Les retraites : solidarité, contributivité et comportements de liquidation

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Il y a maintenant plus de vingt ans que le thème des retraites occupe une place importante dans le débat social et la revue Économie et Statistique l'a régulièrement abordé. La présente livraison poursuit cette tradition. Elle le fait peu après la troisième réforme importante qu'a connue le système depuis le début des années 1990, celle de 2010, après celles de 1993 et 2003 (cf. encadré). Cette toute dernière réforme n'est pas absente du dossier, mais elle n'en est pas le thème principal. L'angle d'attaque est plus global. Ce numéro traite de deux questions structurantes pour l'architecture et la gestion du système : d'une part celle de l'équilibre entre contributivité et solidarité, et d'autre part celle de l'incidence des règles de calcul des retraites sur les comportements de liquidation.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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Les etaites : slidaité, cntibutivitéet cmptements de liquidatin
Ilt ayn tae  mdaainnst leen adnétb aptl usso cdiea l veitn lgat  raenvsu qe uÉec loen tohmèimeee td eSst artiesttriaqituees  loa crcéugpueli èurnee mpelnatc ea biomrpdoé.r -La présente livraison poursuit cette tradition. Elle le fait peu après la troisième réformeimportante qua connue le système depuis le début des années 1990, celle de 2010, après celles de 1993 et 2003 (cf. encadré).
Cette toute dernière réforme nest pas absente du dossier, mais elle nen est pas le thème principal. Langle dattaque est plus global. Ce numéro traite de deux questions structu-rantes pour larchitecture et la gestion du système : dune part celle de léquilibre entre contributivité et solidarité, et dautre part celle de lincidence des règles de calcul desretraites sur les comportements de liquidation.
Cntibutivité et cmptements de liquidatin : quelles elatins ?
Par contributivité, on entend lexistence dun lien plus ou moins étroit entre les contri-butions versées au système de retraite et les droits obtenus en contrepartie. Si ce lien eststrict, cela veut dire que chaque individu récupère, à sa retraite, un montant de presta-tions équivalent au cumul des contributions quil a versées durant sa vie active, quels qu’aient été son profil de carrière et/ou ses choix de vie. Sous cette forme stricte, lacontributivité soppose assez radicalement à la notion de solidarité, puisquelle revientà exclure toute forme de redistribution de ressources entre individus ayant connu deshistoires de vie différentes. Dans un système à contributivité stricte, on renonce donc àutiliser le système de retraite pour compenser les inégalités qui caractérisent les parcoursindividuels. Le système de retraite se contente dassurer un simple transfert de ressour -ces entre la période dactivité et la période de retraite.
Dans la réalité, les systèmes de retraite tentent de trouver un équilibre entre ces deuxlogiques contributive et redistributive. Le choix du « bon » degré de contributivité seprésente comme un arbitrage entre des objectifs et des contraintes en partie contradictoi-res. Les objectifs sont à la fois d’offrir des retraites qui reflètent le niveau de vie qu’ontconnu les individus durant leur vie active - car telle est lattente des assurés vis-à-visdu système de retraite - tout en corrigeant une partie des inégalités dues à des carrièresplus ou moins favorables et en protégeant les retraités les plus fragiles contre le risquede pauvreté aux grands âges.
Ainsi posée, la question de la contributivité apparaît largement indépendante de celledes comportements de liquidation. Mais elle la recoupe sur un aspect majeur, et cest au premier article du dossier quil revient de le rappeler, celui de Kaine Biad et SelmaMahfuz : il sagit de la règle de neutralité actuarielle. Ce principe nest autre quune forme dapplication locale du principe de contributivité, consistant à neutraliser touteforme de redistribution entre individus qui, à autres caractéristiques données, font lechoix de liquider à des âges différents. Il a été au centre de nombreuses réflexions sur lelien entre âge et droits à retraite au cours des dernières années.
