Les statistiques judiciaires civiles, sous-produit du répertoire ...

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Droit et Société 25–1993Les statistiques judiciaires
civiles, sous-produit du
répertoire général
des affaires civiles
*Brigitte Munoz-Perez
Summary L'auteur
Brigitte Munoz-Perez, expert-
Judicial Civil Statistics, product of « répertoire général des affaires démographe au Ministère de la
civiles » Justice. À contribué à la rénova-
Judicial civil statistics are the result of a technical mechanism designed to tion du dispositif statistique en
matière civile.create information. Variables, nomenclatures and instructions are some
of the procedures enabling the processing of raw material into statistical
data. The author here describes the statistical system introduced into civil
courts since 1980.
Résumé
La statistique judiciaire civile est le produit de tout un appareillage tech-
nique qui crée l'information. Variables, nomenclatures, instructions sont
autant de procédures qui transforment des matériaux bruts en données
statistiques. L'auteur décrit ici le système statistique mis en place devant
les juridictions civiles en 1980.
Si la tradition statistique du ministère de la Justice est an-
ecienne, puisqu'elle remonte au XIX siècle, le mode de recueil des
informations est resté très longtemps artisanal. En effet, jusqu'à la
fin des années soixante-dix, la source essentielle d'informations
sur l'activité judiciaire civile et commerciale provenait de l'exploi-
tation de cadres statistiques, remplis manuellement par les greffes
des juridictions.
Chaque tribunal construisait ...
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Les statistiques judiciaires civiles, sousproduit du répertoire général des affaires civiles
* Brigitte MunozPerez
Summary
Judicial Civil Statistics, product of « répertoire général des affaires civiles » Judicial civil statistics are the result of a technical mechanism designed to create information. Variables, nomenclatures and instructions are some of the procedures enabling the processing of raw material into statistical data. The author here describes the statistical system introduced into civil courts since 1980.
Résumé
La statistique judiciaire civile est le produit de tout un appareillage tech nique qui crée l'information. Variables, nomenclatures, instructions sont autant de procédures qui transforment des matériaux bruts en données statistiques. L'auteur décrit ici le système statistique mis en place devant les juridictions civiles en 1980.
Si la tradition statistique du ministère de la Justice est an e cienne, puisqu'elle remonte auXIX siècle, le mode de recueil des informations est resté très longtemps artisanal. En effet, jusqu'à la fin des années soixantedix, la source essentielle d'informations sur l'activité judiciaire civile et commerciale provenait de l'exploi tation de cadres statistiques, remplis manuellement par les greffes des juridictions. Chaque tribunal construisait donc « à la main » des tableaux statistiques sur son activité, sans que des consignes techniques sur les modalités de remplissage leur aient été fournies. Ces ta bleaux, élaborés à l'échelon local, étaient ensuite totalisés au ni veau central, toujours manuellement, pour fournir la statistique nationale.
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Droit et Société 25–1993
L'auteur
Brigitte MunozPerez, expert démographe au Ministère de la Justice. À contribué à la rénova tion du dispositif statistique en matière civile.
* Ministère de la Justice, Sous direction de la statistique, des études et de la documentation, Bureau des études et de la diffu sion.
B. MunozPerez Les statistiques judiciaires civiles, sousproduit du répertoire général des affaires civiles
1. Le rapport Goguel, remis au Garde des Sceaux en février 1972, présente un panorama complet de la production statis tique de la Chancellerie à cette date, ainsi qu'une critique des modes de recueil des données : C. GOGUEL,Étude des problèmes posés par le développement des statistiques de la Chancellerie, ronéo, ministère de la Justice, 1972, 106 p. + annexes, p. 30 et suiv. 2. Pour la description de l'en quête divorce, voir D. BAILLON, N. COSTECALDE, G. GODINet B. MUNOZPEREZ,Le divorce en France, tome II,Les Collections de l'INSEE, série D, n° 85–86, dé cembre 1981, p. 5–51.
