Les commissions de surendettement des ménages : de l'objectif de négociation à la prévention de la rechute

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La loi Neiertz de 1990 a instauré des commissions de surendettement en charge des procédures collectives de restructuration de la dette des ménages rencontrant des difficultés de remboursement. Leur objectif initial était d'arriver à un accord négocié entre le ménage et ses créanciers. Confronté à l'augmentation du nombre de ménages concernés, le législateur leur a ensuite confié implicitement ou non les missions de réduire le nombre de dossiers déposés, et de limiter les « redépôts ». Nous évaluons les déterminants de l'orientation suivie par un dossier considéré entre 2007 et 2009 : irrecevabilité, accord négocié ou solutions judiciaires. Nous cherchons ensuite les facteurs de rechute dans le surendettement des ménages orientés en 2007. Des revenus faibles, des charges courantes et des dettes élevées nuisent à la négociation. Des problèmes de coordination sont à l'œuvre : un grand nombre de créanciers et une grande dispersion de la dette réduisent la possibilité d'un accord. Par ailleurs, les conditions économiques locales, la sévérité des commissions et l'identité des créanciers influencent l'issue de la procédure. Cependant, les commissions arrivent à une solution négociée pour des ménages surendettés aux situations en emploi les plus précaires. Sur deux ans, un ménage surendetté à qui a été demandé de rembourser une partie de sa dette rechute environ une fois sur quatre. Sa situation initiale c'est-à-dire lors du dépôt du dossier est le principal facteur explicatif de cette rechute. Les ménages surendettés bénéficiant d'un moratoire auraient rechuté à hauteur d'une fois sur trois et ceux déclarés irrecevables un peu plus d'une fois sur dix si on leur avait préconisé des plans de remboursements. Ainsi, les commissions de surendettement excluent de la procédure des dossiers qui auraient eu peu de chances de rechuter. En revanche, elles réservent un traitement moins sévère sous la forme d'effacement ou de moratoire aux ménages les plus en risque.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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CONDITIONS DE VIE - SOCIÉTÉ
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La loi Neiertz de 1990 a instauré des commissions de surendettement en charge desprocédures collectives de restructuration de la dette des ménages rencontrant des diffi-cultés de remboursement. Leur objectif initial était darriver à un accord négocié entre leménage et ses créanciers. Confronté à laugmentation du nombre de ménages concernés,le législateur leur a ensuite confié - implicitement ou non - les missions de réduire lenombre de dossiers déposés, et de limiter les « redépôts ».Nous évaluons les déterminants de lorientation suivie par un dossier considéré entre 2007 et 2009 : irrecevabilité, accord négocié ou solutions judiciaires. Nous cherchonsensuite les facteurs de rechute dans le surendettement des ménages orientés en 2007.Des revenus faibles, des charges courantes et des dettes élevées nuisent à la négociation.Des problèmes de coordination sont à luvre : un grand nombre de créanciers et une grande dispersion de la dette réduisent la possibilité dun accord. Par ailleurs, les condi-tions économiques locales, le comportement des commissions et lidentité des créanciers influencent l’issue de la procédure. Cependant, les commissions arrivent à une solutionnégociée pour des ménages surendettés aux situations en emploi les plus précaires.Les commissions de surendettement excluent de la procédure des dossiers qui auraienteu peu de chances de rechuter. En revanche, elles réservent un traitement moins sévèresous la forme deffacement ou de moratoire aux ménages les plus en risque. Nous quan-tifions les effets de ces orientations. Sur deux ans, un ménage surendetté à qui a étédemandé de rembourser une partie de sa dette rechute environ une fois sur quatre. Sasituation initiale - cest-à-dire lors du dépôt du dossier - est le principal facteur explicatif de cette rechute. Les ménages surendettés bénéficiant d’un moratoire auraient rechuté àhauteur dune fois sur trois et ceux déclarés irrecevables un peu plus dune fois sur dix si on leur avait préconisé des plans de remboursements.
