Les trois institutions de la statistique publique en France

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L’organisation et le fonctionnement du service statistique public de la France ont été fortement modifiés, suite à la publication de la loi de modernisation de l’économie et des décrets pris pour l’application de cette dernière. La statistique publique est désormais gouvernée par une organisation ternaire: le service statistique public qui joue un rôle majeur dans sa conception, sa production et sa diffusion; le Conseil national de l’information statistique (Cnis) qui assure en amont la concertation entre ses producteurs et ses utilisateurs; l’Autorité de la statistique publique qui veille au respect des principes d’indépendance professionnelle, d’impartialité, d’objectivité, de pertinence et de qualité dans son élaboration.
Publié le : dimanche 30 décembre 2012
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Les trois institutions de la statistique
publique en France
! Jean Pierre Le Gléau*
L’organisation et le fonctionnement du service statistique public de la France ont été fortement modifiés, suite à la
1publication de la loi de modernisation de l’économie et des décrets pris pour l’application de cette dernière .
La statistique publique est désormais gouvernée par une organisation ternaire : le service statistique public qui joue un
rôle majeur dans sa conception, sa production et sa diffusion ; le Conseil national de l’information statistique (Cnis) qui
assure en amont la concertation entre ses producteurs et ses utilisateurs ; l’Autorité de la statistique publique qui veille
au respect des principes d’indépendance professionnelle, d’impartialité, d’objectivité, de pertinence et de qualité dans
son élaboration.
juridique, si on les compare aux tex-Un service statistique
tes de loi qui accordent aux SSM des public aux contours mieux
droits et devoirs spécifiques : définis
bis2 – l’article 7 de la loi de 1951 leur a loi statistique française com-
donne accès, sous certaines condi-Lmence dorénavant par cette
tions, à l’ensemble données adminis-phrase : « Le service statistique public
tratives ; comprend l’Insee et les services sta-
tistiques ministériels ». C’est la pre-
– l’article 8 de la loi « Informatique mière fois qu’un texte officiel précise
et libertés » leur facilite la réalisation clairement le périmètre du service
d’enquêtes portant sur des données 3statistique public . La suite de l’ar-
4sensibles ;
ticle de loi précise ce que sont les
statistiques publiques : ce sont d’une
– l’article L.135D du livre des procé-
part les informations issues d’enquê-
dures fiscales leur autorise l’accès, à
tes statistiques dont la liste paraît
des fins exclusives d’établissement
Logo de la statistique publiquechaque année au Journal Officiel et,
de statistiques, à des informations
d’autre part, celles qui sont issues de
confidentielles collectées par les ser-
l’exploitation, à des fins d’informa- vices des douanes ou du fisc. producteurs de statistiques publiques
tion générale, de données collectées
ne font pas partie du SSP : ainsi, la
à d’autres fins par des organismes Pour combler cette lacune, le décret Banque de France ou l’Ined, pour ne
publics ou para-publics. du 3 mars 2009 relatif à l’Autorité de citer qu’eux, produisent des informa-
la statistique publique prévoit main-tions répondant clairement aux critè-
Il n’y a pas coïncidence exacte entre tenant que la liste des SSM sera res ci-dessus, mais ne font pas pour
le service statistique public (SSP) et
autant partie du SSP, car ils n’ont
les statistiques publiques. Les pro-
pas le statut de services statistiques * Jean Pierre Le Gléau est chef du département
ductions du SSP sont certes, pour de la Coordination statistique à l’Insee.ministériels (SSM).
