La réforme des retraites de 1993 : l'impact de l'augmentation de la durée d'assurance

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La réforme des retraites du régime général en 1993 avait instauré une augmentation de 37,5 ans à 40 ans de la durée d'assurance requise pour obtenir le taux plein. Cette augmentation a été progressive, au rythme d'un trimestre supplémentaire par génération, à partir de la génération 1934 jusqu'à la génération 1943. L'objectif de la réforme était d'inciter les salariés à repousser leur départ en retraite en rendant plus exigeante la condition de durée d'assurance. L'impact de l'augmentation de la durée d'assurance sur l'âge de liquidation et sur les trimestres effectivement cotisés après 60 ans est étudié à l'aide des variations par génération et selon la durée d'assurance à 60 ans que crée incidemment la mise en place progressive de la réforme. Les résultats suggèrent que, pour les individus en emploi à 60 ans qui, en raison de l'augmentation de la durée d'assurance, ont été véritablement placés devant un arbitrage entre poursuite de l'activité et départ en retraite avec une décote, les reports de cessation d'emploi sont significatifs. Ils sont forts pour les hommes, avec un report de neuf mois pour toute année supplémentaire d'assurance requise et plus faibles pour les femmes, avec un report de cinq mois. Cette mesure de l'élasticité de l'offre de travail à la durée d'assurance requise pour atteindre le taux plein ne doit pas faire l'objet de généralisation abusive : seule une petite minorité de salariés ont réellement été touchés par l'augmentation de la durée d'assurance instaurée par la réforme. De plus ils ne sont pas forcément représentatifs de l'ensemble des retraités, et a fortiori des futurs retraités.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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RETRAITES
La éfm ds tats d 1993 :lmact d laumntatn d la duédassuancAntn Bz*
La réforme des retraites du régime général en 1993 avait instauré une augmentationde 37,5 ans à 40 ans de la durée dassurance requise pour obtenir le taux plein. Cette augmentation a été progressive, au rythme dun trimestre supplémentaire par généra-tion, à partir de la génération 1934 jusquà la génération 1943. Lobjectif de la réforme était dinciter les salariés à repousser leur départ en retraite en rendant plus exigeante la condition de durée dassurance.Limpact de laugmentation de la durée dassurance sur lâge de liquidation et sur les trimestres effectivement cotisés après 60 ans est étudié à laide des variations par géné-ration et selon la durée dassurance à 60 ans que crée incidemment la mise en place pro-gressive de la réforme. Les résultats suggèrent que, pour les individus en emploi à 60 ansqui, en raison de laugmentation de la durée dassurance, ont été véritablement placés devant un arbitrage entre poursuite de lactivité et départ en retraite avec une décote, lesreports de cessation d’emploi sont significatifs. Ils sont forts pour les hommes, avec unreport de neuf mois pour toute année supplémentaire dassurance requise et plus faiblespour les femmes, avec un report de cinq mois.Cette mesure de lélasticité de loffre de travail à la durée dassurance requise pour atteindre le taux plein ne doit pas faire lobjet de généralisation abusive : seule unepetite minorité de salariés ont réellement été touchés par laugmentation de la durée dassurance instaurée par la réforme. De plus ils ne sont pas forcément représentatifs delensemble des retraités, eta fortiori des futurs retraités.
* Antoine Bozio est chercheur à lInstitute for Fiscal Studies (IFS)  Londres. Cette tude a bnfici du soutien de la Dares dans le cadrede lappel à projet « Gestion des âges, changements technologiques et travailleurs vieillissants (Bozio 2009), de laccès aux données parla Drees et des commentaires de nombreuses personnes, et en particulier, Patrick Aubert, Didier Blanchet, Carine Burricand, DominiqueGoux, Jean-Michel Hourriez, Nicole Roth et Béatrice Sédillot.
