La protection sociale

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Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale était créée la Sécurité sociale. Depuis, les dépenses de protection sociale - qui couvrent les risques santé, vieillesse, famille, chômage... - n'ont cessé d'augmenter. Elles représentent aujourd'hui presque le tiers du PIB. Le financement des prestations continue à être assuré aux 4/5ème par les cotisations mais, au fil du temps, la contribution patronale s'est allégée par rapport à celle des salariés. Le financement public tend à se concentrer sur les prestations à caractère non contributif, relevant de la solidarité. Il a donné lieu à l'institution de la contribution sociale généralisée (CSG), impôt directement affecté aux dépenses de protection sociale et dont l'assiette s'étend aux revenus non professionnels.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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N° 461 JUIN 1996
PRIX : 14F
LA PROTECTION SOCIALE
Gérard Lattès (Insee) et Pierre VolovitcSESIh ( )
potentiels. L’assurance chômage, "oubliée"u lendemain de la Seconde Guerre
des ordonnances de 1945, a été constituée
mondiale était créée la Sécurité sur une base conventionnelle entre partenai A sociale. Depuis, les dépenses de res sociaux à la fin des années cinquante.
Des droits "non contributifs" se sont multi protection sociale – qui couvrent les ris
pliés, en particulier les revenus sociaux
ques santé, vieillesse, famille, chômage... – garantissant un minimum de ressources aux
n’ont cessé d’augmenter. Elles représen- personnes démunies. Après le minimum
vieillesse institué au milieu des annéestent aujourd’hui presque le tiers du PIB.
cinquante, la gamme de revenus sociaux
Le financement des prestations continue s’est étendue en direction de diverses caté
èmeà être assuré aux 4/5 par les cotisa gories de population : les adultes handicapés
(AAH en 1975), les familles monoparentalestions mais, au fil du temps, la contribution
(allocation de parent isolé en 1976), les chô
patronale s’est allégée par rapport à cellemeurs et exclus (allocation de solidarité spé
des salariés. Le financement public tend àcifique en 1984 et revenu minimum
d’insertion en 1988).se concentrer sur les prestations à carac
tère non contributif, reevanl t de la solida Vieillesse et chômage :
rité. Il a donné lieu à l’institution de la les prestations qui ont
contribution sociale généralisée (CSG), le plus progressé
impôt directement affecté aux dépen- C’est dans le domaine de la vieillesse que la
ses de protection sociale etdont lassi’ ette croissance des prestations a été la plus
forte (tableau 1). Ceci résulte de l’arri-s’étend aux revenus non pressiof onnels.
vée à maturité des régimes de retraite : les
"nouveaux" pensionnés ont cotisé plus long
Depuis la fondation de la Sécurité sociale en temps et sur la base de salaires plus élevés
1945, les dépenses de protection sociale ontque leurs aînés. Par ailleurs, la législation a
progressé environ deux fois et demie plus vite évolué au cours des années soixante dix :
que la richesse nationale : les prestations amélioration des régimes de base par les
représentent aujourd’hui environ 29 % du lois Boulin de décembre 1971, alignement
PIB contre 12 % en 1949 ( graphique 1 ). La pro du régime des commerçants et artisans sur
tection sociale s’est progressivement éten le régime général ainsi qu’extension des
due à l’ensemble de la population, alors
Poids des prestations et cotisations qu’un quart environ de la population ne bé
sociales dans le PIBnéficiait d’aucune prise en charge des soins
de santé en 1960 (encadré). Mais l’exten
sion des droits sociaux est aussi d’ordre
qualitatif. L’institution de prestations corres
pondant à de nouveaux types de risques ou
l’enrichissement des dispositions existantes
ont fortement contribué à l’accroissement
des dépenses.
Ainsi l’allocation de logement fut créée en
1948 afin de tempérer les effets de la libéra
lisation du marché locatif sur les loyers. Ou
verte aux familles, elle a été par la suite
étendue aux jeunes et aux personnes âgées.
L’allocation personnalisée de logement a
Source : Comptes de la protection sociale, ministère du Travail
encore étendu le champ des bénéficiaires et des Affaires sociales
Pendant l’année de son cinquantenaire, l’INSEE publie une série d’études rétrospectives
?
NSEE PREMIERE Isystèmes de retraite complémentaire
Évolution des prestations* par risque
à tous les salariés du secteur privé à
En % du PIBpartir de 1973.
