Le régime agri-monétaire Situation passée et perspectives liées à la mise en place de l'euro et à l'élargissement de l'UE

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Le régime agri-monétaire est né en 1969 de la volonté des pays de la Communauté économique européenne de protéger la Politique Agricole Commune (PAC) des fluctuations des monnaies. Ce régime a connu de nombreuses évolutions de son origine à la création de l'euro du fait tant des modifications du système monétaire européen que des évolutions de la PAC et des politiques européennes. L'incidence de ce régime sur le revenu des agriculteurs a été favorable mais il a engendré un certain nombre de conséquences négatives, principalement des distorsions de concurrence et un coût budgétaire significatif. L'adoption de l'euro comme monnaie commune de 11 des 15 États membres de l'Union européenne (UE) actuelle le 1er janvier 1999 a de facto fait disparaître l'utilité de ce régime pour ces pays. Pour les pays hors de l'Union économique et monétaire (UEM), un régime agri-monétaire simplifié a été conservé, mais seulement pour la période du 1er janvier 1999 au 1er janvier 2002, aucun régime n'étant, pour l'instant, prévu par la Commission européenne au-delà. De nombreux éléments économiques pourraient plaider pour la disparition du régime agri-monétaire en 2002. Cependant, l'adhésion au-delà de cette date des pays d'Europe centrale et orientale (PECO) élargira l'Union européenne à des pays dont la participation immédiate à l'UEM est peu probable et dont l'instabilité des changes risque d'être chronique pendant encore un certain nombre d'années. L'agriculture jouant un rôle important dans l'économie de ces pays, le maintien d'un régime pourrait être souhaité par ces États.
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AGRICULTURE
Le régime agri-monétaire
Situation passée et perspectives
liées à la mise en place de l’euro
et à l’élargissement de l’UE
Le régime agri-monétaire est né en 1969 de la volonté des pays de la CommunautéPierre Beynet
économique européenne de protéger la Politique Agricole Commune (PAC) deset Henri
fluctuations des monnaies. Ce régime a connu de nombreuses évolutions de son origine àLamotte*
la création de l’euro du fait tant des modifications du système monétaire européen que des
évolutions de la PAC et des politiques européennes. L’incidence de ce régime sur le revenu
des agriculteurs a été favorable mais il a engendré un certain nombre de conséquences
négatives, principalement des distorsions de concurrence et un coût budgétaire significatif.
erL’adoption le 1 janvier 1999 de l’euro comme monnaie commune de 11 des 15 états
membres de l’Union européenne (UE) actuelle a de facto fait disparaître l’utilité de ce
régime pour ces pays. Pour les pays hors de l’Union économique et monétaire (UEM), un agri-monétaire simplifié a été conservé, mais seulement pour la période du
er er1 janvier 1999 au 1 janvier 2002, aucun régime n’étant, pour l’instant, prévu par la
Commission européenne au-delà.
De nombreux éléments économiques pourraient plaider pour la disparition du régime
agri-monétaire en 2002. Cependant, l’adhésion au-delà de cette date des pays d’Europe
centrale et orientale (PECO) élargira l’Union européenne à des pays dont la participation
immédiate à l’UEM est peu probable et dont l’instabilité des changes risque d’être
chronique pendant encore un certain nombre d’années. L’agriculture jouant un rôle
important dans l’économie de ces pays, le maintien d’un régime pourrait être souhaité par
ces États.
ere lancement de l’euro le 1 janvier 1999 a modifications jusqu’à l’introduction de l’euro*Pierre Beynet et Henri La-
motte appartiennent à la Lmis fin au régime agri-monétaire pour 11 (les principales en 1993 et 1995), sa marque
direction de la Prévision.
des 15 États membres de l’Union européenne. principale a été l’instauration d’un taux de
Le régime disparu était très différent du premier conversion spécifique à l’agriculture, le « tauxLes noms et dates
entre parenthèses ren- système agri-monétaire européen instauré en vert », clef de voûte de tous les régimes qui se
voient à la biblio- 1969. Mais si le système a subi de nombreuses sont succédé.
graphie en fin d’article.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 55Tableau 1
Synthèse du fonctionnement du dernier système agri-monétaire précédant l’euro
Effet « prix » Effet « aides »
Appréciation monétaire Baisse des prix en monnaie nationale et octroi Maintien des aides « PAC » en monnaie
d’une aide compensatrice cofinancée à 50 % nationale
Dépréciation monétaire Augmentation des prix en monnaie nationale Augmentation des aides « PAC » en
monnaie nationale
Le système agri-monétaire, progressivement devenu celui de la protection à la
de la fin des changes fixes baisse du revenu des agriculteurs exprimé en
à la création de l’euro monnaie nationale (cf. encadré 1).
’un des principes essentiels de la Politique
La disparition des « taux verts » met finLAgricole Commune (PAC) est l’unité des prix
agricoles et des aides directes, fixés en Écus, au à des règles complexes d’ajustement des taux
sein de la Communauté. Or, avant la création de
l’euro, les fluctuations de change des monnaies des Un écart croissant entre le taux de marché d’une
États membres pouvaient avoir des répercussions monnaie et son « taux vert » pouvait entraîner des
sur le niveau des prix et des aides après leur distorsions de concurrence ou des détournements
conversion en monnaie nationale (cf. tableau 1). de trafic au sein de l’Union européenne. En effet,
Les conséquences de ces fluctuations avaient l’existence de divergences entre les « taux verts »
été considérées comme néfastes du point de vue et les taux de marché pouvait inciter les exporta-
des objectifs de la PAC. Un taux de conversion teurs à privilégier un pays par rapport à un autre
spécifique à l’agriculture, déconnecté des taux pour bénéficier de subventions à l’exportation
de marché, avait donc été créé : le taux de conversion (appelées « restitutions ») plus élevées. L’élimina-
agricole (TCA), plus communément appelé « taux tion des « écarts monétaires » (c’est-à-dire les dif-
vert ». férences entre les taux verts et les taux de marché)
était donc souhaitable à terme. Ce conflit entre,
Historiquement, l’objectif initial des « taux verts » d’un côté, le désir de protéger le revenu des agri-
était d’éviter les effets de brusques variations de culteurs et, de l’autre, celui d’éviter la déstabilisa-
parité sur les prix intérieurs et les revenus agricoles tion des marchés a largement été à l’origine de
issus des prix à l’intervention. En effet, l’origine du règles complexes d’ajustement des taux verts.
