Fragmentation urbaine et chocs économiques : deux déterminants de l'offre de logements sociaux en France

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L'évolution du nombre de logements sociaux par habitant est très contrastée entre les unités urbaines françaises. Comprendre les mécanismes expliquant les variations et l'évolution de l'offre de logements sociaux entre unités urbaines parait nécessaire en raison des conséquences économiques et sociales de la répartition de ces logements sur le territoire. L'objectif de cet article est de mettre en évidence deux déterminants principaux de l'évolution de l'offre de logements sociaux par habitant au sein des unités urbaines. D'abord, l'article met en évidence un lien fort et négatif entre l'évolution de la fragmentation entre communes d'une unité urbaine et celle de l'offre de logements sociaux par habitant. Les unités urbaines les plus fractionnées, c'est-à-dire où la population est répartie dans de nombreuses communes, ont un mode de gouvernance dont les décisions sont relativement plus décentralisées. Les frontières communales permettent ainsi de différencier l'offre de logements sociaux entre communes d'une unité urbaine. L'article montre que les unités urbaines où la population est devenue plus fragmentée ont construit moins de logements sociaux que les unités urbaines qui sont restées plus intégrées. Ensuite, la durabilité du logement rend les politiques d'offre de logements sociaux persistantes au cours du temps, ce qui implique qu'il est difficile d'avoir un ajustement rapide de l'offre en cas de chocs économiques. Ainsi, si elles ne détruisent pas de logements sociaux, les communes en déclin peuvent voir « mécaniquement » augmenter leur offre de logements sociaux par habitant. L'article montre que l'offre de logements sociaux par habitant des unités urbaines en déclin économique a ainsi augmenté plus rapidement au cours de la période 1975-1999. Les différences d'offre de logements sociaux entre unités urbaines peuvent ainsi potentiellement perdurer de manière durable si le stock de logements sociaux ne diminue pas lorsque la population décroit.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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CONDITIONS DE VIE - SOCIÉTÉ
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Lévolution du nombre de logements sociaux par habitant est très contrastée entre les unités urbaines françaises. Comprendre les mécanismes expliquant les variations etlévolution de loffre de logements sociaux entre unités urbaines parait nécessaire en raison des conséquences économiques et sociales de la répartition de ces logementssur le territoire. Lobjectif de cet article est de mettre en évidence deux déterminants principaux de lévolution de loffre de logements sociaux par habitant au sein des unités urbaines.Dabord, larticle met en évidence un lien fort et négatif entre lévolution de la frag-mentation entre communes dune unité urbaine et celle de loffre de logements sociaux par habitant. Les unités urbaines les plus fractionnées, cest-à-dire où la population est répartie dans de nombreuses communes, ont un mode de gouvernance dont les décisionssont relativement plus décentralisées. Les frontières communales permettent ainsi dedifférencier loffre de logements sociaux entre communes dune unité urbaine. Larticle montre que les unités urbaines où la population est devenue plus fragmentée ont construitmoins de logements sociaux que les unités urbaines qui sont restées plus intégrées.Ensuite, la durabilité du logement rend les politiques doffre de logements sociaux persis-tantes au cours du temps, ce qui implique qu’il est difficile d’avoir un ajustement rapidede loffre en cas de chocs économiques. Ainsi, si elles ne détruisent pas de logements sociaux, les communes en déclin peuvent voir « mécaniquement » augmenter leur offrede logements sociaux par habitant. Larticle montre que loffre de logements sociaux par habitant des unités urbaines en déclin économique a ainsi augmenté plus rapidementau cours de la période 1975-1999. Les différences doffre de logements sociaux entre unités urbaines peuvent ainsi potentiellement perdurer de manière durable si le stock delogements sociaux ne diminue pas lorsque la population décroit.