Vieillesse Maternité EmploiLes dépenses de santé ont également
Année Santé Ensemble
et survie et famille et diversfortement progressé sous l’effet conju
gué de la généralisation de la couver 1959 4,7 5,4 4,1 0,3 14,5
ture sociale, de l’allongement de
1965 6,1 6,6 4,1 0,5 17,3
l’espérance de vie et du progrès tech
nique médical. 1970 6,6 7,3 3,5 0,5 17,9
Marginales à l’origine, les prestations
1975 7,8 9,1 3,7 1,0 21,4
liées au chômage ont suivi l’évolution
de la détérioration de l’emploi. Les 1980 8,4 10,3 3,8 1,9 24,2
dépenses affectées à ce risque tendent
1985 9,3 11,4 3,8 3,0 27,3
à devenir aussi importantes que celles
consacrées à la famille. Ces dernières 1990 9,2 11,2 3,4 2,6 26,4
sont les seules à avoir régressé en
1994 9,8 12,4 3,7 2,8 28,6
proportion du PIB, en raison du recul
* Hors prestations fiscales.de la fécondité et du déclin des fa
Source : Comptes de la protection sociale, ministère du Travail et des Affaires socialesmilles nombreuses.
Le poids des dépenses de protection
vieillesse continue à être prélevée sursociale s’est accentué à partir du milieu Fiscalisation croissante
le salaire sous plafond en raison dedes années soixante dix, au moment
l’existence des régimes de retraites À titre secondaire, le financement demême où l’évolution de l’activité éco
complémentaires à caractère obliga la protection sociale est constitué parnomique se ralentissait. Des tendances
toire. Par ailleurs, l’assiette de la coti les ressources publiques. Pendantlourdes et peu réversibles ont maintenu
sation à l’assurance maladie a été une première période, celles ci ser la progression des prestations à leur
étendue au début des années quatre vaient essentiellement à couvrir lesrythme antérieur. La hausse du prélè
vingt aux revenus de remplacement déficits de régimes particuliers frap vement social a suscité une politique
(pensions de retraites, indemnités de pés par la dégradation du rapportde stabilisation des dépenses sociales
chômage). En second lieu, la hausse démographique entre cotisants etqui a porté ses fruits au milieu des
des cotisations a essentiellement été retraités. Les pouvoirs publics se sontannées quatre vingt. Le taux de pro
à la charge des personnes protégées :partiellement délestés de cette chargegression des prestations s’est alors
la part employeur est tombée à un peuen instituant à la fin des annéesaligné sur celui de l’activité économi
moins des deux tiers des cotisations àsoixante dix un système de compen que. Cependant, depuis le début des
l’heure actuelle contre 80 % à l’origine. sation généralisée entre régimes pros années quatre vingt dix, les dépenses
Cette baisse s’est accentuée depuis le pères et régimes en situationtendent à nouveau à s’accélérer, creu
début des années quatre vingt dans ledémographique défavorable. Le finan sant ainsi le besoin de financement
cadre d’une politique économique cement public tend à présent à sedes régimes sociaux.
visant à contenir l’évolution du coût duconcentrer dans le domaine des pres
travail. tations à caractère non contributif,
Un financement élargi
Les cotisations sociales ont suivi l’évo
Part des cotisations dans le financement de la protection sociale
lution des prestations en passant de
10 % du PIB en 1949 à 23 % en 1994.
Leur contribution au financement de la
protection sociale est restée remar
quablement stable depuis l’origine.
èmeElles représentent près des 4/5
des ressources (graphiques 1 et 2 ).
À plusieurs reprises, les taux des coti
sations ont été relevés dans des pro
portions variables selon les risques.
La hausse du prélèvement s’est ac
compagnée de modifications dans la
structure du financement. À l’origine,
les cotisations étaient perçues dans la
limite d’un salaire plafond. Un dépla
fonnement par étape, amorcé en
1967, a abouti à soumettre au prélève
ment la totalité des rémunérations.