1. Notamment les décrets : du 3 mars 2009, l’essentiel, constituées de statisti-
relatif à l’Autorité de la statistique publique,
ques publiques. Mais le SSP réalise Qui sont donc exactement les SSM ? et du 20 mars, relatif au Conseil national de
l’information statistique et au Comité du secret aussi des travaux de nature purement Jusqu’à la loi et aux décrets récents,
statistique.
administrative (fichier des entrepri- la réponse à cette question n’était pas 2. Loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation,
ses et des établissements, répertoire la coordination et le secret en matière de sta-très fondée juridiquement. Certes,
tistiques.des personnes physiques, fichier des plusieurs documents émanant du 3. appelé souvent auparavant « Système statis-
électeurs…) Ceux-ci ne répondent tique public » : le passage du terme « système » service statistique public donnaient
au terme « service » substitue la référence de pas aux règles qui gouvernent l’éla- régulièrement une liste mise à jour
l’objectif (le service) à celle des moyens (le
boration de statistiques publiques. des SSM : le Courrier des statisti- système).
4. Les « données sensibles » sont celles qui Le SSP produit également des étu- ques comporte ainsi chaque année
font apparaître, directement ou indirectement,
des (il s’agit là d’une spécificité de un encart fort apprécié, donnant la les origines raciales ou ethniques, les opinions
politiques, philosophiques ou religieuses ou la France) qui sortent également du liste de tous les SSM et l’organisa-
l’appartenance syndicale des personnes, ou
cadre strict des statistiques publi- tion de chacun d’entre eux. Mais ces
qui sont relatives à la santé ou à la vie sexuelle
ques. À l’inverse, certains services documents n’ont qu’une faible valeur de celles-ci.
Courrier des statistiques n° 126, janvier-avril 2009 59
Source : Statistique publiqueJean Pierre Le Gléau
établie et mise à jour par un arrêté c’était souvent le cas dans l’orga- cependant à nécessiter la validation
du ministre chargé de l’économie, de l’assemblée plénière.nisation précédente. Le nombre de
pris après avis de l’Autorité de la membres de l’assemblée plénière du
statistique publique. Le décret relatif Cnis passe ainsi de 138 à 46, ce qui
à cette Autorité fait figurer, dans son rendra ses décisions plus claires. Ils Une Autorité
annexe, la liste des SSM, au jour de auront un suppléant et pourront se de la statistique publique
sa publication. faire accompagner d’un expert, avec
La principale innovation de la loi du l’accord du président. Il est aussi
4 août 2009 en matière de statistique, prévu que certains organismes (SSM,
reste cependant la création d’une Un Cnis recentré Eurostat, etc.) puissent participer aux
Autorité de la statistique publique.sur ses missions assemblées plénières du Cnis, sans
droit de vote.
La loi le dit très clairement : la mission La création de cette nouvelle entité
du Cnis est d’organiser la concer- répond à une logique tout à la fois Par ailleurs, le Cnis établira cha-
tation entre les producteurs et les spécifique à la France et s’appuyant que année un rapport sur ses activi-
utilisateurs de la statistique publique. sur le modèle retenu par plusieurs tés. Ce rapport comprendra un bilan
La composition et le fonctionnement pays européens et par l’Union euro-détaillé non seulement du suivi des
du Cnis ont été rénovés pour satis- péenne elle-même.avis qu’il a formulés l’année précé-
faire cette exigence de façon plus dente, comme il le fait déjà, mais
En 2004, une mission confiée à l’Ins-efficace. aussi de l’exécution par les services
pection générale des finances avait producteurs de leur programme de
déjà constaté que « dans plusieurs Contrairement à ce qui prévalait travail annuel et à moyen terme. Le
pays, le « statisticien national » peut jusqu’à ce jour, ce n’est plus le minis- but de cette nouvelle disposition est
s’appuyer sur une instance collégiale tre chargé de l’économie qui pré- d’effectuer un suivi, non seulement
pour détourner une partie des pres-sidera le Cnis. Une procédure est des avis eux-mêmes, mais de la réa-
sions qui s’exercent sur lui : com-prévue pour la désignation du prési- lisation effective du programme sta-
mission centrale de la statistique aux dent : il sera nommé par le ministre tistique par les services producteurs.
