Vingt ans de dépenses publiques de logement

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En 2002, la dépense publique en faveur du logement atteint 25 milliards d'euros, dans la lignée des années précédentes. Elle représente environ 8 % de la dépense totale en logement, investissements, financement et loyers compris. Les aides personnelles (aides personnelles au logement et allocations logement) ont fortement augmenté depuis 1977, mais se sont récemment stabilisées. Les dépenses les plus dynamiques sont aujourd'hui liées aux exonérations fiscales - TVA à taux réduit, loi Robien, etc. Les mesures favorisant l'accession à la propriété restent, elles, globalement stables, les causes de la baisse de l'accession semblant plus structurelles. En parallèle, le logement social est de plus en plus le recours, même imparfait, des jeunes et des plus pauvres.
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Logement 6
Vingt ans de dépenses publiques
de logement
Frédéric Gilli*
En 2002, la dépense publique en faveur du logement atteint 25 milliards
d’euros, dans la lignée des années précédentes. Elle représente environ 8 %
de la dépense totale en logement, investissements, financement et loyers
compris. Les aides personnelles (aides personnelles au logement et
allocations logement) ont fortement augmenté depuis 1977, mais se sont
récemment stabilisées. Les dépenses les plus dynamiques sont aujourd’hui
liées aux exonérations fiscales – TVA à taux réduit, loi Robien, etc.
Les mesures favorisant l’accession à la propriété restent, elles, globalement
stables, les causes de la baisse de l’accession semblant plus structurelles.
En parallèle, le logement social est de plus en plus le recours, même
imparfait, des jeunes et des plus pauvres.
n 1977, la demande de personnes la toucheront qui n’en paration de couples, etc. – et du
logements était presque auraient pas eu besoin. 25 ans vieillissement de la population.E satisfaite pour la pre- plus tard, les besoins de réhabili-
emière fois au XX siècle. Cette si- tation et une construction insuf- Le marché du logement locatif
tuation a conduit à infléchir la fisante ont conduit à une crise de est durablement partagé entre
politique d’aide au logement vers l’offre sur certains secteurs (pe- d’une part le parc HLM et
l’aide à la personne considérée tits logement, logements sociaux d’autre part le secteur privé.
alors comme plus réactive au publics et privés). Dans le même Entre 1993 et 2003, l’écart se
marché et moins à même de gé- temps, la demande est en hausse, creuse entre les loyers du secteur
nérer des effets d’aubaine. Cette notamment en raison de phéno- HLM, dont la croissance est mo-
aide n’étant pas versée une fois mènes de décohabitation plus dérée, et ceux du secteur libre
pour toutes mais évoluant dans fréquents, – départ plus précoces qui ont plus fortement augmenté.
le temps avec les revenus, peu de des jeunes du foyer parental, sé- Ainsi, et en dépit des aides, les mé-
* Frédéric Gilli était, au moment de la rédaction de cet article, responsable de la politique de la ville et du logement social au bureau
« Retraites et redistribution », direction générale du Trésor et des Politiques économiques.
Données sociales - La société française 485 édition 2006
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6 Logement
nages pauvres paient des loyers de
Encadré 1 plus en plus élevés, surtout dans le
Définitions secteur libre. Le poids du loyer
rapporté au revenu du ménage
Nombre des données et termes uti- taux (bonifications d’intérêt) qui se est ainsi passé de 19 % en 1973 à
lisés pour analyser la structure et traduisent par des versement com- 31 % en 1988 puis 53 % en 2002
l’importance des politiques publi- pensatoires de l’État aux banques
pour le quart le plus pauvre desques sont issus des Comptes du lo- entrent dans cette catégorie. On y
ménages, alors que pour le quartgement, publiés chaque année. trouve donc les subventions au lo-
gement social (Pla, Pli, Palulos, le plus aisé des ménages, l’aug-
Un consommateur de service de etc.) ainsi que les prêts aux parti- mentation a été beaucoup moins
logement est un locataire (dans le culiers (prêt à taux zéro, Pel, etc.)
sensible : de 13 à 15 %.
