Augmentation de la part des terres agricoles en location : échec ou réussite de la politique foncière ?

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Assurer un cadre incitatif à l'investissement productif, notamment par l'amélioration de la fertilité du sol, peut être considéré comme l'objectif principal de la politique foncière agricole. En France, le statut du fermage constitue l'un des piliers de cette politique qui fixe le cadre juridique définissant les relations entre le bailleur et le fermier et leurs droits respectifs (encadrement des loyers, durée minimale et tacite reconduction des contrats, droit de préemption en cas de vente, indemnités en cas d'éviction, etc.). Les travaux de recherche économique restent assez peu développés sur ce qui constitue pourtant une des politiques agricoles les plus importantes dans la plupart des pays développés. En France, en 2010, près des deux tiers de la surface agricole sont cultivés par des agriculteurs qui n'en sont pas propriétaires, mais qui la louent en fermage à un tiers, c'est-à-dire contre une rémunération fixe. À partir de données sur les ventes de terres agricoles issues des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer), nous proposons des éléments d'explication de la tendance à la hausse du taux de terres agricole en location à l'œuvre depuis le début des années 1980. Il apparaît que ce phénomène constitue davantage la marque d'une réussite que d'un échec de la politique foncière dans la mesure où son objectif premier n'est pas tant de favoriser l'accès à la propriété foncière aux exploitants agricoles que de leur assurer la stabilité nécessaire à leur modernisation et à l'accroissement de leur productivité. Les déterminants de cette tendance à l'accroissement du taux de faire-valoir indirect sont démographiques (allongement de la durée d'inactivité des retraités agricoles), sociologiques (faible activité des anciens agriculteurs sur le marché foncier) et structurels (concentration des exploitations et développement des formes sociétaires).
Publié le : samedi 29 décembre 2012
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AGRICULTURE
Aumentatin de la at des teesaicles en lcatin : écec u éussitede la litique fncièe ?Fédéic Culeux*
Assurer un cadre incitatif à linvestissement productif, notamment par lamélioration dela fertilité du sol, peut être considéré comme lobjectif principal de la politique foncière agricole. En France, le statut du fermage constitue lun des piliers de cette politique quifixe le cadre juridique définissant les relations entre le bailleur et le fermier et leurs droitsrespectifs (encadrement des loyers, durée minimale et tacite reconduction des contrats,droit de préemption en cas de vente, indemnités en cas d’éviction, etc.). Les travaux derecherche économique restent assez peu développés sur ce qui constitue pourtant unedes politiques agricoles les plus importantes dans la plupart des pays développés.En France, en 2010, près des deux tiers de la surface agricole sont cultivés par des agri-culteurs qui nen sont pas propriétaires, mais qui la louent en fermage à un tiers, cest-à-dire contre une rémunération fixe.À partir de données sur les ventes de terres agricoles issues des sociétés daménagement foncier et d’établissement rural (Safer), nous proposons des éléments d’explication dela tendance à la hausse du taux de terres agricoles en location à l’œuvre depuis le débutdes années 1980. Il apparaît que ce phénomène constitue davantage la marque dune réussite que dun échec de la politique foncière dans la mesure où son objectif premier n’est pas tant de favoriser l’accès à la propriété foncière aux exploitants agricoles que deleur assurer la stabilité nécessaire à leur modernisation et à laccroissement de leur pro-ductivité. Les déterminants de cette tendance à l’accroissement du taux de faire-valoirindirect sont démographiques (allongement de la durée dinactivité des retraités agri-coles), sociologiques (faible activité des anciens agriculteurs sur le marché foncier) etstructurels (concentration des exploitations et développement des formes sociétaires).
*Chef du bureau de lévaluation et de lanalyse économique au Centre dÉtudes et de Prospective  ministère de lAgriculture, de lAli-mentation, de la Pêche, de la Ruralité et de lAménagement du Territoire/Service de la Statistique et de la Prospective.Je remercie le précieux travail des lecteurs et des co-éditeurs qui, nonobstant les lacunes résiduelles de ma seule responsabilité, madonné loccasion dapprofondissements fructueux.