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Précisons le principe de cette règle et la façon dont son plus ou moins grand respectpeut affecter les comportements de liquidation. Un individu en emploi jusquà la retraite contribue dautant plus au système quil liquide tardivement ses droits. Par ailleurs, lerenoncement à une ou plusieurs années de prestation est une source déconomie pourle système. Si ces contributions additionnelles et ce renoncement à prestation ne sontcompensés par aucun surcroît de pension, alors ils génèrent une forme de redistributionallant des personnes qui partent tardivement vers celles qui partent plus précocement.Cette redistribution est légitime (Blanchetet al., 1996) : dans un monde où les individussont inégalement exposés aux risques de fin de carrière, il n’est pas anormal de deman-der un effort de solidarité aux individus qui peuvent travailler jusquà des âges élevés en faveur des individus exclus précocement du travail.On peut néanmoins arguer que cet effort de solidarité peut passer par dautres voies que lesrègles de calcul des retraites au sens strict : lassurance chômage, des préretraites cibléesou des dispositions particulières vis-à-vis des individus en état de santé dégradé ou souf-frant de mauvaises conditions de travail. Dans ce cas, au niveau du système de retraitestricto sensu, on cherchera au contraire à éviter lincitation à un départ précoce en alignantles barèmes de calcul des droits sur cette règle dite « de neutralité actuarielle », du moinsdans sa version dite « à la marge ». Ce principe consiste à obtenir une correspondance aussiprécise que possible entre, dune part, ce quapporte au système le fait de cotiser un an deplus et de percevoir sa retraite pendant une année de moins et, dautre part, le surcroît depension donné au retraité sur lensemble de sa durée espérée de retraite (inversement encas de départ anticipé). Cette neutralité à la marge ninterdit pas une dose de redistribu-tion interpersonnelle : il est possible de concevoir un système qui, à âge de départ donné,favorisera telle ou telle catégorie de population, mais où, une fois ceci fixé, les décisionsindividuelles quant à lâge de liquidation ne génèrent aucune redistribution additionnelle.Larticle de Briard et Mahfouz propose une analyse très détaillée de la façon dont les règlesdu régime général ont évolué par rapport à cette norme de neutralité, jusquà la dernièreréforme de 2010. Il rappelle dabord que lapplication stricte de ce principe est de toutemanière difficile, car il n’y a pas un profil unique de barème neutre. Il dépend de beaucoupde paramètres. Néanmoins, jusquau début des années 1980, on était assez proche de laneutralité. Puis lintroduction de la retraite à 60 ans sest fortement éloignée de cette logi-que, avant que la réforme de 1993 sen rapproche, mais sans le faire tout à fait compte tenudune originalité importante du système français. En effet, celui-ci fait dépendre la pensiondune double condition dâge et de durée de cotisation, alors que la neutralité « simple »nimplique rien de plus quun lien entre taux de remplacement et âge de liquidation.Lintérêt du texte est de mettre à plat ces éléments, à lappui de graphiques illustrant lévolution du barème de manière particulièrement suggestive. Cet examen soulèvedeux questions. La première, purement normative, sort du cadre de ce numéro : la struc-ture atteinte par ce barème est-elle un compromis acceptable entre une vision étroite dela neutralité pure et la nécessaire prise en compte dautres paramètres : différentiels de pénibilité du travail et despérance de vie ? Ces questions seront dune importance toute particulière si lon envisage une réforme plus systémique du système de retraite.Les cinq articles suivants sont consacrés à la seconde question. Il sagit dune question empirique : quels ont été et quels peuvent encore être les effets de ces modifications debarèmes sur les comportements effectifs de liquidation ? Il sagit à la fois dune question dévaluationex post et dévaluationex ante.Ex post parce que certaines de ces réfor-
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EncadréORGANISATION ET RÉFORMES DU SYSTÈME DE RETRAITE EN FRANCE
La plupart des articles de ce numéro donnent toutesles informations nécessaires sur les composantes dusystème de retraite français auxquelles ils sintéres-sent. Cet encadré synthétise et complète ces informa-tions en rappelant les grandes lignes de ce système etla façon dont il a évolué depuis le début des années1990. Le lecteur souhaitant approfondir pourra trouverdes présentations plus complètes dans les rapportssuccessifs du Conseil dOrientation des Retraites(http ://www.cor-retraites.fr/rubrique3.html).Deux types de régimes : en annuités et en pointsLe système de retraite français présente trois gran-des composantes. La retraite des salariés du privé estassurée par un régime de base - le régime général - quine concerne que la part du salaire située en dessousdu plafond de la sécurité sociale, et par des régimescomplémentaires ARRCO (Association pour le Régimede Retraite COmplémentaire des salariés) et AGIRC(Association