secteur HLM ou le secteur libre)
ou un propriétaire occupant, Les aides à la personne sont
c’est-à-dire une personne vivant liées à l’occupation d’un loge-
dans un logement dont elle est pro- ment en tant que locataire ou 25 milliards d’euros
priétaire (à la différence du bail- propriétaire. Les barèmes des ai-
en faveur du logementleur qui possède un logement dans des personnalisées au logement
lequel il ne vit pas). (APL) et des allocations loge- en 2002
ment (ALF et ALS) ont été uni-
Un producteur de service de lo- fiés en 2001. Plafonnées, elles
gement est soit un bailleur, soit un dépendent du niveau du loyer, La politique du logement prend
propriétaire, y compris lorsqu’il du revenu et de la composition
desformestrèsnombreuses:les
occupe lui-même le logement dont du ménage.
réglementations sur les program-il est propriétaire. Les propriétai-
res occupants produisent un ser- Les avantages conférés aux pro- mes locaux d’habitat, sur les
vice et autoconsomment celui-ci. ducteurs ou aux consommateurs plans l d’urbanisme qui af-
Ils sont éligibles à certains avanta- sont plus vastes que les aides fectent l’usage et les coefficients
ges au titre du consommateur (ai- dans la mesure où ils intègrent
d’occupation des sols, les politi-des au logement calculées sur leurs également des dépenses ne cor-
ques encadrant l’augmentationemprunts) et à d’autres au titre du respondant pas à des versements.
producteur (prêt à taux zéro, par La différence recouvre pour l’es- desloyersvianotamment l’indice
exemple). sentiel les avantages fiscaux (ain- du coût de la construction, l’ac-
si que quelques avantages de
tion sociale et l’urgence, les aides
Les aides à la pierre correspon- taux) qui sont des « dépenses fis-
àlaconstructionouaux person-dent à l’ensemble des aides liées à cales » mais ne correspondent
la construction ou l’acquisition pas à des sorties effectives nes, etc. (encadrés 1 et 2).
d’un logement. Les avantages de d’argent.
Les pouvoirs publics contribuent
massivement à la fois aux dépen-
ses courantes et aux dépenses
d’investissement des ménages via
des aides et divers avantages de
taux ou avantages fiscaux.Encadré 2
Grandes lois depuis 1997
Les aides effectives versées
1977 : réforme de l’aide au loge- 1991 (1992, 1993), 1998 puis – « aides à la personne » APL,
ment créant l’aide personnalisée 2002 : instauration progressive des ALF et ALS pour 13,8 milliards
au logement ; allocations logement, puis fusion
d’euros en 2002 et « aides à lades barèmes entre les aides per-
pierre » pour 4,7 milliards d’eu-1982 : loi Quillot sur les rapports sonnalisées au logement et les allo-
locatifs (revue par la loi Méhai- cations logement ; ros – peuvent prendre la forme
gnerie, complétée par les lois du d’aides directes (allocation loge-
23 décembre 1986, du 6 juillet 1995 : loi instaurant le prêt à taux
ment, subvention d’exploita-
1989 et l’Accord collectif de loca- zéro (élargie à deux reprises
tion…) ou de certains prêtstion du 9 juin 1998) ; 2005) ;
bonifiés lors de l’achat d’un loge-
1986 : loi Méhaignerie sur l’inves- 2002 : loi solidarité et renouvelle- ment. Mais les aides directement
tissement locatif (revue successive- ment urbain sur la gestion du fon- versées ne recouvrent qu’une
ment par les lois Périssol, Besson cier, la responsabilité des élus
partie de la politique du loge-et Robien), l’accession à la proprié- (revue par la loi relative aux liber-
ment et, depuis la fin des annéesté des logements sociaux et le dé- tés et rés locales du
veloppement de l’offre foncière ; 13 août 2004) et le logement social. quatre-vingt-dix, une part crois-
santedecelle-cireposesur des
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aides indirectes – avantages de rement à celui qui les touche. en période de tension sur les
taux, avantages fiscaux. En pre- Ainsi, des aides à l’investissement prix, même si l’on peut supposer
nant également en compte les locatif versées aux propriétaires uneforteinélasticitédel’offre.
avantages fiscaux (pour 7 mil- (surtout si elles sont ciblées) sont
liards d’euros) et l’intégralité des censées diminuer la tension sur
avantages de taux, l’effort public les loyers et bénéficier en dernier À partir de 1977,
s’élève à 25,5 milliards d’euros, ressort aux locataires ; de ma- croissance vive de l’aide
soit 8,1 % des dépenses en loge- nière symétrique, une aide au lo-
à la personne
ment et environ 1,7 % du PIB, gement peut se transformer en
(figure 1, encadré 3). En outre, les rentepourlepropriétaireetre-
aides ne bénéficient pas nécessai- dynamiser l’investissement locatif Les dépenses en logements des
ménages sont socialisées de deux
manières : d’une part via une
aide financière touchée par le
Figure 1 - L'effort public en faveur du logement
ménage, d’autre part via une in-
tervention plus structurelle par le
en % de la dépense de logementen%duPIB biais du financement d’un parc122,5
social ou d’un parc conventionné
au sens large.