* Banque de France, Direction des Études Microéconomiques et Structurelles Les vues exprimes dans cet article ne refltent que celles des auteurs et non celles de la Banque de France. Nous remercions Herv LeBihan, Frdric Boissay, Nicolas Rebire, Patrick Sevestre, David Thesmar, Kevin Tracol et les deux rapporteurs anonymes d’Économieet Statistique pour leurs remarques sur les prcdentes versions de cette tude. Nous tenons aussi  remercier vivement les membresde la Direction de la Surveillance des Relations entre les Particuliers et la Sphre Financire de la Banque de France qui nous ont fournisous convention les donnes ncessaires  cette tude et aids grandement  comprendre l’environnement institutionnel et juridiquedu surendettement, tout particulirement : Mark Beguery, Emmanuel Goetz, Philippe Lahaye, Martine Launay, Marie-Claude Meyling,Batrice Raoult-Texier, Danielle Sudry et Jean-Luc Vatin.
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De1p9u9i0s  dleasptpilniécea tion de la loi Neiertz de à lutter contre le surendet-tement des ménages, le nombre de dossiersdéposés chaque année auprès des commissionsde surendettement a triplé, atteignant près de220 000 en 2010. Les enquêtes typologiquestriennales de la Banque de France menéesdepuis 2001 ainsi que le baromètre du surendet-tement publié mensuellement depuis 2004 ontpermis de mieux cerner la population des ména-ges surendettés. Mais si lampleur du surendet-tement et les caractéristiques des ménages ontdéjà été appréhendées, notamment à partir desenquêtes sur les ressources et les conditionsde vie du ménage (voir par exemple Rebière,2007), le surendettement reste peu étudié, aussibien dans le cas français que dans dautres pays. Dans cette étude, nous complétons lanalyse duphénomène en tirant parti de lexhaustivité dunfichier anonymisé extrait de la base de donnéesutilisée pour le traitement du surendettement.Aux États-Unis, les vertus et les vices des régi-mes de faillite personnelle - différents selonles États - ont fait lobjet de plusieurs analysesdepuis le début des années 2000 avec un accentparticulier sur les effets daubaine que la procé-dure peut présenter et les comportements stra-tégiques quils peuvent susciter de la part desménages (Fayet al., 2002) (1). Après la crisedes «subprimes », des travaux se sont concen-trés sur la renégociation des prêts hypothécai-res. Adelinoet al. (2010) trouvent que les créan-ciers sont peu favorables à une renégociation.Un risque élevé de « redéfaut » sur un prêt rené-gocié et une forte probabilité quun ménage en défaut puisse retrouver de lui-même les moyensde payer à nouveau ses échéances en sont, pources auteurs, les principales raisons. Les contratsde titrisation nexpliquent pas un faible taux de renégociation (contrairement à ce que trouventPikorskyet al., 2010). Pour Mayeret al. (2010)qui exploitent une expérience naturelle affectantlun des acteurs majeurs du marché dessubpri-mes américains, les ménages abusent stratégi-quement des renégociations et donc en limitentl’intérêt pour les créanciers. Enfin, utilisantdes données issues de la gestion de prêts pri-vés («Loan servicers »), Agarwalet al. (2010)examinent l’effet de modification des prêtshypothécaires sur le redéfaut et trouvent quuneréduction de un point de pourcentage du tauxdintérêt réduit la probabilité de redéfaut dans les six mois de quatre points de pourcentage.La problématique du surendettement en Francese distingue des cas étudiés aux États-Unis surplusieurs points. La loi française, à la diffé-
