L'allocation parentale d'éducation : entre politique familiale et politique pour

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L'allocation parentale d'éducation a pour but d'aider les mères de deux enfants au moins dont le plus jeune a moins de trois ans à cesser de travailler ou à travailler à temps partiel. Depuis son vote en juillet 1994, elle aurait incité 200 000 à 250 000 mères à se retirer du marché du travail. Ni « salaire maternel « dans la mesure où le droit n'est ouvert que sous condition d'avoir travaillé préalablement, ni prestation « pure « en contrepartie du retrait d'activité puisqu'elle peut être perçue par des personnes ayant déjà cessé leur activité, cette allocation se présente pour beaucoup de femmes comme un palliatif à leurs difficultés d'insertion professionnelle.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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N° 569 FÉVRIER 1998
PRIX : 15F
L’allocation parentale d’éducation :
entre politique familiale et politique pour l’emploi
Cédric Afsa, Bureau des prévisions,
Caisse nationale des allocations failiam les
tivité des mères de deux enfants dont le plus’allocation parentale d’éducation
jeune a moins de trois ans est passé de
a pour but d’aider les mères de deux 69 % à 53 %, après plusieurs années deL enfants au moins dont le plus jeune lente augmentation (graphique 1). Il n’est
pas du tout excessif de voir entre ces deuxa moins de trois ans à cesser de t illeravar
évolutions un lien de cause à effet : l’APE a
ou à travailler à temps partiel. Depuis sonincité nombre de femmes à se retirer du
vote en juillet 1994, elle aurait incité marché du travail. Autrement dit, il y a eu
une influence indéniable qui plus est, sé 200 000 à 250 000 mères à se retirer
lective, comme on le verra de la prestation
du marché du travail. Ni « salaire mater- sur l’offre de travail des femmes.
nel » dans la mesure où le droit n’est ou
vert que sous condition d’avoir tavraillé Une allocation à visages multiples
préalablement, ni prestation « pure » en On prête souvent à l’APE la finalité d’aider
contrepartie du retrait d’activité puis- les parents de très jeunes enfants à concilier
leurs vies familiale et professionnelle. L’al qu’elle peut être perçue par des per
location revêt plusieurs formes, et son mon
sonnes ayant déjà cessé leur activité, tant rémunère, en quelque sorte, le temps
cette allocation se présen pourte beaucoup que le parent (en réalité la mère dans 99 %
des cas) prend sur son activité profession de femmes comme un palliatif à leurs
nelle pour le consacrer à l’éducation de ses
difficultés d’insertion professi onnelle. enfants. Si la mère travaille à temps plein,
elle n’a aucun droit à l’allocation. Mais dès
qu’elle occupe un emploi à temps partiel,
En juillet 1994, le parlement a voté une loi elle peut percevoir entre 1 500 F et 2 000 F
relative à la famille, qui prévoyait notam par mois selon l’importance de son temps
ment l’extension de l’allocation parentale partiel. Enfin, si la mère se retire totalement
d’éducation (APE) aux familles de deux de l’activité, elle a droit aux quelque 3 000 F
enfants. Jusque là, cette allocation était mensuels de l’APE « à taux plein ».
réservée à celles qui en avaient au moins En toute rigueur, seule l’allocation à taux
trois (cf. Pour comprendre ces résultats) . En partiel peut être considérée comme une aide
trois ans, le nombre de bénéficiaires de cette à la conciliation des contraintes familiales et
allocation a triplé pour atteindre un peu plusprofessionnelles, car elle permet à la mère
de 500 000 en juin 1997. Parallèlement, et de rester en contact avec le monde du tra
à peu près sur la même période, le taux d’ac vail. Ce cas de figure est cependant le moins
répandu, il n’est choisi que par 20 % des bé 1Répartition des mères de famille sel on leur
néficiaires de l’APE. En revanche, l’APE à
statut d’activité et selon
taux plein exige de la femme le choix plus
qu’elles perçoivent ou non l’APE
radical de se retirer du marché du travail.
En % Certes, si ce retrait est associé à l’octroi
38Actives sans APE d’un congé parental d’éducation par l’em
11Actives avec APE ployeur, il ne s’agit que d’une suspension
15 d’activité, car la loi contraint l’employeur àInactives sans APE
reprendre la salariée, dans son emploi ou36Inactives avec APE
dans un emploi équivalent, après son con 100Total
gé. Cependant, ce principe souffre de plu
1. Dans le champ concerné par l’APE "a ang deux"u r : parents élevant
sieurs exceptions, lorsque par exempledeux enfants dont le plus jeune a moins de trois ans.