régime agri-monétaire remonte à 1969 lors du
double mouvement de dévaluation du franc et de Le réajustement des TCA sur les taux de marché,
réévaluation du mark. Les prix communautaires c’est-à-dire l’élimination des écarts monétaires,
étant fixés en Écus, la dévaluation du franc aug pouvait poser des difficultés. Ainsi, lors d’une-
mentait les prix de marché en monnaie nationale, réévaluation des taux verts, les agriculteurs
d’où un risque inflationniste pour la France. Inver étaient susceptibles de subir une perte de-
sement, la réévaluation du mark baissait les prix en revenu puisque le montant de leurs aides et
monnaie nationale, d’où une perte de revenu pour des prix agricoles en monnaie nationale deve-
les agriculteurs allemands. Pour éviter ces deux nait plus faible qu’avec l’ancien taux de conver-
effets, il fut décidé de créer des taux de change spé sion. En revanche, dans le cas inverse d’une-
cifiques à l’agriculture, les taux « verts ». dépréciation des taux verts, les agriculteurs béné-
ficiaient d’un gain de revenu, le montant de
Ce taux vert « figé » et déconnecté de celui du leurs aides et des prix agricoles en monnaie natio-
marché était identique à l’ancien taux de marché : il nale s’accroissant. Mais la situation devenait alors
devenait le taux utilisé pour convertir les prix insti défavorable pour le budget du FEOGA (1)-
tutionnels en monnaie nationale. Par la suite, les puisqu’elle se traduisait par une hausse des coûts. Par
taux de conversion agricoles spécifiques ont été ailleurs, la hausse des prix de marché qui pouvait
étendus aux autres instruments de la politique agri résulter d’une dépréciation des taux verts, risquait-
cole commune, en particulier aux aides directes d’aller à l’encontre des objectifs de la PAC après la
issues de la réforme de la PAC, dont le poids est
croissant dans le revenu des agriculteurs. L’objec-
tif principal de l’existence des taux verts est 1. Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole.
56 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10Encadré 1
LES DÉTERMINANTS HISTORIQUES DE L’ÉVOLUTION DU RÉGIME AGRI-MONÉTAIRE
La réflexion sur l’évolution du régime agri-monétaire MCM négatif correspondant à une dévaluation, les prix
après l’introduction de l’euro nécessite de replacer dans en monnaie nationale augmentaient (Muller, 1995).
un contexte chronologique les contraintes et les objec-
tifs qui ont conduit au régime agri-monétaire actuel. Il Le système des MCM et du switch-over a disparu en
faut, en effet, distinguer les ajustements qui ont été 1993 sous l’effet de deux contraintes externes. La
déterminés par des contraintes « techniques » (struc création du marché unique en 1993 a rendu caducs les-
ture du système monétaire européen –SME – essentiel MCM avec la disparition des contrôles aux frontières.-
lement) et ceux qui ont dépendu de choix stratégiques L’élargissement des bandes du SME en août 1993 (+ ou
(objectifs assignés à la PAC). - 15 %) a rendu très peu probables les réévaluations ou
dévaluations officielles au profit de simples déprécia-
tions ou réappréciations dépendant du marché. Il a donc
La contrainte des évolutions
supprimé de fait l’application du mécanisme de
du système monétaire européen
erswitch-over (supprimé officiellement depuis le 1
Le régime agri-monétaire est né de la disparition des février 1995).
taux de change fixes qui était la règle dans le système
monétaire international instauré à Bretton Woods. La Le retour à un mécanisme de fixation des parités,
dévaluation du franc et la réévaluation du mark en 1969 assez proche dans les faits des taux de change flot-
ont été à l’origine de la création des montants compen tants, a conduit progressivement à l’adoption d’un-
satoires monétaires (MCM). Ce système consistait à nouveau régime agri-monétaire à partir de décembre
éviter l’existence de prix agricoles différents selon les 1993 et dont la dernière modification importante date
pays en introduisant des taxes et des subventions pour de juin 1995 (1). Ce régime détermine une zone de
harmoniser les prix des exportations et importations franchise dans laquelle les appréciations ou dépré-
lorsqu’un ajustement monétaire s’était produit. ciations du taux de change officiel n’entraînent pas
Lorsqu’un pays dévaluait, les MCM mis en place étaient de modification des TCA. Cette franchise est actuel-
dits négatifs (taxe à l’exportation du pays dévaluant, lement asymétrique (- 2 % toléré à la baisse et+3%
subvention à l’importation pour les autres) alors qu’ils à la hausse) et mobile (possibilité de tolérer les
étaient dits positifs dans le cas d’une réévaluation appréciations jusqu’à 5 %, la marge à la dépréciation
(subvention à l’exportation du pays réévaluant, taxe à étant supprimée), de façon à éviter des appréciations
l’importation pour les autres). En outre, les recettes des des TCA. En réalité, le système actuel a introduit
agriculteurs pour les produits soumis à l’intervention deux taux verts. Le taux qui s’applique aux effets
étaient conservés identiques en monnaie nationale par « prix », c’est-à-dire aux produits soumis à l’inter-
l’introduction d’un taux de change fictif (taux de conver vention est susceptible d’être apprécié comme-
sion agricole – TCA – ou encore taux « vert ») décon déprécié, une réévaluation donnant lieu à des aides-
necté des taux de marché. compensatrices transitoires (les prix en monnaie
nationale baissent). En revanche, les taux appliqués
Ce premier système, censé être transitoire, n’a pas dis aux aides ne sont jamais réévalués (« gel » des-
paru lors de la création du système monétaire européen taux) afin d’empêcher une baisse des aides directes
en 1979 mais a été adapté avec la création du en monnaie nationale.