rence du « chapitre 7 » du code du commerceaméricain, noffre pas deffets daubaine évi-dents pour le ménage surendetté. Les orienta-tions dun dossier sont multiples et successives,fonction de la gravité du surendettement, despériodes dobservation sont possibles et aucuneffacement ou aucune réduction de dette nest automatique. La bonne foi du ménage suren-detté est vérifiée, ce qui permet de détecter cer-tains comportements stratégiques. Dautre part, même si la procédure nexclut pas les ménages propriétaires, le ménage surendetté françaisnest que très marginalement propriétaire de son logement ou accédant à la propriété. La majoritéde sa dette est constituée de crédits à la consom-mation, dimpayés de loyers et dautres charges courantes.1 Placées au cur du processus, les commissionsde surendettement ont été investies de plusieursmissions par le législateur (2)2: elles doiventà la fois faire diminuer le nombre de dossiersdéposés, réduire la rechute des dossiers traités etéviter la congestion dans les tribunaux (chargésdune partie du traitement du surendettement).Ces objectifs sont fortement liés. Cependant,si limiter le surendettement est aussi du ressortdautres politiques publiques (lutte contre la précarité et la pauvreté, lutte contre la distri-bution excessive de crédits, etc.), arriver à dessolutions concertées et limiter le redépôt relè-vent plus directement du traitement du suren-dettement par les commissions.À partir des informations de gestion des dos-siers, lobjectif de notre article est double. Nouscherchons en premier lieu à mettre au jour lesdéterminants dune solution négociée entre le ménage surendetté et ses créanciers, principallevier daction pour le désengorgement des tribunaux. Ensuite, nous nous intéressons auxprobabilités de rechute des ménages surendettésà court terme. Nos données ne nous permettenten effet pas dévaluer la probabilité de rechute au-delà de deux ans, horizon trop court pourvoir leffet de certaines orientations (procédure 1. Les mnages amricains surendetts peuvent choisir entredeux procdures. La premire, dite du « chapitre 7 », corres-pond  une procdure de liquidation : elle permet l’effacementde l’ensemble des dettes professionnelles et personnelles contrela liquidation des actifs, dont le profit est ensuite partag entreles cranciers. Dans la majorit des cas, les dbiteurs ne pos-sdent aucun actif, le « chapitre 7 » leur offrant ainsi un « nou-veau dpart » (fresh start). La seconde, dite du « chapitre 13 »,consiste en un ramnagement des dettes sur trois  cinq ans.2. Voir par exemple la prsentation de la loi du 31 dcembre1989 par le secrtaire d’État  la Consommation, BrochureDGCCRF fvrier 1990 et la circulaire de la loi du 8 fvrier 1995relative  l’organisation des juridictions et  la procdure civile,pnale et administrative.
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de rétablissement personnel, dénommé PRP ci-après, suspension dexigibilité, etc.).Contrairement aux articles portant sur les prêtshypothécaires, nous prenons en compte len-semble des dettes et de fait, les négociationsentre le débiteur et ses créanciers mais aussientre créanciers eux-mêmes. Dans le cadre desdettes dentreprises, ces négociations ont déjàété étudiées. Brunner et Krahnen (2010) iden-tifient l’apparition de groupements de banquessuivant une stratégie commune face à un mêmedébiteur. La coordination des créanciers estégalement présente dans lanalyse des dettessouveraines, par exemple dans celle menée parGhosal et Miller (2003). Mais, pour les ména-ges, les interactions entre les différents créan-ciers nont à notre connaissance pas fait lobjetdétudes approfondies faute sans doute de don-nées disponibles.Dans le contexte institutionnel français, la négo-ciation entre le ménage surendetté et ses créan-ciers se réalise avec comme point de menaceultime une solution imposée par le juge. SelonBebchuk (1984) lincertitude entourant la déci-sion de justice et la divergence dopinions entre les parties expliquent léchec de la négociation. Ainsi, des évaluations divergentes des créan-ciers et du ménage surendetté sur sa capacité àrembourser et des décisions de justice mal anti-cipées réduisent les possibilités dun accord. À linverse, la perspective de se voir imposer unedécision par le juge plus sévère que la solutionproposée par la commission de surendettementpeut inciter les parties à négocier. La commis-sion elle-même peut durcir ses recommanda-tions pour éviter de les voir modifiées par lejuge et de faire perdre du temps aux parties. Cesraisonnements suggèrent de prendre comme fac-teurs explicatifs du succès de la négociation letaux de contestation des décisions des commis-sions auprès des tribunaux ainsi que des indica-teurs de sévérité de ces commissions envers lesménages surendettés.Ls évlutns dun l cmlx :vs un accssmnt ds uvsd la cmmssn d sundttmntAvant 1990, un ménage surendetté pouvait êtrepoursuivi individuellement auprès du tribunalcivil par chacun de ses créanciers constatantun défaut de remboursement. La loi Neiertz de1990 a mis en place des procédures collectivesregroupant les créanciers au sein de commis-sions de surendettement et les incitant ainsi
