Union européenne élargie aux pays
* Chantal Le Mouël appar-
tient à l’équipe « Politique d’Europe centrale et orientale, deviendrait incompatible avec les engagements
agricole et modélisation »
internationaux à l’exportation de l’Union si on se place dans un contexte dede l’INRA-ESR, Rennes.
L’auteur remercie L.-P. rattrapage rapide de la production agricole de ces pays et de conjoncture
Mahé, concepteur originel
du modèle MISS, pour défavorable des marchés mondiaux agricoles. L’Union élargie enregistrerait alors
son aide et ses conseils
des dépassements importants de ses engagements à l’exportation en volume pourlors de l’adaptation de ce
modèle pour la prépara- la quasi-totalité des produits, et les ajustements nécessaires de la PAC seraient
tion de cet article.
substantiels. En revanche, ces ajustements pourraient rester limités dans la
perspective d’un rattrapage lent de la production agricole des pays d’Europe
centrale et orientale, associé à une conjoncture favorable des marchés mondiaux
agricoles.
l est largement admis que les conséquences de court terme, la contrainte essentielle sur la période
Les noms et dates entre Il’accord agricole de l’Uruguay Round pour d’application de l’accord (1995/96-2000/01)
parenthèses renvoient à
l’Union européenne (UE) et pour la Politique Agri- résultant de l’engagement en matière de réductionla bibliographie en fin
d’article. cole Commune (PAC) devraient rester limitées à des exportations subventionnées (Josling et
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 35Tangermann, 1992 ; Guyomard et Mahé, 1993a ; exportations subventionnées (Butault et al., 1998). La
Helmar et al., 1994 ; et al., 1996 ; réforme de l’Agenda 2000 implique, en effet, une nou- 1996). Toutefois, la portée de cet velle baisse des prix de soutien (2) visant essentiellement
accord à plus long terme ne doit pas être sous- à accroître la compétitivité-prix des produits euro-
estimée. Le cycle Uruguay a marqué le début d’une péens sur les marchés intérieurs et mondiaux, et
période oùles politiques agricoles ne pourront plus ainsi à diminuer le recours aux restitutions à l’expor-
être élaborées indépendamment des règles et de tation sur pays tiers (3) pour desserrer la contrainte
la discipline de l’Organisation mondiale du de réduction des exportations subventionnées issue
commerce (OMC). En d’autres termes, la PAC des négociations internationales.
évoluera dorénavant sous la contrainte des
obligations issues des négociations commerciales L’analyse et les projections de la CE ne concernent
internationales. toutefois que l’UE actuelle à 15 États membres.
L’Agenda 2000 affiche pourtant nettement que
Cette nouvelle donne pour la PAC est un élément l’élargissement de l’UE aux PECO constitue une
essentiel dans la perspective d’élargissement de l’UE perspective qui accroît la nécessité d’une réforme de
aux Pays d’Europe centrale et orientale (PECO). la PAC. En outre, le fait que la baisse des prix garan-
En effet, l’accord agricole de l’Uruguay Round préfi tis faciliterait l’intégration des PECO, appartient-
gure sans doute les contraintes futures qui risquent de également à l’ensemble des arguments avancés par
peser sur la PAC à la suite du prochain cycle de la CE pour défendre l’option de la baisse du soutien
négociations commerciales dans le cadre de l’OMC. par les prix retenue dans la réforme de l’Agenda
Si l’on considère généralement que la PAC réformée 2000. Il n’en reste pas moins que la CE conduit son
en 1992 est globalement compatible avec les analyse et ses projections indépendamment des
engagements pris par l’UE à 15 sur la période perspectives d’élargissement de l’Union aux PECO.
1995/96-2000/01, dans le cadre de l’accord agricole
de l’Uruguay Round, en sera-t-il toujours de même
Deux scénarios pour intégrer la dimensionlors des années suivantes lorsque l’Union aura
intégré les PECO et sera confrontée aux nouvelles de l’élargissement de l’Union aux PECO
obligations qui émergeront du prochain cycle de
négociations à l’OMC ? C’est dans le prolongement de cette analyse de la CE
que l’on se propose ici d’intégrer explicitement la
dimension de l’élargissement aux PECO à l’évalua-
Vers une nouvelle réforme de la PAC tion de l’intensité de la contrainte que les engagements,
à partir de 2000 actuels et futurs, en termes d’exportations subvention-
nées contractés par l’UE à l’OMC, font potentielle-
La proposition de nouvelle réforme de la PAC de ment peser sur la PAC. L’intensité de cette contrainte
l’Agenda 2000, adoptée par les chefs d’État de l’UE dépend, en grande partie, de l’évolution du contexte
lors du compromis de Berlin le 24 mars 1999, cons d’environnement économique de la PAC. L’analyse-
titue un premier élément de réponse à cette question. met donc l’accent sur l’importance de ce contexte,
La Commission européenne (CE) justifie, en caractérisé par deux critères essentiels : la tendance
partie, la nécessité de cette nouvelle réforme par générale d’évolution (soutenue ou déprimée) de la
l’inadaptation de la PAC réformée en 1992 compte demande et des prix sur les marchés mondiaux des
tenu des engagements actuels contractés par l’UE produits agricoles et le rythme de croissance (rapide ou
lors de l’accord agricole de l’Uruguay Round et de lent) de la production agricole des PECO (4).
ceux qui pourraient résulter du prochain cycle de
1. Les projections de la CE sont globalement corroborées parnégociations à l’OMC. Les projections réalisées par la
celles du FAPRI (Food and Agricultural Policy Research Institute
CE suggèrent, qu’à PACinchangée, les marchés agri- FAPRI, 1998) celles de l’USDA (United States Department of Agri-
culture, USDA, 1998) et celles de l’OCDE (Organisation de Coo-coles communautaires des céréales, de la viande
pération et de Développement Économique, OCDE, 1999).
