La nouvelle réforme de la Politique agricole commune : une perspective internationale

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La nouvelle réforme de la Politique agricole commune, adoptée en mars 1999, vise à promouvoir un modèle agricole européen original fondé sur la reconnaissance des rôles économique, environnemental et territorial des agriculteurs. La fonction économique nécessite une agriculture compétitive qui doit pouvoir affronter progressivement le marché mondial sans recours excessif aux subventions, de moins en moins acceptées sur la scène internationale. La réforme repose donc essentiellement sur le prolongement de la baisse des prix garantis et la compensation partielle des pertes de revenu par des aides directes aux producteurs. De façon plus concrète, cette réforme doit permettre à l'Union européenne de faire face à ses engagements internationaux passés, dans le cadre de l'Accord agricole de l'Uruguay Round, et futurs, dans le cadre de la préparation du prochain cycle des négociations agricoles multilatérales à l'Organisation mondiale du commerce. Le succès de la politique doit être apprécié en termes de compatibilité avec ces engagements. Il s'agit notamment d'analyser dans quelle mesure la réforme est adaptée aux contraintes de diminution des subventions aux exportations, de baisse de la protection tarifaire et d'accroissement des possibilités d'accès au marché, et de définir des instruments de soutien des revenus utilisables.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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MarionDesquilbet,AlexandreGohin et HervéGuyomard*
* Marion Desquilbet,Alexandre Gohin et HervéGuyomard appartiennentà l’INRA-ESR de Rennes.Les auteurs remercientles quatre lecteurs anony-mes de la revue pourleurs remarques et sug-gestions. Ils sont cepen-dant seuls responsablesdu contenu de l’article quin’engage pas l’institutionàlaquelleilsappartien-nent.
Les noms et dates entreparenthèses renvoient àla bibliographie en find’article.
AGRICULTURE
La nouvelle réformede la Politique agricole commune :une perspective internationale
La nouvelle réforme de la Politique agricole commune, adoptée en mars 1999, viseà promouvoir un modèle agricole européen original fondé sur la reconnaissancedes rôles économique, environnemental et territorial des agriculteurs. La fonctionéconomique nécessite une agriculture compétitive qui doit pouvoir affronterprogressivement le marché mondial sans recours excessif aux subventions,de moins en moins acceptées sur la scène internationale. La réforme repose doncessentiellement sur le prolongement de la baisse des prix garantis et lacompensation partielle des pertes de revenu par des aides directes auxproducteurs.De façon plus concrète, cette réforme doit permettre à l’Union européenne defaire face à ses engagements internationaux passés, dans le cadre de l’Accordagricole de l’Uruguay Round, et futurs, dans le cadre de la préparation duprochain cycle des négociations agricoles multilatérales à l’Organisation mondialedu commerce. Le succès de la politique doit être apprécié en termes decompatibilité avec ces engagements. Il s’agit notamment d’analyser dans quellemesure la réforme est adaptée aux contraintes de diminution des subventions auxexportations, de baisse de la protection tarifaire et d’accroissement despossibilités d’accès au marché, et de définir des instruments de soutien desrevenus utilisables.