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à trouver une solution négociée. La gestionadministrative de ces procédures a été confiéeà la Banque de France par le législateur, quiétablit ses missions par les articles L. 331-1,L. 333-4 et L. 333-5 du code de la consomma-tion, relatifs au surendettement des ménages.Sur la période étudiée, précédant l’applicationde la loi Lagarde de 2010, la commission estcomposée du préfet ou dun de ses représen-tants, qui la préside, du trésorier-payeur géné-ral, vice-président, du directeur départementaldes services fiscaux, du représentant local dela Banque de France, qui assure le secrétariat,dun représentant des organisations de consom-mateurs et enfin d’un représentant des établis-sements de crédit et financier. Elle comporte enoutre un intervenant spécialiste en économiesociale et familiale et un intervenant juriste,qui participent aux réunions mais sans voixdélibérative.La loi de 1990 ne donnait à la commissionquun rôle de conciliation. Devant la persis-tance du phénomène de surendettement, elle aété modifiée à plusieurs reprises renforçant lepouvoir de la commission face à linstance judi-ciaire : la loi de 1995 donnait ainsi la possibilitéà la commission dadresser au juge des recom-mandations dans le traitement des dossiers. En1998, les commissions acquirent le droit derecommander au magistrat des plans de redres-sement, avec moratoire et effacement partiel outotal des dettes. Depuis 2003, les commissionsont la possibilité dorienter les dossiers versune « procédure de rétablissement personnel »(PRP), inspirée de la faillite civile existant enAlsace-Moselle depuis 1877 et placée directe-ment sous lautorité dun juge. En revanche, les commissions perdent en 2003 le droit de formu-ler des recommandations impliquant un efface-ment total des dettes (voir graphique pour unevision synthétique du processus) (3)3.La dernière modification en 2010, la loiLagarde, instaure des mesures pour améliorer lagestion du surendettement. Elle réduit la duréemaximale des plans de surendettement qui pas-sent de dix à huit ans. Par ailleurs, la décisionconcernant la suite donnée à un dossier ne peutexcéder trois mois (au lieu de six précédem-ment). Enfin, les commissions peuvent désor-mais, en cas déchec de la négociation, imposerdes mesures aux créanciers et au débiteur sansrequérir laccord dun juge.
3. L’dition 2010 du code de la consommation aux ditionsDalloz consacre 115 pages au traitement du surendettement.
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Ls dffénts ntatns évusa la cédu : cvablté,lan cnvntnnl, lan cmmandé,cédu d établssmnt snnlUn particulier peut déposer un dossier unique-ment auprès de la commission de surendette-ment de la Banque de France la plus proche deson domicile. Elle est le seul point dentrée dansle processus. La première étape est létude de la recevabilité du dossier. Trois conditions sont àsatisfaire : (i) le ménage surendetté doit se trouver danslimpossibilité manifeste de faire face à sesdettes, selon la définition du surendette-
GraphiqueL prc  tratmt  rttmt
rétablissement personnel
Source : auteurs.
ment donnée par larticle L 330-1 du code de la consommation ; (ii) son surendettement ne doit pas proveniruniquement de dettes dorigine profes-sionnelle ; (iii) il doit être de bonne foi.Si le dossier est déclaré irrecevable, cela peutêtre dû à plusieurs raisons. Citons en deux : ledébiteur possède de trop nombreuses dettes pro-fessionnelles et sa situation est plus proche durégime de la faillite dentreprise encadrée parle code de commerce que du surendettement ouencore des solutions évidentes de réaménage-ment de dette sont envisageables.