switch-over. Ce mécanisme de switch-over permettait
de supprimer tous les MCM positifs en considérant ficti-
Un reflet de la modification de la hiérarchie
vement que la monnaie la plus forte était stable et donc
des objectifs de la PAC
que toutes les autres monnaies se dévaluaient par rap-
port à elle. L’intérêt de n’avoir que des MCM négatifs Au-delà des évolutions du régime agri-monétaire direc-
était de faciliter un rapprochement dans le temps entre tement liées à celle du SME – évolutions que l’on pour-
les taux verts et les taux de marché, de façon à éviter un rait qualifier de « techniques » –, ce sont en réalité les
écart permanent et croissant entre les deux taux. En objectifs assignés à la PAC qui ont justifié les modifica-
effet, le démantèlement d’un MCM positif était délicat tions fondamentales du système agri-monétaire. Avant
car il correspondait à une réévaluation du taux de la réforme de 1992, les objectifs de la PAC étaient plutôt
change appliqué aux agriculteurs, donc à une baisse de productivistes et orientés vers l’amélioration du revenu
leurs prix en monnaie nationale. Un démantèlement de des agriculteurs. L’objectif de prix raisonnables
réforme de 1992 qui visait à rapprocher les prix agri-monétaire, ces règles se caractérisaient par
intérieurs des prix mondiaux. l’introduction de franchises à l’intérieur desquelles
les TCA n’étaient pas modifiés. L’existence de ces
La nécessité de procéder à des ajustements des taux franchises évitait de procéder à un ajustement des
verts sur les taux de marché, tout en évitant les dif taux verts pour de faibles variations de change.-
ficultés posées par les réajustements, avait conduit Mais au-delà de la franchise, les écarts entre les
à l’adoption de règles complexes pour la modifica taux verts et les taux pivots (parités de référence-
tion des taux verts à la suite de mouvements moné dans le cadre du SME) devaient être réduits de-
taires. Dans le cadre du dernier régime moitié. Pour éviter des réajustements des taux verts
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 57Encadré 1(fin)
pour les consommateurs et une bonne compétitivité une hausse du coût annuel du budget communautaire
mondiale étaient des objectifs relativement secondaires. d’environ 8 milliards d’Écus, soit 20 % du budget
Les deux premiers régimes agri-monétaires, avec les FEOGA-Garantie). Elle répondait aussi aux objectifs de
MCM et le mécanisme du switch-over, reflétaient ces compétitivité accrue et de prix raisonnables pour les
préoccupations. Les MCM cherchaient avant tout à consommateurs (la hausse des prix en monnaie nationale
maintenir des prix stables en monnaie nationale, que ce entraînée par l’application du mécanisme du switch-over
soit en empêchant une modification des parts de marché vidait de son contenu la baisse des prix institutionnels
entre les différents pays européens à la suite des mou décidée dans le cadre de la réforme de la PAC).-
vements monétaires ou en appliquant un taux de change
« vert » pour les produits soumis à l’intervention. Le sou Le régime progressivement mis en place depuis 1993-
tien du revenu des agriculteurs passait principalement reflète la plus grande part accordée aux mécanismes de
par celui des prix, ceux-ci étant largement soutenus par marché dans la formation des prix et aux aides directes
l’intervention. Le mécanisme du switch-over était l’arché dans la constitution du revenu des agriculteurs. Ainsi, la-
type du mécanisme agri-monétaire de soutien des prix, part du revenu provenant des aides directes est main-
les prix en monnaie nationale ne pouvant qu’augmenter. tenue au moins constante en monnaie nationale grâce
au gel des TCA appliqués aux aides (par parallélisme
La réforme de la PAC de 1992 a modifié la hiérarchie avec le fonctionnement du switch-over, la disposition
des objectifs de la PAC. La maîtrise du coût budgétaire antérieure qui augmentait l’ensemble des aides en Écus
et du niveau de soutien interne, la reconquête des mar était quelquefois appelée mini-switch). En revanche, les-
chés extérieurs et intérieurs sont devenus des objectifs taux verts appliqués aux prix s’ajustent lorsque les taux de
prioritaires. Le soutien du revenu des producteurs par marché dépassent les franchises. Dans le cas d’une
les prix à cédé la place au soutien par les aides directes baisse des prix en monnaie nationale, le pays concerné ne
financées par le contribuable. La suppression du méca bénéficie plus que d’une aide compensatrice transitoire.-
nisme de switch-over répondait ainsi aux objectifs de
maîtrise du coût budgétaire et de soutien interne pour 1. Plus précisément, le nouveau régime a étendu le régime qui
respecter les accords du GATT (le mécanisme a entraîné existait auparavant pour la livre sterling.
à la hausse – ce qui conduisait à l’octroi d’aides ces mécanismes ad hoc de juin 1995 – qui ont per-
compensatrices pour éviter les pertes de revenu duré jusqu’au régime de l’euro – résidait dans un
pour les agriculteurs – les franchises comportaient traitement différencié de l’impact d’une variation
la caractéristique d’être asymétriques, tolérant un des taux verts sur les prix et les aides.
écart plus fort à la hausse qu’à la baisse.