LjauiClloetm1m9is9s7io(nCeEu,rojupiélleentne19(9C7E),)apupirséseenntméaernsmai1992àloccasiondelaréformeMacSharry,comprenant des baisses substantielles des prix ga-1998 (CE, mars 1998), ses propositions pour une rantis et une compensation partielle des pertes denouvelle réforme de la politique agricole commune revenu par des aides directes à l’hectare (céréales et(PAC). Le compromis finalement adopté à Berlin oléoprotéagineux), à la tête de bétail (productionen mars 1999 (CE, 1999a et 1999b) correspond à bovine) ou aux droits à produire, c’est-à-dire auxune version atténuée des propositions initiales, quotas (production laitière).notammentparcequelesbaissesdesprixinstitu-tionnels sont plus faibles (céréales et viande bo- Les objectifs politiques de l’Agenda 2000 sontvine) ou reportées à une date plus lointaine acceptés par tous les acteurs en présence. Ils sont(produits laitiers), mais la philosophie du projet est, cependant difficilement conciliables dans laen grande partie, maintenue. Il s’agit, pour l’essen- mesure où il s’agit simultanément d’augmenter latiel, d’un nouveau pas dans la direction suivie en compétitivité de l’agriculture européenne, de
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Une politique des prix inadaptéeSelon les principaux instituts mondiaux de prévi-sion, les perspectives à long terme sur les princi-paux marchés agricoles et agro-alimentaires sontfavorables pour les pays exportateurs en termes dedemande et de prix. Les cours mondiaux de nom-breux produits agricoles de zone tempéréedevraient être fermes jusqu’en 2006, voire au-delà.Dans ce contexte favorable, les perspectives pourl’UE ne sont guère prometteuses si la politique,issue de la réforme de mai 1992 et de l’AAUR de1994, est maintenue inchangée.L’application de cette politique sur la prochainedécennie devrait en effet conduire à une croissancerégulière des surplus communautaires à exporteret/ou stocker pour de nombreux produits agricoles(1). À l’exception du blé tendre, l’exportation surpays tiers de ces surplus nécessiterait le recours àdes subventions à l’exportation pour ramener lesprix communautaires au niveau des cours mon-diaux et ainsi rétablir la compétitivité-prix des pro-duits de l’UE sur le marché mondial (2). Maisl’AAUR limite les possibilités de subventionnerles exportations en volume et en valeur. De plus,ces possibilités pourraient à nouveau diminuer àl’occasion du prochain cycle des négociationscommerciales multilatérales à l’OMC (Guyomardet al.,1999). À PAC inchangée, il y aurait doncaugmentation régulière des stocks communautai-res dès l’an 2000, croissance parallèle des coûtsbudgétaires (3), diminution de la place de l’UE surles marchés mondiaux en expansion puisque nosexportations seraient limitées par les plafondsautorisés à l’OMC, et réduction de l’emploi agri-cole et rural. L’application intégrale de la PACactuelle aux PECO augmenterait encore plus lesdéséquilibres de marché dans l’UE élargie, essen-tiellement par l’encouragement de la production àl’Est grâce au soutien des prix et au versement desaides directes liées aux surfaces cultivées et auxtêtes de bétail.
2. Dans le cadre des mécanismes actuellement en vigueur dansl’UE, de nombreux produits agricoles bénéficient de prix minimagarantis, supérieurs aux cours mondiaux correspondants, par lebiais d’achats publics à prix fixes (mécanisme dit de l’intervention).En situation d’excès d’offre par rapport à la demande intérieure,les surplus doivent être exportés sur pays tiers. Les subventions àl’exportation cherchent alors à combler l’écart entre le prix garanti(ou le prix de marché intérieur si ce dernier est plus élevé) et le prixmondial de façon à ce que les produits de l’UE soient compétitifssur le marché mondial. Les subventions à l’exportation sont finan -cées par les contribuables communautaires.3. Coûts de stockage dans un premier temps, puis d’écoulementde ces stocks sous une forme acceptable par nos partenairescommerciaux, par exemple par destruction ou dans le cadre deprogrammes d’aide alimentaire.
La réforme Agenda 2000 de la PAC :une logique essentiellement de marché
Lempalement à accroître la compétitivité-prix desproduits agricoles et agro-alimentaires européenssur les marchés intérieurs et mondiaux en partantdu constat de l’inadaptation de la politique actuelleà l’environnement économique et réglementaireinternational.1.Lesurplusàexporteret/oustockerestdéfinicommeladiffé-rence entre l’offre domestique, augmentée des stocks initiaux etéventuellement des importations « obligatoires » en vertud’accords internationaux bilatéraux ou multilatéraux, et lademande domestique.