10
2,0
Total À la suite de la réforme de 1977,
8 lesaidesàlapersonne ontcrû
1,5
beaucoup plus vite que les aides
6 àlapierre.Symboliquedece
Aides versées (pierre et personne)
1,0 transfert, une partie du 1 % loge-
4 ment, versé depuis 1953 par les
entreprises au titre de leur parti-
0,5 cipation à l’effort de construc-2
tion, est directement transféréeAvantages fiscaux (et aides à caractère fiscal)
au fond national des aides au0,0 0
1998 20001984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 2002 logement (55 % depuis 1992).
Seul le restant est effectivementNote : aides versées (pierre et personne) et avantages fiscaux ne sont pas complémentaires, certains
avantages fiscaux étant comptabilisés comme aide à la pierre (TVA à 5,5 % sur travaux par exemple). versé aux collecteurs, qui distri-
Source :Insee, Compte du logement 2003. buent des aides à la location ou
la mobilité (Loca-Pass, etc.) ou
participent au financement de lo-
gements sociaux. En 1984, les ai-Figure2 - Évolution de la structure et du niveau des aides versées
des à la pierre et les aides à la
en milliards d'euros
personne étaient égales ; en
20
1991, les ménages étaient desti-
18 nataires de deux tiers des verse-
16 ments et, en 1999, d’un peu plus
des trois quarts (figure 2).Les lo-14
cataires perçoivent 90 % des ai-12
des à la personne (à parité entre
10
les locataires de bailleurs person-Aides aux consommateurs
8 nesphysiqueset leslocatairesde
6 bailleurs HLM). Les propriétaires
occupants en touchent 10 %,4
mais bénéficient par ailleurs d’ai-
2 Aides aux producteurs
des à la pierre, sous la forme
0
d’aides à l’accession. Que les lo-1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
cataires soient les destinataires
premiers de l’aide ne signifie pas
Source :Insee, Compte du logement 2003.
que les bailleurs n’en récupèrent
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6 Logement
Encadré 3
Les fondements de la politique du logement
L’intervention publique répond nanciers. Elles figurent dans les pour que l’offre réponde à une
historiquement à deux soucis : deux premières priorités des mé- demande exprimée mais qui a
dynamiser l’investissement en nages dans 90 % des cas. été mal anticipée.
logement –le«déficit » de loge-
ments est chronique en France, Face à cette demande, l’offre Cette inélasticité de l’offre
même s’il est aujourd’hui loin n’est pas très élastique.Unloge- conduit à des ajustements retar-
edes niveaux du début du XX ment est immobile et peu « li- dés et décalés du niveau de pro-
siècle et de la fin des deux guer- quide ». duction à la demande. Elle
res mondiales – et diminuer les alimente une instabilité chro-
inégalités d’accès au logement. Le logement est un investissement niquedumarchénational. Les
de long terme et constitue un actif mises en chantiers sont histori-
Dynamiser l’investissement en peu fluide. C’est donc un investis- quement élevées depuis 2002 et
logement sement risqué (J. Friggit, 2001). la demande potentielle nouvelle
De plus, le taux d’effort brut dé- est plus que couverte. Mais les
L’évolution de la demande est croît avec le revenu, ce qui délais de réalisation des projets
fortement contrainte et dé- concentrelerisquesur lespopula- (trois ans en moyenne) font que
pend de tendances lourdes. tions les moins à même de le ga- le marché demeure à flux tendu
D’une part, la demande de loge- rantir (le taux d’effort brut et que le niveau des prix ne tra-
ment tend à augmenter : l’amé- rapporte le loyer au revenu net, duit pas la résorption en cours
lioration des standards pousse à après prestations familiales, du déficit. Les investissements
la hausse desnormes;desloge- avant impôts et hors aides au lo- continuent donc, au risque de
ments, auparavant satisfaisants, gement, le taux net rapporte le saturer certaines niches.