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Lféomnecrigèerensc ed andse  csetrrtaatiéngs iepsa ysd aéctrqaunisgietiros npsa r dautres pays visant à sécuriser leur approvi-sionnement alimentaire, lessor de nouvelles formes dagriculture en périphérie des villesou la volonté de préserver davantage les terresagricoles de l’artificialisation constituent autantde sujets qui redonnent une véritable actualité àla question foncière. En France, près des deuxtiers de la surface agricole sont cultivés par desagriculteurs qui nen sont pas propriétaires, maisqui la louent en fermage à un tiers, cest-à-direcontre une rémunération fixe. L’encadrementdes relations entre propriétaire foncier et agri-culteur constitue une des composantes impor-tantes de la politique agricole dont les fonde-ments remontent à limmédiat après-guerre. Si les politiques foncières « urbaines » sontconnues du plus grand nombre et largement étu-diées (Comby et Renard, 1996), leurs homolo-gues « agricoles », et en particulier celle du sta-tut du fermage, ne suscitent plus quun intérêtlimité (voir Barthélemy, 2002 ou Boinon, 2003,pour de rares exceptions) et ce alors même quela coopération française dans son dernier livreblanc « Gouvernance foncière et sécurisationdes droits dans les pays du Sud » (LavigneDelville et al., 2008) appelle à mobiliser l’expé-rience française pour enrichir les débats interna-tionaux sur les politiques foncières.De manière schématique, on peut présenterles politiques foncières « agricoles » commeétant constituées de trois composantes. Laplus ancienne relève des programmes damé-nagement foncier agricole et sylvicole qui ontconsisté à promouvoir les remembrements deterres agricoles et à réaliser des travaux à gran-des échelles visant à contrôler leau, quellesoit rare (réseaux d’irrigation) ou trop abon-dante (assainissement de régions marécageu-ses). Depuis, le besoin de remembrement alargement décru et reste lié à la constructiond’infrastructures de transport ou à l’extensionurbaine. De surcroît, lémergence des considé-rations environnementales et paysagères tendà restreindre lambition daménagements fon-ciers de plus en plus décriés pour leurs coûtsen termes dérosion des sols ou datteinte àla biodiversité. La deuxième composante estla plus récente et date des lois dorientationagricole du début des années 1960. Elle vise àorienter lallocation du foncier vers certainescatégories dagriculteurs jugés prioritaires. Lamise en œuvre de cette « politique des struc-tures » passe par la définition de référencesminimales et maximales en termes de surfacesd’exploitation et par une procédure d’autorisa-
tion de reprise des terres auprès des servicespréfectoraux. Les sociétés d’aménagementfoncier et détablissement rural (Safer) dis-posent dun droit de préemption pour acheterles terres mises à la vente et les céder à cesmêmes agriculteurs cibles, notamment les plusjeunes d’entre eux. La troisième composanteregroupe le cadre juridique, appelé statut dufermage, qui définit les relations contractuellesentre le bailleur,i.e. le propriétaire foncier, etle fermier,i.e. lagriculteur locataire de la terrequil cultive. La portée des droits quil offre aufermier fait de ce cadre juridique une politiqueagricole à part entière.Lobjet de cet article est de proposer un regard économique transversal sur cette politiquepublique dite du statut du fermage afin notam-ment de proposer une lecture du phénomènedaugmentation du faire-valoir indirect observé actuellement. Il ne sagit pas ici de proposer une synthèse exhaustive du sujet ni même debâtir véritablement une démarche dévaluation qui à notre connaissance na pas été conduite, au moins dans un passé récent, mais de livrerles éléments danalyse économique les plus saillants qui permettent de comprendre la jus-tification, la genèse et les implications de cettepolitique publique. En mobilisant des donnéessur les transactions de terres agricoles sur lapériode 2000-2007, nous présentons les dif-férents facteurs contribuant à laugmentationcontinue de la part de terre en location.Les inciaux cades téiquesLa théorie économique laisse une place de choixà la problématique de larbitrage entre fermage(paiement en fixe) et métayage (paiement pro-portionnel à la récolte) puisque les travaux deStiglitz (1974) raffinés par Otsukaet al. (1992)font généralement office d’exemple dans l’en-seignement du modèle principal-agent de lathéorie des contrats (Salanié, 1994). Ce cadreformalise les déterminants du choix pour le pro-priétaire de la forme de rémunération associée aucontrat de location qui permettra loptimisation de « leffort » du locataire en présence daléa moral et daversion au risque. Si le fermier estneutre par rapport au risque, le fermage est àprivilégier car il fournit lincitation optimale aufermier qui recevra la totalité des fruits de son« effort marginal ». À linverse, si lagriculteur présente une aversion au risque, le métayagepeut présenter un intérêt dans la mesure où ilcorrespond à une stratégie de partage des ris-ques pesant sur la production entre le proprié-