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Dedpesu irs elter adiétebsu t »d eess ta nunnée eqs u1e9s9ti0o, n«  lraé créufrorernmtee  du débat politique français. L’équilibre financierdes régimes de retraite fait face en effet à deuxchocs démographiques : laugmentation conti-nue de lespérance de vie et larrivée à lâge de la retraite des générations nombreuses du babyboom. Parmi les différentes options possibles (1)dans le cadre dune réforme paramétrique, une mesure est particulièrement importante dans lecontexte français : la hausse de la « durée das-surance requise pour obtenir le taux plein ». Ellea été mise en pratique pour la première fois dansle secteur privé lors de la réforme Balladur de1993, mise en exergue par le rapport Charpin en1999, généralisée à la Fonction publique par laréforme Fillon en 2003. Enfin une hausse pro-gressive a été confirmée en 2008 pour les sec-teurs public et privé (2).L’objectif affiché de cette mesure est d’in-citer au report de lâge de la retraite, entenducomme le report de la cessation dactivité. Enjouant sur ce paramètre, les pouvoirs publicsespèrent à la fois réduire la croissance desdépenses (par une réduction de laugmentationde la durée en retraite) et augmenter les recet-tes (par une augmentation de lemploi et descotisations). L’efficacité d’une telle réformedépend de nombreux facteurs dont les princi-paux sont la façon dont les salariés réagissentà cette incitation au report et la façon dont lemarché du travail s’ajuste à la modification desflux de départ en retraite. L’objet de la présenteétude est de documenter les comportements dessalariés qui font face, en raison de laugmen -tation de la durée dassurance requise pour letaux plein, à un arbitrage revenu/loisir. De cetarbitrage découle une mesure de lélasticité de loffre de travail des salariés âgés. Cette mesure a une importance considérable, dun point de vue académique tout autant que pour les poli-tiques publiques. Pour les pouvoirs publics,cette mesure indique sil existe une marge de manuvre pour la poursuite de la hausse de ladurée dassurance requise pour le taux plein.Dun point de vue académique, la questiondune sensibilité plus forte de loffre de travail à la marge extensive (taux de participation) quà la marge intensive (heures de travail) alimenteles controverses récentes autour de limpact des incitations financières sur les comportementsdoffre de travail. Sur données individuelles, les économistes du travail estiment des élasticitésà la marge intensive relativement faibles, saufpour les femmes mariées (Blundell et MaCurdy,1999) et des élasticités à la marge extensiveplus fortes (Eissa et Liebman, 1996). À lin-
verse sur des données en coupe internationales,les macroéconomistes estiment des élasticitésglobales très fortes (Prescott, 2004) mais forte-ment débattues (Alesinaet al., 2005). Il sembleaujourdhui que la compréhension des entréeset des sorties du marché du travail explique enpartie cet écart. La mesure de loffre de travail y est plus difficile mais est essentielle à l’expli-cation de fortes élasticités au niveau macroéco-nomique. Analyser précisément la réaction dessalariés aux changements dincitation au départen retraite plus de 15 ans après la promulgationde la réforme 1993 est donc véritablement dac-    tualité.1 2De nombreux travaux sur données françaisesont cherché à mettre en évidence les comporte-ments de départ en retraite, en fonction soit desconditions du marché du travail (Colinet al., 2000 ; Burricand et Roth, 2000), soit des inci-tations financières (Rapoport, 2006a ; Magnacet al., 2006). Les travaux récents de Rapoport(2006b) sur les données de lenquête Intentionsde départ à la retraite 2005 montrent que lim -pact des incitations financières sur les comporte-ments de départ est fortement hétérogène au seinde la population. Cela invite à dautres mesures,plus précises, de cet impact. Avec lintroduction dune plus grande variation des incitations au report lors de la réforme de 2003  qui a baisséle niveau de la décote et mis en place une sur-cote  la bonne mesure des élasticités de lof-fre de travail des salariés âgés est cruciale pourformer un jugement sur les réformes récentes etcelles envisagées pour lavenir.Réaliser des estimationsex post des réformesdes retraites présente pourtant des difficultéspratiques majeures. Le fait quil faille générale-ment plusieurs années à ces réformes pour por-ter leurs effets constitue une première difficulté.Cest particulièrement le cas pour la réforme Balladur, qui a été votée en 1993, a commencé às’appliquer en 1994 pour finir sa mise en placeprogressive en 2008 (cf. encadré 1). Les géné-rations touchées en 2008 n’auront pris entiè-rement leur retraite quen 2013-2014. De telsdélais sont difficilement concevables pour le
1. Il existe en effet de multiples paramètres dans chaque régimede retraite susceptibles d’tre modifis : le taux de cotisation,lâge minimum de liquidation, lâge dobtention du taux plein, le niveau de la dcote, de la surcote, la dfinition du salaire de rf-rence, les règles de validation des trimestres dassurance, etc.2. En 2003, la réforme Fillon annonce une hausse de la duréerequise dassurance pour le secteur public et pose le principedune augmentation de la durée requise dassurance proportion-nelle à laugmentation de lespérance de vie. En 2008, la hausseprogressive de 160 à 164 trimestres de la durée dassurance estconfirme.
