Une approche de la précarité

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Au 1er janvier 2000, parmi les allocataires des CAF, 160 000 Aquitains pouvaient être considérés en situation de précarité, chiffre qui s'élève à 330 000 si l'on y ajoute les personnes à leur charge, soit 11 % de la population de la région. Les problèmes d'insertion des jeunes sur le marché de l'emploi ainsi que l'exclusion des travailleurs âgés, les ruptures conjugales, mais aussi la maladie ou le handicap sont les principales causes des difficultés que rencontrent ces populations. Ainsi près de 100 000 personnes bénéficient des minima sociaux versés par les CAF d'Aquitaine (RMI, AAH et API). Les jeunes et les familles monoparentales sont particulièrement concernés. Par ailleurs, 63 000 ménages allocataires de la région vivent en dessous du "seuil de pauvreté", alors même qu'ils sont insérés dans le monde du travail ; ce sont les "travailleurs pauvres". Tableaux, Graphiques, Cartes, Définitions, Glossaire.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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INSEE AQUITAINE INSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE ET DES ÉTUDES ÉCONOMIQUES
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Herv é KIELWASSER (L Alsace)
G é rard JULIEN (AFP)
AFP
Photos de couverture :
Avec la participation de : Myriam Anzelin (CAF de Lot-et-Garonne) Delphine Dauzier (CAF de la Gironde) Nadège Etcheverry (CAF de Bayonne) Claudie Maurice (CAF de Lot-et-Garonne) Marie-Frédérique Yziquel (CAF des Landes)
Avant-propos
Le présent dossier a été élaboré dans le cadre d’un partenariat engagé depuis plusieurs an -nées entre l’INSEE et les six CAF de la région Aquitaine et qui se développe pour valoriser les données sociales de leurs fichiers et les expertises des deux institutions. Il montre que la précarité en Aquitaine est une réalité multiforme mais de grande ampleur. Au cœur des politiques de lutte contre la précarité et la pauvreté, les CAF servent trois des princi -paux minima sociaux : le RMI, l’AAH et l’API. C’est la population des bénéficiaires de ces alloca-tions qui est étudiée ici, ainsi que les allocataires disposant de bas revenus.
L’analyse de l’ensemble de cette population précaire est précisée par l’éclairage particulier mis sur les bénéficiaires du RMI et les titulaires de bas revenus. La géographie de ces populations a fait l’ob-jet d’une attention particulière, au niveau de la région et de ses grandes agglomérations, car elle conditionne les interventions des décideurs locaux. Il convient de noter que l’évolution des minima sociaux a été marquée en 2000 par deux évolu-tions contradictoires mais significatives. Les allocataires de l’AAH (+ 1,7%) et l’API (+1,9%) ont continué de progresser alors que pour la première fois, depuis la création de ce dispositif en 1988, le nombre de bénéficiaires du RMI baissait significativement dans la région, avec un repli de 5,1% des effectifs. Ainsi, au 31 décembre 2000, il restait 48 500 bénéficiaires du RMI en Aquitaine, chiffre qui traduit toujours l’acuité des phénomènes de précarité et de pauvreté à la veille du 3 e mil-lénaire.
UNE APPROCHE DE LA PRÉCARITÉ
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Sommaire
Les différentes approches de la précarité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La précarité en Aquitaine : une réalité multiforme mais de grande ampleur . .
Une pauvreté non reconnue par les institutions : “les travailleurs pauvres” . .
Le RMI : une aide pour près de 100 000 Aquitains . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Une population précaire présente dans les villes et au nord de la région . . . .