bovine et de la poudre de laitécrémé devraient enregis- 2. Les pertes de revenu des producteurs communautaires sont
partiellement compensées par des aides directes assises sur lestrer des déséquilibres croissants à partir de 2000/01,
facteurs de production, terre ou bétail, dans la lignée de la
le renforcement anticipé de la contrainte de réforme de 1992.
réduction des exportations subventionnées issue 3. Il s’agit des subventions compensant, pour l’opérateur à
l’exportation sur pays tiers, le différentiel entre prix de marchédes prochaines négociations agricoles à l’OMC
communautaires et prix de vente sur les marchés d’exportation.
conduisant à la constitution de stocks très élevés à 4.L’analyse proposée ici élargit donc celle menée par la CE (CE,
1997) dans trois directions : en prenant en compte explicitementl’horizon 2005 (CE, 1997) (1). Il n’est donc pas étonnant
l’intégration des PECO à l’Union (alors que la CE traite de
que les mesures concrètes de réforme proposées par manière distincte l’UE à 15 et les PECO) ; en considérant plu-
sieurs contextes d’environnement de la PAC différenciés (alorsla CE pour les céréales, la viande bovine et les pro-
que la CE ne retient que le contexte qu’elle estime le plus pro-duits laitiers soient prioritairement définies pour bable) et enfin en envisageant un horizon plus lointain (2010
satisfaire cette contrainte, actuelle et anticipée, des contre 2005 pour la CE).
36 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10Les résultats de simulation de deux scénarios, particulier, le redressement substantiel des cours
qui se différencient par le contexte d’environne mondiaux des céréales observé entre 1994/95 et-
ment économique de la PAC à l’horizon 2010, 1996/97, la crise dite de la « vache folle » qui a forte-
permettent d’analyser les conséquences de cet ment déprimé la consommation communautaire de
élargissement. Ces scénarios sont simulés à viande bovine à partir de 1996, la récente crise por-
l’aide du modèle MISS (Modèle international cine, la réduction du taux de gel des terres dans l’UE
simplifié de simulation) (5) (cf. encadré 1). par rapport aux 15 % initialement prévus sur toute la
Dans chaque scénario, la PAC est maintenue période d’application de la réforme de 1992, la mise
dans son état d’après la réforme de 1992 en œuvre de la nouvelle politique agricole américaine
jusqu’en 2010, indépendamment des engagements (Fair Act) en avril 1996 et enfin la réforme de la PAC
de l’UE en matière d’exportations subventionnées, de l’Agenda 2000. Les scénarios simulés sont donc
issus des accords internationaux, de manière à illustratifs et en aucun cas prévisionnels.
pouvoir évaluer le degré de compatibilité entre
ces engagements et la PAC actuelle d’une part,
et les conséquences de l’élargissement de l’Union
Deux scénarios à l’horizon 2010aux PECO sur ce degré de compatibilité, d’autre part.
L’analyse du degré de compatibilité entre la es deux scénarios simulés consistent à
PAC actuelle et les engagements, passés et Lmaintenir la PAC dans son état actuel
futurs, de l’UE à l’OMC ne concerne ici que les (c’est-à-dire réformée en 1992) sur la période
exportations subventionnées en volume. Or 1995/96-2009/10. Ces deux scénarios se diffé-
cette contrainte à l’exportation en volume ne rencient par des contextes d’environnement
constitue pas la seule contrainte que les accords économique très contrastés.
internationaux font potentiellement peser
sur la PAC. Les engagements de l’ensemble
Les hypothèses communesdes pays signataires de l’accord agricole de
l’Uruguay Round portent en effet sur trois aux deux scénarios
volets : le soutien interne, l’accès au marché et
la concurrence à l’exportation (6). Et il est très Trois hypothèses importantes sont communes aux
probable que le prochain cycle de négociations deux scénarios simulés : les PECO sont intégrés à
commerciales à l’OMC retiendra également ces l’UE en matière de politique agricole à partir de
trois volets. Aussi, il n’est pas exclu qu’à l’issue 2000/01 (8) ; la PAC dans son état d’après la
de ce prochain cycle, les engagements que l’UE réforme de 1992 est appliquée, sans aucune
aura contractés en matière de soutien interne, adaptation, aux PECO à partir de 2000/01 (9) ;
d’accès au marché et de réduction des exporta-
5. MISS est un outil d’évaluation des conséquences de change-tions subventionnées en valeur ne deviennent ments de politiques agricoles, mis en œuvre par l’UE ou les
États-Unis, sur l’équilibre des marchés intérieurs et mondiaux descontraignants pour la PAC (ou au moins plus
principaux produits agricoles et sur quelques indicateurs qu’ils ne le sont actuellement), en
macro-économiques (revenu, balance commerciale, dépenses
particulier dans la perspective de l’élargisse- budgétaires, etc.).
6. Ce dernier volet comprenant les engagements de réduction desment à l’Est de l’UE.
exportations subventionnées en volume mais également en
valeur. Pour plus de détails sur le contenu et les modalités de
l’ensemble des engagements concernant les trois volets deLe choix de se limiter ici aux seuls engagements
l’accord agricole de l’Uruguay Round, voir par exemple Guyomard
à l’exportation en volume répond à deux critè- et al. (1996).
7. Ces scénarios font en effet partie d’un travail prospectif beaucoupres. D’une part, la prise en compte de tous
plus vaste sur les perspectives d’évolution de la PAC à l’horizonles engagements de l’UE à l’OMC aurait rendu
2010, réalisé entre 1994 et 1996 dans le cadre du Groupe de
l’exercice de simulation très lourd. D’autre part, prospective « PAC 2010 » du Commissariat général du Plan.