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promouvoir une agriculture de qualité respec-tueuse de l’environnement et du territoire, de pro-téger les revenus des agriculteurs, de simplifier lesmécanismes de régulation publique et de donnerune marge de manœuvre plus importante aux Étatsmembres en application du principe de subsidia-rité. Les mesures concrètes adoptées en mars 1999à Berlin visent d’abord à relever le défi d’une plusgrande compétitivité des produits agricoles etagro-alimentaires européens sur les marchés inté-rieurs et internationaux. En d’autres termes, ils’agit d’affirmer et de développer le rôle productifmarchand des agriculteurs européens compte tenunotamment des échéances auxquels l’Union euro-péenne (UE) doit faire face : respect des engage-ments contractés dans le cadre de l’accord agricolede l’Uruguay Round (AAUR) de 1994, préparationdu prochain cycle des négociations commercialesmultilatérales à l’Organisation mondiale ducommerce (OMC), élargissement de l’UE aux paysd’Europe centrale et orientale (PECO), et révisiondes perspectives financières de l’UE. Les encoura-gements des rôles environnemental et territorialdes agriculteurs européens sont plus modestes. Lesobjectifs d’une agriculture plus sûre de la qualitédes produits, plus respectueuse de l’environnementet contribuant à l’aménagement du territoire sontacceptés par tous. Mais ils sont moins directementmesurables et s’inscrivent dans le long terme.La réforme Agenda 2000 de la PAC est analysée iciuniquement sous l’angle des échanges et des régle-mentations internationales. Plus précisément, ils’agit de déterminer si la politique agricole desmarchés, c’est-à-dire les mesures verticales relati-ves aux cultures arables céréalières et oléoprotéa-gineuses, à la viande bovine et aux produits laitiers,est adaptée au contexte économique et réglemen-taire international(cf. encadré 1).
Encadré 1LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNEDE L’AGENDA 2000Les principales dispositions de la réforme de la politique 109 à 150 euros/animal pour la prime spéciale auxagricolecommunedelAgenda2000(compromisdebœufs(primeverséedeuxfois,à9età21mois);possi-Berlin,CE,mars1999aet1999b;règlementsCEbilitédaccorderlaprimeàlavacheallaitanteauxgénis-n° 1251/1999 à 1259/1999 du Conseil du 17 mai 1999) ses (pour un maximum de 20 % des droits à la prime) ;peuvent être résumées, pour chaque secteur, de la instauration graduelle d’une prime à l’abattage de 80façon suivante : euros/animal pour les vaches laitières, les vaches allai -tantes, les génisses et les bovins mâles, de 50Cultures arables, céréales, oléagineuxeuros/animal pour les veaux.et protéagineux- Adaptation des différents mécanismes régissant les- Baisse du prix d’intervention de 15 % en deux étapes primes : fixation de plafonds régionaux pour le nombreégales au cours des campagnes 2000/01 et 2001/02 (de de droits à la prime spéciale aux bovins mâles ; fixation119,19 euros/tonne à 101,31 euros/tonne) ; décision sur de plafonds individuels pour le nombre de droits à lala réduction finale du prix d’intervention à appliquer à prime à la vache allaitante ; limitation du nombre totalpartir de la campagne 2002/03 reportée à cette date et à d’animaux pouvant bénéficier de la prime spéciale auxdéfinirenfonctiondesévolutionsdesmarchés;main-bovinsmâlesetdelaprimeàlavacheallaitanteà2Uni-tiendurégimedesmajorationsmensuellesduprixtésGrosBovins(UGB)parhectaredesuperficiefourra-d’intervention. gère avec octroi d’un complément de 40 euros/animaldans le cas où la densité est comprise entre 1,4 et 1,8-VersementduneaidedirecteàlhectaredontleUGBetde80eurosdanslecasoùladensitéestinfé-montant est déterminé en multipliant le montant de rieure à 1,4 UGB ; versement de cette aide complémen -base par tonne (72,5 euros/tonne pour les protéagi - taire par animal ou par hectare de prairie permanente ;neux et 63 euros/tonne pour les autres cultures ara - introduction d’une enveloppe nationale pour chaquebles à partir de 2002/03 et au-delà) par le rendement État membre (financée sur fonds communautaires) quimoyen déterminé dans le plan de régionalisation rela - viendra compléter les paiements précédents pour lestifàlarégionconsidérée;maintiendurégimeactuelbovinsmâlesetfemelles;possibilitédoctroyeruncom-pour le blé dur avec versement d’un complément de plément national de 50 euros/animal pour la prime à laprime de 344,5 euros/hectare et inclusion possible des vache allaitante.céréales à ensiler dans le régime. Par rapport à 1992, il yadoncunificationdesversementsàlhectare(àlexcep-Lait et produits laitierstion des protéagineux et du blé dur).