La géographie de la précarité en Aquitaine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Glossaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Les différentes approches de la précarité
Pauvreté, précarité, exclusion, populations en situa -tion difficile, quartiers sensibles… le nombre impor -tant et la progression régulière de la population en situation difficile au cours de la dernière décennie ont conduit l’État, les intervenants de terrain, les cher -cheurs à mieux cerner et mesurer les phénomènes aux -quels ils étaient confrontés. Les approches conceptuelles de la précarité Une première acception courante admet une gradation entre les notions de précarité (la vulnérabilité sociale définie par des facteurs de fragilité comme l’isolement, le handicap ou l’absence de travail stable ou de formation) puis de pauvreté (l’insuffisance des ressources) aboutissant à l’exclusion (la perte du lien social). Une seconde conception considère ces trois pôles non comme des degrés d’un même état, mais comme des notions différentes, pouvant s’imbriquer en un cumul potentiel, et dont les contours délimiteraient l’étendue de la pauvreté
Insuffisance de ressources
Exclusion
Précarité
contemporaine. On peut la résumer dans le schéma suivant : (La population se situant dans le cadre grisé serait celle qui cu -mulerait le plus de difficultés, puisque à l’intersection des 3 notions.) La complexité des phénomènes en cause, le flou des notions et les enjeux (sociaux, politiques voire philosophiques) dont elles sont porteuses ont suscité des critiques, au plan théo -rique comme au plan pratique.
Les critiques conceptuelles redoutent l’effet de stigmatisation de ces notions qui risqueraient d’apposer des étiquettes sur les populations concernées, de les enfermer dans le cadre rigide de définitions en termes d’inadaptation et de manques (de for -mation, de santé, d’adaptabilité aux évolutions du monde du
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travail etc.). Les victimes de la pauvreté seraient en quelque sorte responsables de leur situation, dont l’analyse équivau -drait à construire une “handicapologie”… 1 Reste cependant la réalité empirique que les CAF connaissent bien, par le biais du versement des prestations, autant que par le volet Action sociale de leur activité. Des évènements comme la perte d’un enfant, d’un emploi, le divorce, le veu -vage, la séparation, l’expulsion d’un logement, le surendette -ment… sont susceptibles de faire basculer un individu ou une famille. Afin de rendre compte de cette complexité, les re -cherches actuelles s’orientent plutôt vers les processus et le cumul des handicaps qui conduisent à des situations diffici -les. “ D’une définition statique de la pauvreté fondée sur une approche monétaire, on est passé à une définition dynamique 2 et multidimensionnelle . Une approche institutionnelle de la précarité Le point de vue adopté dans ce dossier est forcément plus li -mité puisqu’il est déterminé par la nature des informations contenues dans les fichiers des CAF. Outre leur vocation ini -tiale qui concerne le soutien aux familles, les Caisses d’allo -cations familiales se sont vu, au gré de l’évolution des politiques sociales, confier deux autres missions : l’aide au lo-gement et la solidarité nationale. Elles versent donc trois des minima sociaux : l’allocation aux adultes handicapés (AAH), l’allocation de parent isolé (API) et le revenu minimum d’in-sertion (RMI). Par ailleurs, le versement de certaines presta-tions est soumis à des conditions de ressources ; les allocataires qui y ont droit sont donc tenus de déclarer leurs revenus. Il est donc possible, à partir de ce fichier, de détermi-ner la part des allocataires ayant de faibles ressources. C’est l’ensemble de cette population, composée des bénéficiaires de ces trois minima sociaux et des titulaires de bas revenus, que l’on conviendra ici de qualifier de “précaire”.
Le champ de l’étude est déterminé par les conditions légales d’attribution des allocations et par le contour des populations pouvant prétendre à des aides des CAF. Cela étant, on peut considérer que les fichiers des CAF fournissent une informa -tion quasi exhaustive sur les personnes et les familles en situa -tion difficile parmi les populations susceptibles de bénéficier des allocations des CAF soit : toutes les familles (à condition qu’elles ne relèvent pas de régimes spéciaux, voir encadré) de deux enfants ou plus bénéficiant de droit des allocations fami -liales, les familles d’un enfant sous conditions de ressources et les personnes de 25 à 60 ans dont la situation justifie la per -ception de l’un des minima sociaux.