8. Les PECO retenus dans l’analyse sont les suivants : Bulgarie,d’après les études existantes, ce sont les
Hongrie, Pologne, République Tchèque, Roumanie, Slovaquie.
engagements à l’exportation en volume Ces six pays ont été retenus avant que la Commission euro-
péenne ne fasse part de ses premières recommandations enqui sont les plus contraignants pour la PAC.
matière d’ouverture des négociations d’adhésion. Aussi, la com-
position de notre groupe de PECO ne correspond-elle pas exac-
tement aux six premiers pays pour lesquels la CE a préconiséEnfin, il est important de souligner également
d’ouvrir des négociations d’adhésion le 31 décembre 1998que les scénarios proposés ici ont été construits
(Hongrie, Pologne, République Tchèque, Estonie, Slovénie et
eret simulés au cours de l’année 1995 (7), si bien Chypre). Six pays supplémentaires ont rejoint ce 1 groupe
depuis octobre 1999 (Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Roumanie,qu’ils ne prennent pas en compte les événe-
Slovaquie et Malte).
ments majeurs qui ont marqué l’actualité de la 9. Cela signifie en particulier qu’à partir de 2000/01, les PECO se
voient imposer des quotas de production laitiers et sucriers, qu’ilsPAC entre le début de la mise en œuvre de la
sont soumis à l’obligation de gel des terres et qu’ils bénéficient
réforme (c’est-à-dire 1992/93) et la période des aides compensatrices à l’hectare et aux effectifs bovins, au
même titre que les 15 États membres actuels.actuelle. Ainsi, ils ne prennent pas en compte, en
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 37Encadré 1
LE MODÈLE MISS : CARACTÉRISTIQUES ET MODE DE FONCTIONNEMENT
MISS (Modèle international simplifié de simulation) est Mode de fonctionnement
un modèle mondial. Il est centré sur les États-Unis et
Le modèle MISS fonctionne en projection compara-
l’Union européenne. Le reste du monde y est représenté
tive (5). Cela signifie que, dans chaque simulation,
de façon agrégée, en distinguant néanmoins les Pays
son évolution est guidée par deux types de forces indé-
d’Europe centrale et orientale (PECO), les autres pays à
pendantes :
Économies anciennement centralement planifiées
(ECP) et le reste du monde (RdM).
1) les effets du progrès technique ou tendances autono-
mes (pris en compte dans le modèle par le biais des
Caractéristiques générales « déplaceurs » d’offre et de demande) qui s’exercent à la
fois sur l’offre et sur la demande. Du côté de la consom-
Dans chaque zone, les productions agricoles sont
mation, ce « progrès technique » traduit l’influence de la
regroupées en 11 catégories : les céréales (hors blé
croissance démographique, l’évolution des goûts et des
dur et riz), les protéines végétales (tourteaux d’oléagi-
habitudes alimentaires et les effets revenu ;
neux, protéagineux et fourrages déshydratés), les hui-
les végétales, le corn gluten feed (CGF) et les
2) l’impact des changements de politique agricole qui, en
tourteaux de germes de maïs, le manioc, les autres
modifiant le système des prix relatifs, incitent les agents
substituts des céréales (sons, mélasses, pulpes de
économiques à réviser leurs plans d’offre et de
betteraves, pulpes d’agrumes et autres déchets de
demande. Les agents peuvent également être directe-
fruits et drêches de brasseries), la viande bovine, les
ment rationnés comme dans le cas des quotas de pro-
viandes de porcs et de volailles et les œufs (PVO), le
duction ou des contingents d’importation.
lait et les produits laitiers, le sucre et le reste de l’agri-
culture (RAG), agrégat qui regroupe en particulier les
Les changements de politique agricole sont donc suppo-
fruits et les légumes, la viticulture, la viande ovine, le
sés ne pas affecter les tendances autonomes, du moins
tabac, l’huile d’olive, etc.
sur l’horizon initialement considéré lors de la conception
du modèle, c’est-à-dire le moyen terme.
La production agricole exige l’utilisation de 2 types
d’inputs, les inputs d’origine agricole (par exemple les
Deux catégories de paramètres interviennent par consé-
céréales utilisées en alimentation animale) et les inputs
quent dans le modèle : les élasticités-prix d’offre et de
fournis par le reste de l’économie (1). Ces derniers sont
demande et les « biais » du progrès technique ou dépla-
regroupés dans le modèle en 4 catégories : les autres
ceurs d’offre et de demande (pour plus de détails sur le
produits utilisés dans l’alimentation animale (AUP) tels
calibrage de ces paramètres, voir Mahé et al., 1988 et
que les farines de viande et de poisson (2), les engrais,
Guyomard et Mahé, 1993c). Ce sont ces déplaceurs
le capital, qui inclut les bâtiments et les matériels, et les
d’offre et de demande pour les zones RdM et PECO qui
autres consommations intermédiaires.
ont été ici ajustés pour construire les scénarios vert et
rouge.