Les relevés statistiques demandés aux juridictions, sur l'état général des affaires portées devant elles, constituaient une charge de travail non négligeable, impliquant le dépouillement de regis tres d'enrôlement, de feuilletons d'audience ou de plumitifs. De plus, au fil des années, au fur et à mesure de l'apparition de be soins de connaissance nouveaux, des statistiques de plus en plus détaillées leur étaient demandées. Les greffes devaient alors pro céder à des comptages sélectifs d'affaires, ainsi qu'au dépouille ment de minutes de jugement, essentiellement dans des matières telles que le droit des personnes, de la famille et des affaires, do maines où les décisions prononcées changent la situation juridique des personnes ou des entreprises (tutelle, divorce, adoption, rè glement judiciaire, faillite et liquidation de biens...). Les statisti ques traditionnelles étaient donc présentées selon des catégories réputées sensibles selon les nécessités du moment. Mais l'ensem ble de ces catégories, constituées empiriquement par juxtaposition d'apports successifs, ne satisfaisait pas à l'une des propriétés es sentielles d'une nomenclature statistique qui doit d'abord réaliser une partition cohérente de l'ensemble des affaires. De larges sec teurs de l'activité judiciaire restaient donc méconnus. De plus, au fur et à mesure qu'il s'alourdissait, ce dispositif traditionnel voyait sa qualité baisser, et ceci d'autant plus que croissaient parallèlement les autres charges des tribunaux, sans 1 qu'augmentent corrélativement leurs moyens . La perception des insuffisances de l'appareil statistique, de son coût élevé pour une qualité médiocre, a conduit la Chancellerie à abandonner ce type de recueil de l'information, à mesure que se mettait en place un dispositif statistique rénové. Ce dispositif a évolué en deux temps (I) et a conduit à la mise en place d'un sys tème d'exploitation très élaboré (II).
I. Les étapes de la mise en place d'un nou veau système statistique
1.1. Première phase de rénovation : l'enquête statistique sur le divorce (1970–1978)
Au moment où il devenait nécessaire d'appuyer la préparation d'une réforme du divorce sur des statistiques fiables couvrant l'ensemble des aspects juridique, sociologique et démographique du phénomène, il a été nécessaire de modifier l'organisation de la statistique judiciaire du divorce pour qu'elle soit rendue plus apte à l'analyse détaillée. Tel a été le but du dispositif transitoire mis en 2 place en 1970 ; à chaque étape de la procédure, les secrétaires greffiers des tribunaux de grande instance, des cours d'appel et de la Cour de cassation établissaient un bulletin statistique spécial destiné à l'exploitation centralisée par ordinateur.
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La nature des données de base à exploiter était déterminée par la nature des statistiques à produire (statistiques juridiques sur les affaires, statistiques démographiques et sociales sur les per sonnes) et par ce qu'il était possible de recueillir, au vu des seules mentions obligatoires des actes, prescrites par le code à peine d'ir recevabilité ou de nullité. Aussi importante soitelle pour la connaissance ou pour l'action, aucune statistique qui reposerait sur l'exploitation de mentions facultatives ne peut, en effet, être produite. La requête initiale, l'ordonnance de clôture de la tenta tive de conciliation ou d'homologation de la convention tempo raire, le jugement, l'arrêt de la Cour d'appel, l'arrêt de la Cour de cassation ont ainsi constitué la source de l'information statistique collectée. Au support unique, mieux adapté au traitement statistique ul térieur, on a préféré cinq types de bulletins correspondant aux cinq types d'instances et, par conséquent, mieux adaptés au travail de collecte des secrétairesgreffiers : — le bulletin statistique de tentative de conciliation ou de comparution, — le bulletin statistique de jugement de première ins tance, — le bulletin statistique d'un arrêt de Cour d'appel, — le bulletin statistique d'un arrêt de la Cour de cassation, — le bulletin statistique de conversion d'un jugement de séparation de corps. Dans la mesure où l'objectif de cette enquête visait à suivre la procédure de divorce, de la tentative de conciliation à l'arrêt éven tuel de cassation, il convenait que, dès la première instance, l'af faire soit munie d'un numéro d'identification stable et que ce nu méro soit reporté sur chacun des bulletins statistiques créés au cours des instances successives. L'information sociodémographique (date de naissance, de ma riage, professions des époux, nombre et dates de naissance des en fants) était relevée sur le seul bulletin statistique de tentative de conciliation, au vu de la requête initiale. Les caractéristiques de l'instance (demande et résultat pour l'essentiel) figuraient sur cha que type de bulletin statistique. Signalons, par ailleurs, que les secrétairesgreffiers servaient plusieurs variables qualitatives en clair, telles la nationalité, la pro fession, les motifs du jugement. Cela nécessitait une opération de codage, qui était réalisée, au moment de la saisie, par le Centre 3 d'exploitation de l'INSEE à Toulouse , à partir de nomenclatures et d'instructions non disponibles dans les juridictions. Si l'on se rappelle que les divorces ont presque doublé de 1970 à 1978, on comprendra que les tâches statistiques, ajoutées au travail judiciaire ordinaire des secrétairesgreffiers, sont peu à peu apparues excessives. Ainsi, au lieu de s'améliorer progressivement,
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3. Le ministère de la Justice n'a été doté que tardivement d'un service statistique (1973). C'est la raison pour laquelle l'INSEE assurait ces tâches de produc tion.