l’emploi offert au retour du congé se situeSource : Échant illon national des allocataires des caisses d’alloca
tions familiales (année 1996) dans un autre établissement et exigerait des
INSEE
PREMIEREtemps de transport trop élevés, sans aussi et surtout, qu’on sache correcte Un palliatif à une insertion
compter les entreprises qui cessent ment distinguer, dans ces effets, ce qui professionnelle difficile
leur activité entre temps. relève de l’« aubaine » d’une part, de l’in
citation de l’autre. On dit qu’une personne Bien plus, les mères qui se sont reti
bénéficie de l’effet d’aubaine d’une nou rées du marché du travail pour bénéfi L’APE participe à la
velle prestation lorsqu’elle n’a pas à cier de l’APE à taux plein sesegmentation du marché du
changer son comportement, ou ses in distinguent nettement de celles qui ont
travail
tentions de comportement, pour obtenir poursuivi leur activité.
la prestation. L’effet incitatif se produit Le premier trait distinctif concerne leurÀ cette diversité dans l’usage de l’APE
lorsque la personne modifie son compor- situation antérieure vis à vis de l’em répond celle des caractéristiques de
tement pour se conformer aux conditionsploi. Une grande partie d’entre ellesses bénéficiaires. Quelques statisti-
d’obtention de la nouvelle prestaion, et t sont d’anciennes chômeuses (un tiersques, extraites des caisses d’alloca
ne l’aurait pas fait en son absence. déclarent avoir perçu une indemnitétions familiales, suffisent à dessiner
Les conditions d’éligibilité de l’APE lais de chômage l’année précédant l’arrêtdes lignes de partage très nettes entre
saient prévoir un effet d’aubaine impor- de leur activité). Quelques unes ontdifférentes catégories de femmes
tant. On a déjà souligné, en effet, qu’une certainement trouvé un intérêt finan (tableau).
femme inactive pouvait ipso facto béné cier immédiat à échanger leur indem Les contrastes sont saisissants. L’APE
ficier de l’APE sous réserve u’elle aitq nité de chômage contre l’APE,à taux réduit est très fréquente chez les
eu, dans un passé récent, une période d’autant plus que le droit aux indemni femmes appartenant à des caégoriest
active suffisamment longue (deux an tés de chômage est simplement sus sociales aisées, comme nous invite à
nées dans les cinq dernières années).pendu pendant la période dele penser la forte proportion de celles
La possibilité d’un effet incitatif sur le perception de l’APE et reprend après.dont le conjoint a des revenus relative
comportement d’activité des femmes Par ailleurs, ces femmes devenues in ment élevés (graphique 2). À l’opposé,
concernées ne faisait pas non plus de actives sont en moyenne plus jeunes,les femmes inactives qui ne bénéfi
doute au moment de l’élaboration de signe probable d’une insertion profes cient pas de l’APE se recrutent en
la loi de juillet 1994. L’incertitude por sionnelle difficile. On sait en effet quegrande partie dans les classes socia
tait sur son ampleur. On a su évaluer les jeunes femmes travaillent plus fré les modestes. Elles vivent souvent
a posteriori l’ordre de grandeur de quemment que leurs aînées sous con dans des ménages ayant des difficul
l’effet incitatif en comparant les taux trat à durée limitée.tés d’insertion socioprofess onnelle, vui
d’activité des mères avant et après l’ap- L’effet incitatif de la prestation a doncla part élevée des conjoints se décla
plication de la loi, compte tenu du nom concerné beaucoup de femmes sit uéesrant au chômage. Il s’agit là de fem
bre et de l’âge des enfants qu’e lles aux franges du marché du travail. Cesmes n’ayant jamais travaillé ou pas
élèvent. Conclusion : l’effet incitatif de femmes n’ont pu bénéficier du congésuffisamment pour prétendre à l’APE
l’APE à taux plein a été 50 % plus éle parental leur garantissant en principeà taux plein. On trouve parmi elles un
vé que l’effet d’aubaine. Grosso modo , le retour à l’emploi, puisque nombrenombre important d’étrangères.
sur dix femmes ayant demandé cette d’entre elles étaient sans travail, etCes diverses situations à l’égard de
allocation, six ont modifié leur compor qu’une partie des autres, celles sousl’activité sont en fait le résultat de
tement d’activité pour la percevoir et contrat temporaire, n’avaient pas l’an choix de comportement des femmes
quatre étaient déjà inactives. cienneté suffisante dans l’entreprisesur le marché du travail, choix qui,
bien entendu, sont plus ou moins con
traints. Ces comportements ont été
Allocation parentale d’éducation et taux d’activité
largement influencés par le nouveau
cadre législatif mis en place par la loi
de juillet 1994 : on estime aujourd’hui
dans une fourchette de 200 000 à
250 000 le nombre de mères qui,
après avoir donné naissance à leur
deuxième enfant, se sont retirées du
marché du travail et qui seraient
probablement restées actives (actives
occupées ou à la recherche d’un em
ploi) si l’APE n’avait pas été étendue
aux familles de deux enfants.