Les systèmes d’offre et de demande ont une repré-
sentation de type walrassien. Les prix constituent les
variables incitatives clefs (directement ou indirecte-
ment) dans la plupart des décisions de production et
1. Pour chaque zone, il y a donc deux secteurs d’offre (agricul-de consommation. Dans certains cas, les prix ne
ture et reste de l’économie) et deux secteurs de demande
sont contrôlés qu’en partie (droits de douane fixes) (demande dérivée, c’est-à-dire demande pour l’alimentation
ou indirectement (contingents). Le cas particulier de animale, et demande finale, c’est-à-dire consommation humaine
la gestion de l’offre par les quantités (quotas) est pris et industrielle). Le secteur agricole offre les produits agricoles
distingués dans le modèle qui sont utilisés dans les secteurs deen compte dans ce cadre walrassien par le biais des
demande ; le secteur « reste de l’économie » offre les quatre
prix virtuels ou duaux (Guyomard et Mahé, 1993b).
inputs d’origine non agricole nécessaires au fonctionnement du
De par sa structure, ce modèle peut s’accommoder secteur agricole.
facilement de la complexité et de la diversité des 2. Sept postes de demande pour l’alimentation animale sont
instruments de politique agricole (prix adminis donc pris en compte : céréales, tourteaux protéiques, corn glu- -
ten feed, manioc, autres substituts des céréales, autres produitstrés, quotas de production, contingents d’importa-
de l’alimentation animale (AUP) et lait.tion, etc.). L’écriture du modèle et l’algorithme de
3. Tous les instruments qui jouent par les prix réels ou virtuels
résolution utilisé permettent de spécifier les différents
(c’est-à-dire droits de douane, prix administrés, prélèvements et
scénarios en incorporant diverses variables de com- restitutions variables, aides compensatrices et deficiency pay-
mande conformes à la logique des instruments et des ments, taxes de coresponsabilité, quotas de production, quotas
de demande, contingents d’importation) sont bien pris enpolitiques étudiées (3).
compte dans le modèle. Les effets du gel de terre ne sont repré-
sentés qu’indirectement par déplacement des fonctions d’offre
Les équations constitutives du modèle fournissent
(cf. infra). Enfin, le stockage n’est pas inclus car il est considéré
donc une représentation globale du secteur agricole comme un instrument de court terme (le modèle n’est pas
intégrant les propriétés de la théorie économique adapté pour l’étude des politiques de stabilisation par stoc-
kage).sous-jacente (4). Cette caractéristique assure la
4. Pour une présentation du modèle théorique, voir Mahé et al.cohérence interne du modèle en projection. Le cali-
(1988) et Guyomard et al. (1991).
brage des paramètres de comportement est basé sur
5. La dimension temporelle étant d’une importance cruciale dans
divers travaux empiriques qui donnent des estima- l’examen des conséquences de réformes de la PAC, le modèle
tions jugées pertinentes pour un horizon de moyen est ici utilisé en projection comparative uniquement. L’autre
terme (c’est-à-dire4à5 ans). mode de fonctionnement possible est la statique comparative.
38 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10l’option retenue pour le prochain accord agricole à Parmi ces trois hypothèses, la troisième sur la
l’OMC est le statu quo, c’est-à-dire que les engage reconduction des engagements présente un-
ments posés par chacun des pays pour l’année caractère restrictif (10). L’hypothèse posée sur
2000/01 lors de l’accord agricole de l’Uruguay les résultats du prochain cycle de négociations
Round sont reconduits sans modification sur la multilatérales à l’OMC apparaît relativement
période 2000/01-2009/10. optimiste.
10. Dans le compromis de Berlin sur la réforme de l’Agenda 2000, l’hypothèse adoptée est celle d’une « adhésion de nouveaux États
membres à partir de 2002 » (Conseil Européen de Berlin, 1999). Ce compromis fixe également un cadre financier pour une UE à 21 dans
lequel des crédits d’engagement sont prévus pour financer l’élargissement, notamment dans le domaine de l’agriculture (1,6 milliard
d’euros aux prix de 1999 en 2002 à 3,4 milliards d’euros aux prix de 1999 en 2006). Toutefois, le document rapportant le compromis de
Berlin ne précise pas dans quelle mesure les instruments de la PAC seront appliqués aux nouveaux États membres. En particulier, alors
que le texte de la première proposition de réforme (juillet 1997) envisageait explicitement l’exclusion des PECO candidats à l’adhésion du
système des paiements compensatoires, le document de Berlin ne fait aucune mention de cette éventualité.
Encadré 1 (suite)
Description succincte de la construction autres produits animaux, observés dans les PECO sur la
des scénarios vert et rouge période 1980/90. Dans le scénario rouge au contraire,
les PECO enregistrent un rythme de rattrapage rapide
Les scénarios vert et rouge adoptent une hypothèse alter-
de leur production agricole. Dans ce cas, les déplaceurs
native sur l’évolution de la demande mondiale de produits
d’offre ont été calibrés en calant le rythme de croissance
agricoles au cours de la période 1995/96-2009/10.
annuel des rendements pour les produits végétaux et le
Cette hypothèse alternative se traduit, dans le modèle
lait, et des quantités produites pour les autres produits
MISS, par un calibrage approprié des déplaceurs d’offre
animaux des PECO sur ceux observés dans l’UE en
et de demande de la zone RdM.
moyenne sur la période 1957/82. Bien évidemment, les
hypothèses posées sur les rythmes de croissance
Dans le scénario vert, la demande mondiale de produits
annuels des productions animales des PECO condition-
agricoles est supposée soutenue. Les déplaceurs d’offre
nent ensuite les déplaceurs de demande pour l’alimenta-
et de demande de la zone RdM ont alors été ajustés de
tion animale des PECO.
façon à ce que les prix mondiaux (endogènes) issus de la
projection centrale (c’est-à-dire de la simulation du scé-
Enfin, le calibrage des déplaceurs de demande finale
nario de poursuite des politiques agricoles en vigueur en
(c’est-à-dire de demande humaine et industrielle) repose
début de période dans toutes les zones géographiques
sur des hypothèses quant à l’évolution de la population,
considérées, les PECO ayant encore à ce stade un rôle
des revenus des ménages et des changements d’habitu-
neutre dans l’exercice) reproduisent au mieux les pro-
des alimentaires des consommateurs. Le scénario vert
jections de l’OCDE sur la période 1995-2000 (6).
adopte l’hypothèse d’un rapprochement rapide des habi-
tudes des consommateurs des PECO de
Dans le scénario rouge en revanche, la demande mon-
celles observées dans l’UE, et d’une croissance rapide
diale de produits agricoles est supposée déprimée.