apparaissent insalubres ou trop loyer, après déduction des aides
petits aux nouveaux utilisateurs. au logement, au revenu net). Diminuer les inégalités d’ac-
D’autre part la population aug- cès au logement
mente – les gens vivent plus Surtout, l’immobilier n’est pas un
longtemps et les soldes naturels marché unifié, puisque les loge- Le second objectif est lié au sou-
et migratoires sont positifs – et ments sont des biens immobiles. ci de diminuer les inégalités
lesménagessontdeplusenplus Si la demande est satisfaite dans d’accès au logement et de ré-
petits : les jeunes quittent plus de nombreuses zones, l’offre de- duire le poids des dépenses asso-
tôt ledomiciledeleurs parents, meure insuffisante dans d’autres. ciées dans le budget des
le nombre de familles monopa- Dans le cas de l’Île-de-France, le ménages les plus pauvres. Selon
rentales augmente et les person- rapport Pommelet (mai 2005) un mécanisme de rente foncière
nes âgées vivant seules sont plus souligne que 20 000 logements classique, les prix et les types de
nombreuses. Ces variations dé- disparaissent chaque année, qu’en biens varient de quartier à quar-
mographiques pèsent très forte- moyenne 37 000 logements par an tier et la sensibilité des ménages
ment sur la demande potentielle sont construits depuis la fin des auxprixdeslogementsproduit
de logement. Elles alimentent années quatre-vingt-dix et que la de la ségrégation spatiale.
une demande nouvelle qui avait population a crû de plus de
été estimée en 2002, sur la base 300 000 personnes pour la seule Les effets de cette ségrégation sont
du recensement de 1999, à envi- période 1999-2004. Le déficit de augmentés par un effort de cons-
ron 320 000 logements par an logement accumulé au cours des truction qui correspond majoritai-
(Jacquot, 2002). Elle diminue- dernières années dépasserait ain- rement à de l’habitat individuel en
rait mais resterait largement po- si largement les 100 000 loge- zones périurbaines : sur les
sitive au cours des prochaines ments et commencerait à peser 313 000 logements construits en
décennies. sur l’attractivité de la région, les 2003, on comptait 198 000 mai-
actifs ayant du mal à s’y loger. sons individuelles dont 152 000 en
Cette demande est difficile à secteur diffus (contre 46 000 en lo-
comprimer. Le logement est un L’adaptation de l’offre à la de- tissement). Au total, ce sont moins
bien de première nécessité, mande passe par la construction de 100 000 constructions qui ont
comme en témoigne le fait qu’en quidépenddelacapacitédepro- directement contribué à améliorer
cas de difficulté de paiement, les duction et de la productivité du le parc en zone dense (moins de
dettes de loyer sont le premier secteur du bâtiment, de la possi- 0,3 % du stock de ces zones). Le
poste remboursé par les ména- bilité légaledeconstruireoude taux de mobilité annuel étant voi-
gesdans71%descas (Source : son opportunité économique (zo- sin de 10 %, le neuf contribue pour
Acadie-Anpeec). Elles devancent nes non rentables car trop éloi- moins de 5 % à la mobilité an-
ainsi, dans l’ordre, les dettes gnées de la ville, populations non nuelle dans les espaces denses ou
d’eau, de gaz ou d’électricité, solvablespour letypedebiendis- centraux et ne participe donc que
ainsi que le téléphone, les im- ponible, etc.). En conséquence, minoritairement à leur restruc-
pôts et les différents crédits fi- plusieurs années sont nécessaires turation.
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Logement 6
pas une partie. Un tel système étaient attribuées en quasi-totalité et leur fiscalisation est en
permet théoriquement de mieux au titre des résidences principa- hausse : la part des avantages fis-
adapter la dépense publique au les et se partageaient de manière caux (y compris le prêt modifié
marché du logement : l’aide peut équilibrée entre secteur HLM aidé fiscal et la réduction des
en définitive être conservée par (qui constitue le premier poste droits de mutation) passe de
le locataire ou captée par le pro- avec 7,7 milliards d’euros, soit 31 % en 1984 à 74 % en 2002 (fi-
priétaire via des hausses de loyer 42 % des aides), secteur locatif gure 3).
en fonction de l’état du marché : libre (6,6 milliards d’euros soit
35 % des aides) et propriétaires Au-delà de la TVA, les program-
-silemarchéest tendu, lesaides occupants (4,2 milliards d’euros, mes d’amortissement locatif (Pé-
seront répercutées dans les loyers soit 23 % des aides). Mais cela rissol, Besson, Robien), en
et appropriées par les bailleurs. ne rend pas compte de l’en- croissance régulière depuis 1997
Le rendement locatif s’améliore semble des dépenses publiques : ont participé à cette hausse
d’autant et l’enchaînement doit celles-ci transitent de plus en (560 millions d’euros en 2002).