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Encadré 1La réforme des retraites de 1993Le système de retraite français est caractérisé par la à 150 trimestres - avant comme après la réforme demultitude des caisses de retraite et par la complexité 1993.des règles de calcul des pensions. Blanchet et Pelé(1999) en donnent une présentation synthétique et on (1)pourra se reporter à Bozio (2006) pour un historiquede la législation des régimes de retraite. La réformeOn définit habitullmnt l « taux plin » lorsqu ldes retraites dite « réforme Balladur », votée en juillet taux de pensionτ atteint le taux de référence de 50 %.1993, concrn la modification ds droits à pnsionsLe taux de pensionτ dépend à son tour de différentsdans le « régime général », gérés par la Caisse natio- paramètres, dont lâgeAGE, la durée dassurance tous nale de lassurance vieillesse (Cnav). Outre les salariés régimes D2, la durée dassurance requise pour le taux du secteur privé, les indépendants issus des régimes pleinN2 et le niveau de décoteδ. Léquation (2) décrit alignés (artisans et commerçants) sont aussi touchésla formul définissant l taux d pnsion : l taux plinpar la réforme. Les régimes de retraite complémentai-st acquis si l salarié put justifir d la duré rquisres des salariés du privé, lAssociation générale des dassurance tous régimes ou sil atteint 65 ans. Pour institutions de retraite des cadres (Agirc) et lAssocia-chaque trimestre manquant soit par rapport à cette tion pour le régime de retraite complémentaire des durée dassurance cible, soit par rapport à 65 ans, lesalariés (Arrco) nont pas été directement affectés par taux de pension est réduit par le niveau de la décote. la réforme de 1993. Néanmoins, ces régimes offrent En 1993 (et jusquen 2003), la décote est de 10 % par des pensions dont le niveau dépend de lobtention année manquante, soit une pénalité relativement éle-ou non du taux plein dans le régime de base. Même vée.non concernées directement par la réforme de 1993,les pensions servies par ces régimes vont de fait êtremodifiés par cll-ci.(2)La formul définissant l nivau d pnsionP dans le La réforme de 1993 a consisté en trois grandes mesu-régime général dépend de trois paramètres : le taux de res. La première consiste en laugmentation de la durée pensiont, le salaire de référenceWref t l cofficintdassurance requise pour obtenir le taux plein. La de proratisation (second terme de léquation (1)). Ce réform d 1993 n modifi pas N1 (toujours à 150 tri-dernier correspond au ratio de la durée cotisée dans mestres) mais augmente N2 de 150 à 160 trimestres,le régimeD1 et de la durée de proratisationN1, fixésoit de 37,5 à 40 ans. La mise en place de la réforme
t  p b l x pl pè 60 
Lecture : l’axe des abscisses reprsente le nombre de trimestres d’assurance  60 ans. L’axe des ordonnes reprsente le nombrede trimestres après 60 ans (de cotisation ou de report de la liquidation) nécessaire pour obtenir le taux plein, selon lannée denaissance.