des revenus des ménages. Les déplaceurs de demande
Dans ce cas, les déplaceurs d’offre et de demande de
finale des PECO ont alors été calibrés en supposant que
la zone RdM ont été calibrés de façon à ce que les prix
la consommation par tête de chaque produit agricole des
mondiaux issus de la projection centrale reproduisent la
PECO est, en 2003/04, égale à celle observée dans l’UE
tendance observée des cours sur la période 1978/88 (7).
en 1990/91, puis en 2009/10, égale à celle simulée la
même année pour l’UE dans la projection centrale. Dans
En second lieu, les scénarios vert et rouge adoptent
le scénario rouge, il est supposé que les habitudes ali-
deux hypothèses alternatives sur l’évolution de l’offre et
mentaires des consommateurs des PECO se rappro-
de la demande de produits agricoles dans les PECO.
chent plus lentement de celles observées dans l’UE,
Ces deux hypothèses alternatives sont traduites, dans le
tandis que les revenus des ménages enregistrent un
modèle MISS, par un calibrage approprié des dépla-
taux de croissance annuel lent. Dans ce cas, les dépla-
ceurs d’offre et de demande des différents produits agri-
ceurs de demande finale des PECO ont été calibrés en
coles pour les PECO.
supposant qu’en 2003/04, la consommation par tête de
chaque produit agricole des PECO est égale à celle
Le calibrage des déplaceurs d’offre (qui traduisent les
observée dans l’UE en 1990/91, puis en prolongeant
effets du progrès technique) repose sur des considéra-
cette tendance jusqu’en 2009/10.
tions de rythme d’évolution des rendements et/ou des
volumes produits des divers produits agricoles. Le scé-
nario vert correspond à l’hypothèse de rattrapage lent de
6. Ces projections correspondant à une nette reprise des cours
la production agricole des PECO. Les déplaceurs d’offre
mondiaux des produits agricoles par rapport à la décennie pré-
ont alors été calibrés en supposant un prolongement des cédente (OCDE, 1995).
rythmes de croissance annuels des rendements pour les 7. Cette période correspondant à une conjoncture très défavo-
végétaux et le lait, et des volumes produits pour les rable des marchés mondiaux agricoles.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 39En effet, les pays favorables à une plus grande libérali Le scénario vert correspond à l’environnement écono- -
sation des marchés, États-Unis et groupe de Cairns mique le plus favorable pour l’UE. Dans ce cas, la
(11)en particulier, chercheront à renforcer la disci demande mondiale de produits agricoles est soutenue-
pline en matière de soutien interne, d’accès au marché si bien que, à PAC inchangée, les cours mondiaux des
et de concurrence à l’exportation (Gohinet al., 1998). produits agricoles ont tendance à évoluer à la hausse.
D’un autre côté, la croissance de la production agricole
En d’autres termes, l’ensemble des engagements, des PECO est lente tandis que le rythme rapide de leur
en particulier ceux portant sur les exportations sub croissance économique contribue à augmenter leur-
ventionnées en volume dans le cas qui nous inté consommation domestique de produits agricoles. En-
resse ici, seront vraisemblablement accrus lors du d’autres termes, à PAC inchangée, le contexte écono-
prochain cycle de négociations à l’OMC. mique du scénario vert contribue à limiter les surplus
exportables des PECO. Au total, l’environnement éco-
Toutefois, les positions des principaux partenaires de nomique qui caractérise le scénario vert contribue à
l’UE à l’OMC seront sans doute également largement réduire les risques et l’ampleur des dépassements des
dépendantes de la situation observée au regard des engagements posés à l’OMC en matière d’exporta-
débouchés mondiaux des produits agricoles. En outre, tions subventionnées pour l’UE à 15, puis élargie aux
l’hypothèse d’unstatu quo résultant du prochain cycle PECO.
de négociations à l’OMC suppose implicitement que
les engagements des PECO sont maintenus. Autre À l’inverse, le scénario rouge représente l’envi- -
ment dit, l’hypothèse est faite que leur adhésion à l’UE ronnement économique le moins favorable pour
ne donnera lieu à aucune renégociation des engage l’UE. Il contribue, à PAC inchangée, à déprimer-
ments contractés par les PECO lors de l’accord agri les cours mondiaux des produits agricoles et à-
cole de l’Uruguay Round. Ces deux dernières augmenter les surplus exportables des PECO. Il
remarques modèrent sans doute le caractère optimiste va par conséquent dans le sens d’un accroissement
de l’hypothèse de statu quo adoptée. Cependant, dans des risques et de l’ampleur des dépassements des
l’ensemble des possibles, elle appartient plutôt au engagements posés à l’OMC en termes d’expor-
domaine des cas favorables pour l’UE (12). tations subventionnées pour l’UE à 15, puis élargie
aux PECO.
Deux contextes d’environnement
économique très contrastés
Chaque scénario est caractérisé par un contexte d’envi-
ronnement économique différent défini selon trois critè-
res : la tendance d’évolution de la demande mondiale de
produits agricoles qui, dans les simulations, aura une
influence sur l’évolution des prix mondiaux ; le rythme 11. Le groupe de Cairns est un ensemble de pays exportateurs de
produits agricoles qui, lors de l’Uruguay Round, se sont autoprode croissance de la production agricole des PECO ; le -
clamés « exportateurs loyaux ». Il comprend l’Argentine, l’Aus-rythme de croissance économique des PECO qui, par
tralie, le Brésil, le Canada, le Chili, la Colombie, les Iles Fidji, la Hongrie,
rapport au secteur agricole, jouera essentiellement sur la l’Indonésie, la Malaisie, la Nouvelle-Zélande, les Philippines, la
Thaïlande et l’Uruguay.demande humaine et industrielle de produits agricoles
12. Cette hypothèse optimiste de statu quo est également celle
dans ces pays (cf. encadré 1). Une couleur a été attribuée adoptée par la CE dans ses projections à l’horizon 2005 (CE, 1997).