Seule la cotisation à l’assurance Source : Comptes de la protection sociale, ministère du Travail et des Affaires sociales
`˚comme celles servies par le régime de
solidarité chômage créé en 1984 ou le Un peu d’histoire
Fonds de solidarité vieillesse fondé en
1994. La montée des prestations non
Fondée à la Libération, la Sécurité sociale était conçue dans la perspective d’un régime
contributives va de pair avec l’appari
unique ouvert à l’ensemble de la population, élargissant ainsi le champ des assurances
tion d’impôts dont le produit est direc
sociales d’avant guerre. Cependant, le refus des salariés des régimes spéciaux (État,
tement affecté aux régimes sociaux et
grandes entreprises publiques...) de s’y rallier, comme le désir des professions indé
dont l’assiette, plus large que celle
pendantes de rester autonomes, feront échec au projet d’unification. Il en résultera une
des cotisations, inclut non seulement
mosaïque de régimes établis sur une base socioprofessionnelle, le régime dit général
les revenus de transfert mais égale
ne regroupant pratiquement que les seuls salariés du secteur privé de l’industrie et du
ment ceux du patrimoine. L’exemple le
commerce. Cette assise professionnelle sera renforcée par le développement de
plus caractéristique de ce type de
régimes complémentaires établis sur la base d’accords collectifs de branche ou d’en
ressource est la contribution soialec
treprise. Cette structuration laisse hors champ ceux qui, à titre provisoire ou durable,
généralisée (CSG) créée en 1991.
se trouvent sans attache professionnelle. Cependant, sous l’impulsion des pouvoirs
La fiscalisation des recettes est donc
publics, les grandes lois de généralisation des années soixante dix vont permettre
largement amorcée pour financer une
d’étendre la protection sociale pratiquement à l’ensemble de la population. La généra
partie des prestations sociales. Cette
lisation s’opérera selon des modalités diverses en fonction des risques couverts. Elle
mobilisation de l’ensemble des
est totalement réalisée en ce qui concerne les prestations familiales. L’assurance
ressources des ménages répond à
vieillesse est rendue obligatoire pour toute personne exerçant une activité profession
un esprit d’équité, mais elle permet
nelle. L’adhésion à un régime de retraite complémentaire est étendue à tous les salariés
également de réduire les charges
relevant du régime général. Quant aux dépenses de santé, leur couverture s’effectue
patronales en se substituant aux coti
soit par rattachement à un régime obligatoire, le plus sent ouv le régime général, soit par
sations existantes. C’est ainsi que la loi
affiliation au régime de l’assurance personnelle créé à cet effet. En cas d’insolvabilité,
quinquennale pour l’emploi promulguée
l’aide sociale prend en charge les cotisations. En ouvrant ainsi des prestations sans
en 1993 prévoit l’exonération progressive
contrepartie directe de la part des bénéficiaires, la Sécurité sociale tend à s’émanciper
sur cinq ans des cotisations patronales
de son ancrage professionnel pour devenir un droit universel lié à la citoyenneté
aux allocations familiales pour tous
conformément aux principes fondateurs de 1945.
les salaires inférieurs à une fois et demie
le SMIC. Cette perte de recettes pour
la Sécurité sociale doit être intégrale-
Généalogie des régimes sociaux
ment compensée par l’État, ce qui accen-
tue la part du financement public au
sein de la protecion sociale.t 1945 Ordonnance du 4 octobre instituant le régime général
La structure de financement des régi de la Sécurité sociale.
mes est très différenciée selon les 1946 Maintien de l’autonomie des régimes spéciaux.
types de prestations qu’ils distribuent 1947 Création du régime complémentaire vieillesse des cadres (AGIRC).
(graphique 3). Les régimes publics 1948 Création de trois régimes vieillesse autonomes pour les indépendants non agricoles
(aide sociale, RMI...) sont intégrale (artisans, industriels et commerçants, pofessions libérales).r
ment financés par des ressources
1952 Mise en place du régime vieillesse des exploitants agricoles.
d’origine fiscale. À l’opposé, les régimes
1956 Création du minimum vieillesse.
complémentaires (retraites complé
1957 Création d’une caisse de retraite complémentaire
mentaires, mutuelles, régimes d’em
pour les non cadres (UNIRS).