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taire et l’agriculteur (1). Au final, la forme dela rémunération découle dun compromis entre l’effet incitatif de la part fixe et l’effet réducteurde risque de la part variable pour lagriculteur.Des variantes du modèle de base ont notammentcherché à endogénéiser leffet du niveau de rémunération sur laversion au risque de lagri-culteur ou encore à intégrer le fait que certainsinputs puissent être fournis par le propriétaire.Dubois (1999) a également décliné ce modèleen intégrant une condition sur la fertilité du sol.Il considère que « leffort » a un effet négatif ou, au mieux, nul sur la fertilité du sol. De la sorte,le propriétaire aura intérêt à proposer, touteschoses égales par ailleurs, un mode de rémuné-ration moins incitatif pour ne pas dégrader soncapital, défini comme une fonction croissantede la fertilité.Ce cadre d’analyse a été appliqué exclusivementà des contextes d’agriculture de pays en déve-loppement (PED). La notion « deffort » fournie par l’agriculteur reste très floue : elle peut êtreentendue comme une simple mise à dispositionde travail ; il n’est pas explicitement fait réfé-rence aux capitaux ou aux inputs que mobilise-rait lagriculteur en sus de son travail. De plus, il ny a aucune référence à un cadre juridique qui définirait la durée des contrats ; ils sont supposésêtre renégociés tous les ans. Comme lindiqueStiglitz (1998), lintérêt principal du modèle est d’expliquer la survivance du métayage qui, bienque sous optimal, continue dêtre employé dans des pays en développement, alors quil sembleque sécuriser lagriculteur permettrait daccroî -tre significativement sa productivité.Outre la théorie des contrats, pour trouver tracede questions foncières dans la littérature écono-mique contemporaine, on peut se tourner versl’économie du développement et les deux arti-cles de référence en la matière duHandbook ofAgricultural Economics (de Janvry et Sadoulet,2001 ; Deininger et Feder, 2001). Lensemblede cette littérature insiste sur limportance de ladéfinition des droits de propriété sur la terre etdu processus qui conduit à leur individualisationen réponse à laccroissement de la population, auprogrès technique et à louverture commerciale.Les droits de propriété collectifs constituentcertes un filet de sécurité pour l’ensemble de lacommunauté mais les bénéfices qu’offre l’indivi-dualisation des droits sont estimés comme étantsupérieurs dans la plupart des circonstances.Tout dabord, le passage dune propriété col-lective à des droits de propriété individualisés
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est présenté comme offrant à lagriculteur une plus grande sécurité, synonyme dincitation à consentir des investissements de long termedans la fertilité de son sol (long-term land-rela-ted investisments). En effet, les améliorations(amendements, drainage, irrigation, travail dusol, etc.) que peut apporter lagriculteur à laterre quil cultive sont autant dinvestissementsdont les effets se prolongent dans le temps.Lindividualisation des droits de propriété, par la garantie quelle offre à lagriculteur de béné-ficier sur le long terme des fruits de ces investis-sements, pour la plupart irrécouvrables, contri-bue donc à accroître la productivité du sol et dutravail. Le second bénéfice lié à l’individualisa-tion des droits de propriété tient à la valeur dela terre comme collatéral (garantie). Laccès de lagriculteur au crédit se trouve donc facilité.Au regard des bénéfices attendus de l’individua-lisation des droits de propriété, deux sources decoûts sont identifiées. En premier lieu, les coûtsadministratifs induits par la tenue dun registre cadastral ne sont pas négligeables. La secondetient aux conséquences de la concentration dela propriété foncière au sein dune minorité qui bénéficierait de ressources indépendantes delactivité agricole pour accumuler du foncier notamment lors de ventes de détresse consé-cutives à une crise agricole (voir notammentBinswangeret al, 1995).1        La correction des défaillances du marché ducapital est présentée comme étant centrale dansla problématique foncière. En effet, sous lhypo-thèse dun accès au crédit parfait, Feder (1985)montre théoriquement que compte tenu du coûtde supervision du travail salarié, et donc de lasupériorité du travail familial en terme d’effica-cité, le marché foncier conduirait spontanémentà allouer la terre à des exploitations reposantessentiellement sur une main-d’œuvre fami-liale. Toutefois, outre les imperfections du mar-ché du crédit, il est reconnu que la concurrencedes usages non agricoles de la terre peut limiterla capacité du prix du foncier à refléter au plusjuste la somme actualisée de la rémunération dela terre dans son usage agricole et affecte doncla capacité du marché foncier à réaliser cetteallocation optimale des terres.Lintérêt doffrir un cadre incitatif à lagricul-teur pour investir dans la fertilité du sol quilcultive semble relever du consensus parmi leséconomistes du développement. En revanche, le1. Si la récolte est très faible, le montant du loyer sera toujoursplus faible.