13. Les hypothèses adoptées pour construire chacun des deuxà chaque scénario en fonction du caractère plus ou
contextes d’environnement économique sont décrites très suc-
moins favorable pour l’UE du contexte d’environne- cinctement dans l’encadré 1. Une description précise de ces
hypothèses est disponible sur demande auprès de l’auteur.ment économique qui le caractérise (cf. tableau 1) (13).
Tableau 1
Les principales caractéristiques des deux scénarios retenus
Scénarios
Vert Rouge
Critères
Tendance d’évolution de la demande mondiale soutenue déprimée
Rythme de croissance de la production agricole des PECO lent rapide
Rythme de croissance économique des PECO (1) rapide lent
1. Les rythmes de croissance économique et de la production agricole des PECO sont supposés lents quel que soit le scénario
entre 1995/96 et 2000/01. Ils ne sont différenciés selon le scénario qu’à partir de l’adhésion des PECO à l’UE, c’est-à-dire à partir
de 2000/01.
Source : cf. encadré 1.
40 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10Encadré 2
LES HYPOTHÈSES POSÉES POUR DÉTERMINER LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX À
L’EXPORTATION DE L’UE
La fusion des engagements de l’UE à 15 Sur la période 2000/01-2009/10, l’UE est élargie aux
et des PECO PECO. En l’absence totale d’information sur l’évolution
des importations brutes de l’UE élargie, on adopte alors,
À partir de 2000/01, lorsque l’UE à 15 s’élargit aux
là encore, la même hypothèse que pour la période
PECO, les engagements à l’OMC de l’UE élargie en
précédente, c’est-à-dire que l’on suppose que les
matière d’exportations subventionnées en volume sont
importations brutes en provenance de pays tiers des
déterminés comme la simple somme de ceux des 15
principaux produits agricoles exportés par l’UE élargie,
anciens États membres et de ceux des 6 nouveaux
et pris en compte individuellement dans MISS, resteront
PECO, sans tenir compte des échanges existant au
relativement stables sur la période 2000/01-2009/10.
préalable entre les 6 PECO et entre chaque PECO et
Après 2000/01, comme dans le cas des engagements
l’UE à 15.
à l’exportation, les contingents tarifaires à droits réduits
ouverts par l’UE à 15 et les PECO dans le cadre de
Le passage des exportations brutes l’accord agricole de l’Uruguay Round sont maintenus
aux exportations nettes constants jusqu’en 2009/10. Il en résulte que contraire-
ment à la période 1995/96-2000/01 précédente, les
Les résultats de simulation de MISS donnent l’évolution
engagements en matière d’accès minimum au marché
des exportations nettes de chaque produit pour chaque
de l’UE élargie ne donnent lieu à aucun ajustement à la
zone considérée, soit : ∆XN = X- XM, où ∆Xet ∆M,
hausse des importations brutes de cette zone sur la
représentent les variations entre l’équilibre initial et
période 2000/01-2009/10.
l’équilibre final, respectivement, des exportations brutes
et des importations brutes d’un produit pour une zone
particulière. Les coefficients de passage
des produits laitiers au lait entier
Or, les engagements en matière d’exportations subven-
MISS considère le lait entier alors que les engagements
tionnées en volume contractés par l’UE à 15 et les
en matière d’exportations subventionnées en volume
PECO dans le cadre de l’accord agricole de l’Uruguay
de l’accord agricole de l’Uruguay Round concernent
Round sont définis en termes d’exportations brutes. Il
différents types de produits laitiers, principalement le
est donc nécessaire d’exprimer ces engagements en
beurre et l’huile de beurre, la poudre de lait écrémé, le
termes d’exportations nettes afin de pouvoir les compa-
fromage et un agrégat regroupant les autres produits lai-
rer aux résultats de simulation de MISS. Pour ce faire, il
tiers. Ces engagements sur les divers produits laitiers
faut poser une hypothèse sur l’évolution des importa-
ont par conséquent été transformés en un engagement
tions brutes de l’UE à 15 et des PECO.
exprimé en équivalent lait entier. Pour ce faire, des coef-
ficients techniques correspondant à l’équivalent lait
On peut raisonnablement supposer que les importations
entier de chaque type de produits laitiers (2) ont été
brutes des principaux produits agricoles exportés par
appliqués aux engagements initiaux, puis ces derniers
l’UE à 15, et pris en compte individuellement dans
ont été additionnés pour aboutir à un engagement
MISS, resteront relativement stables sur la période
unique pour l’UE à 15 et pour les PECO. Les coefficients
1995/96-2000/01. La seule modification à prendre en
techniques utilisés sont les suivants (3) :
compte réside alors dans l’ouverture des contingents
tarifaires à droits réduits que l’accord agricole de l’Uru-
- pour l’UE à 15 : 22,8 pour le beurre et l’huile de beurre ;
guay Round impose à l’UE à 15 dans le cadre des enga-
8,3 pour le fromage ; 2,14 pour les autres produits
gements en matière d’accès minimum au marché.
laitiers ;
Dans cet exercice, on fait par conséquent l’hypothèse
- pour les PECO : 21,5 pour le beurre et l’huile de beurre ;
que les contingents tarifaires à droits réduits ouverts par
10 pour le fromage ; 2,14 pour les autres produits
l’UE à 15 pour les principaux produits exportés, pris en
laitiers.