Une dévaluation des taux verts, favorable aux agri-
Enfin, les ajustements de taux verts ne se faisaient culteurs, car entraînant une augmentation de la
qu’après l’écoulement de périodes de référence valeur en monnaie nationale des aides ou des prix
(normalement de 10 jours). Ces périodes permet de marché, se répercutait de la même façon sur les-
taient de confirmer que le mouvement monétaire prix et les aides. En revanche, le règlement
n’était pas que transitoire, une appréciation pou agri-monétaire prévoyait en cas de réévaluation-
vant être suivie rapidement par une dépréciation. des taux verts un mécanisme différent pour les
Cette difficulté à apprécier le caractère durable aides et les prix. Pour les prix de marché, une
d’une appréciation monétaire a conduit à l’adop appréciation du change conduisait à un ajustement-
tion de la notion de réévaluation « sensible » afin des taux verts. Pour compenser la perte de revenu
d’éviter de compenser des réévaluations qui ne qui pouvait en résulter pour les agriculteurs, il exis-
seraient que des « rattrapages » de dévaluations tait la possibilité d’octroyer des aides nationales,
passées. Les critères des sensibles découplées de la production, dégressives et cofi-
étaient les plus restrictifs puisqu’ils intégraient nancées à 50 %. Pour les aides, une appréciation du
des périodes de références supérieures à un an. change ne conduisait pas à une réévaluation mais à
un gel des taux verts à leur ancienne parité. Ce gel
permettait d’éviter l’octroi d’aides compensatrices
erSimplification du dernier régime et devait durer jusqu’au 1 janvier 1999, date de
agri-monétaire avant l’euro création de l’euro. Toutefois, afin d’éviter que ce
démantèlement ultérieur ne provoque des pertes
Les mécanismes de compensation du dernier régime brutales de revenus pour les agriculteurs – qui
étaient en principe ceux définis dans le règlement auraient conduit à des compensations coûteuses
3.813 de 1992 (2). Ils ont été rapidement remplacés
en 1995 par des mécanismes de compensation ad 2. Pour les règlements cités dans le texte, le lecteur se reportera
hoc, plus simples. La principale caractéristique de au Journal Officiel des Communautés européennes.
58 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10pour la communauté –, il avait été décidé lors du ses engagements auprès de l’OMC (Organisation
règlement 724 d’avril 1997 que l’écart entre les Mondiale du Commerce).
taux verts gelés et les taux du marché ne pouvait
plus dépasser 11,5 % en cas de réévaluation. En cas Une analyse précise des conséquences des varia-
de démantèlement, une aide compensatoire dégres tions des taux verts sur le revenu des agriculteurs est-
sive était possible, mais son montant maximal nécessairement délicate. Ainsi, une dévaluation ne
devait être fixé sur la base d’une anticipation for signifie pas obligatoirement un gain de revenu pour les-
faitaire des pertes de revenu annuelles. agriculteurs. Ce gain de revenu ne sera effectif que si la
variation de taux de change dépasse celle qu’implique-
Une autre particularité du régime agri-monétaire rait une évolution des taux de change corrigeant exac-
résidait dans un règlement de juillet 1995 tement l’évolution du niveau général des prix. En effet,
(2.611/95), adopté à la demande de certains pays, si la variation de taux de change nominal est conforme
dont la France. Celui-ci ouvrait la possibilité de à la parité des pouvoirs d’achat relative, il n’y aura pas
compenser les secteurs touchés par la perte de com dépréciation du taux de change en termes réels, et donc-
pétitivité à la suite de mouvements monétaires, pas de gains de revenus pour les agriculteurs. Le
particulièrement des dévaluations. En effet, les revenu réel des agriculteurs sera seulement conservé. Il
dépréciations de la lire et de la peseta intervenues faudrait donc théoriquement prendre en compte les
début 1995 avaient, selon les professionnels, désta variations réelles de change et pas seulement les varia- -
bilisé les échanges de produits agro-alimentaires tions nominales dans les modifications des taux verts.
avec le reste de la communauté : les bovins ou les
fraises auraient été les principaux produits tou Une appréciation des taux verts ne conduisait pas-
chés. Ces mesures consistaient en des aides natio non plus automatiquement à une perte de revenu.-
nales, temporaires et dégressives sur trois ans et Une n’a que rarement des effets unila-
financées au niveau national à 100 %. Elles ne téraux. Si une revalorisation des taux verts était
pouvaient être octroyées sous la forme d’un mon susceptible d’engendrer une perte de recettes pour-
tant lié à la production, autre que celle d’une les prix ou les aides qui étaient fixés en Écus, des
période fixe et antérieure, ni être orientées de gains étaient aussi engendrés par la revalorisation
manière à favoriser la production d’un secteur. La du taux de change effectif qui réduisait les coûts
négociation est restée bloquée sur ce sujet des intrants agricoles, généralement importés. Il en
jusqu’au mois de novembre, de nombreux pays résultait donc une économie dans les coûts de pro-
comme le Royaume-Uni étant opposés à ce projet. duction des agriculteurs.
Les aides accordées par le gouvernement français
aux éleveurs de bovins ont cependant obtenu Par ailleurs, ces gains peuvent être accentués par
l’aval de la Commission fin novembre. Ce règle une réorientation de la structure de production.-
ment a cependant été exceptionnel et ne s’est En effet, la baisse des recettes ou des revenus
appliqué que pour les mouvements monétaires peut aussi être compensée par une modification
ayant eu lieu avant le 31 décembre 1995. du processus de production où les intrants seront
utilisés de façon moins intensive. Un effort de
productivité peut donc permettre, malgré une
Analyse difficile de l’impact des variations baisse des recettes ou des revenus, de conserver
de change sur le revenu des agriculteurs le niveau de l’EBE (excédent brut d’exploita-
tion) des exploitations.