1 Pour un état de la discussion, voir : Serge PAUGAM (dir.), L’Exclusion, l’état des savoirs, La Découverte, Paris (1996) et Robert CASTEL , Les métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Fayard, Paris, (1995) . 2 S. PAUGAM, op. cit., p 14 .
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Les différentes approches de la précarité
Ces limites sont celles d’un fichier administratif, élaboré en fonction d’objectifs de gestion et non pour la réalisation d’études. Mais de ce trait découle également la qualité de l’in -formation qui en est issue : elle est fine, fiable, mise à jour en temps réel et exhaustive dans le cadre réglementaire qui lui est imparti. Certes, ces critères ne garantissent pas une homogénéité de la population considérée. En particulier, parmi les bénéficiaires de l’AAH, 60 % ont des revenus supérieurs au seuil de pauvre -té. On ne peut porter le même regard sur les allocataires en sé -jour de longue durée dans un centre hospitalier spécialisé ou travaillant dans un centre d’aide par le travail que sur une fa -mille à bas revenus ou un Rmiste de longue durée. On consi -dère néanmoins, dans la lignée des analyses multifactorielles de la précarité, que l’existence d’un handicap constitue un facteur de fragilité sociale et implique des difficultés matériel -les d’existence. On constatera d’ailleurs que des catégories homogènes du point de vue de l’institution, comme les titulai -res de bas revenus ou les Rmistes, présentent également une grande diversité.
POUR EN SAVOIR PLUS... “Mesurer la pauvreté aujourd’hui” (numéro spécial), Insee, Économie et Statistique, n° 308-309-310, 1997.
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La source CAF n’est pas exhaustive Les fonctionnaires d’État titulaires, les agents des grandes entreprises pu -bliques affiliés à des régimes particuliers se trouvent hors du champ de ce fichier. S’agissant de personnes ayant un emploi stable et générale -ment à temps plein, cela n’affecte pas outre mesure les résultats d’une étude sur la précarité. Ce n’est pas le cas de la Mutualité sociale agricole qui couvre les droits des agriculteurs ; même si son poids n’est pas com -parable à celui des CAF, elle verse cependant 4,4% des RMI perçus en Aquitaine. Les résultats en zone urbaine n’en sont pas influencés ; ce n’est pas le cas en zone rurale, en particulier pour ce qui concerne la lo -calisation de la précarité. Il existe par ailleurs cinq autres minima sociaux liés au chômage et à la vieillesse et versés par d’autres organismes que les CAF : -l’Allocation de solidarité spécifique (ASS) versée par les Assedic à des personnes qui ont épuisé leurs droits à l’assurance chômage (471 000 bénéficiaires au 31/12/99) ; -l’Allocation d insertion (AI) versée par les Assedic à certaines catégo -ries de personnes : les détenus libérés, les personnes en attente de réin -sertion ou en instance de reclassement (plus de 25 000 bénéficiaires au 31/12/99) ; -l’Allocation supplémentaire invalidité versée par la caisse régionale d’assurance maladie ou les caisses de retraite. Elle est destinée à assurer un minimum de ressources aux bénéficiaires d’une pension d’invalidité lorsqu’elle est inférieure à un certain montant (10 000 bénéficiaires au 31/12/98) ; -l’Allocation supplémentaire vieillesse servie par les caisses de retraite. Elle permet de porter au niveau du minimum vieillesse les revenus des personnes âgées disposant d’un avantage de base (760 000 bénéficiai-res en 1998) ; -l’Allocation d’assurance veuvage gérée par la Caisse nationale d’assu-rance vieillesse et par la Mutualité sociale agricole. Elle est destinée à as-surer un minimum de ressources au conjoint survivant d’un assuré social. Enfin, les jeunes de moins de 25 ans sont supposés à la charge de leurs parents. Ceux qui ne peuvent compter sur un soutien familial, en dé -cembre 1999, n’ont pas accès aux prestations de solidarité, ils sont donc ignorés du système statistique.
