La nouvelle réforme de la Politique agricole commune : une perspective internationale

Marion Desquilbet

Description

La nouvelle réforme de la Politique agricole commune, adoptée en mars 1999, vise à promouvoir un modèle agricole européen original fondé sur la reconnaissance des rôles économique, environnemental et territorial des agriculteurs. La fonction économique nécessite une agriculture compétitive qui doit pouvoir affronter progressivement le marché mondial sans recours excessif aux subventions, de moins en moins acceptées sur la scène internationale. La réforme repose donc essentiellement sur le prolongement de la baisse des prix garantis et la compensation partielle des pertes de revenu par des aides directes aux producteurs. De façon plus concrète, cette réforme doit permettre à l'Union européenne de faire face à ses engagements internationaux passés, dans le cadre de l'Accord agricole de l'Uruguay Round, et futurs, dans le cadre de la préparation du prochain cycle des négociations agricoles multilatérales à l'Organisation mondiale du commerce. Le succès de la politique doit être apprécié en termes de compatibilité avec ces engagements. Il s'agit notamment d'analyser dans quelle mesure la réforme est adaptée aux contraintes de diminution des subventions aux exportations, de baisse de la protection tarifaire et d'accroissement des possibilités d'accès au marché, et de définir des instruments de soutien des revenus utilisables.

Sujets

• INSEE
• Agriculture
• Europe
• Monde
• Rural
• Environnement

Informations

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• Langue: Français

Extrait

Marion Desquilbet, Alexandre Gohin et Hervé Guyomard*

* Marion Desquilbet, Alexandre Gohin et Hervé Guyomard appartiennent à l’INRA-ESR de Rennes. Les auteurs remercient les quatre lecteurs anony- mes de la revue pour leurs remarques et sug- gestions. Ils sont cepen- dant seuls responsables du contenu de l’article qui n’engage pas l’institution àlaquelleilsappartien - nent.

Les noms et dates entre parenthèses renvoient à la bibliographie en fin d’article.

AGRICULTURE

La nouvelle réforme de la Politique agricole commune : une perspective internationale

La nouvelle réforme de la Politique agricole commune, adoptée en mars 1999, vise à promouvoir un modèle agricole européen original fondé sur la reconnaissance des rôles économique, environnemental et territorial des agriculteurs. La fonction économique nécessite une agriculture compétitive qui doit pouvoir affronter progressivement le marché mondial sans recours excessif aux subventions, de moins en moins acceptées sur la scène internationale. La réforme repose donc essentiellement sur le prolongement de la baisse des prix garantis et la compensation partielle des pertes de revenu par des aides directes aux producteurs. De façon plus concrète, cette réforme doit permettre à l’Union européenne de faire face à ses engagements internationaux passés, dans le cadre de l’Accord agricole de l’Uruguay Round, et futurs, dans le cadre de la préparation du prochain cycle des négociations agricoles multilatérales à l’Organisation mondiale du commerce. Le succès de la politique doit être apprécié en termes de compatibilité avec ces engagements. Il s’agit notamment d’analyser dans quelle mesure la réforme est adaptée aux contraintes de diminution des subventions aux exportations, de baisse de la protection tarifaire et d’accroissement des possibilités d’accès au marché, et de définir des instruments de soutien des revenus utilisables.

L j a ui C ll o et m 1 m 9 is 9 s 7 io ( n C e E u , ro ju p i é ll e e n t ne 19 ( 9 C 7 E ), )a pu p i r s és e e n nt m é a e r n s mai1992àl’occasiondelaréformeMacSharry, comprenant des baisses substantielles des prix ga- 1998 (CE, mars 1998), ses propositions pour une rantis et une compensation partielle des pertes de nouvelle réforme de la politique agricole commune revenu par des aides directes à l’hectare (céréales et (PAC). Le compromis finalement adopté à Berlin oléoprotéagineux), à la tête de bétail (production en mars 1999 (CE, 1999a et 1999b) correspond à bovine) ou aux droits à produire, c’est-à-dire aux une version atténuée des propositions initiales, quotas (production laitière). notammentparcequelesbaissesdesprixinstitu - tionnels sont plus faibles (céréales et viande bo- Les objectifs politiques de l’Agenda 2000 sont vine) ou reportées à une date plus lointaine acceptés par tous les acteurs en présence. Ils sont (produits laitiers), mais la philosophie du projet est, cependant difficilement conciliables dans la en grande partie, maintenue. Il s’agit, pour l’essen- mesure où il s’agit simultanément d’augmenter la tiel, d’un nouveau pas dans la direction suivie en compétitivité de l’agriculture européenne, de

ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10

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Une politique des prix inadaptée Selon les principaux instituts mondiaux de prévi- sion, les perspectives à long terme sur les princi- paux marchés agricoles et agro-alimentaires sont favorables pour les pays exportateurs en termes de demande et de prix. Les cours mondiaux de nom- breux produits agricoles de zone tempérée devraient être fermes jusqu’en 2006, voire au-delà. Dans ce contexte favorable, les perspectives pour l’UE ne sont guère prometteuses si la politique, issue de la réforme de mai 1992 et de l’AAUR de 1994, est maintenue inchangée. L’application de cette politique sur la prochaine décennie devrait en effet conduire à une croissance régulière des surplus communautaires à exporter et/ou stocker pour de nombreux produits agricoles (1). À l’exception du blé tendre, l’exportation sur pays tiers de ces surplus nécessiterait le recours à des subventions à l’exportation pour ramener les prix communautaires au niveau des cours mon- diaux et ainsi rétablir la compétitivité-prix des pro- duits de l’UE sur le marché mondial (2). Mais l’AAUR limite les possibilités de subventionner les exportations en volume et en valeur. De plus, ces possibilités pourraient à nouveau diminuer à l’occasion du prochain cycle des négociations commerciales multilatérales à l’OMC (Guyomard et al.,1999). À PAC inchangée, il y aurait donc augmentation régulière des stocks communautai- res dès l’an 2000, croissance parallèle des coûts budgétaires (3), diminution de la place de l’UE sur les marchés mondiaux en expansion puisque nos exportations seraient limitées par les plafonds autorisés à l’OMC, et réduction de l’emploi agri- cole et rural. L’application intégrale de la PAC actuelle aux PECO augmenterait encore plus les déséquilibres de marché dans l’UE élargie, essen- tiellement par l’encouragement de la production à l’Est grâce au soutien des prix et au versement des aides directes liées aux surfaces cultivées et aux têtes de bétail.

2. Dans le cadre des mécanismes actuellement en vigueur dans l’UE, de nombreux produits agricoles bénéficient de prix minima garantis, supérieurs aux cours mondiaux correspondants, par le biais d’achats publics à prix fixes (mécanisme dit de l’intervention). En situation d’excès d’offre par rapport à la demande intérieure, les surplus doivent être exportés sur pays tiers. Les subventions à l’exportation cherchent alors à combler l’écart entre le prix garanti (ou le prix de marché intérieur si ce dernier est plus élevé) et le prix mondial de façon à ce que les produits de l’UE soient compétitifs sur le marché mondial. Les subventions à l’exportation sont finan - cées par les contribuables communautaires. 3. Coûts de stockage dans un premier temps, puis d’écoulement de ces stocks sous une forme acceptable par nos partenaires commerciaux, par exemple par destruction ou dans le cadre de programmes d’aide alimentaire.

La réforme Agenda 2000 de la PAC : une logique essentiellement de marché

L e m palement à accroître la compétitivité-prix des produits agricoles et agro-alimentaires européens sur les marchés intérieurs et mondiaux en partant du constat de l’inadaptation de la politique actuelle à l’environnement économique et réglementaire international. 1.Lesurplusàexporteret/oustockerestdéfinicommeladiffé - rence entre l’offre domestique, augmentée des stocks initiaux et éventuellement des importations « obligatoires » en vertu d’accords internationaux bilatéraux ou multilatéraux, et la demande domestique.

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promouvoir une agriculture de qualité respec- tueuse de l’environnement et du territoire, de pro- téger les revenus des agriculteurs, de simplifier les mécanismes de régulation publique et de donner une marge de manœuvre plus importante aux États membres en application du principe de subsidia- rité. Les mesures concrètes adoptées en mars 1999 à Berlin visent d’abord à relever le défi d’une plus grande compétitivité des produits agricoles et agro-alimentaires européens sur les marchés inté- rieurs et internationaux. En d’autres termes, il s’agit d’affirmer et de développer le rôle productif marchand des agriculteurs européens compte tenu notamment des échéances auxquels l’Union euro- péenne (UE) doit faire face : respect des engage- ments contractés dans le cadre de l’accord agricole de l’Uruguay Round (AAUR) de 1994, préparation du prochain cycle des négociations commerciales multilatérales à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), élargissement de l’UE aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO), et révision des perspectives financières de l’UE. Les encoura- gements des rôles environnemental et territorial des agriculteurs européens sont plus modestes. Les objectifs d’une agriculture plus sûre de la qualité des produits, plus respectueuse de l’environnement et contribuant à l’aménagement du territoire sont acceptés par tous. Mais ils sont moins directement mesurables et s’inscrivent dans le long terme. La réforme Agenda 2000 de la PAC est analysée ici uniquement sous l’angle des échanges et des régle- mentations internationales. Plus précisément, il s’agit de déterminer si la politique agricole des marchés, c’est-à-dire les mesures verticales relati- ves aux cultures arables céréalières et oléoprotéa- gineuses, à la viande bovine et aux produits laitiers, est adaptée au contexte économique et réglemen- taire international(cf. encadré 1).