Le régime agri-monétaire a permis d’éviter que de
fortes modifications de change ne mettent à mal la Au-delà de la question des pertes et gains concomi-
PAC. Cependant, les règles complexes qui ont pu tants à un mouvement monétaire, la notion de per-
être adoptées ont engendré d’autres dysfonctionne tes de revenus doit intégrer les phénomènes-
ments. Même si ces derniers étaient relativement monétaires passés. Une réévaluation brutale peut
mineurs, ils ont pu avoir des conséquences néfastes engendrer une perte de revenu nette, si les pertes
tant pour les agriculteurs que pour la politique agri brutes sont supérieures aux gains. Mais cette rééva- -
cole commune. La source principale de ces imper luation peut suivre une période de dévaluation pen- -
fections venait de l’analyse insuffisamment précise dant laquelle les agriculteurs auront enregistré un
de l’impact réel des variations de change sur le gain net de revenu. Si cette période de réévaluation
revenu des agriculteurs. Cette imprécision a pu suit et annule une brève période de dévaluation, les
conduire, soit à l’apparition de distorsions de pertes de revenus apparaîtront alors largement fic-
concurrence, soit à des surcompensations ou tives, puisqu’elles ne feront qu’annuler les gains
encore les deux à la fois. Il en a résulté pour la PAC passés. La pertinence d’une analyse des pertes et
un coût budgétaire significatif ainsi qu’une diffi des gains doit donc intégrer les mouvements moné- -
culté accrue pour l’Union européenne à respecter taires passés.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 59Enfin, tous les mécanismes que l’on a décrits n’ont ainsi été très nettement favorisés au cours des
un impact réel que pour les produits bénéficiant de années 70 dans la production porcine.
prix d’intervention communautaires et pour les-
quels ces prix d’intervention jouent un rôle direc Les écarts entre les taux de marché et les taux verts-
teur pour les prix de marché. Or, les relations entre pouvaient inciter les exportateurs à choisir un port
les prix d’intervention et les prix de marché en de départ pour les exportations qui offraient des
monnaie nationale dépendent fortement de la restitutions plus élevées. Il en résultait des distor-
nature des organisations de marché concernées. sions dans les flux commerciaux ainsi que des frau-
Les prix des produits bénéficiant d’un mécanisme des, coûteuses pour le budget communautaire. De
d’intervention ont tous des liens à court terme avec la même façon, les opérateurs pouvaient offrir
les prix d’intervention, mais ces liens peuvent être leurs produits à l’intervention là où les différentiels
plus ou moins distendus. de taux étaient les plus avantageux, ce qui entrete-
nait des flux commerciaux intra-communautaires
totalement artificiels (Williams, 1998).
Des effets contraires aux objectifs de la PAC
Les hausses de prix de marché résultant de l’appli-
La notion de pertes de revenus était particulière cation des mécanismes agri-monétaires pouvaient-
ment difficile à définir puisqu’il importait de défi aussi aller à l’encontre des objectifs de la PAC.-
nir une perte qui soit nette des gains potentiels et Ainsi, le mécanisme de switch-over avait conduit à
que cette perte nette soit en outre effective, une élévation des prix de marché dans les pays où
c’est-à-dire que les mouvements de change aient les taux verts étaient dépréciés afin de laisser
réellement affecté les prix de marché. Cette diffi inchangée la monnaie la plus forte. La dépréciation-
culté à apprécier précisément les pertes subies (3) a des taux de change engendrait, lorsque les prix
pu conduire à des règles agri-monétaires qui ont étaient liés aux prix d’intervention, une hausse des
engendré des distorsions de concurrence, des flux prix nationaux en monnaie nationale. Cette éléva-
commerciaux fictifs et un coût budgétaire pour le tion des prix allait donc à l’encontre de la réforme
FEOGA. de la PAC puisque les baisses de prix devaient per-
mettre un meilleur équilibre des marchés et des
Faute d’une analyse précise des pertes de revenu, exportations avec de plus faibles niveaux de resti-
les aides compensatrices engendraient des surcom tutions. Par ailleurs, elle se traduisait par une-
pensations éventuelles. Celles-ci pouvaient alors hausse du niveau de soutien interne contraire aux
induire des distorsions de concurrence. Elles pou engagements de l’Union européenne auprès de-
vaient permettre aux agriculteurs qui en bénéfi l’OMC. Même après la suppression du mécanisme-
ciaient d’accroître leurs investissements et leur de switch-over, la dépréciation des taux verts est
productivité. Lorsqu’une réévaluation suivait des toujours restée plus facile que l’appréciation, d’où
phases de dévaluation monétaire qui pouvaient un coût supporté en grande partie par le consom-
entraîner des gains, la compensation octroyée lors mateur.
de la réévaluation revenait à donner encore un gain
supplémentaire aux agriculteurs des pays ayant Enfin, une des conséquences négatives majeures
dévalué précédemment. Lorsque le régime des différents régimes agri-monétaires qui se sont
agri-monétaire comportait le mécanisme de succédé a été le coût budgétaire croissant pour le
switch-over (cf. encadré 1), qui empêchait les FEOGA. Dans le rapport au Conseil et au Parle-
appréciations de taux verts, les pays à monnaie ment du 6 décembre 1996, la Commission a ana-
forte étaient encore davantage favorisés. lysé les incidences financières des régimes
L’appréciation de leur monnaie permettait de agri-monétaires. Les dépenses les plus importantes
faire des économies sur les coûts des intrants du FEOGA actuel imputables au régime
alors que leur prix de vente sur le marché était agri-monétaire étaient attribuables à l’héritage du
maintenu constant grâce aux taux verts. À mécanisme du switch-over. L’application du
erl’époque des Montants Compensatoires Moné switch-over de 1984 au 1 février 1995, date de-
taires (MCM), ces pays étaient même isolés de la son abolition, s’est traduite par un relèvement
concurrence des pays à monnaie faible. L’agri général des prix et des aides exprimés en Écus de-
culture des pays dont la se réévaluait
était donc favorisée. En outre, les pays dont la 3. La difficulté d’évaluation des pertes réelles de revenu est bien
illustrée par les aides compensatoires qui furent accordées enmonnaie avait tendance à se réévaluer sont deve-
1995 par le gouvernement français aux éleveurs bovins à la suite
nus plus compétitifs dans ce type de filière, des dévaluations de la lire, de la peseta et de l’escudo. En l’occur-
rence, il était extrêmement difficile de déterminer dans l’évolutioncréant des distorsions dans l’allocation des pro-
des prix de marché les impacts respectifs des dévaluations inter-ductions au sein des pays européens (Bureau et venues dans les autres pays et les effets propres au cycle de pro-
Butault, 1992). L’Allemagne et les Pays-Bas ont duction bovine.