 Banque de France*Lauteur remercie lInsee et le Centre Maurice Halbwachs qui ont fourni les données utilisées dans cet article ainsi quAlexandre Kych du Centre Maurice Halbwachs pour son aide avec les données du recensement. Les données des recensements de 1968, 1975, 1982,1990, 1999 sont disponibles pour la recherche auprès du Centre Maurice Halbwachs. Lauteur remercie également Hervé Le Bihan, Patrick Sevestre, quatre rapporteurs anonymes et les participants du colloque TEPP 2011 à Metz pour leurs nombreux commentaires.Merci galement  Laurent Baudry et Sylvie Tarrieu pour leur excellent travail de collecte des donnes sur l’affiliation politique des maireset  Hlne Dhoosche pour sa relecture attentive. Les opinions exprimes dans cet article ne refltent pas ncessairement les vues dela Banque de France.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 446, 2011
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tBtioenu joquures  curint iqiunés,t rulem elnotg emmeajnet urs ocdiianlt eers-vention de lÉtat dans le marché du logement en France (Laferrère et le Blanc, 2006). Auniveau européen, Priemus et Dieleman (2002,p. 192, tableau 1) indiquent que la France en1996 était dans la moyenne des pays dEurope du Nord avec 16 % de ménages en logementssociaux : en comparaison, en Autriche, auRoyaume-Uni et en Suède, la part de ménagesen logements sociaux est de plus de 20 %, et elleest proche de 10 % en Allemagne, Irlande et enBelgique.Limpact et le rôle du logement social fait tou-tefois lobjet dun important débat public. Il existe ainsi depuis les années 1990 de nom-breuses interrogations concernant limpact des variations de loffre de logement social entre communes et sur les moyens de la diminuer afinde créer plus de « mixité sociale » (voir Epsteinet Kirszbaum, 2003 ou Selod, 2004). La proba-bilité de vivre en logement social varie en effetfortement selon les caractéristiques des ména-ges, les foyers les plus modestes et les immi-grés étant surreprésentés : le recensement de1999 indique que 16 % des français vivent enlogements sociaux, proportion qui passe à 50 %pour les immigrés non-européens et 29 % pourles chômeurs (1).Ce débat se concrétisa en 2000 par ladoptionde la loi Solidarité et Renouvellement Urbain(SRU) faisant référence explicitement à «lamixité sociale dans lhabitat urbain » (arti-cle 1). La loi SRU impose aux communes dag-glomérations de plus de 50 000 habitants qui nedisposent pas dun parc de 20 % de logementssociaux de payer des pénalités. À ce jour, leseffets de cette loi sur les décisions de construc-tion et les variations de loffre entre et au sein des agglomérations restent à évaluer de manièreapprofondie.La loi de 2000 incite lescommunes à construiredu logement social, en raison de leur autono-mie politique et du coût fiscal d’une populationpotentiellement plus pauvre vivant en logementssociaux. Toutefois, limpact économique du logement social est également pertinent à ana-lyser au niveau plus large delunité urbaine (2).En effet, les unités urbaines constituent vrai-semblablement la meilleure approximationdun marché du travail local dont les caractéris -tiques (taux de chômage, niveau déducation de la population, etc.) influencent les décisions delocalisation des agents économiques, entrepri-ses et travailleurs.
Loffre de logements sociaux sur le territoire français entre unités urbaines est en pratiquefortement disparate. Il existe des écarts larges etimportants entre, par exemple, lunité urbainede Rouen où, en 1990, 45 % des ménages viventen logement social et celle dAntibes où ce chif-fre nest que de 12 % (3) (voir tableau 2). Ces écarts reflètent des variations régionales dansloffre de logements sociaux (4), mais à linté -rieur des régions, les variations sont égalementimportantes : entre les 433 unités urbaines deplus de 10 000 habitants en 1990, lécart-typedu pourcentage de logements sociaux par habi-tant est par exemple de 10 % en Rhône-Alpes, de 7,7 % en Provence-Alpes-Côte dAzur et de11 % en Île-de-France en 1999. Il est de 9,7 %pour lensemble des unités urbaines.Lobjectif de cet article est dexplorer les rai-sons de la disparité de loffre de logements sociaux entre unités urbaines. Comprendre lesmécanismes expliquant les variations et lévo-lution de loffre de logements sociaux entre unités urbaines parait nécessaire en raison desconséquences économiques et sociales de la partde ces logements dans la population. Certainesunités urbaines fortement dotées en logementssociaux pourraient attirer des ménages aux fai-bles revenus. Une population relativement pluspauvre diminue les ressources fiscales disponi-bles et augmente l’offre de travail non qualifiéeau niveau de lunité urbaine. Elle affecte par ce biais les caractéristiques de loffre de travail locale.1   2    3     4 Nous nous intéressons dans cet article à deuxmécanismes expliquant les différences dof-fre de logement sociaux qui nont jusquicipas été étudiés dans la littérature académiquefrançaise à notre connaissance, alors que leursconséquences ont été largement discutées dansdautres pays et contextes. Ces deux mécanis -mes nous semblent illustrer les particularitésdes politiques de logements sociaux par rapport
1. Sauf mention contraire, les calculs sont de lauteur. Voir aussi Driant et Rieg (2004) qui indiquent quun tiers des ménages à basrevenus vivent en logement social en 2002.2. Les units urbaines sont dfinies par l’Insee comme « unensemble de communes présentant une continuité du tissubâti ». À chaque recensement, de nouvelles unités urbaines sontainsi redfinies. Nous utilisons la dfinition des units urbainesde 1990 (voir détails en annexe).3. Les chiffres cités dans lintroduction ne comprennent que lapopulation entre 16 et 60 ans, hors étudiants et militaires, vivantdans des unités urbaines de plus de 10 000 habitants en 1990.Voir détails sur la construction de léchantillon en annexe.4. En 1999, loffre de logements sociaux par habitant entrerégions va ainsi de 38,6 % en Champagne-Ardenne à seulement14,6 % en Midi-Pyrénées. Elle est de 22,8 % au niveau national.Voir aussi Debrant (2004).