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décideur qui doit sen remettre aux évaluationsex ante.La deuxième difficulté réside dans la dispo-nibilité de données adéquates à de telles éva-luations. Les enquêtes classiques de l’Insee,comme lenquête Emploi, ne permettent pasde mesurer les variables clés que sont la duréede cotisation ou la durée dassurance. La com-plexité du système de retraite rend illusoire depouvoir reconstituer les pensions des différentescaisses en utilisant ce type de données. Lors detravaux précédents (Bozio, 2006, 2008), ce pro-blème avait été contourné en utilisant les don-nées administratives de la Cnav (3) exhaustiveset très précises. En revanche, le faible nombrede variables quelles fournissent ne permet pasdestimer précisément lhétérogénéité des réac-tions comportementales ni les effets de la com-plexité du système de retraite. En particulier, lesdonnées administratives de la Cnav ne donnentpas dinformations directes sur la date de ces-sation dactivité qui peut différer de lâge de liquidation de la retraite de façon substantielle.Les individus peuvent avoir subi des aléas decarrière (maladie, chômage, préretraites ouautre) qui les conduisent à cesser leur activité
Encadré 1 (suite)est progressive au rythme dun trimestre supplémen-taire par génération, de 1934 à 1943. Cest-à-dire que les personnes nées en 1933 et avant ne doivent jus-tifir qu d 150 trimstrs d duré d carrièr pourpartir au taux plin, qu la génération 1934 doit justifirde 151 trimestres, la génération 1935 de 152, etc. Lefait que la réforme soit appliquée par année de généra-tion et non par année de liquidation est très importantpour notr stratégi d’idntification t mérit d’êtrsouligné ici.En pratique, laugmentation de la durée requisedassurance ne touche pas ceux qui arrivent à60 ans avec une durée dassurance soit trop faiblesoit trop forte (cf. graphique). Cet effet vient du faitque la formule de pension fait dépendre le taux pleinà la fois de lâge et de la durée dassurance : pourceux qui parviennent à 60 ans avec un faible nombrede trimestres dassurance (moins de 131), la duréerequise dassurance na aucun impact sur le niveaude pension car celui-ci est entièrement déterminépar lâge de liquidation (cf. équation (2)). De même,cux qui bénéficint dès 60 ans d’un duré d’as-surance supérieure à la durée requise ne sont pastouchés.La deuxième mesure de la réforme de 1993 modifiele calcul du salaire de référence, Wref, qui passe dela moyenne des 10 meilleures années à la moyennedes 25 meilleures. La mise en place est aussi pro-
plusieurs années avant la liquidation de leurretraite. Afin d’approcher une mesure de l’offrede travail en fin de carrière, les travaux précé-dents ont dû faire un certain nombre dhypothè-ses sur les comportements des préretraités et deschômeurs, sans pour autant pouvoir vérifier ceshypothèses directement.3La troisième difficulté est la possibilité d’iden-tifier l’effet causal de la modification des incita-tions du système de retraite. Les comportementsde cessation dactivité peuvent en effet être liés à de nombreuses tendances comme lévolution du marché du travail, laugmentation généraledu niveau de vie ou des modifications struc-turelles des carrières. Par exemple, laugmen-tation sur le long terme de la participation desfemmes au marché du travail peut changer lescomportements moyens de départ, des femmes,mais aussi des hommes si les décisions de départsont en partie communes au sein du couple. Àlégislation du système de retraite inchangée, on3. Les données Cnav auxquelles il est fait référence ici sont lesdonnées activ5 dont laccès est public, à la différence des don-nées individuelles de la Cnav, qui offrent davantage dinforma-tion.
gressive au rythme dune année par génération, pour les générations 1934 à 1948. La modification est plusprogressive pour le régime des artisans, commerçantset industriels, pour lesquels laugmentation est duntrimestre toutes les deux générations jusquau 1er jan-vier 2013. Cette mesure correspond à une baisse duniveau des pensions. La Cnav (2002) a ainsi calculé ladifférence, à comportement inchangé, entre les pen-sions calculées suivant lancienne législation et suivantla réforme de 1993. Si pour les premières générations,la différence est encore peu sensible, les générationssuivantes voient leur niveau de pension sérieusementamputé par la réforme, près de 6 % de baisse pour lesgénérations 1940-1941. Lapplication de cette mesure se fait par génération et non par âge (si le départ enretraite est antérieur au 1er janvier 2008). Cela signifie,par exemple, quau sein de la génération 1934 tout lemonde a été touché par la modification du calcul dusalaire de référence, qui passe des 10 aux 11 meilleu-res années.Enfin, dernière mesure, la revalorisation des pensionset des salaires portés au compte est fixée sur lindice des prix et non plus sur la progression des salaires.Cette mesure ne fait quentériner dans la loi un fait appliqué de façon réglementaire depuis 1987. Ellecontribue néanmoins à la baisse progressive du tauxde remplacement effectif puisque la pondération parles prix réduit la valeur des anciennes années dans lecalcul du salaire de référence.
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