60 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10Tableau 2
Coût budgétaire du système agri-monétaire
A - Coût effectif de 1996 à 1999
En millions d’Écus
1996 1997 1998 1999
Gel des TCA 111 180 185 185
Aides compensatoires 201 141 70 2
Franchises 817 890 916 913
Faits générateurs 107 104 - -
TOTAL 1 236 1 315 1 171 1 100
B - Coût potentiel du système agri-monétaire de 1992
En millions d’Écus
1996 1997 1998 1999
Augmentation des aides
653 2 812 2 932 2 932(article 7)
Aides compensatoires
0 201 138 70(article 8)
823 953 983 979Franchises
Faits générateurs 117 104 - -
TOTAL 1 593 4 070 4 053 3 981
Source : Commission.
près de 20 %. La Commission estime le poids sur le réel des modifications de taux verts sur le revenu
budget communautaire actuel de ces décisions des agriculteurs. La disposition principale consis-
entre 7,8 et 7,9 milliards d’Écus par an. tait à ne plus considérer l’évolution des seuls taux
verts mais aussi celle des prix de marché. Une
Les derniers règlements agri-monétaires comparaison statistique de l’évolution des prix de
ont atténué les dysfonctionnements marché du pays concerné par la réévaluation sen-
potentiels sible par rapport aux prix de marché d’autres pays
dont les taux verts étaient modifiés, devait per-
La suppression des MCM puis du switch-overavait mettre de déterminer l’existence d’un lien entre
fait disparaître les principaux effets « pervers » du modification des taux verts et du prix de vente,
régime agri-monétaire. Les adaptations régulières donc la perte de revenu éventuelle. L’octroi
du régime apparu après 1992 ont eu aussi tendance d’aides pour compenser les effets sur les prix de
à améliorer le fonctionnement du système marché n’avait lieu que si les variations de change
agri-monétaire. Ainsi, jusqu’en 1998, la compen dépassaient 1 %.-
sation était forfaitaire et ne donnait pas lieu à un
calcul précis des pertes de revenus. Les montants Pour les aides, si une réévaluation sensible était
maximaux d’aides octroyés a priori étaient calcu appliquée, des aides compensatoires cofinancées-
lés pour refléter l’impact estimé d’une baisse de pouvaient être octroyées mais seulement après une
1 % des TCA sur les recettes et les charges des période observatoire de3à6 mois après la rééva-
exploitations mais n’étaient pas ajustés en fonction luation et uniquement pour des réévaluations supé-
de l’impact réel. Les conséquences étaient appré rieures à 0,5 % (règle de minimis). Le nouveau-
ciées seulement de façon forfaitaire. De plus, cette règlement d’avril 1998 a étendu la période d’obser-
compensation était immédiate, ce qui accentuait la vation à 9 mois. Par ailleurs, le seuil minimum était
probabilité d’aboutir à une surcompensation. Les passé de 0,5 à 2,6 %.
économies d’intrants importés, qui sont importan-
tes en pratique dans les agricultures relativement Le système agri-monétaire devait donc, pour appré-
intensives, n’étaient pas prises en compte dans le cier véritablement les pertes liées aux réévaluations,
calcul de la perte de revenu potentielle de façon tenir compte des dévaluations passées. Le dernier
précise. Les agricultures intensives étaient donc régime tentait de le faire par l’application des notions
plutôt favorisées par le régime agri-monétaire. de périodes de référence et de dévaluations ou rééva-
luations « sensibles ». Les périodes de référence per-
Cependant, des éléments ont été progressivement mettaient d’éviter des réajustements monétaires pour
instaurés pour éviter les risques de surcompensa des taux qui ne seraient sortis que « transitoirement »-
tion. Ainsi, en mai 1998, un nouveau règlement de la franchise. La notion de « réévaluation sensible »
avait permis de mieux prendre en compte l’impact permettait d’apprécier l’ampleur des réévaluations
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 61erpar rapport aux mouvements monétaires passés sur 1 janvier 1999 a impliqué que des prix ou mon-
de longues périodes (jusqu’à trois ans). tants en Écus liés à un fait générateur intervenu
eravant le 1 janvier 1999 mais payés au-delà de
Les aides compensatrices transitoires destinées à cette date, se feront toujours aux taux de conver-
couvrir les baisses de revenu liées aux baisses de sion initialement prévus. Cette situation devrait
prix en monnaie nationale étaient soumises à des rapidement disparaître avec le temps et l’achève-
conditions strictes de découplage à court terme ment des dépenses pluriannuelles.