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4. Voir à ce sujetLe système sta tistique public français, Publica tion interministérielle réalisée par la Direction de la coordina tion statistique et des relations internationales de l'INSEE, 1993. 5. Cette réforme, intervenue en 1980, a sans doute été facilitée par le changement de statut des greffiers des tribunaux de droit commun qui s'est achevé en 1977 (précédemment titulaires de leur charge, les greffiers sont devenus fonctionnaires des tri bunaux). Elle était, par ailleurs, rendue nécessaire par le déve loppement de l'informatique de gestion des juridictions.
comme cela se passe dans le processus ordinaire d'apprentissage des enquêtes, la collecte des données s'est dégradée au fil des an nées, si bien qu'il a été décidé de mettre fin à cette enquête en 1978. À partir des enseignements tirés de cette expérience, l'idée d'un dispositif statistique reposant sur l'établissement par les ju ridictions de bulletins spéciaux était abandonnée au profit d'une intégration de la statistique à la gestion. Cette intégration impli quait la rénovation des instruments de gestion des procédures, ré novation qui était amorcée dès la fin des années soixantedix.
1.2. Les statistiques obtenues en sousproduit de la gestion
Les renseignements recueillis par les administrations, dans le cadre de leur gestion courante, sont souvent mobilisés à des fins statistiques. Ce procédé est largement employé dans le système statistique public français. Citons le domaine de l'emploi où de nombreuses sources administratives sont utilisées (statistiques de l'ANPE, bordereaux des URSSAF, déclarations des établissements affiliés à l'UNEDIC), ou encore celui des données sur la construc tion et le financement du logement, obtenues à partir de l'exploita tion des permis de construire et des autorisations des différentes 4 primes d'aide au logement... Mais, pour s'engager dans cette voie, à l'instar d'autres admi nistrations, le ministère de la Justice devait, au préalable, réunir les conditions formelles de la production statistique : mise en place d'un répertoire général des affaires standardisé devant tou 5 tes les juridictions ; effort d'unification des concepts (d'affaire, d'acte) et du langage (référence systématique à des nomenclatu res); normalisation des supports (imprimés ou enregistrements magnétiques); unification des instructions constituées en manuels techniques à la disposition des juridictions, et contenant des pres criptions sur la tenue des fiches.
1.2.1. Le Répertoire général des affaires civiles (RGC), mis en place en 1980 devant les juridictions civiles, constitue désormais tout à la fois un instrument de gestion des flux et la source des statistiques judiciaires. Dans les juridictions coexistent deux systèmes complémentai res d'informations sur l'affaire : le dossier et la fiche du RGC. Si l'information écrite nécessaire à la décision du juge est toute en tière contenue dans les actes et pièces de procédure composant le dossier de l'affaire, la fiche tenue par le secrétariat de la juridic tion, pour lui permettre « de connaître à tout moment l'état de l'af faire » (art. 823 du Nouveau code de procédure civile (NCPC), et
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dont le duplicata sert de base à la statistique, ne décrit pas le fait judiciaire dans toutes ses dimensions. La nature des renseignements qui figurent sur cet imprimé est déterminée par les nécessités de la gestion. Cette dernière impli que, entre autres, de savoir à tout moment, sans qu'il soit néces saire de consulter un dossier, ni a fortiori le juge, si l'affaire ins crite sous tel numéro est terminée ou non. Mais afin qu'elles soient immédiatement exploitables par la statistique, ces informations ne figurent pas en « clair », contrairement aux bulletins de l'enquête sur le divorce. Les informations recherchées sont d'abord caracté risées en variables, puis codées à partir de nomenclatures appro priées. Le codage des variables qualitatives sur les affaires n'était plus dès lors effectué par le personnel spécialisé d'un centre d'exploita tion statistique, mais allait être décentralisé et confié à chacun des 1300 points de collecte que constituent les juridictions.