Générale des Institutions de Retraite com-plémentaire des Cadres). La retraite des agents titulai-res de la fonction publique est régie par le code despensions civiles et militaires, quil sagisse des fonc-tionnaires de lÉtat ou des fonctions publiques territo-riale et hospitalière avec, dans ces deux derniers cas,une gestion séparée par la CNRACL (Caisse Nationalede Retraite des Agents des Collectivités Locales).Enfin, les non-salariés (hors agriculteurs et professionslibérales) bénéficient d’une retraite de base, dont lesrègles sont alignées sur le régime général, ainsi quedune retraite complémentaire : depuis 2006, ces deux pensions sont gérées par un organisme unique, le RSI(Régime Social des Indépendants). Il existe égale-ment dautres régimes, dits « spéciaux », concernant certains salariés ou non-salariés. Les affiliés à cesrégimes sont néanmoins moins nombreux et, pour laclarté de la présentation, ces derniers ne seront pasévoqués ci-après.Les régimes de base et le régime des fonctionnairessont des régimes par annuités dans lesquels la retraiteest proportionnelle au nombre dannées cotisées au sein du régime et à un salaire de référence représen-tatif de la carrière. La retraite est le produit de la duréevalidée, du salaire de référence et d’un coefficient qua-lifié de taux d’annuité : celui-ci est donc un paramètreimportant de ces régimes. Il indique le pourcentagedu salaire de référence qui est obtenu, à la retraite,au titre dune année de cotisation. Sa valeur nest pas fixe. Elle dépend de l’âge de liquidation et de la duréevalidée dite « tous régimes », cumulant les périodespassées dans le régime concerné et le cas échéant,dans lensemble des autres régimes de retraite. Le taux d’annuité « normal » (correspondant à la notionde « liquidation au taux plein ») nest donc atteint quesi on remplit une double condition d’âge et de duréetotale validée.Les régimes complémentaires sont des régimes parpoints : les cotisations versées en cours de carrièreservent à acheter des points et la retraite est propor-tionnelle au nombre de points accumulés au cours de
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la carrière. Le lien entre pension et cotisations verséesest donc plus étroit que dans les régimes en annuités(principe de contributivité). Dans ce type de régime,les deux paramètres clés pour la fixation de la pensionsont la valeur d’achat du point, c’est-à-dire le montantde cotisation à acquitter pour l’achat d’un point, et savaleur de service, c’est-à-dire le montant de retraitemensuelle auquel donne droit un point de retraite.Les réformes des régimes en annuitésPar réformes des retraites, on entend en général cellesqui ont concerné les régimes de base (régime généralet régimes alignés) ou le régime des fonctionnaires.Les dernières sont intervenues en 1993, 2003 et 2010(cf. tableau).Avant la réforme de 1993, lobtention du taux pleindans le régime général supposait soit davoir atteint65 ans, soit davoir 60 ans et de totaliser 37,5 annéesde cotisations tous régimes, soit davoir un statutd’invalide ou d’inapte au travail à l’âge de 60 ans. Parailleurs, le salaire de référence était le salaire moyendes dix meilleures années de la carrière. La réformede 1993 a modifié ces paramètres. La durée requisepour le taux plein a été portée de 37,5 ans à 40 ansà raison d’un trimestre par an entre les générations1933 et 1943. La période de calcul du salaire de réfé-rence a été étendue des 10 aux 25 meilleures années,à raison d’un an par génération, entre les générations1933 et 1948. Par ailleurs cette réforme de 1993 asystématisé des règles dindexation qui avaient com-mencé à se mettre en place au début des années1980. Les retraites en cours de service et les salaires« portés au compte » (ceux qui sont pris en comptedans le calcul du salaire de référence) sont mainte-nant indexés sur les prix. Avant den faire la moyennesur les 10 ou 25 meilleures années, ces salaires sontdabord actualisés en valeur courante sur la seulebase de la hausse rétrospective des prix. Ce calculest moins généreux que les revalorisations antérieu-res souvent fondées sur la croissance historique dessalaires nominaux moyens.La réforme de 1993 navait pas concerné les salariésdu public pour lesquels le taux dannuité ne dépendaitpas de la durée validée tous régimes et restait calculéde sorte à ce qu’une carrière complète de 37,5 annéesassure un taux de remplacement de 75 %. La réformede 2003 a d’abord consisté à aligner cette durée surcelle sappliquant désormais au secteur privé, cest-à-dire quarante années de cotisations ; ceci a été faitprogressivement entre 2003 et 2008. Cette réformeprogrammait ensuite une évolution simultanée de lacondition de durée dans les deux secteurs de 40 à41 ans entre 2008 et 2012, puis prévoyait une règleliant condition de durée et évolution de lespérance de vie. C’est à ce titre que cette condition a été récem-ment relevée à 41,5 ans pour la génération née en1955 (et les suivantes), dans le secteur public commedans le privé. Cependant, pour les fonctionnaires, lesalaire de référence est resté le salaire de fin de car-rière (hors primes).