UNE APPROCHE DE LA PRÉCARITÉ
Les différentes approches de la précarité
L’indicateur monétaire : une approche relative de la pauvreté Un ménage est considéré comme pauvre si ses ressources sont inférieures à un seuil donné, ce seuil représente la moi -tié du niveau de vie médian. La médiane sépare en deux par -ties égales la population selon ses revenus et présente l’avantage de ne pas être sensible aux revenus extrêmes. Les ressources prises en compte dans ce calcul sont les reve -nus auxquels on ajoute les prestations versées par la caisse d’allocations familiales.
Mesurer la pauvreté : un problème complexe… La pauvreté est un phénomène multidimensionnel auquel il est difficile d’appliquer un outil de mesure unique et indiscu -table. Afin d’en tenir compte, les scientifiques ont déterminé plusieurs indicateurs de pauvreté : l’indicateur monétaire , qui permet d’avoir une approche de la pauvreté en termes de revenus, détermine un seuil fonction du niveau de vie mé -dian calculé sur les revenus de l’ensemble des ménages. Deuxième approche, celle abordant les “conditions de vie “ par une échelle graduant les difficultés rencontrées. Autre notion, celle de la pauvreté “absolue” ou subjectivequi est une constante et utilise un seuil ou “reste à vivre”. Ce seuil lie l’évolution de la pauvreté aux fluctuations de la conjoncture économique et aux modifications de la protec -tion sociale. Cette notion n’a de légitimité que sur une pé -riode relativement courte, environ 10 ans, durant lesquels les prix relatifs et les consommations varient peu. Ces trois approches donnent des images assez différentes de la pauvreté. Ainsi, sur 10% des ménages les plus pauvres, moins de 2% cumulent les trois types de pauvreté et 6% seu-lement deux 1 . Inversement, si l’on considère comme pauvres les ménages qui présentent au moins l’un des trois aspects on obtient 25% des ménages français concernés. (Leens%médneasgemsénpaaguevsreosrdsienloainrelse)ssymptômesdepauvreté Aucun symptôme de pauvreté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74,6% Un symptôme et un seul . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17,4% dont pauvreté en condition de vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6,2% pauvreté subjective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5,5% auvreté monétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5,7% Deux symptômes et deux seulement. . . . . . . . . . . . . . . . . . 6,3% dont pauvreté en condition de vie et subjective . . . . . . . . . . . 2,0% pauvreté en condition de vie et monétaire . . . . . . . . . . . 2,6% pauvreté subjective et monétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,7% Trois symptômes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,7% Source : Insee - Panel européen, première vague, novembre 1994
La mesure relative de la pauvreté et ses limites
En utilisant la moitié du revenu médian comme seuil de pauvreté, il y avait en 1996, 7,3% des ménages français qui pouvaient être considérés comme pauvres. Ce taux de pau -vreté varie beaucoup si l’on déplace le seuil sur l’échelle des revenus, de 40 à 60% du revenu médian des Français : Seuil de pauvreté . 40% 50% 60% . . de la médiane de la médiane de la médiane Taux de pauvreté . . . 3% 7,3% 13,4% Source : Insee/DGI - Enquête Revenus fiscaux 1996 Dans la mesure de la pauvreté relative, les ressources des ménages sont prises en compte sous la forme du Revenu par Unité de Consommation (RUC). Le RUC est le rapport entre les ressources du ménage et le nombre d’unités de consom -mation de ce même ménage. Le nombre d’unités de consommation d’un ménage est ob-tenu en additionnant les membres d’une famille affectés de coefficients permettant de tenir compte de la structure de consommation des ménages et des économies d’échelle : - 1 pour l’allocataire (1,2 si l’allocataire a la charge d’une famille monoparentale) ; - 0,5 par adulte supplémentaire et enfant de 14 ans ou plus ; - 0,3 par enfant de moins de 14 ans. Les étudiants percevant uniquement une allocation loge -ment ne sont pas pris en compte dans l’étude. Ils déclarent des ressources très faibles voire nulles puisqu’ils dépendent souvent de leur famille ; leur niveau de revenus ne peut donc être considéré comme un indice de pauvreté. De même, les informations disponibles sur les personnes âgées bénéficiant d’une allocation logement ne permettent pas de les conserver dans le champ de l’étude. Par contre, les étu -diants allocataires au titre des prestations familiales sont in -tégrés dans l’analyse.