1.2.2. Si le chercheur qui réalise une enquête est libre de choi sir ses variables pour créer sa propre base de données en fonction de ses besoins d'études, le statisticien chargé de concevoir un dis positif permanent, sousproduit de la gestion, doit, pour sa part, respecter bon nombre de contraintes qui lui sont imposées par les textes. La nature des renseignements qu'il va pouvoir exploiter correspond notamment aux mentions obligatoires prescrites pour la tenue du Répertoire général civil, complétées, dans certaines procédures, par des variables descriptives définies par les manuels techniques. Chaque procédure inscrite au RGC est obligatoirement décrite à l'aide des variables énumérées par l'article 726 du NCPC : lors de son « entrée » dans la juridiction, l'affaire est identifiée par sa date, son numéro d'inscription, le nom des parties, la nature de l'affaire et, s'il y a lieu, la chambre à laquelle celleci est distribuée. Au moment de sa « sortie », lui sont affectées la nature de la déci sion rendue et la date. Les variablesclés de cette description se situent à chacune des extrémités de la chaîne d'enregistrement : la nature de l'affaire et la nature de la décision correspondent à la double interrogation : de quelle catégorie de demande la juridiction estelle saisie? Par quel type d'acte y répondelle? La qualité de l'information produite sur ces deux « événements » que sont l'entrée et la sortie d'une af faire est bien évidemment fonction de la qualité des nomenclatu res associées aux variables. L'établissement de la nomenclature descriptive de la nature d'affaires a été l'occasion de développer des réflexions sur ce point.
1.2.3. Lors de la mise en place du Répertoire général civil, le parti retenu par la statistique a été de décrire l'affaire, au moment
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6. Pour l'analyse critique de cette première nomenclature, voir : E. SERVERIN, C. BEROUJONet S. BRUXELLES,Classer, coder. Une expérimentation sur l'application des nomenclatures d'affaires ju diciaires civiles, Recherche réali sée pour le ministère de la Jus tice, novembre 1988, p. 58–63. 7. Cf. E. SERVERIN, C. BEROUJONet S. BRUXELLES,op. cit., p. 20 et suiv.
de son entrée dans la juridiction, à l'aide d'une seule variable syn thétique à laquelle était associée une nomenclature. Cette option présentait de nombreux avantages, tant du point de vue de l'éco nomie des opérations à réaliser pour les greffes (une seule donnée à coder) que du traitement informatique et statistique de la varia ble (un ensemble fini de modalités à gérer). La préoccupation des premiers auteurs de la standardisation du Répertoire général civil a légitimement été d'en faire d'abord l'instrument indispensable de la gestion locale des affaires, acces soirement la base de la statistique en matière civile. Cela explique certaines faiblesses de la première nomenclature des affaires civi les mise en place en 1980, qui réalisait une partition des demandes en justice en 251 postes. Ces insuffisances ont été révélées, aussi bien lors de l'applica tion de la nomenclature dans les tribunaux qu'au moment des ex ploitations statistiques, à l'occasion de l'interprétation des pre 6 miers résultats . Le principe d'une réforme était alors arrêté et un groupe de travail associant des universitaires, magistrats, cher cheurs et statisticiens était chargé, en 1986, de procéder à cette réforme. Tous avaient, en effet, un intérêt de connaissance spécifi que pour la matière judiciaire, soit pour renforcer leurs enseigne ments, soit pour suivre, à travers les contentieux, l'effet des lois, soit pour mesurer les variations des affaires et en proposer des commentaires, soit enfin comme instrument de préenquête dans le cadre de recherche sur l'institution judiciaire. La construction de cette nouvelle nomenclature supposait que l'on définisse d'abord la nature de l'acte à coder (le point d'applica tion), que l'on choisisse ensuite, parmi les différents types d'in formations disponibles, celui ou ceux qui constitueraient l'objet de la description statistique. Le point d'application le plus pertinent de la nomenclature des affaires civiles s'est révélé être la demande principale introductive d'instance, complétée par les demandes d'intervention, quelle que soit, par ailleurs, leur forme (requête, assignation, déclaration ver bale...) et la nature des procédures (fond, référé, matière gracieuse ou contentieux). La construction de cette nomenclature impliquait que l'on fasse des choix entre plusieurs options de description. Mais ces choix n'étaient pas libres. Ils étaient fonction, non seulement des caractéristiques de la situation dans laquelle devait s'appliquer la nomenclature (au moment de l'enrôlement de l'affaire, à partir des documents de saisine, et sous un code unique), mais également de l'état du droit au regard des relations juridiques qu'il instaure, re lations qui deviennent antagonistes par la saisine de la juridic 7 tion . Or, c'est une caractéristique des droits modernes que de di versifier les relations juridiques autour d'un même fait générateur