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mes commencent maintenant à être assez anciennes pour que lon essaye den mesurer empiriquement les effets. Tel est notamment le cas des réformes de 1993 et de 2003,auxquelles sont consacrés les articles dAntine Bzi, deManuela Baatn, MagaliBeffy et Denis Fugèe ainsi que deSamia Benallah.Ex ante parce quune partie deces effets sont encore à venir,a fortiori pour la toute dernière réforme de 2010. Dansce dernier cas, lévaluation devient projection ou prévision. Les outils de prospective quantitative des retraites qui permettent ce genre de projection se sont multipliés cesdernières années. Les deux articles suivants du numéro concernent lun de ces outils, le modèle Destinie, construit et utilisé à lInsee depuis le milieu des années 1990.
Évalue les pemies effetsex post des éfmes de 1993 et de 2003Les trois articles dévaluation ex post que propose ce numéro partagent la même démar-che, basée sur la comparaison des âges de départ à la retraite observés pour un échan-tillon dindividus avec ceux qui lauraient été en labsence des réformes, dans une situa-
Encadré (suite)Par ailleurs la réforme de 2003 a modifié et fait conver- les valeurs dachat et de service de leurs points deger le calcul du taux dannuité pour les individus partant manière répétée, avec des conséquences sensiblesavant ou après le taux plein. Pour les salariés partant sur les niveaux de pension présents et futurs : la crois-avant le taux plein, il y avait dissymétrie entre les sala- sance des pensions dans ces régimes est freinée parriés du privé et du public. Les premiers subissaient une laugmentation du prix dachat du point et la progres-pénalité importante, dite « décote », de 10 % pour cha- sion limitée de sa valeur de service.que année d’anticipation ; seul jouait pour les secondsleffet multiplicatif de la durée validée sur le niveau deOn signalera également, même si elles ne sont pasla retraite. La réforme a planifié une convergence desabordées dans ce numéro, les efforts de mise en placedeux systèmes vers une valeur intermédiaire unique de de nouveaux supports dépargne retraite et la mise la décote, à peu près conforme au principe de neutra- en place en 2003 du régime additionnel de la fonctionlité actuarielle. Ce principe stipule que la réduction de publique, couvrant une partie de la fraction du salairepension pour départ anticipé doit juste compenser leversée sous forme de primes.fait que le régime touche des cotisations pendant uneannée de moins et verse des pensions pendant uneEnfin, toutes les réformes réalisées à ce jour ont étéannée de plus. Cette neutralité est assurée avec uneparamétriques c.-à-d. qu’elles ont modifié les paramè-décote denviron 5 % par année danticipation.tres des régimes existants sans toucher à leur archi-tecture. Dautres pays ont mis en uvre des réformes Symétriquement, et également pour se rapprocher de« systémiques » consistant à restructurer plus en pro-la neutralité actuarielle, la réforme de 2003 a mis en fondeur leurs systèmes de retraite. Il est prévu quune place une surcote qui nexistait dans aucun des deux réflexion sur une réforme plus systémique interviennerégimes : celle-ci permet daccroître son montant de en 2013. Une piste possible serait la mise en place pension en continuant à cotiser au-delà de l’obtentiondun système dit en comptes notionnels, tel que celuidu taux plein. institué en Suède. Un débat sest ouvert sur cette pistede réforme en 2008 (Bozio et Piketty, 2008 ; Bichot,Ni la réforme de 1993 ni celle de 2003 navaient cepen-2009 ; Sterdyniak, 2009). Le système en comptesdant déplacé l’intervalle d’âge au cours duquel pouvaitnotionnels partage certaines des caractéristiques desintervenir la liquidation, c.-à-d. en général l’intervallerégimes par points : il sagit dun régime par répartition de 60 à 65 ans, hormis le droit, mis en place en 2003, dans lequel les pensions sont financées par les coti-à liquider avant 60 ans pour les salariés entrés trèssations courantes, mais où les cotisations versées parjeunes sur le marché du travail. La réforme de 2010, chaque contributeur sont « capitalisées » fictivementau contraire, a surtout joué sur cette fenêtre, en choi- sur un compte individuel. La retraite dépend ensuitesissant de la décaler de deux ans d’ici 2018, à raisondu montant accumulé sur ce compte. Ce système dif-de quatre trimestres par an. En 2018, sauf cas déroga- fère des régimes par points de type ARRCO et AGIRCtoires (fonctionnaires de catégorie active, individus àen ce quil prévoit une prise en compte automatique carrières longues ou invalides), la liquidation ne pourrade l’espérance de vie à la liquidation, lorsque le mon-plus intervenir avant 62 ans. tant accumulé sur le compte individuel est converti endroit à retraite. Un récent rapport du Conseil d’Orienta-Autres évolutions et pistes de réformetion des Retraites a étudié les apports dun tel systèmeet les difficultés techniques que soulèverait sa mise enParallèlement à ces réformes des régimes en annuités,place (COR, 2010).les régimes complémentaires en points ont fait évoluer
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