- Maintien du régime des quotas laitiers jusqu’en- Conservation de la jachère obligatoire comme instru - 2005/06 et report de la réforme laitière à cette date ;ment potentiel de contrôle de l’offre ; fixation du taux de néanmoins, augmentation immédiate des quotas natio -jachère obligatoire à 10 % sur l’ensemble de la période naux de certains pays (Espagne, Grèce, Irlande, Irlande2000/01-2006/07, mais possibilité de revoir ce pourcen - du Nord et Italie) pour un total de 1,39 million de tonnes.tage en fonction des conditions de marché ; maintien dela possibilité de gel des terres ; compensation par hec - - Réduction de 15 % en trois tranches égales des prixtare gelé égale à celle prévue pour les céréales. d’intervention du beurre et de la poudre de lait écrémé àpartir de 2005/06 ; augmentation des quotas de tous lesLa viande bovinebÉatiastssemdeemsbrperisxddee1,s5o%utieennt,roaivseéctaopcetrs,oiauprriyvtilhémgieéddeelsa- Baisse du prix de soutien de 20 % en trois étapes éga - quantités additionnelles aux jeunes agriculteurs et auxles sur la période 2000/02 (de 2 780 euros/tonne à producteurs des zones de montagne.2224euros/tonne);àpartirdu1erjuillet2002,miseenplace d’un système d’intervention conçu comme un - Compensation de la perte de revenu par l’octroi d’une« filet de sécurité » (si le prix moyen des bovins mâles prime proportionnelle au quota (17,24 euros/tonne àdans un État membre ou dans une région est inférieur à partir de 2007 et au-delà) ; définition d’une enveloppe1 560 euros/tonne, des adjudications d’achat seront nationale supplémentaire financée sur fonds commu -organiséesparlaCE);àpartirdu1erjuillet2002,intro-nautairesetrégiepardesdispositionsnationalesidenti-duction d’une aide au stockage privé qui sera octroyée ques à celles accordées dans le cadre de la productionlorsque le prix moyen communautaire sera inférieur à bovine.103 % du prix souhaité de 2 224 euros/tonne ; possibilitéde mesures exceptionnelles, y compris sous la formeDéveloppement rural et autres mesuresd’achats à l’intervention ad hoc, en cas de perturbationsgraves des marchés. - Mise en place d’un nouveau règlement unique relatif audéveloppement rural en remplacement du règlement- Compensation de la perte de revenu par un accroisse - « fonds structurels » de l’actuel FEOGA (Fonds Euro -ment des primes animales bovines : de 145 à péen d’Orientation et de Garantie Agricole), des quatre200 euros/animal pour la prime annuelle à la vache allai - règlements « objectifs 5a », des trois règlementstante, de 135 à 210 euros/animal pour la prime spéciale concernant les mesures d’accompagnement de la PACaux taureaux (prime versée une fois par animal) et de
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Encadré 1 (suite)de mai 1992 et du règlement relatif à l’aide structurelleen faveur de la sylviculture : simplification des critèresd’éligibilité (souplesse et subsidiarité), meilleure inté -gration d’objectifs environnementaux dans les critèresd’éligibilité aux aides en faveur des zones défavorisées,soutienauxzonesruralessoustroisformes:renforce-ment du secteur agricole et forestier (aides à l’inves -tissementetàlamodernisationdesexploitationsagri-coles, aides au traitement et à la commercialisation desproduits agricoles de qualité, aides à l’installation desjeunes agriculteurs, aides aux départs anticipés à laretraitedesagriculteurs,etc.),améliorationdelacom-pétitivitédeszonesrurales(encouragementdesnouvel-les sources d’emploi pour les agriculteurs et leursfamilles,plusgénéralementpourlensembledelacom-munauté rurale), préservation de l’environnement et du
La baisse des prix garantisLa solution préconisée par la CE pour faire face àl’inadaptation de la politique actuelle résulte del’analyse décrite ci-dessus et des deux points sui-vants. En premier lieu, l’importance des débouchésextérieurs pour les céréales (blé tendre et orge), laviande bovine et les produits laitiers impose à l’UEde s’affranchir au maximum de la contrainte régle-mentaire de réduction des exportations subvention-nées (4). En second lieu, l’UE doit rester unegrande puissance agro-alimentaire exportatrice,notamment dans la perspective d’une demandemondiale soutenue.La baisse des prix garantis communautaires doitdonc assurer à la fois la croissance des débouchésintérieurs et la participation accrue de l’agricultureeuropéenne au développement du marché mondialen permettant l’exportation non aidée de la plusgrande part possible des excédents. Cette baissedes prix intérieurs profitera au consommateureuropéen et laissera une plus grande marge demanœuvre pour une différenciation des produitsde qualité supérieure. Naturellement, cette baissedes prix intérieurs doit être compensée par uneaugmentation des aides directes de façon à préser-ver les revenus des producteurs. Ces aides sontversées à l’hectare (céréales et oléoprotéagineux),à la tête de bétail (production bovine) et aux droitsà produire (production laitière).