Pays-Bas, conseil des gouverneurs de l’économie, parmi les membres L’objectif est de passer d’un constat
de l’institut au Danemark, conseil de du bureau et après consultation de
formel à un début d’évaluation de la
la statistique officielle en Suède, com-ce dernier. Le président du Cnis sera
production de statistiques publiques
mission pour la garantie de l’informa-également le du bureau.
au cours de l’année précédente et de
tion statistique en Italie. Ces organes, Cette disposition introduit une plus
son évolution sur le moyen terme.
composés d’une dizaine de membres, grande distanciation entre le Cnis et
peuvent renforcer l’autorité et la légi-le gouvernement, pour mieux signi-
Le rôle du bureau est également 5timité du statisticien national ». Il en fier la place majeure qui doit y être
renforcé. Véritable « conseil d’admi-
conclut que « l’organisation institu-réservée aux utilisateurs de la statis-
nistration » du Cnis, le bureau com-
tionnelle du système statistique public tique publique. Le président du Cnis,
prend des représentants des prin-
français, et singulièrement de l’Insee, comme tous les autres membres, est
cipaux utilisateurs de la statistique
pourrait être complété par une ins-nommé pour un mandat de cinq ans.
publique : partenaires sociaux, élus
tance collégiale restreinte qui lui fait Le mandat du président est renouve-
locaux, chercheurs, grandes admi- 6actuellement défaut ». lable une seule fois.
nistrations, personnalités qualifiées…
Outre sa consultation obligatoire pour L’Assemblée plénière du Cnis a été Une première ébauche de cette ins-
la nomination, en son sein, du prési-resserrée, avec l’objectif de mieux tance avait été envisagée sous la
dent du Cnis, il prépare les travaux du faire émerger la « demande sociale ». forme d’un projet de décret qui n’a
Cnis, crée les commissions thémati-Il n’y figure plus, comme par le passé, finalement jamais abouti (décembre
ques, fixe les missions, la composi-un représentant de chaque membre 2005). Parallèlement, l’adoption du
tion et la durée des groupes de travail 7du gouvernement, ici encore pour code de bonnes pratiques de la
et approuve les rapports établis par mieux mettre en valeur l’avis des uti- statistique européenne, promu par la
ces commissions et ces groupes de lisateurs. De plus, chaque organisme France, faisait figurer, comme premier
travail. Il dispose par ailleurs d’une présent n’y disposera désormais que des principes à respecter, celui de
sorte d’autorité sur toutes les com-d’une voix et non plusieurs, comme l’indépendance professionnelle dans
missions composant le Cnis, dans la l’élaboration des statistiques publi-
mesure où il peut établir, s’il l’estime ques.
nécessaire, leur règlement intérieur.
5. « Mission d’analyse comparative internatio- Ce renforcement du rôle et des pou- Le premier critère d’appréciation de
nale de l’Insee » Inspection générale des finan-
voirs du bureau vise à une meilleure cette indépendance était le fait que ces n° 2004-M042-01, sous la supervision de
Philip Dane, rapport de synthèse p. 14. efficacité dans le fonctionnement du l’indépendance professionnelle de
6. ibidem p. 42.
Cnis au quotidien. Les grands axes la statistique publique était inscrite
7. On peut consulter ce code sur le site du Cnis :
http ://www.cnis.fr/agenda/DPR/Dpr_0291.pdf guidant l’action du Cnis continueront dans le droit. La France était l’un
60Les trois institutions de la statistique publique en France
Le Cnis, extrait de la plaquette de présentation
des rares pays européens, et le seul Sénat, partant du projet du gouver- •  le chef de l’Inspection générale des 
grand pays après la réforme conduite nement et reprenant certaines pro- affaires sociales,
au Royaume-Uni, à ne pas satis- positions du rapport parlementaire,
•  celui de l’Inspection générale des faire formellement ce critère. Tout il en est résulté un texte de loi très
finances, en reconnaissant que, dans les faits, innovant pour la France.