compte individuellement dans MISS, sont totalement
« remplis » (1) sur la période 1995/96-2000/01. Dans ce
cas, l’évolution des importations brutes des ces produits 1. Ceci est une hypothèse car les contingents tarifaires à droits
de l’UE à 15 correspond à une augmentation égale réduits doivent être ouverts mais l’accord agricole de l’Uruguay
Round n’impose nullement qu’ils soient intégralement utilisés.aux contingents tarifaires à droits réduits consolidés par
En d’autres termes, ils constituent une possibilité offerte aux
l’Union à l’OMC.
fournisseurs étrangers pour vendre leurs produits sur le marché
de l’UE et non une obligation pour l’UE d’importer les quantités
Faute d’information supplémentaire quant à l’évolution de produits correspondant aux contingents ouverts.
des importations brutes des PECO, la même hypothèse 2. Excepté la poudre de lait écrémé qui est un produit joint du
beurre.est posée pour ce groupe de pays pour la période
3. Ces coefficients techniques sont ceux utilisés pour construire1995/96-2000/01. Il faut toutefois garder à l’esprit que
la base de données initiale de MISS lorsque les données brutes
cette hypothèse semble plus restrictive dans le cas des
sont exprimées en quantités ou en valeur des différents pro-
PECO que pour celui de l’UE à 15. duits laitiers.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 41Ce dernier résultat illustre l’importance de laÉvaluer les dépassements d’engage-
reconquête du marché intérieur des céréales qui
ments à l’exportation en volume
était l’un des éléments clefs de la réforme de la
PAC de 1992. En effet, dans le contexte d’envi-
es résultats de simulation des deux scéna-
ronnement économique favorable pour l’UELrios retenus permettent d’évaluer l’ampleur des
(scénario vert), les prix mondiaux des ingré-
dépassements, par produit, des engagements à
dients de l’alimentation animale (tels que le
l’exportation en volume contractés à
tourteau de soja et le corn gluten feed par
l’OMC, que l’UE à 15 puis élargie aux PECO
exemple) sont soutenus. La baisse du prix commu-
est susceptible d’enregistrer sur la période
nautaire des céréales, appliquée dans le cadre de
1995/96-2009/10. Dans un premier temps, l’ana-
la réforme, leur permet alors de restaurer leur
lyse porte sur la sous-période 1995/96-2000/01
compétitivité-prix par rapport aux ingrédients
etne concerne que l’UE à 15 États membres.
importés dans les rations animales. Dans ce cas,
La seconde étape s’intéresse à la sous-période
la réforme de la PAC engendre un mouvement
2000/01-2009/10 et porte essentiellement sur les
de reconquête du marché intérieur des céréales,
conséquences de l’adhésion des PECO à l’Union,
contribuant à freiner l’accroissement des sur-
au regard des engagements OMC à l’exportation de
plus céréaliers exportables de l’UE à 15. En
l’UE élargie (cf. encadré 2).
outre, dans le cas du scénario vert, les prix
communautaires des produits hors-sol (PVO),
qui évoluent parallèlement aux cours mon-1995/96-2000/01 : une compatibilité PAC-
diaux, ont tendance à croître, stimulant ainsi la
Accord de l’Uruguay Round très fragile
production de ce secteur dans l’Union et, par
suite, le débouché céréalier communautaire en
Le graphique I permet de visualiser, pour chacun
alimentation animale qui lui est lié. Ce second
des principaux produits sous OCM (organisation
effet contribue également à ralentir le rythme de
commune de marché) pris en compte dans le
croissance des exportations de céréales de l’UE
modèle MISS, l’évolution des quantités exportées
à 15. Dans le scénario vert, la réforme de la PAC
par l’UE à 15 entre 1992/93 et 2000/01 dans les
de 1992 permet donc à l’Union de respecter
scénarios vert et rouge. Ce graphique rapporte éga-
son engagement en matière d’exportations
lement les engagements à l’exportation en volume
subventionnées en volume pour les céréales
de l’Uruguay Round correspondants (14). Il
jusqu’en 2000/01.
désigne les produits pour lesquels la réforme de la
PAC de 1992 ne permettrait pas à l’UE à 15 de res-
Au contraire, dans le scénario rouge, la ten-
pecter ses engagements en termes d’exportations
dance à la baisse des cours mondiaux freine à
subventionnées en volume sur la période d’appli-
la fois la restauration de la compétitivité-prix
cation de l’accord agricole de l’Uruguay Round.
des céréales dans les rations animales com-
munautaires et le débouché céréalier à destina-
On peut distinguer trois groupes de produits
tion du secteur hors-sol. Dans un tel contexte
(cf. graphiques I-A à I-E) :
d’environnement économique, la réforme de
la PAC de 1992 ne parvient pas à induire un
- les produits hors-sol (PVO : porcs-volailles-œufs),
réel mouvement de reconquête du marché
le lait (15) et le sucre pour lesquels l’UE à 15
intérieur des céréales dans l’UE. Ce relatif
dépasse ses engagements à l’exportation en
échec de la réforme conduit alors l’Union à 15
volume dès 1995/96, quel que soit le scénario
à dépasser son engagement à l’exportation dès
considéré ;
1998/99.
- la viande bovine dont les exportations commu-
nautaires excèdent l’engagement de l’Uruguay 14. Bien qu’on ne le précisera pas systématiquement, tous les
résultats de simulation relatifs à des quantités échangéesRound correspondant à partir de 1998/99 dans les
correspondent à des volumes d’exportations nettes (c’est-à-dire
deux scénarios ;
exportations brutes - importations brutes). Lorsque dans les
résultats, ces volumes sont positifs, cela signifie que le pays
considéré est exportateur net des produits correspondants ;- les céréales pour lesquelles la position de l’UE à
dans le cas contraire, il est importateur net. Dans le graphique I,
15 face à son engagement à l’exportation est sen- les engagements Uruguay de l’UE en matière d’exportations
subventionnées en volume (exprimées en termes d’exporta-sible au contexte, un environnement économique
tions brutes) ont, par conséquent, été ajustés de manière à
favorable contribuant à assurer le respect de cet être comparables aux résultats de simulation de MISS (cf.
encadré 2).engagement, alors qu’une perspective écono-
15. Les engagements Uruguay de l’UE en matière d’exporta-mique défavorable joue dans le sens d’un dépas- tions subventionnées en volume pour les produits laitiers
sement à partir de 1998/99. ont été transformés en équivalent lait entier (cf. encadré 2).