Un fort effet incitatif de l’APE
Il n’est certes pas aisé de fonder rigou
reusement une telle estimation. Cela
suppose non seulement que la presta
1. Taux d’activité des mères de deux enfants dont le plus jeune a moins de trois ans.
tion l’APE à taux plein a eu des effets Sources : CNAF pour les bénéficiaires APE (estimations en mars de chaque année) ;enquêtes Emploi de l’Insee pour les
réels sur le comportement d’activité, mais taux d’activité (valeurs en mars de chaque année)
?pour avoir droit à ce type de congé. Oden prévoir l’impact d’une nouvelle n’est pas, à strictement parler, un sa-
peut dès lors s’interroger suleur ré r mesure sur les comportements. laire maternel, pour la simple raison
insertion professionnelle à l’issue En second lieu, le dérapage n’est qu’elle exige de la mèred’avoir c on-
de la période d’APE, du moins si ellespeut être pas à imputer entièrement nu une période minimale d’activité.
souhaitent reprendre un travail. aux lacunes des méthodes de prévi En sont donc écartées toutes celles
Autre trait distinctif, les mères ayant sion, mais aussi à la manière dont qui n’ont jamais travaillé. Il ne s’agit
opté pour l’APE à taux plein appartien l’APE a été « calibrée » par la loi de pas non plus d’une « pure » prestation
nent plutôt aux classes moyennes juillet 94. Il faut se rappeler, en effet, incitant au retrait du marché du travail,
voire à des catégories sociales défa que son extension aux familles de car la condition d’activité antérieure
vorisées, en accord avec le fait que les deux enfants, en juillet 1994, a été pré qu’elle impose - avoir trav aillé
femmes de milieux sociaux élevés cédée de vifs débats sur la politique l’équivalent de deux ans au cours
poursuivent plus fréquemment leur familiale. Une partie de ces débats des cinq années précédant la de-
carrière professionnelle, femmes qua s’organisaient autour d’un projet mande autorise des femmedéjà in s
lifiées pour lesquelles le coût d’un ar d’« allocation de libre choix » : d’un actives à la percevoir.
rêt d’activité serait plus pénalisant. montant d’un demi SMIC et versée aux En outre, le contexte social actuel,
Enfin, deux autres facteurs ont joué familles dès leur premier enfant sans marqué par de profondes inégalités en
dans la décision d’arrêter de travailler.condition d’activité antérieure ou ac- termes d’accès à l’emploi et en termes
D’abord, les femmes habitant des zo tuelle, cette allocation aurait dû se d’équipements collectifs, est venu ampli
nes rurales ou de petites aggloméra substituer aux autres prestations con fier les effets de la prestation : les mè-
tions ont plus fréquemment demandé cernant l’enfant en bas âge. Grâce à res ont été d’autant plus incitées à
l’APE. Or, ce type de commune est elle, la mère aurait pu choisir entre demander l’APE qu’elles connaissaient
sous équipé en modes de garde col s’arrêter de travailler (la prestation des difficultés d’insertion sur le marché
lectifs, si bien que la mère n’a souventaurait compensé part iellement la du travail, et qu’il leur était difficile de
pas d’autre choix que garder elle baisse des revenus du ménage) ou faire garder leurs enfants. Au total, le
même ses enfants. En revanche, lors poursuivre son activité (la prestation recours à l’APE aura été renforcé par
que le conjoint connaît des difficultés aurait permis de payer tout ou partie la situation défavorable du marché du
sur le marché du travail, la femme hé des frais de garde). travail.
site davantage à interrompre son acti L’APE de la loi dejuillet 1994 fut un
vité professionnelle pour ne pas compromis entre les diverses sensibi
perdre une source de revenus, qui estlités en présence. L’APE à taux plein
parfois la seule du ménage.
1De la difficulté de prévoir Caractéristiques des mères de famille sel on leur statut d’activité
et selon qu’elles perçoivent ou non l’APE e1996n Le succès rencontré par l’APE a sur
pris les observateurs. En 1994, lors de
l’élaboration de la loi sur la famille, les Répartition selon le niveau
de vie du conjointprévisionnistes avaient estimé à quel
(%)
que 6,8 milliards de francs le coût de
la seule APE à taux plein pour les fa
milles de deux enfants. Or, il faut au
jourd’hui ajouter 2,5 milliards de
francs pour obtenir le coût réel. Cette
différence, considérable il va sans dire,
vaut d’être méditée.