1 Stephan LOLLIVIER et Daniel VERGER, Pauvreté d’existence, monétaire ou subjective sont distinctes, Insee, Économie et Statis-tique, n° 308-310, 1997.
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Répartition des allocataires précaires de l’Aquitaine selon les critères de perception des minima sociaux et de niveau de revenus
absence de Minima Sociaux
Les allocataires à Bas Revenus sans minima 63 288 allocataires 39,5% des précaires
RUC > seuil perception Bas Revenus de Minima Sociaux Les allocataires de l'AAH 38 737 allocataires 24,2% des précaires 38,9% ont un RUC < seuil Bas Revenus
Les allocataires du RMI 50 979 allocataires 31,8% des précaires 99,1% ont un RUC < seuil Bas Revenus
RUC < seuil Bas Revenus Les allocataires de l'API 7 255 allocataires 4,5% des précaires 97,5% ont un RUC < seuil Bas Revenus
Source:FichierCAFau31-12-1999 Note de lecture : Dans ce cadre, on a retenu les allocataires percevant l’un des minima sociaux (AAH, API, RMI) et les allocataires à bas revenus qui, même s’ils ne perçoi vent aucun des minima, disposent de revenus inférieurs au “seuil de pauvreté”. Parmi les 477 813 allocataires des CAF d’Aquitaine on obtient ainsi une base qui en compte 160 259, que l’on qualifiera de “précaires”. Parmi ceux-ci, les titulaires de bas revenus sont plus nombreux (63 288) suivi des bénéficiaire s du RMI (50 979) et des bénéficiaires de l’AAH (38 737). Quant à l’API, elle joue un rôle secondaire puisque seules 7 255 familles en bénéficient en Aquitain e.
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La précarité en Aquitaine : une réa lité multiforme mais de grande ampleur
Un tiers des allocataires des CAF d’Aquitaine, soit 160 000 personnes peuvent être considérées en situa -tion de précarité. Si l’on y ajoute les personnes à leur charge, 330 000 Aquitains vivent dans des ménages précarisés connus des CAF. La précarité est plurielle Ces allocataires “précaires” peuvent être identifiés dans les fi -chiers des CAF selon le type de minimum social dont ils béné -ficient ou par leur niveau de revenu. Ils sont, d’une part, les bénéficiaires d’un des trois minima sociaux servis par les CAF (Revenu Minimum d’Insertion-RMI, Allocation aux Adultes Handicapés-AAH et Allocation de Parent Isolé-API). S’y ajou -tent les allocataires n’entrant pas dans les critères d’octroi des minima sociaux, mais dont les ressources sont de moitié infé -rieures à celles dont disposent au moins 50% des Français. Au regard de cette segmentation, apparaissent quatre catégories (voir graphique ci-contre) : - La plus importante est celle constituée des allocataires dits “à bas revenus”. Au nombre de 63 000, ils perçoivent des prestations liées à la famille et/ou au logement. Leurs ressour-ces sont modestes mais ils ne bénéficient pourtant pas de mi-nima sociaux. Ils représentent près de 40% des allocataires précaires des CAF d’Aquitaine.