La réforme dans le cadredes négociations internationalesLa réforme soulève plusieurs questions. Les bilansressources-emplois présentés par la CE sont-ilssensibles aux hypothèses adoptées ? Une baisse
patrimoine rural de l’UE, notamment par la promotion depratiques agricoles plus respectueuses de l’environne -ment.- Volonté de traiter certains problèmes concernant tou -tes les organisations communes de marché (OCM) dansun règlement horizontal contenant des règles relatives àléco-conditionnalitédesaidesdirectes(lerespectdexi-gencesenvironnementalespourraconstituerunecondi-tion d’octroi des aides directes) et à leur modulation (lesÉtats membres pourront réduire les montants qui serontversés aux agriculteurs en fonction de trois critères : lamain-d’œuvre employée sur l’exploitation, la prospéritéglobale de l’exploitation mesurée par la marge brutestandard et le montant total des paiements accordés autitre des régimes de soutien).
importante des prix garantis est-elle la seule voiepossible ? Les pourcentages proposés des baissesde prix sont-ils suffisants pour permettre l’exporta-tion non aidée d’une partie au minimum des excé-dents et ainsi s’affranchir, au moins partiellement,de la contrainte de l’AAUR de réduction des expor-tations subventionnées ?Mais l’AAUR ne se limite pas au volet de laconcurrence à l’exportation même si à l’hori -zon 2001, seule la réduction en valeur et envolume des exportations subventionnéesnécessite une adaptation des politiques commu-nautaires aujourd’hui en vigueur. Les deux autresdossiers au cœur de la négociation agricole ducycle Uruguay, c’est-à-dire l’accroissement despossibilités d’accès au marché et la disciplineaccrue des mesures de soutien interne, peuvent êtrecontraignants à plus long terme (cf.encadré 2).Ceci sera le cas, en particulier, si le prochain cycledes négociations agricoles multilatérales aboutit,ce qui est vraisemblable, à une nouvelle augmenta-tion des possibilités d’accès au marché, à un ren-forcement des critères de définition desinstruments de soutien interne utilisables, et à unenouvelle diminution du niveau de ce soutien quandcelui-ci est trop lié aux incitations à produire. Demanière générale, la question posée est celle de lacompatibilité de l’Agenda 2000 par rapport àl’AAUR et par rapport à ce que pourrait être lerésultat de la prochaine négociation à l’OMC.
4. L’AAUR limite les possibilités de subventionner les exporta -tions. L’accord ne concerne pas, naturellement, les exportationsnonaidéesquinesontsoumisesàaucunengagementderéduc-tion.
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Encadré 2L’ACCORD AGRICOLE DE L’URUGUAY ROUND (AAUR) D’AVRIL 1994Les dispositions de l’AAUR (1995-1996 à 2000-2001) sur soutien interne, l’accès au marché et la concurrence àles trois volets principaux de la négociation, c’est-à-dire le l’exportation, sont résumées dans le tableau ci-dessous.
Les principales dispositions de l’AAURA - Soutien interneRègle Définition des politiques autorisées, non soumises à réduction (mesures de la «boîte verte»),et des politiques interdites, soumises à réduction (mesures de la «boîte rouge»).Engagement Réduction du soutien interne de 20 % en 6 ans.Mise en œuvre Définition d’un indicateur de soutien interne, la Mesure Globale de Soutien (MGS) agrégéesur l’ensemble du secteur agricole et sur l’ensemble despolitiques rougesException Définition de la «boîte bleue» contenant les politiques de soutien par paiements directsassociés à des programmes de contrôle de l’offre : ces politiques ne sont pas soumises auxengagements de réduction. Les deficiency payments américains et les paiements compen -satoires de la PAC appartiennent à cette « boîte bleue ».