D’abord, elle traduit l’ampleur, inoup s
çonnée à l’origine, de l’effet incitatif de
la prestation. Car ce que l’on a appelé
plus haut l’effet d’aubaine a été correc-
tement anticipé : les réalisations
n’ont finalement excédé les prévisions
que de 10 % (en nombre a olu : entrebs
5 et 10 000 familles). Quant à l’effet in
citatif, sa prévision s’appuyait essentiel
% de femmeslement sur ce qui avait été constaté lors
de nationalitéde la création de l’APE en 1985, et faisait
étrangère 7 1 30 5 9
l’hypothèse d’une incitation deux fois
% de conjoints
plus importante pour l’APE de la loi de se déclarant
juillet 1994. Il aurait fallu, en fait, la au chômage 7 7 12 5 7
multiplier par dix ! Cet écart de un à dix 1. Dans le champ concerné par l’APE "a ang deux"u r : parents élevant deux enfants dont le plus jeune a moins de trois ans.
rappelle, s’il en était besoin, la difficulté Source : Echant illon national des allocataires des caisses d’allocations filiaam les (année 1996)
`‡de ressources, et réservée aux familles ayant cessé totalement son activité, dePour comprendre
ayant un enfant de moins de trois ans. La 1 988 F si la mère continue à travailler maisces résultats
condition d’activité antérieure a été quelque à mi temps au maximum, et de 1 503 F pour
peu restreinte. Peuvent dorénavant en bé un temps partiel compris entre 50 et 80 %.
L’allocation parentale d’éducation (APE) a néficier les parents qui ne travaillent pas Il faut préciser que cette allocation n’est pas
été créée en janvier 1985. Sous cette pre pour élever leur deuxième enfant, s’ils jus cumulable avec d’autres prestations socia
mière forme, elle était octroyée, sans con tifient d’une période d’activité de deux ans les (allocation pour jeune enfant sauf si la
dition de ressources, au parent (à la mère au cours des cinq années précédentes. À lafemme est enceinte, allocations de chô
dans la quasi totalité des cas) qui suspen différence de l’ancienne forme de l’alloca mage, etc.). Par ailleurs, les deux conjoints
dait son activité professionnelle pour élever tion, une période de chômage indemnisé d’un couple peuvent cumuler leurs alloca
son enfant de moins de trois ans à condition est considérée comme de l’activité. Par tions à taux partiel, à concurrence du taux
que cet enfant soit au moins le troisième de ailleurs, la possibilité d’une allocation à tauxplein. Fin 1996, 447 000 familles (270 000
la famille. Il fallait que le parent ait exercé réduit dans le cas d’un travail à temps par ont deux enfants) percevaient l’allocation,
deux années d’activité pendant les trente tiel (au maximum à 80 %) a été largement dont environ 20 % à taux réduit.
mois précédant la demande d’allocation. Le ouverte. Ces nouvelles mesures ne valent
versement s’arrêtait quand le parent repre que pour les enfants nés après juillet 1994. Pour en savoir plus
nait le travail ou lorsque l’enfant atteignait L’ouverture de l’APE aux familles de deux
ses trois ans. La loi de décembre 1986 enfants s’est par ailleurs accompagnée de
"L’activité féminine à l’épreuve de l’alloca
assouplissait considérablement les condi l’extension du congé parental d’éducation tion parentale d’éducation", Recherches
tions d’activité antérieure, puisque deux an aux petites et moyennes entreprises. C’est et prévisions, n° 46, 1996.
nées d’activité dans les dix précédentes un congé de droit accordé à toute salariée
"Les effets ambigus de la loi “Famille”,suffisaient. Une allocation à mi taux pouvaitqui a un enfant de moins de trois ans. Les
Informations Sociales, n° 58, 1997.
être versée dans le cas où le parent repre modalités de ce congé sont régies par le
nait une activité à mi temps, mais seule Code du Travail et l’employeur ne peut le "Les bénéficiaires de l’allocation paren
ment si l’enfant avait deux ans. refuser sous réserve que la salariée qui le tale d’éducation", Insee première ,
n° 362, février 1995.Le nombre de bénéficiaires de l’APE a rapi demande ait une ancienneté suffisante
dement augmenté pour cumuler à 187 000 dans l’entreprise (au moins un an). Il peut
"Retravailler après une longue interrup
en 1988 1989. Il a ensuite décru et s’est être pris à temps partiel. Si le congé est à
tion. Le cas des femmes ayant bénéficié
établi à 156 000 fin 1993. Le nombre d’allo temps plein, le contrat de travail est simple de l’APE", Revue française des affaires
cations versées à mi taux est resté symbo ment suspendu, ce qui garantit en principe sociales, n° 3, 1996.
lique : un millier environ. au salarié (à la salariée, de fait) de retrou
Les congés parentaux, rapport cofinan En juillet 1994, la loi relative à la famille a ver son emploi.
cé par la CNAF et le Service du droit deserétendu l’APE aux familles de deux enfants. Au 1 janvier 1997, le montant de l’APE
femmes, 1996.
La prestation reste versée sans condition était de 3 006 F pour un parent (une mère)
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