- Le Revenu Minimum d’Insertion, avec près de 51 000 allo-cataires, constitue le principal minimum social géré par les CAF. Ses bénéficiaires représentent moins de 32% des alloca-taires considérés comme précaires. - Les allocataires handicapés qui perçoivent l’AAH sont un peu moins de 39 000. Leur présence parmi les précaires est singulière. En effet, le montant de l’AAH est supérieur aux au -tres minima sociaux. Cela permet à 61% des allocataires de l’AAH d’avoir des ressources supérieures au seuil de bas reve -nus. Chez eux la précarité est autant liée à l’état de santé qu’à des ressources faibles. - L Allocation de Parent Isolé concerne les familles monopa -rentales dont les ressources sont modestes. La durée limitée du versement de la prestation explique pour partie le faible nombre d’allocataires concernés, soit moins de 5% des allo -cataires précaires. La dépendance financière accroît la précarité La précarité en tant que telle n’est pas uniquement liée à des critères de revenus, mais dépend aussi du degré de dépen -dance aux prestations. Ainsi, l’API, qui ne peut pas être versée plus de trois ans à un même allocataire, illustre la situation d’instabilité marquée dans laquelle se trouvent une partie de ces allocataires précai -
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“Quelques repères sur les minima sociaux gérés par les CAF d’Aquitaine” Au cours de l’année 1999, les CAF ont versé plus de 3 milliards de francs aux bénéficiaires de minima sociaux aquitains. Cela représente près de 850 millions de plus qu’il y a cinq ans.
Le nombre d’allocataires destinataires de ces fonds a augmenté cons -tamment jusqu’en 2000. Il dépassait 97 000 au 31 décembre 1999, en Aquitaine. C’est pour le RMI que le nombre de bénéficiaires s’est accru le plus rapi -dement : 4,9% d’allocataires en plus chaque année, en moyenne, au cours des cinq dernières années. Cependant, l’accroissement du nombre d’allocataires de minima so -ciaux au cours des dernières années était de même ampleur au niveau national et en Aquitaine. En dehors de l’Aquitaine, le nombre de Rmistes a augmenté un peu moins rapidement, mais l’AAH et l’API ont connu un accroissement plus rapide de leurs bénéficiaires (respectivement +3,4% et +2,2% par an en moyenne, au cours des cinq dernières an -nées) que dans la région. La part des bénéficiaires de minima sociaux dans l’ensemble des alloca -taires est plus importante en Aquitaine qu’au niveau de la France métro-politaine. A la veille de l’an 2000, 20,3% des allocataires aquitains percevaient un minimum social, alors qu’au niveau national seulement 19,1% des allocataires des CAF étaient concernés par ces prestations.
En Aquitaine, il y a cinq ans, la proportion d’allocataires bénéficiaires d’un minimum social n’était que de 18,7%. L’évolution du nombre de bénéficiaires de minima a été plus rapide que celle des allocataires d’au-tres prestations des CAF (prestations familiales et logement). En consé-quence, les minima sociaux ont pris de plus en plus de “poids” dans l’activité des CAF de la région, comme dans le reste du pays.
res. Parmi eux, près de deux sur trois doivent plus de la moitié de leurs ressources aux versements de la CAF. Seulement un tiers de l’ensemble des allocataires aquitains sont à ce point fi -nancièrement dépendants de leur CAF. Cette dépendance constitue un autre facteur de fragilité pour des populations à faibles revenus. Les prestations peuvent en effet être remises en cause, leur montant peut subir des modifications et leur versement reste temporaire. Ce phénomène de dépendance est encore plus accentué chez les allocataires du RMI qui est massivement leur seule res -source. Pour les trois quarts d’entre eux les prestations de la CAF représentent plus de 80% de leurs ressources. En revanche, les allocataires à bas revenus qui ne bénéficient pas de minima sociaux sont moins dépendants des prestations de la CAF. Ils disposent plus souvent d’autres ressources par ailleurs. Seulement un tiers d’entre eux dépendent de la CAF pour plus de la moitié des ressources du ménage. Leur préca -rité est moins liée à l’évolution des textes mis en application par les CAF que celle des bénéficiaires de minima sociaux.
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