le service statistique public français
•  le ministre chargé de l’économie.jouissait d’une indépendance réelle Ce texte place notre pays dans une
et reconnue, les « pairs » européens configuration très comparable à celle
Cette composition, reprise du rapport ont souligné, en janvier 2007, cette de l’Union européenne où, à côté du
Muet-Mariton déjà mentionné, vise carence du droit français. système statistique européen, figu-
à associer la compétence techni-rent le conseil consultatif européen
8 que  des  grands  corps  de  l’État  à  la L’idée s’est alors imposée que la pour la gouvernance statistique
sensibilité politique des assemblées création d’un organisme de gou- (mieux connu sous son acronyme
constitutionnelles. Le petit nombre vernance de la statistique publique anglais ESGAB) et le comité consulta-
de ses membres (à rapprocher des 9devait être le garant de l’indépen- tif européen de la statistique (ESAC
sept membres de l’ESGAB) lui don-dance dans la conception, la produc- en anglais). Le premier a des missions
nera une réactivité qui pourra s’avérer tion et la diffusion des statistiques voisines de celle de l’Autorité de la
nécessaire dans certaines circons-publiques. De façon assez naturelle, statistique publique en France. Le
tances. Ces membres sont nommés cette indépendance devait être éten- second remplit certaines fonctions
pour un mandat de six ans : une due à l’ensemble de la statistique proches de celles qui sont assurées
durée un peu plus longue que celle publique française et pas seulement par le Cnis au niveau national.
des membres du Cnis (cinq ans), afin à la production de statistiques pour le
de pouvoir donner une certaine conti-compte de l‘Union européenne. L’Autorité de la statistique publique
nuité à leur action.
a une composition très ramassée et
Restait à trouver le vecteur législatif des missions précises.
Afin de renforcer son indépendance, pour une telle innovation. Celui-ci est
le président n’est pas renouvela-apparu avec le projet de loi de moder- Sa composition est figée dans la loi :
ble, ce qui lui permettra d’exercer nisation de l’économie, préparé par
son mandat sans avoir à se poser le gouvernement au début de l’année – un président nommé en Conseil
la question de l’éventualité de son 2008. Au même moment, et de façon des ministres ;
renouvellement. Il ne peut être mis indépendante, une mission parlemen-
fin aux fonctions de membre de taire « d’information sur la mesure – des membres nommés par
l’Autorité qu’en cas de démission ou des grandes données économiques
d’empêchement ou de faute grave, et sociales » s’est également saisie •    les  présidents  du  Sénat,  de  l’As-
constatés par l’Autorité elle-même, de la question. Le rapport remis par semblée nationale et du Conseil éco-
à la majorité de ses membres. Cette cette mission « Muet-Mariton » a nomique, social et environnemental,
disposition introduit une garantie
formulé des propositions pour une
contre les risques d’interférence des •  le vice-président du Conseil d’État instance de veille sur les questions de
(ce membre est également président déontologie et d’indépendance de la
statistique publique. du comité du secret statistique),
8. décision n° 234/2008/CE du Parlement euro-
péen et du Conseil du 11 mars 2008.
Après des modifications provenant •  le premier président de la Cour des 
9. décision n° 235/2008/CE du euro-
tant de l’Assemblée nationale que du comptes, péen et du Conseil du 11 mars 2008.
Courrier des statistiques n° 126, janvier-avril 2009 61
Source : CnisJean Pierre Le Gléau
instances de nomination dans l’acti- les travaux retenus et réalisés par 15 juillet 2008 (voir l’article « Trente
vité de l’Autorité. le SSP sont une traduction fidèle, ans après »).
compte tenu des moyens disponi-
Ses missions sont celles d’une veille Le comité du secret statistique a bles, de la demande sociale expri-
du respect des principes du code de dû se transformer pour prendre en mée au travers des avis annuels et à
bonnes pratiques de la statistique compte ces nouvelles dispositions. moyen terme du Cnis.