se traduire à moyen terme par plus par le biais d’exonérations Ces aides, croissantes avec le re-
une hausse de l’offre ; fiscales, plus favorables aux pro- venu des bénéficiaires, incitent à
priétaires occupants et aux bail- l’investissement locatif en
- si le marché est à peu près à leurs privés. échange de contraintes plus ou
l’équilibre, les aides se transfor- moins souples sur les revenus
ment en outil de redistribution à des locataires ou les montants
la différence des aides à la pierre, Le levier fiscal des loyers. Elles sont de fait sou-
tout en générant moins d’effets mises à la fois à la nécessité
d’aubaine. Les avantages fiscaux s’élèvent à d’une rentabilité fiscale suffisante
7 milliards d’euros en 2002 soit pour être attractives et aux con-
La réactivité du marché est donc 27 % des dépenses de logement traintes d’utilisation qui les légiti-
essentielle au bon fonctionne- pour moins de 17 % en 1984. ment politiquement (types de
ment de ce système d’aide. Or, Unepartimportantedecette biens conventionnés autant que
l’élasticité de l’offre est relative- hausse résulte de la réduction de plafonds de loyers pratiqués de
ment faible à court terme (enca- TVA à 5,5 % pour les travaux (à manière à correspondre à du lo-
dré 3). Dès que la demande est partir de 1997 pour les produc- gement de nature intermédiaire
un minimum dynamique, l’aide teurs et de 1999 pour les entreparcsocialetparcprivé).
profitera surtout au bailleur. consommateurs). L’avantage est
de 1 milliard d’euros pour les Les objectifs auxquels répondent
Les propriétaires bailleurs bénéfi- consommateurs et de 2,4 mil- les politiques du logement depuis
cient également d’aides à l’inves- liards d’euros pour les produc- vingt ans sont la conséquence
tissement. En 2002, les aides non teurs. Les avantages aux pratique des problèmes esquissés
fiscales (pierre et personne) producteurs se diversifient donc ci-dessus : un défaut d’investisse-
ment provoque un rationnement
et une hausse des prix ; en paral-
Figure 3 - Avantages conférés lèle, une forte tension sur les
en millions d'euros marchés immobiliers risque d’ac-
célérer les logiques de ségréga-
1984 1998 1999 2000 2001 2002
tion spatiale.
4 734 12 024 12 805 13 681 13 959 14 517Aux consommateurs
4 734 11 983 12 446 12 589 12 930 13 512Aides perçues
0 41 359 1 092 1 029 1 005 Une politique favorableAvantages fiscaux
9 049 7 903 8 392 9 263 11 082 11 082 à la propriété privée ?Aux producteurs
655 1 056 992 916 899 928Aides perçues
5 568 1 886 1 606 2 069 2 198 1 824Avantages de taux L’accession à la propriété est
2 321 4 086 4 447 6 067 5 766 5 958 une tendance forte des derniè-Avantages fiscaux
res décennies, comme en té-505 875 1 347 212 2 219 2 245Autres aides
moigne le nombre croissant de
13 783 19 927 21 197 22 944 25 041 25 473Total
ménages ayant fini de rembour-
Source : Insee, Compte du logement 2003. ser leurs emprunts (52 % des
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6 Logement
propriétaires en 1984, et 63 % en 1984, 26,1 % en 1988, contre tent leur taux d’endettement au
2002). Cependant, depuis les an- 21 % en 2002. La hausse des prix besoin de financement (figure 5).