42 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10Graphique I
Comparaison du potentiel à l'exportation et des engagements OMC à l'exportation de l'UE
(par produit, sur la période 1992/93- 2009/10)
A - Céréales B - Bovins
120 3,5
3100
2,5
80
2
60
1,5
40
0,5
20
1
0 0
1992/93 1995/96 1998/99 Elargismt 2003/04 2006/07 2009/10 1992/93 1995/96 1998/99 2003/04 2006/07 2009/10Elargismt
C - Porc-Volailles-Œufs D - Lait
12 18
16
10
14
8 12
10
6
8
4 6
4
2
2
0 0
1992/93 1995/96 1998/99 Elargismt 2003/04 2006/07 2009/10 1992/93 1995/96 1998/99 Elargismt 2003/04 2006/07 2009/10
E - Sucre *
8
7
6
5
Scénario vert, UE-15
4
Scénario rouge, UE-15
3
Engagement OMC
2
Scénario vert, UE élargie
1
Scénario rouge, UE élargie
0
1992/93 1995/96 1998/99 Elargismt 2003/04 2006/07 2009/10
*Dans ce graphique, avant 2000/01, les courbes des scénarios vert et rouge se chevauchent.
Sources : simulations pour les exportations et listes de l'accord agricole de l'Uruguay Round de l'UE à 15 et des PECO pour les engage-
ments à l'exportation.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 43
Exports (millions de tonnes) Exports (millions de tonnes)
Exports (millions de tonnes)
Exports (millions de tonnes)
Exports (millions de tonnes)Au total, la réforme de la PAC de 1992 ne per Des dépassements d’engagements-
mettrait pas réellement à l’UE à 15 de respecter comparables aux mises en stocks projetées
ses engagements à l’exportation en volume de dans les études de la CE
l’Uruguay Round à l’horizon 2000/01, des
dépassements étant enregistrés avant cette date Ces résultats semblent donc, à première vue, con-
pour la majorité des produits considérés. traires aux conclusions de la CE qui, sur la base de
ses projections, estime que l’UE à 15 est globalement
Le graphique II indique que les dépassements en mesure de respecter ses engagements à l’expor-
des engagements à l’exportation, simulés pour tation de l’Uruguay Round sur la période
l’UE à 15 en 2000/01, représentent généralement 1995/96-2000/01 (CE, 1997). Un examen plus
(c’est-à-dire quel que soit le scénario et pour la majo approfondi des projections réalisées par la CE-
rité des produits) une part non négligeable des expor montre en fait qu’il n’en est rien. Dans son exercice-
tations communautaires correspondantes. Ainsi, le de projection, la CE suppose que les volumes
dépassement enregistré pour les produits hors-sol est exportés des différents produits sont strictement
très important. Il compte, dans le scénario vert, pour égaux aux engagements à l’exportation en volume
près de 78 % des surplus communautaires exporta de l’Uruguay Round correspondants. Ainsi, pour-
bles de PVO (57 % dans le scénario rouge). Cette chaque produit et pour chaque année de la période
proportion est nettement inférieure pour les autres d’étude, lorsque l’évolution de la production,
produits, mais atteint tout de même 37 % pour la de la consommation et des importations commu-
viande bovine et 24 % pour le lait dans le scénario nautaires conduit à un volume exporté supérieur à
vert (respectivement 54 % et 28 % dans le l’engagement de l’Uruguay Round correspondant,
rouge). Le dépassement enregistré pour le sucre le surplus non exportable vient gonfler les stocks
représente, quant à lui, près de 13 % des exportations publics et privés. Les projections de la CE aboutis-
communautaires, quel que soit le scénario considéré. sent ainsi à un accroissement régulier des stocks
L’UE à 15 ne dépasse son engagement à l’exportation communautaires de la majorité des produits agrico-
sur les céréales que dans le cas d’une conjoncture les sur la période 1995/96-2000/01. La CE consi-
internationale défavorable (scénario rouge). Le dère toutefois que les stocks accumulés sur
dépassement représente alors plus de 30 % des expor l’ensemble de la période 1995/96-2000/01 restent-
tations céréalières communautaires. Rapportés aux « raisonnables » pour la majorité des produits, ce
niveaux de production, les dépassements des engage qui lui permet de conclure à une relative compatibi- -
ments à l’exportation en volume de l’UE à 15 apparais lité entre la PAC réformée en 1992 et les engage- -
sent toutefois plus faibles puisqu’ils varient entre 3 et ments à l’exportation de l’UE à 15 jusqu’en
10 % selon les produits et le scénario considéré. 2000/01.
Graphique II
L'UE à 15 face à ses engagements OMC à l'exportation en volume en 2000/01 :
ampleur des dépassements par produit
En % Scénario
80 vert
70
Scénario
Scénario
60 rouge
rouge
50
Scénario
vert40 Scénario Scénario
rouge Scénario rouge30
vert
Scénario Scénario20
vert rouge
Scénario10
vert
0
-10
Part du dépassement dans les exportations Part du dépassement dans la production
Source : calculé à partir des résultats de simulation.
44 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10
Céréales
Bovins
PVO
Lait
Sucre

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