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— en créant de nouveaux participants à une situation, en offrant des garanties nouvelles à certains participants, en diversifiant le contenu des demandes en fonction de l'évolution de la relation ju ridique, ou encore, en créant des procédures spécifiques — de sorte que l'« identité » des participants n'est plus réductible à celle des faits générateurs des conflits. Connaître les contentieux, c'est connaître les « identités » juri diques qui s'y affrontent, et non les personnes concrètes, c'est évaluer des prétentions, et non des faits générateurs de conflits. L'abstraction de l'appareil de description doit rejoindre l'abstrac tion du droit dans la définition des identités. Parmi les options en visageables dans la description des contentieux, c'est la descrip tion fondée sur l'objet des demandes qui permet d'accéder le plus précisément à cette information sur l'« identité juridique » des parties à une instance. Cet « objet » doit être encadré d'une série de descripteurs juridiques, en nombre plus ou moins important selon les secteurs du droit, qui ont pour fonction de permettre de situer les prétentions dans le cadre de la relation juridique, qui en est l'origine. Telle a été la démarche de constitution de la nomen clature adoptée par le groupe de travail. Cette nomenclature réformée est entrée en application devant toutes les juridictions qui tenaient un répertoire général de leurs affaires, en janvier 1988. On aura compris que la statistique judiciaire est le produit de tout un appareillage technique qui crée l'information. Nomenclatu res, manuels techniques, circulaires d'application sont, en effet, autant de procédures qui transforment des matériaux bruts en données prêtes à l'emploi. Audelà de la conception des systèmes, la production des don nées statistiques repose sur toute une logistique de collecte et de traitement des enregistrements.
II. Un système de production statistique élaboré
La collecte des duplicata statistiques du Répertoire général ci vil constitue l'opération la plus importante du processus de pro duction. Gérer la collecte, c'est centraliser annuellement, par lots mensuels, 3,6 millions d'affaires (nouvelles ou terminées), en pro venance des 1300 points de collecte que constituent les juridic tions (voir schéma 1 ciaprès).
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8. Des instruments visant à au tomatiser la gestion de la col lecte sont en cours d'implanta tion au Centre d'exploitation statistique (CES) de Nantes.
Cette collecte implique d'effectuer des contrôles mensuels de ponctualité et d'exhaustivité, d'adresser des lettres de rappel, et 8 d'en vérifier l'effet . Des fichiers primaires issus de la saisie sont établis mensuellement. Après contrôles, redressements, et calculs de certaines variables (durées, âges...), des fichiers dits « tabu lables » sont constitués (voir schéma 2 ciaprès).
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C'est à partir des fichiers tabulables que les exploitations sont réalisées pour produire les statistiques diffusées. Cette diffusion est réalisée selon une périodicité mensuelle, trimestrielle et an nuelle dans les diverses publications du ministère de la Justice. Des exploitations spécifiques sont également réalisées, à la de mande, pour des besoins d'études ou d'informations ponctuelles.
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Le système statistique ainsi mis en place offre des potentiali tés dont la mobilisation dépend largement de l'intérêt que le pu blic, savant ou profane, porte au fonctionnement de l'institution judiciaire. Il appartient aux utilisateurs de solliciter la production de statistiques sur la justice. Il revient aux producteurs de don nées statistiques de rendre accessibles aux usagers, notamment les professionnels du droit, aussi bien les données ellesmêmes que les règles de leur élaboration.
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