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débat est plus controversé sagissant des recom-mandations vis-à-vis du marché de la locationde terre qui reste tout à fait limité dans les PED(10 % des terres en Asie, 14 % en Amérique duSud, FAO (1997), d’après Ciamarra (2004)).Pour certains, le marché de la location permetd’opérer une allocation des terres aux agricul-teurs les plus productifs sans avoir à mobiliserleur capacité dinvestissement dans lachat dufoncier et en limitant les coûts de transaction.Dans cette optique, il convient donc de réduireles restrictions portant sur le marché de la loca-tion afin d’inciter les propriétaires à proposerdes contrats de long terme qui favoriserontles investissements relatifs à la fertilité du solpar les fermiers (voir en particulier le rapportLand policies for growth and poverty reduction,coordonné par Deininger, World Bank 2003). Àlopposé, dautres appellent à considérer avecprécaution cette recommandation qui lie linté-rêt des contrats de long terme et la libéralisationdu marché de la location de terre (voir en parti-culier, Ciamarra, 2004). Leur argument princi-pal semble être que les bailleurs nauraient pasbeaucoup d’intérêt à proposer d’eux-mêmes descontrats de long terme. De surcroît, ils rappellentque les restrictions à la liberté contractuelle ontjustement pour objectif de sécuriser le fermier.Bien que cela ne relève pas de travaux dédiésà létude des politiques foncières, il convient également d’évoquer certains travaux contem-porains sur limpact des différents instruments de politiques agricoles. Si les recherches théori-ques nintègrent généralement pas de représen-tation des contraintes que peuvent induire lespolitiques foncières sur les marchés de la terre(par exemple, Dewbreet al., 2001), les travauxplus empiriques sur la capitalisation du soutiendans le prix de la terre cherchent généralementà intégrer leffet de ces politiques pour aboutir généralement à des conclusions plus équilibréessur l’inefficacité des différents systèmes d’aides(voir Swinnenet al., 2008 et Courleuxet al., 2007)En définitive, il apparaît que la théorie économi-que contemporaine, quil sagisse de la théorie des contrats ou léconomie du développement,ne fait pas beaucoup de cas des politiques fon-cières des pays développés, notamment de ceuxde l’ouest européen. On retiendra que l’objec-tif de garantir la stabilité de lagriculteur pourlinciter à investir dans la productivité du solconstitue largument phare pour prôner lindi-vidualisation des droits de propriété. De plus,sagissant du fermage et du métayage, la théorie économique contemporaine reste cantonnée à
létude de ces contrats sous langle de loptimi-sation des gains du propriétaire foncier.Au regard des grandes controverses de la penséeéconomique, il semble que la théorie économi-que contemporaine reprenne la conception, por-tée notamment par Alfred Marshall, dune ferti-lité du sol construite par le travail de lhomme, qui lemporte donc sur les « facultés producti-ves originelles et impérissables du sol », commedon de la nature, de David Ricardo. Le facteurde production quest la terre a en effet ceci de particulier quil nest ni produit (on ne « fabri-que » pas des hectares de terre), ni détruit aucours du processus de production, mais quenrevanche sa fertilité est en partie construite, etdoit être entretenue car partiellement consom-mée par le processus de production. Enfin, lescadres théoriques étudiés ici ne font pas réfé-rence aux nombreux débats sur la nature de larente foncière qui, de David Ricardo à LéonWalras en passant par Henry George, ont pour-tant largement contribué aux discussions qui ontprécédé la mise en place des politiques fonciè-res en France et dans louest européen (2)2.Le statut du femae en Fanceet en EueLe cadre législatif encadrant les relations entrepropriétaires et fermiers actuellement en vigueuren France tient ses fondements des décennies1930 et 1940. Il est intéressant de constater quela plupart des pays de louest de lEurope, ontconnu des développements législatifs compara-bles et, en général, antérieurs à la France (cf.encadré 1).La politique foncière du statut du fermage etdu métayage apparaît sous ces traits principauxvia lordonnance du 17 octobre 1945 et la loidu 13 avril 1946 sous le ministère de FrançoisTanguy Prigent du gouvernement du général deGaulle. Certaines de ces composantes, commele versement dune indemnité au fermier sor -tant pour les améliorations apportées au fonds,étaient déjà en discussion dans les années 1930,mais navaient pu aboutir. Cest cependant le régime de Vichy qui instaura en 1942 et 1943le principe dune indemnité au fermier sortantainsi que des dispositions sur le montant et surla durée minimale des fermages.
2. Le lecteur intéressé par la question de la rente foncière pourrase référer à louvrage de Guigou (1982).
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