(aides à la personne ou aides à certains facteurs
fixes au sein de l’exploitation : conditions de tra La principale question en matière de transition est-
vail, informatisation, santé animale, recherche, celle des écarts entre les TCA applicables avant le
eretc.). De plus, elles ne pouvaient être octroyées 1 janvier 1999 et les parités de change qui ont été
sous forme d’un montant proportionnel à la quan adoptées définitivement lors du lancement de-
tité produite, sauf s’il s’agissait de celle d’une l’euro. Cette question des écarts a aussi concerné
période fixe et antérieure. Les distorsions de de fait les pays hors de la zone euro puisque le nou-
concurrence étaient donc limitées car les aides veau régime qui les concerne supprime les « taux
agri-monétaires étaient sans doute parmi les plus décou verts » . Le démantèlement des écarts de taux pou- -
plées de la PAC. Enfin, le coût budgétaire annuel du vait être favorable aux agriculteurs des pays
dernier régime était fortement réduit par rapport à celui concernés lorsqu’il s’agissait d’un écart monétaire
imputable aux anciens régimes (cf. tableau 2-A). négatif, dont la résorption tend à augmenter les prix
en monnaie nationale. En revanche, la résorption
Une étude de la Commission (4) montre que l’ins d’un écart monétaire positif pouvait conduire à des-
titution de mécanismes ad hoc avait en outre forte pertes de revenus. Cette situation concernait parti- -
ment limité le coût qu’aurait engendré culièrement les aides directes, dont les TCA
l’application des articles 7 et 8 du règlement avaient été gelés. Le règlement adopté prévoit donc
3.813/92. Ceux-ci instauraient la possibilité d’une des compensations en appliquant les critères défi-
hausse générale des aides en Écus pour compenser nis pour les réévaluations sensibles. Cet ajustement
les pertes en monnaies nationales des pays rééva de change lié à la fixation définitive des parités des-
luant (mécanisme de mini switch-over). C’est monnaies des pays adoptant l’euro est considéré
d’ailleurs pour éviter ce mécanisme très coûteux comme équivalent à un dernier ajustement des
que le Conseil de juin 1995 avait suspendu l’appli TCA selon les modalités de l’ancien régime.-
cation de ces articles. La Commission a simulé le
coût qui aurait été engendré par ce régime et qui est
Pour les pays hors de l’UEM :une bonne illustration de l’ampleur des conséquen-
ces budgétaires que peuvent avoir les décisions la fin des « taux verts »
agri-monétaires (cf. tableau 2-B).
La principale disposition du régime agri-monétaire
de l’euro est la suppression des « taux verts ».
Après l’euro : régime transitoire avant Désormais, seules sont prises en considération les
la disparition du régime agri-monétaire ? variations de taux de marché. En conséquence, le
système de franchise asymétrique et de périodes de
L’adoption de l’euro a conduit à l’adoption de deux référence et de confirmation disparaît. Le taux
règlements par la Commission européenne, l’un appliqué est dès lors le taux à la date du fait généra-
définissant le nouveau régime agri-monétaire pour teur. Ce taux peut être différent du taux de marché
les pays restant en dehors de la zone euro (règle effectif du jour de paiement. Mais il s’agit d’un-
ment 2799/98), l’autre organisant la transition simple décalage temporel de l’application d’un
entre le régime agri-monétaire précédent et l’euro, taux de marché, le principe d’un taux fixé adminis-
pour les pays participant à l’UEM. Ce nouveau trativement disparaissant.
régime agri-monétaire de l’euro se substitue au
régime précédent. Il résulte de ce nouveau système que des déprécia-
tions monétaires auront un impact favorable sur les
Pour les pays membres de l’UEM, le régime revenus des agriculteurs, à condition évidemment
agri-monétaire n’a plus lieu d’être puisque tous les que les fluctuations de change aient réellement des
prix et toutes les aides agricoles sont directement conséquences sur les prix agricoles de marché.
définis en euro et qu’il n’y a plus de variations de Cependant, les effets négatifs potentiels des rééva-
change. Le seul problème résiduel est celui de la luations continueront d’être pris en compte dans le
transition entre l’ancien régime et sa disparition. nouveau régime agri-monétaire. La notion de
La décision d’assurer la continuité juridique des
droits acquis en monnaie nationale avant le 4. Cf. rapport de la Commission au Conseil, 1997.
62 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10Tableau 3
Coût des compensations et économies budgétaires du régime agri-monétaire de 1999 à 2003
En millions d’euros
1999 2000 2001 2002 2003
Compensation pour les réévaluations de taux verts + 136 + 654 + 226 + 101 0
Économies dues à la suppression des taux verts - 101 - 603 - 603 - 603 - 603
Total + 35 + 51 - 377 - 502 - 603
Source : Commission.
réévaluations « sensibles » n’est pas supprimée, Ces nouvelles dispositions doivent rendre le
même si sa définition est revue. En conséquence, le régime agri-monétaire nettement moins coûteux. À
principe d’une compensation sous forme d’une partir de certaines hypothèses sur l’évolution des
aide en cas de réévaluation sensible est maintenu. changes, la Commission a estimé les économies
qui devraient résulter pour le régime agri-moné-
Dans l’ancien système, la notion de réévaluation taire de la disparition des taux verts. La réforme
avait pour référence le taux vert, la réévaluation devrait engendrer des économies dès 2001 et
étant dite « sensible » lorsqu’un écart était cons encore davantage après 2002, puisqu’il n’existera-
taté de façon durable, en examinant l’évolution par plus de régime agri-monétaire, selon le projet de
rapport aux taux verts des trois années antérieures. réforme actuel (cf. tableau 3).
Dans le nouveau système, il n’y a plus de point de
erréférence fixe. L’analyse des évolutions de change Après le 1 janvier 2002, la Commission ne pré-
doit donc permettre de déterminer si la réévalua voit pas de nouveau régime agri-monétaire. Elle-
tion est sensible ou non. En pratique, une laisse entendre que le secteur agricole devra-
tion est considérée comme sensible lorsque la s’adapter comme tous les autres secteurs aux effets
moyenne des taux de change constatée pendant des fluctuations de change. Mais elle n’exclut
l’année considérée est inférieure à la moyenne la cependant pas qu’une réflexion sur un nouveau
plus basse des trois années précédentes et de la régime puisse s’engager, mais seulement lorsque
erparité de 1 janvier 1999. On calcule alors un pour les conditions d’adhésion des nouveaux États-
centage de sensibilité de la réévaluation pour le calcul membres seront mieux connues.
de la compensation.