B - Accès au marchéRègle Tarification des barrières aux échanges.Engagement Réduction des équivalents tarifaires de 36 % en moyenne arithmétique non pondérée, avecun minimum de 15 % par ligne tarifaire, sur 6 ans.Maintien des opportunités d’accès courant de la période de base 1986-1988 (quotas tarifai -res d’accès courant) et définition d’accès minima égau x à 5 % de la consommation intérieureen 2001 (quotas tarifaires d’accès minimum).Mise en œuvre Conversion de toutes les barrières non tarifaires et tarifaires en équivalents tarifaires, conso -lidation et réduction progressive.Ouverture de quotas tarifaires à droits réduits correspondant aux accès courants et minima.Exception Introduction d’une clause de sauvegarde spéciale : définition de droits additionnels si tropforte croissance des importations et/ou trop forte baisse des prix mondiaux.
C - Concurrence à l’exportationRègle Interdiction de nouvelles subventions à l’exportation et réduction des actuelles subventionsà l’exportation.Engagement Réduction des subventions aux exportations de 21 % en volume et de 36 % en valeur, sur6 ans.Mise en œuvre Non précisée.Exception Aucune.Source : GATT, 1994.
Dans le cadre du dossier du soutien interne, l’AAUR dis - Les mesures de la boîte bleue correspondent à destingue trois catégories de mesures de soutien interne aides directes versées aux producteurs dans le cadre decorrespondant aux « boîtes » bleue, verte et rouge. programmes visant à limiter les volumes offerts (paragraphe5 de l’article 6 de l’AAUR). Les versements correspon -La « boîte bleue » : les mesures d’aides directes verséesdants doivent en outre vérifier un des trois critères sui -dans le cadre de programmes de contrôle de l’offrevants :
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Encadré 2 (suite)- être basés sur des surfaces ou des rendements fixes,- être versés pour un maximum correspondant à 85 %d’une production d’une période de base,- être calculés sur la base d’un nombre fixe d’animauxdans le cas des productions animales.La disposition particulière de la boîte bleue fut adoptéeessentiellement pour que les aides compensatrices delaréformedelaPACdemai1992nesoientpascompta-biliséesdanslaMGSdelUE.Cettedispositionparticu-lière « arrangeait » également les États-Unis puisqu’ellepermettait d’exclure de la MGS américaine les aidesdirectes au revenu utilisées à cette date dans ce pays(c’est-à-dire les deficiency payments).La « boîte verte » : les mesures autoriséesLAAURexemptedengagementsàréductionlespoliti-ques de la boîte verte correspondant à des mesuresde soutien interne qui ont des effets de distorsion sur laproduction ou sur les échanges nuls ou, au plus, mini -mes. L’article 1 de l’annexe 2 de l’AAUR définit les deuxcritères de base qui doivent être respectés pourune inclusion de la politique considérée dans la boîteverte :- le soutien doit être fourni dans le cadre d’un pro -gramme public financé par des fonds publics n’impli -quant pas de transfert de la part des consommateurs,- le soutien ne doit pas avoir pour effet d’apporter unsoutien des prix aux producteurs.Lestroisarticlessuivantsdelannexe2précisentdiffé-rentes politiques publiques qui ne sont pas soumises àdes engagements de réduction. Il s’agit des services decaractère général (article 2), de la détention de stockspublics à des fins de sécurité alimentaire (article 3), et del’aide alimentaire intérieure (article 4). L’article 5 delannexe2précisequelesversementsdirectsauxpro-ducteurs ne sont pas soumis à réduction s’ils satisfontaux critères de base définis dans l’article 1 de l’annexe 2etàdesconditionsspécifiquesvariablesselonlespoliti-ques, ces dernières étant définies par les article s 6 à 13de l’annexe 2.Le«soutien du revenu découplé »(article 6)Enplusdesdeuxcritèresdebasedelarticle1,lesver-sementscorrespondantàunsoutiendurevenudécou-plé doivent satisfaire les cinq conditions suivantes :- le droit à bénéficier de versements doit être déterminéd’après des critères clairement définis, tels que le
La concurrence à l’exportation : uneffort nécessaire et suffisant ?Dlaansruonbpursteemssieertedemsps,biillasnsagitprdévaipsipornéncieelsr