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à dautres politiques sociales que nous souhai-tons mettre en évidence.Un premier objectif de larticle est de mettre enévidence un lien entre la fragmentation duneunité urbaine entre communes et loffre agrégée de logements sociaux. En effet, les économistesont mis en évidence que les frontières adminis-tratives et politiques interagissent avec la four-niture de biens publics. Le modèle de Tiebout(1956) indique que les frontières des communespermettent aux individus de voter « avec leurspieds » en choisissant une localisation danslaquelle loffre de bien public local est adaptée à leurs préférences, conditionnellement au coûtdu loyer et à leurs revenus (voir Myles, 1995,pour une présentation théorique). Les choixrésidentiels déterminent ainsi, selon cette théo-rie, la qualité et la quantité de dépenses dans lesbiens publics locaux.Le modèle de Tiebout est pertinent pour com-prendre les déterminants de loffre de logements sociaux car les décisions de construction dulogement social sont le plus souvent décentrali-sées au niveau de la commune. En pratique, lescommunes à lintérieur des unités urbaines, ontune offre de logements sociaux variée. De plus,nous mettons en évidence que les unités urbai-nes sont plus ou moins fragmentées entre muni-cipalités et quainsi il existe de larges variations de la centralisation de la gouvernance.Nous étudions les conséquences des variations dela fragmentation dune unité urbaine entre com-munes sur son offre de logement social. Larticlemet ainsi en évidence quil existe un lien fortempiriquement entre les variations de la concen-tration de la population entre communes des uni-tés urbaines au cours du temps et lévolution deloffre de logements sociaux de lunité urbaine.Ainsi, les données indiquent que les unités urbai-nes dont la population devient moins concentréeentre communes ont tendance à avoir une évolu-tion du nombre de logements sociaux par habitantinférieure. Le modèle estimé prédit quune unitéurbaine devenant intégrée en une seule communeva avoir 18 % de plus de logements sociaux parménage que si la même unité urbaine était deve-nue extrêmement fractionnée. Les différencesdévolution de centralisation de la gouvernanceentre unités urbaines paraissent donc expliquerune part importante de lévolution de loffre delogements sociaux entre unités urbaines.Le deuxième aspect étudié par larticle concerne les conséquences de la durabilité du logementsocial sur son offre. Le logement étant un bien
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durable, les décisions de construction sont per-sistantes à moyen et long terme en labsence dedestructions ou de reventes de logements (5)5. Lelogement social est ainsi difficile à ajuster lors-que les besoins changent. Comme souligné parGlaeser, Gyourko et Saks (2006), cette durabilitédu logement implique que loffre de logements peut avoir un impact exogène sur lévolution de la croissance économique entre unités urbaines.Dans les unités urbaines en déclin, lajustement du logement à la baisse de la demande est par-ticulièrement long à seffectuer car les unités urbaines perdent des unités de logements seule-ment graduellement suite à un choc économiquenégatif. Nous évaluons dans larticle limpact des chocs de population positifs ou négatifs surles variations de loffre de logements sociaux entre unités urbaines.Nous trouvons que dans les unités urbainesdont la population est en déclin, le nombre delogements sociaux par habitant a augmenté plusrapidement que dans les autres unités urbaines.Le modèle prédit quune unité urbaine dont la population baisse de 10 % augmente sonstock de logements sociaux par ménage entre2,9 % et 3,8 % et selon les modèles utilisés.Vraisemblablement, cette augmentation de lapart du logement social dans des unités urbai-nes connaissant des difficultés économiquespeut avoir des conséquences négatives, en aug-mentant par exemple la part dhabitants à faiblerevenus dans lunité urbaine.Les études récentes sur le logement social sou-lignent son lien avec la ségrégation et lexclu-sion (voir ainsi Madoré, 2004, qui discute dulien entre politiques publiques du logement etleur impact sur la ségrégation) (6)6. Le logementsocial est en effet accusé, en France commedans de nombreux pays, daccentuer la ségré-gation (7).7 La littérature récente se concentreainsi sur les conséquences de la localisationspatiale des logements sociauxà lintérieur desunités urbaines, particulièrement sur le cas des« grands ensembles » souvent situés en péri-phérie comme le souligne par exemple Avenel(2007). Ainsi, peu dauteurs se sont intéressés
5. Durant la période étudiée, la possibilité légale de revente delogements sociaux était très limitée (voir Stébé, 2007). De plus, ilny a quasiment pas eu de destruction jusquen 1999.6. Il existe également dautres articles analysant certains aspectsredistributifs du logement tel que son impact sur la consomma-tion, voir Lafférère, le Blanc et Pigois (2000).7. Pour les États-Unis, voir par exemple Hunt (2009) ou Masseyet Kanaiaupuni (1993) parmi de nombreuses autres études. Pourla France, le lien entre la ségrégation spatiale au niveau du quar -tier et laugmentation de la part dimmigrés en logement socialest étudié dans Verdugo (2011).
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