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Une fois que le dossier est déclaré recevable,il peut être orienté dans deux directions : soitla situation du ménage surendetté est déclarée« irrémédiablement compromise ». Dans ce cas,souvre une procédure de rétablissement person-nel sous l’autorité du juge de l’exécution. Soit ledébiteur se trouve dans une situation « remédia-ble » et la commission oriente le dossier vers laconclusion dun plan conventionnel de redres-sement ; en cas déchec de la négociation, un juge peut faire exécuter le plan recommandé parla commission.Si la commission décide d’orienter le dossiervers une « procédure de rétablissement per-sonnel », proche de la faillite civile, elle confieau juge de lexécution le traitement du dossier. Celui-ci dispose dun mois pour informer le débiteur et ses créanciers connus de louverturedune procédure de rétablissement personnel. À partir de ce jugement et jusquau jugement de clôture, les procédures dexécution diligentées par les créanciers, à lexception de celles concer -nant les dettes alimentaires, sont suspendues. Lejuge désigne un mandataire qui a pour missionde faire le bilan de la situation économique etsociale du ménage surendetté, afin d’évaluerpassif et actif du ménage surendetté. En tenantcompte de ce rapport, le juge peut prononcer laliquidation judiciaire du patrimoine personneldu débiteur. Si l’actif réalisé par la vente amia-ble de ce patrimoine est suffisant pour désinté-resser les créanciers, le juge clôture le dossier.Dans le cas contraire, il prononce la clôture pourinsuffisance d’actif qui entraîne un effacementde toutes les dettes non professionnelles (4).Si la commission décide d’orienter le dossiervers le plan conventionnel de redressement, elleen informe lensemble des créanciers et envoie à chacun deux un état complet des créances.Ceux-ci disposent alors de trente jours pourconfirmer ou modifier la déclaration de créan-ces faite par le débiteur. La commission cal-cule la capacité de remboursement du débiteur,détermine la quotité saisissable par référenceau barème du code du travail (5), et fixe unemensualité maximale qui est celle que le planconventionnel de redressement ne pourra pasdépasser. Le plan de redressement élaboré par lacommission de surendettement peut comporterdes mesures de report ou de rééchelonnementde paiement de dettes, de remise de dettes, deréduction ou suppression de taux dintérêt, deconsolidation, de création ou de substitutionde garantie. Le taux dintérêt légal est le tauxminimum auquel peut être restructurée la dette.Chaque commission détermine en référence à ce
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taux un taux dintérêt maximal quelle demande à son secrétariat de ne pas dépasser dans lanégociation.Au cours de la procédure, priorité est donnéeaux crédits finançant l’acquisition de la rési-dence principale, dans la mesure où la ventedu logement familial, loin de résoudre les dif-ficultés du ménage, risque au contraire de lesaggraver. Ensuite, une règle de séniorité dansle remboursement des dettes sapplique avec, par ordre de priorité : les dettes pénales et ali-mentaires, les dettes de logement et les dettesconcernant les charges courantes. Pour ce quiest des crédits à la consommation ou autre créditde trésorerie, la commission tente de mettre lescréanciers sur un pied dégalité. Une fois que le plan conventionnel de redressement a été déter-miné par la commission, elle le soumet à len-semble des créanciers et au débiteur. Laccord de lensemble des parties marque le succès dela procédure. Mais si lune des parties est endésaccord avec la proposition, le dossier entreen phase de recommandation et est orienté versle juge de lexécution.4 5La procédure de recommandation, sous lauto-rité dun juge, consiste, pour la commission, àproposer ladoption de mesures de réaména -gement du passif, auxquelles le juge de lexé -cution est chargé de conférer force exécutoireaprès avoir contrôlé leur légalité ainsi que larégularité de la procédure. La commission peutrecommander le même type de mesures visant àalléger la dette que pour un plan conventionnel.Si un moratoire est proposé par la commission(il ne doit pas excéder deux ans), à son terme,la situation du ménage surendetté est réexami-née. Si elle s’est améliorée, la commission pré-sente ses recommandations. Si le débiteur resteinsolvable, elle recommande, par une proposi-tion spéciale et motivée, leffacement partiel 4. Notons que la loi Lagarde autorise depuis 2010 les commis-sions  orienter directement les dossiers en PRP sans liquidationjudiciaire.5. Quotit saisissable et reste  vivre sont deux notions « miroir .»La quotit saisissable est dfinie par les articles L. 331-2 et R331-10-2 du code de la consommation et l’article L. 145-2 ducode du travail. Il s’agit de la part des revenus qui peut tre saisiepar un crancier lors d’une procdure de saisie sur salaire. Sonbarme prend en compte le revenu en tranche et la charge defamille. Il est rvalu chaque anne par dcret publi au journalofficiel. Le reste  vivre est le montant minimum lgal (articlesL.331-6, L331-7 et L. 331-7-1 du code de la consommation) quela loi impose de laisser au dbiteur pour couvrir ses dpensespersonnelles. Ce montant minimum est tout d’abord calcul parla diffrence entre les ressources du dbiteur et le montant desremboursements rsultant de l’application du barme des quo-tits saisissables. Le montant ainsi obtenu peut tre augmentcar il ne doit pas tre infrieur au RMI ventuellement major de50 % dans le cas d’un mnage. Enfin, le code de la consomma-tion prcise qu’il doit intgrer diffrentes dpenses (logement,lectricit, gaz, chauffage, eau, nourriture, scolarit).
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