revenu, la qualité de producteur ou de propriétaire fon -cier, l’utilisation de facteurs ou le niveau de productionau cours d’une période de base définie et fixe.- pour une année donnée, le montant de ces versementsne doit pas être fonction ni établi sur la base du type oudu volume de la production (y compris les têtes debétail) réalisée par le producteur au cours d’une annéesuivant la période de base.- pour une année donnée, le montant de ces versementsne doit pas être fonction ni établi sur la base des prix,intérieurs ou internationaux, s’appliquant à une produc -tion réalisée au cours d’une année suivant la période debase.- pour une année donnée, le montant de ces versementsne doit pas être fonction ni établi sur la base des facteursde production employés au cours d’une année suivant lapériode de base.- il ne doit pas être obligatoire de produire pour pouvoirbénéficier de ces versements.Les autres instruments autorisésLes articles suivants de l’annexe 2 définissent différentstypes de versements directs aux producteurs qui sontégalement exclus d’engagements à réduction. Ce sontles versements liés à des programmes de garantie desrevenus et à des dispositifs de sécurité des revenus(article 7), les versements effectués au titre de l’aide encas de catastrophes naturelles (article 8), les aides àl’ajustement des structures fournies au moyen de pro -grammes incitant les producteurs à cesser leur activité(article 9), les aides à l’ajustement des structures four -nies au moyen de programmes de retrait des ressourcesde la production (article 10), les aides à l’ajustement desstructures fournies au moyen d’aides à l’investissement(article11),lesaidesautitredeprogrammesdeprotec-tion de l’environnement (article 12) et les aides au titrede programmes d’aide régionale (article 13).Il est important de noter que les politiques définies parles articles 7 à 13 de l’annexe 2 de l’AAUR sont excluesd’engagements à réduction alors qu’elles peuvent avoirdes effets importants de distorsion sur la production etles échanges. Ceci est le cas, par exemple, des aides àl’ajustement des structures fournies au moyen d’aides àl’investissement (article 11).La « boîte rouge » : les autres mesuresLesmesuresdelaboîterouge,quisontlobjetdesenga-gements à réduction, correspondent aux politiques quine sont pas classées dans les boîtes bleue et verte.
établis par la CE pour les principaux produitsagricoles communautaires (céréales, viandebovine et produits laitiers) sur la période1998-2005 (cf.encadré 3). Ensuite, il s’agit devérifier dans quelle mesure la baisse des prixgarantis préconisée est adaptée au constat d’un
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déséquilibre significatif entre les ressources etles emplois.À PAC inchangée, plafonnementdes exportations et croissance des stocksSelon la CE (CE, octobre 1998), l’application de laPAC réformée en 1992 sur la période 1998-2005aboutirait à une croissance régulière des surplus àexporter et/ou stocker pour de nombreux produitsagricoles de l’UE, notamment le blé et la viandebovine. Pour ces deux produits, l’UE ne serait pasen mesure d’exporter sans subventions. Les excé-dents devraient donc être stockés puisque lesexportations possibles seraient limitées aux pla-fonds autorisés par l’AAUR (26,4 millions de ton-nes pour le blé et 752 000 tonnes pour la viandebovine). En 2005, les stocks communautairesatteindraient 47 millions de tonnes pour le blé(13,0 millions de tonnes en 1998) et 1,5 million detonnes pour la viande bovine (630 000 tonnes en1998) (5). Les stocks de céréales secondaires dimi-nueraient de 1998 à 2002, puis augmenteraient de2003 à 2005 pour atteindre plus de 25 millions detonnes en 2005 (23,8 millions de tonnes en 1998).Cependant, la baisse initiale des stocks commu-nautaires de céréales secondaires n’est obtenue,dans ces prévisions, que grâce à une augmentationdu taux de mise en jachère obligatoire (+ 5 % en1998, + 10 % en 1999, et + 17,5 % à partir de 2000),jachère surtout appliquée sur des surfaces antérieu-rement cultivées en céréales secondaires et en oléo-protéagineux.De