ployeurs) ne reçoivent aucun
1958 Convention nationale interprofessionnelle créant l’UNEDIC.
concours public et trouvent l’essentiel
1961 Régime maladie maternité des exploitants agricoles (AMEXA). Unification de leurs recettes dans les contribu
des régimes complémentaires de non cadres RRCO).(Ations des adhérents ou de leurs em
1966 Loi cadre organisant la caisse d’assurance maladie ployeurs. Ils disposent également
des non salariés (CANAM).d’une plus grande souplesse dans leur
1967 Ordonnances séparant les risques en caisses distinctes.gestion, notamment par la faculté de
1972 Généralisation de la retraite complémentaire pour les salariés de l’industriemettre en réserve une partie des fonds
et du commerce.collectés dont les produits financiers
constituent une part appréciable de 1974 Loi cadre sur la généralisation et l’harmonisation des régimes.
leurs ressources. Le régime général et Instauration de la compensation démographique entre régimes.
les régimes particuliers combinent à 1978 Généralisation complète des prestations familiales.
des degrés variables cotisations et Généralisation de l’assurance maladie et maternité par affiliation, soit à un
fonds publics. Ces derniers couvrent régime obligatoire, soit à une assurance personnelle.
les déficits structurels des régimes particu
1984 Convention séparant l’assurance chômage gérée par les partenaires sociaux
liers, mais aussi ceux du régime général.
d’un régime de solidarité pris en charge par l’État.
Ainsi le remboursement de la dette sociale
1988 Création du revenu minimum d’insertion (RMI).
(RDS) créé au début de l’année 1996 doit
1994 Création du Fonds de solidarité vieillesse.
résorber le déficit cumulé du régime généralprivées (associations caritatives). Les
Financement des grandes catégories de régime en 1993
risques sont la santé (maladie, invalidité
et accidents du travail), les ris ques
vieillesse et survie, maternité et faille,m
ainsi que l’emploi (chôm age et inadap
tation professionnelle). Enfin un poste
"divers" enregistre en particulier le
RMI.
En emplois du compte, on distingue les
prestations sociales (versées directe
ment aux ménages) des prestations de
services sociaux (fourniture de service
gratuit ou quasi gratuit, par exemple l’hô
pital public) et des prestations fiscales
(réductions d’impôt comme le quotient
familial). Les prestations en espèces ont
pour rôle soit de compenser la perte de
revenu ou l’incapacité à s’en procurer soit
de couvrir des charges particulières (fa
mille). Dans chaque cas, on précise s’il
s’agit de prestations soumises ou non à
conditions de ressources. Les presta-
tions en nature correspondent à la
prise en charge de certaines dépenses
(soins de santé, action sociale,
Source : Comptes de la protection sociale, ministère du Travail et des Affaires sociales
logement).
En ressources du compte on distin
enregistré au cours des dernières an
gue, les cotisations sociales des finan Pour comprendre
nées. En second lieu, les fonds publics
cements publics. Distinction est faite
ces résultatssont affectés à des prestations qui re
entre les cotisations d’employeurs,
lèvent de la solidarité nationale (presta
celles des personnes protégées venti
tions familiales, allocation aux adultes
lées entre celles des salariés, des tra
handicapés, minimum vieillesse....).
Le compte de la protection sociale est unvailleurs indépendants ainsi que
compte satellite, cohérent avec l’ensem- celles portant sur les revenus de rem-Pour en savoir plus
ble du système de comptabilité nationale. placement (retraites, indemnités de chô-
Il permet une analyse détaillée par régimemage). On enregistre également enLes revenus sociaux, 1981 1994, par
J. M. Saunier, Synthèses n°2, Insee. et par risque ou par type de financement.cotisations les sommes versées par
Les régimes de protection sociale les employeurs pour couvrir les pres
"La protection sociale : entre partage
sont des régimes d’assurances sociales tations d’un régime direct (par exempledes risques et partage des revenus", par
G. Lattès, Économie et statistique n°291 mais aussi des régimes d’em- les pensions des agents de l’État). Le
292, 1996.
ployeurs qui versent des prestations compte distingue le financement public
extra-légales liées à des accords selon que les ressources correspon Les comptes de la protection sociale , Infor
mations rapides n°72, avril 1996, SESI. d’entreprise, des mutuelles, des régimes dent à des impôts et taxes spécifiques
d’intervention sociale des pouvoirs (taxe sur les alcools...) ou à des con
"Le financement public de la protection
publics (aide sociale, régime de olida s tributions budgétaires (subventionsociale", par P. Volovitch, Solidarité
Santé n°4, 1995, SESI. rité chômage) ou des administrations d’équilibre).
Direction Générale :
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