nées quatre-vingt-dix, la part des est un élément d’explication En 2002, leur recours à l’em-
accédants dans la population est conjoncturel : alors que les pro- prunt atteint 62 % de la valeur
en baisse et, plus récemment, priétaires peuvent financer leur de l’acquisition contre 52 % en
parmi lesménagesdemoins de achat à partir d’un capital impor- 1997. Aussi, malgré la forte
35 ans. tant dont la valeur suit le niveau baisse des taux, l’endettement
du marché (figure 4), les pri- « logement » des ménages ne
Les primo-accédants représen- mo-accédants disposent de cesse de croître alors même que
taient 24,4 % desménagesen moins de fonds propres et adap- les trajectoires individuelles sont
de plus en plus chaotiques. L’en-
dettement des ménages atteint,
Figure 4 - Structure du financement des propriétaires non en 2004, quatre années d’épargne
accédants (non corrigé des volumes et des prix) brute, niveau jamais atteint de-
puis la fin des années quatre-
en milliards d'euros vingt. Il est composé à 68 % de
50
crédits immobiliers, contre 66 %
0,245
3,2 en 2002 (Rapport de la commis-
0,2
40 2,7 sion bancaire, 2004).0,1
3,0
35
0,1 En volume comme en structure,30
2,50,1 0,1
les aides semblent favorables aux2,8 2,90,1 0,10,125
2,4 2,70,1 2,40,10,1 locataires et aux bailleurs plutôt0,1 0,10,1 0,10,1 0,1 41,42,72,920 0,1 2,8 2,7 2,72,0 2,62,1 2,3 37,2 qu’aux propriétaires occupant2,1 34,6
15
27,0 leur logement, sous l’effet combi-
24,3 24,522,721,9 21,7
10 18,1 18,9 18,8 19,1 né de l’augmentation des APL et18,1 18,7 18,2 18,017,616,8
des mesures d’investissement lo-5
catif. La stagnation des aides à la
0
1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 pierre favorables aux accédants
Fonds propres Emprunts non aidés Aides (figure 6), n’est cependant pas
une explication suffisante à laSource :Insee, Compte du logement 2003.
baisse du taux d’accession : être
locataire tout en étant bailleur
d’un logement similaire par ail-
leurs est fiscalement moins avan-
tageux qu’être propriétaire deFigure 5 - Structure du financement des propriétaires accédants
son logement. Les propriétaires(non corrigée des volumes et des prix)
occupants bénéficient donc d’un
avantage fiscal implicite qui esten milliards d'euros
120 absent de ce décompte. En 2002,
les loyers perçus représentent
1,3100
1,4 1,8 47 milliards d’euros, pour envi-
1,5 1,91,4
1,7 ron 3 milliards d’euros de prélè-2,1
80 1,1 1,3 1,7 vements (CRL et impôts sur les0,9 3,5 2,5 1,92,00,7 1,34,4
1,6 61,6 revenus locatifs) quand les loyers2,06,2 2,5 55,50,6 0,7 51,70,4 1,0 0,9 3,160 0,8 0,8 52,810,8 7,88,0 1,9 3,4 fictifs représentent potentielle-38,540,5 1,5 3,4
43,137,9
38,233,3 ment 109 milliards d’euros et ne36,3 34,629,5 29,928,7 28,340 29,827,2 29,2 subissent aucune taxe : un pro-
priétaire n’est pas taxé sur le
20 37,5 36,835,233,2 35,4 loyer qu’il devrait se verser s’il32,930,1 29,9 29,426,6 27,7 26,5 26,8 26,9 28,124,8 25,723,7 23,4
était locataire de son propre lo-
0 gement.
1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Fonds propres Emprunts non aidés Emprunts aidés Aides
Souvent présentée comme un
Source :Insee, Compte du logement 2003.
objectif politique, l’augmentation
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Logement 6
du nombre de propriétaires n’est une moindre réactivité sur le cial en 1992, ils étaient 24 % en
passansinconvénients. Lespro- marché de l’emploi. Il y a donc 2002. Parallèlement, la hausse du
priétaires sont moins mobiles des risques à pratiquer une poli- recours du quart des ménages les
que les locataires et le sont d’au- tique d’accession sociale sans fi- plus pauvres au logement social
tant moins que leur bien est peu lets de sécurité pour les se lit dans la composition de la
liquide (Debrand et Taffin, ménages bénéficiaires. population du parc social : alors
2005). Ils ne sont pas nécessaire- queceparcétait,dansles années
ment en mesure de choisir le soixante-dix, majoritairement oc-
moment où ils vendent et peu- Le logement social, cupé par les classes moyennes,
vent ainsi devoir sortir du mar- les ménages les plus modestes yrecours même imparfait
chéenpleinebaisse.Lerisque sont de plus en plus nombreuxdes jeunes et des plus
est d’ailleurs d’autant plus im- (figure 7).Moins de20 %des
pauvres
portant qu’empiriquement une ménages les plus pauvres rési-
baisse du revenu est corrélée à daient dans le parc social en
une baisse des prix (Friggit). Or, Alors que 21 % des 30-39 ans 1988, ils sont aujourd’hui plus
cette faible mobilité entraîne étaient locataires dans le parc so- d’un tiers et ce parc est devenu
leur première solution d’héberge-
ment, à parité avec la propriété
Figure 6 - Ventilation des aides et avantages par filière (dont seulement 7 % d’accédants)
et loin devant le secteur libre
en milliards d'euros (24 %).