manière générale, les analyses de la CE sontcorroborées par celles de l’Institut de recherche surles politiques agricoles et agro-alimentaires desuniversités de l’Iowa et du Missouri (FAPRI, 1998,1999), celles du Département agricole américain(USDA, 1998, 1999), et celles de l’Organisation decoopération et de développement économique(OCDE, 1998, 1999). Les comparaisons sont tou-tefois difficiles en raison d’hypothèses différentes,notamment au niveau des paramètres de la PAC etdes perspectives macro-économiques générales etagricoles (Butaultet al., 1998). Deux points méri-tent d’être soulignés.Premièrement, les exportations communautairesnon subventionnées de viande bovine sont toujoursimpossibles dans le cadre de la réglementationactuelle sur toute la période 1998-2005, comptetenu de l’écart entre le prix intérieur et le coursmondial. En revanche, l’UE pourrait être enmesure, même à politique inchangée, d’exportersans subventions une partie des excédents de céréa-les (blé tendre) si les cours mondiaux sont
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favorables. Une telle possibilité était admise en1998 puisque toutes les projections établies à cettedate supposaient, à l’exception de celles de la CE,que l’UE n’aurait pas besoin de recourir, du moinsde façon systématique, à des subventions à l’expor-tation pour écouler les excédents de blé tendre. Laconjoncture macro-économique incite, aujourd’hui,les prévisionnistes à une plus grande prudencepuisque selon les projections les plus récentes(FAPRI, 1999 ; USDA, 1999), cette possibilitén’apparaît au mieux qu’en 2005.Deuxièmement, les bilans céréaliers définis en ter-mes de surplus à exporter et/ou stocker sont peu sen-sibles aux hypothèses d’évolution de la demandeintérieure et de l’offre domestique, à l’exceptionnaturellement de la variable taux de gel (Butaultetal., 1998). En revanche, l’importance des stockscommunautaires de viande bovine à l’horizon 2005dépend fortement des hypothèses posées sur les évo-lutions de l’offre domestique et la consommationpar tête dans l’UE. Par rapport aux chiffres présen-tés par la CE, une augmentation de 1 % de laconsommation intérieure et une diminution de 1 %de l’offre domestique suffiraient pour réduire lestock communautaire de viande bovine « non expor-table » à l’horizon 2005 de 1,51 million de tonnes à0,86 million de tonnes. Inversement, une diminutionde 1 % de la consommation domestique et une aug-mentation de 1 % de la production domestiqueconduiraient à un stock « non exportable » de prèsde 2,7 millions de tonnes en 2005 (6).Dans le cas des produits laitiers, la contrainte del’AAUR de limitation des exportations subven-tionnées esta priorimoins forte. Pour le beurre, lesexportations actuelles sont nettement inférieuresaux quantités qu’il est possible de subventionner.La marge de manœuvre sous le plafond est suffi-samment importante pour permettre de subven-tionner les volumes produits en excès par rapport àla consommation domestique de sorte que lesbilans prévisionnels de la CE sont établis pour unstock de beurre constant à 40 000 tonnes.
5. Dans le cas des produits végétaux, l’année n correspond à lacampagne 1er juillet de l’année n - 30 juin de l’année n + 1. Dans lecas des produits animaux, l’année n correspond à l’année civile1er janvier de l’année n -31 décembre de l’année n. Les stockscorrespondent aux quantités de début de période. Ils incluentstocks publics et privés.6. Le premier scénario « optimiste » est obtenu en supposant quela consommation domestique (respectivement, la production inté -rieure) est de 1 % supérieure (inférieure) aux chiffres annuels rete -nus par la CE sur la période 1998-2005, toutes choses égales parailleurs (notamment en termes de cycle de production à l’offre etde tendance à la baisse de la consommation par tête dans l’UE).Le second scénario « pessimiste » est obtenu en supposant que laconsommation domestique (respectivement, la production inté -rieure) est de 1 % inférieure (supérieure) aux chiffres annuels de laCE pour les années 1998-2005.
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