européenne, qui devront aussi s’ap- Il pourra dorénavant donner un avis
pliquer à l’ensemble des statistiques Elle établira, à partir de l’ensemble de sur les demandes d’accès à des
françaises. Pour cela, l’Autorité ne ces documents et consultations, un informations confidentielles, non
dispose d’aucun arsenal judiciaire ou rapport annuel, public, qui sera remis seulement pour celles qui portent
au Parlement. sur des données économiques ou répressif : il a été souhaité que, s’agis-
financières, mais aussi sur les faits et sant de déontologie, la force de la
L’Autorité pourra être saisie par les comportements d’ordre privé. Cette parole et de l’exemple soit employée
présidents de l’Assemblée nationale, évolution répond à une demande pour corriger les éventuelles dévia-
du Sénat ou du Conseil économique, ancienne des utilisateurs importants tions par rapport à ces principes. Ses
social et environnemental, au titre de que sont les chercheurs en sciences moyens seront ceux qui seront mis à
la représentation de la nation que leur humaines et sociales. Pour cela, la sa disposition par les divers services
confère la constitution. Elle pourra composition du comité du secret d’inspection générale des ministères.
être saisie par le Premier ministre ou statistique a été profondément Ses membres auront accès à tous
le ministre chargé de l’économie en les lieux de production ou de diffu- revue, afin de faire une place plus
tant que représentants du gouver-sion de la statistique publique, ils large à ces chercheurs, ainsi qu’à la
nement. Elle pourra l’être également pourront obtenir communication de Commission nationale de l’informati-
par le président du Cnis, représen- que et des libertés, chargée de veiller tous les documents utiles et recueillir
tant éminent des utilisateurs de la à la protection de la confidentialité des informations auprès de tous les
statistique publique. Elle pourra enfin de la vie privée.agents des services producteurs.
être saisie par le directeur général
de l’Insee : le décret précise que ce L’accès à ces données se fera selon C’est ainsi que l’Autorité pourra
dernier agira au nom des fonctions de un protocole très strict, dans le cadre émettre tout avis qu’elle estimera
coordination de l’ensemble du service notamment de centres d’accès sécu-utile pour garantir le respect de ces
statistique public. Ces fonctions lui risés.principes. Si elle constate qu’une
sont conférées par le décret du 14 personne (physique ou morale, quels
juin 1946 qui définit, parmi les attribu-que soient son rang et sa position) ne
tions de l’Insee, celle de coordination s’est pas conformée à ces principes, Une nouvelle organisation
de la statistique dans l’ensemble de elle pourra émettre des observations,
l’administration. Cette solution a été Ces évolutions profondes mettent après que l’intéressé aura pu faire
retenue afin qu’un très large éventail le service statistique public français valoir son point de vue.
de personnes, représentatives des en phase avec les derniers dévelop-
divers producteurs et utilisateurs de En matière d’organisation de la sta- pements de la gouvernance statis-
tistique publique, elle devra être la statistique publique, puisse saisir tique européenne. Elles donneront
l’Autorité. De plus, celle-ci peut bien une représentation plus claire aux consultée sur tout projet de décret
entendu s’autosaisir de tout sujet de utilisateurs de la statistique publi-relatif aux missions de l’Insee ou des
sa compétence. que. Elles précisent les contours et SSM. Comme on l’a déjà vu, elle sera
le fonctionnement du service statis-obligatoirement saisie pour avis sur
tique public. Elles ouvrent un vaste les projets d’arrêtés portant recon-
domaine d’opportunité à la recherche naissance de la qualité de SSM. Un comité du secret
statistique aux scientifique française en lui donnant
Elle entendra, au moins une fois par compétences élargies des possibilités nouvelles. Les cher-
an, le président du Cnis et le directeur cheurs seront désormais placés dans
général de l’Insee sur les avis du Cnis Parallèlement à ces évolutions, une une position favorable par rapport
et sur la réalisation des program- réforme importante des règles du à leurs collègues étrangers, dans le
mes statistiques annuels ou à moyen secret statistique est intervenue, avec respect des règles de protection de la
terme. Elle pourra ainsi apprécier si l’adoption de la loi sur les archives du confidentialité. n
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