14
Le parc social joue un rôle re-
12
distributif, même imparfaite-
ment ciblé (Laferrère et alii,10
2000), qui s’ajoute à celui des ai-
Aides et avantages aux locataires
des. Hors charges, le taux d’ef-8
fort après aides d’un locataire
6 modestedansleparcsocial
Aides et avantages aux bailleurs
tombe à 10 % (figure 8).
4
Aides et avantages aux propriétaires occupants (pierre) Le taux de sous-occupation des
2 logements dans le parc HLM
Aides et avantages aux propriétaires occupants (personne)
augmente du fait des couples
0 sans enfant ou des personnes
1986 1886 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 isolées ; ce phénomène devrait
s’accentuer avec le papy-boom.
Source : Insee, Compte du logement 2003.
Au-delà de la question des
baux à vie, la politique de lo-
gement social a ainsi pris un
tour ambigu, coincée entre les
Figure7- Composition de la population des locataires dans le parc objectifs de mixité sociale et la
social, répartis en fonction de leurs revenus
nécessité de loger les plus pau-en %
vres. Elle offre un recours
er e e e
Année 1 quartile 2 quartile 3 quartile 4 quartile unique aux ménages les plus
pauvres, en particulier dans les12,0 29,0 35,0 24,01973
zones tendues, celles où les
17,2 30,9 33,2 18,91978 conditions d’offre et de de-
25,7 33,5 27,9 12,91984 mande tirent les prix vers le
30,2 32,6 25,1 12,11988 haut. Mais le parc historique-
31,8 32,9 24,6 10,7 ment censé abriter une cer-1992
taine mixité sociale est mal33,0 32,7 24,8 9,51996
réparti dans les aggloméra-
35,6 32,3 22,9 9,22002
tions. Les logements HLM sont
Source : Insee, enquêtes Logement. très concentrés dans quelques
Données sociales - La société française 491 édition 2006
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6 Logement
quartiersoucommunes;se- entre les loyers du secteur socialLa segmentation
lon l’observatoire des Zus, un et ceux du secteur libre (fi-du marché du logement
logement social sur trois est si- gure 9). De plus, sortir du parc
en question
tué dans une zone urbaine sen- social, ce n’est pas seulement ris-
siblecontreunlogement quer de passer d’un taux d’effort
non-HLM sur vingt. Quand les L’évolution de la population loca- net de 10 % à 16 %, c’est aussi
occupants étaient très divers, tairedansleparcsocialpointel’un devoir présenter des garanties
cela ne posait aucun problème des principaux problèmes du mar- très fortes à un bailleur potentiel.
économique ou social. Associée ché du logement : sa segmentation. Ces barrières à l’entrée bloquent
àlasegmentationdumarché La hausse des loyers est générale à naturellement les trajectoires ré-
du logement et à une réparti- l’échelle de la France (+ 38 % entre sidentielles des locataires HLM.
tion inégale du parc social 1993 et 2004). Mais sur la même Deux types de politique ont été
dans les villes, l’augmentation période, le revenu disponible brut menés afin de répondre à ces en-
de la spécialisation sociale du desménagesaluiaugmentéde jeux : une politique d’aide au lo-
logement HLM finit aujourd’hui 44 %. Cette hausse modérée (sauf gement et une politique de
par nourrir la concentration en findepériode)posedoncpro- conventionnement des loyers.
spatiale des populations défa- blème surtout parce qu’elle affecte
vorisées contrariant tout objec- principalement les ménages les En moyenne, le loyer représente
tif de mixité sociale. plus pauvres et par l’écart croissant 19,7 % du revenu des ménages
avant aides et 16,2 % en inté-
grant celles-ci. Mais dans le dé-
Figure 8 - Effort financier des ménages locataires pour se loger tail, les aides ont un effet
rapporté à leurs revenus
solvabilisateur particulièrementen %
élevé sur les ménages les plus
Taux d'effort brut* Taux d'effort net* pauvres, ceux dont le niveau de
vie est inférieur à la demi-médiane,
Ménages Ménages
c’est à dire en dessous du seuil deEnsemble logés dans Ensemble logés dans
pauvreté, (soit moins de 7 300 eurosle parc social le parc social
par an, environ 10 % de la popu-
40,1 33,4 16,1 10,0Ménages les plus pauvres (10 %) lation). Leurs loyers représentent
24,9 21,2 16,7 13,1 modestes (20 %) 40 % de leur revenu avant aides,
16,9 14,4 16,1 13,4Autres ménages (70 %) mais seulement 16 % après la
Ensemble des ménages locataires 19,7 17,7 16,2 13,0 prise en compte des aides (qui
*Le taux d’effort brut rapporte le loyer au revenu net, après prestations familiales, avant impôts et hors représentent donc en moyenne
aides logement, le taux net rapporte le loyer après déduction des aides au logement aux revenus. 60 % du loyer). L’effet des aides
Source : Insee, enquête Logement 2002.