Le mode de compensation adopté est celui du L’élargissement de l’UE aux PECO :
règlement 724/97, qui, de règlement dérogatoire,
maintien d’un régimedevient mécanisme de base. Concrètement, les
agri-monétaire après 2001 ?paiements sont effectués en trois tranches de 12
mois, les aides ne devant pas être liées aux volu-
mes de production (sauf pour une production ’élargissement de l’Union européenne aux pays
d’une période fixe et antérieure), afin d’éviter tout Ld’Europe centrale et orientale pourrait avoir lieu
effet de couplage avec l’offre. Ces paiements sont à partir de 2002. Il devrait concerner à terme les dix
effectués en trois tranches, les montants des deux pays associés d’Europe centrale et orientale (PECO).
dernières tranches devant être réduits d’au moins Une première vague d’adhésion concernerait d’abord
un tiers du montant octroyé la première année. Ce la Pologne, la Hongrie, la République tchèque,
montant est calculé en multipliant le pourcentage l’Estonie et la Slovénie, premiers pays dont la Com-
de sensibilité par la perte forfaitaire de revenu mission a estimé qu’ils pouvaient satisfaire les princi-
estimée par la Commission. Aucune aide n’est paux critères nécessaires à l’adhésion (6). Un second
accordée pour la partie de montant ainsi calculé groupe de pays (Roumanie, Slovaquie, Bulgarie, Let-
inférieure à 2,6 %. L’objectif de cette mesure tonie et Lituanie) ne serait intégré qu’ultérieurement (7).
est de limiter les surcompensations qui résulte L’adhésion de ces pays pourrait constituer une pres- -
raient du caractère imprécis de la perte sion en faveur du maintien d’un régime agri-moné-
estimée forfaitairement. Enfin, les montants des taire au-delà de 2001. En effet, l’agriculture de ces
deuxième et troisième tranches peuvent être
réduits ou annulés en fonction de l’évolution des
taux de change et de celle des prix de marché,
5. L’aide est alors accordée en trois tranches annuelles successi-si celles-ci sont favorables aux agriculteurs.
ves, les deux dernières tranches devant être réduites d’au moins
Une aide peut aussi être accordée si le taux de un tiers. Le versement de ces tranches peut aussi être revu en
fonction de l’évolution du change, si celle-ci devient plus favo-change de marché applicable au jour du fait
rable.
générateur est inférieur à celui appliqué précé- 6. Chypre appartient aussi à cette première vague.
demment (5). 7. Ce second groupe inclut aussi Malte.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10 63Tableau 4
Le potentiel agricole des PECO
Main-d’œuvre agricole Part de l’agriculture Surface agricole Terres arables
dans le PIB (en %) (en Mha) (en Mha)En millions En % du total
PECO 9,5 22,0 9,0 60 41
UE 8,2 5,0 2,4 140 77
Total 17,7 8,5 2,6 200 118
Source : Commission.
pays représente un poids important, tant par rapport à
Graphique I
celle de l’Union européenne à 15 qu’au sein de l’éco- Coût potentiel des aides directes
nomie même de ces pays. Or, des incertitudes subsis- accordées aux PECO
tent quant à la perspective, pour ces pays, de faire
En milliards d’eurosrapidement partie de l’UEM. Une certaine instabilité
10
des changes pourrait donc les affecter et, en particu-
9lier, leur économie agricole.
Scénario bas
8
Scénario haut
7Le poids important du secteur
agricole des PECO
6
5Dans l’Agenda 2000, la Commission européenne
rappelle quelques chiffres significatifs illustrant
4
l’importance du potentiel agricole des PECO
3(cf. tableau 4). Ce a été plus ou moins
affecté par la transition selon le type de filière. La
2
baisse de la production a eu pour origine l’impact
simultané d’une baisse de la consommation (sup 1-
pression des subventions à la consommation) et
0
d’un effet de ciseaux sur les marges agricoles 5 PECO 10 PECO 5 PECO 10 PECO
et PAC et PAC et Agenda et Agenda(hausse du prix des intrants plus rapide que celle
inchangée inchangée 2000 2000
des prix à la production).
Lecture : dans le « scénario bas », les hypothèses dépendent de l’évo-
Les filières animales ont été les plus touchées avec lution récente des productions. Pour le « scénario haut », elles
s’appuient sur une évolution historique plus favorable aux PECO (ryth-une très forte décapitalisation. La reprise de la pro-
mes de croissance d’avant 1989 et le début de la transition) ou bien sur
duction apparaît lente dans ces filières. Cependant, ce qui a pu être constaté sur longue période dans le cadre de la PAC.
les forts écarts de prix de production que l’on cons Source : « Les enjeux budgétaires dans le domaine agricole de-
l’adhésion des PECO à l’UE ». C. Pinel. Étude réalisée pour latate entre ces pays et l’Union européenne – les
direction de la Prévision.
prix de production du lait et de la viande bovine
sont ainsi inférieurs d’environ de moitié à ceux de
l’UE – pourraient favoriser une forte reprise de la céréales s’est ainsi amorcée dès 1992-1993. Si les
production si les prix sont alignés sur ceux de rendements céréaliers semblent aujourd’hui encore
l’Union européenne actuelle. Quoi qu’il en soit, la très inférieurs à ceux de l’UE (une moyenne de
production des PECO reste encore significative par 32,7 q/ha dans les PECO contre 50,4 q/ha dans
rapport à la production de l’UE (Beynet et Gourlet, l’UE), les surfaces cultivées sont vastes (22 mil-
1997). Le cheptel bovin représente le quart du lions d’ha contre 35 millions d’ha au sein de l’UE)
cheptel de l’UE à 15 et les cheptels laitier et porcin et les productions avoisinent les 80 millions de ton-
près de 40 %. En volume de production, les princi nes (dont les deux tiers en blé et maïs), soit l’équi- -
pales filières animales représentent encore, malgré valent de la moitié de l’actuelle production
des rendements plus faibles, environ le cinquième communautaire. Enfin, les PECO ont également un
de la production de l’Union. bon potentiel de production dans les autres grandes
cultures classiquement cultivées dans l’UE, à
Le secteur végétal a mieux résisté à la transition savoir les oléagineux et la betterave à sucre. Les
économique. Une reprise dans le secteur des cultures d’oléagineux représentent 35 % de la
64 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 329-330, 1999-9/10

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