est également sensible quoique
er
Figure 9 - Prix du secteur libre (loyers mensuels moyens au 1 janvier, hors loi 1948) et écart
entre le secteur libre et le secteur social
Évolution 1993-20041993 2003 2004
(en %)
Écart* Écart* Écart*
€€/m² €€/m² €€/m² €€/m² Écart*
en € en € en €
344 5,5 2,6 455 7,4 3,5 472 7,6 3,5 37,3 38,2 34,6France entière
262 3,6 0,8 386 5,5 1,8 410 5,6 1,8 56,5 55,6 125,0Unité urbaine de moins de 20 000 h.
de 20 000 à 100 000 h. 276 4,1 1,5 386 5,5 2,0 404 6,0 2,3 46,5 46,3 53,3
de 100 000 à 2 000 000 h. 320 5,1 2,3 418 6,8 3,0 434 7,0 3,1 36,1 37,3 34,8
Agglomération parisienne 463 8,7 5,3 600 11,7 7,1 625 12,0 7,1 35,0 37,9 34,0
* Écart = prix moyen au m² dans le secteur libre – prix moyen au m² dans le secteur social.
Source : Insee, enquêtes Loyers et charges.
Données sociales - La société française 492 édition 2006
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Logement 6
plus ténu sur les ménages mo- sible de différencier les publics des tensions persistantes sur
destes (de 7 300 à 10 900 euros bénéficiaires, alors même que l’offredelogements pourlespau-
en 2002 ; ils représentent 20 % l’ampleur de la population éli- vres et les étudiants (dont les
de la population). Surtout, ces gible rend ces besoins particuliè- loyers ont proportionnellement
derniers ont moins accès au parc rement variés. plus augmenté que ceux des au-
social et subissent donc plus for- tres populations), il est même
tement la hausse des loyers et D’autre part, fait logique en pé- possible qu’elle n’ait pas été assez
l’accroissement de l’écart entre riodetenduesur lemarchéim- importante.
les loyers du secteur social et mobilier, les aides peuvent être
ceux du secteur libre. en partie captées par les proprié- Au final, il est toutefois difficile
taires. Cela n’est pas contraire à de dire si le résultat observé sur
Si les aides à la personne sont l’objectif de l’aide dans la mesure le parc de petits logements est
un apport indéniable sur le bud- où cela permet une hausse de une conséquence de la politique
get de chaque ménage pauvre (à l’offre de logement (via la hausse d’aides au logement sur toute la
concurrence des plafonds de du rendement locatif). Mais en périodeoudelapolitique
loyer), leur efficacité économique définitive, cela pose au cœur du d’amortissement accélérée dont
est en revanche plus discutable. débat la question de l’élasticité l’effet est massif en fin de pé-
Le système peine actuellement à de l’offre. Parallèlement à la gé- riode.
concilier les deux objectifs initia- néralisation des aides, la cons-
lement poursuivis : rendement truction de petits logements a été De manière générale, l’effet de
locatif ou réduction des inégali- massive entre 1990 et 1999. Pour chaque politique est d’autant
tés selon l’état du marché locatif. la première fois depuis 1962, le plus difficile à isoler qu’il doit se
nombre de logements d’une ou penser dans le cadre d’un mar-
D’une part, l’absence de revalori- deux pièces augmente de près de ché du logement très volatil, qu’il
sation des aides ces dernières an- 500 000 unités (Chaleix et Madi- s’agisse du locatif ou de la vente.
nées remet en question leur nier, 2000). Toutefois, cette L’évolution des prix et des loyers
aspect solvabilisateur pour les hausse répond en partie à la res- à la baisse entre 1991 et 1997 et
publics les plus en difficulté. L’é- tructuration du parc social de à la hausse depuis 1997 ont ainsi
largissement des aides à des pu- fait des années quatre-vingt eu un effet sur le rendement de
blicsdeplusenplusnombreuxa (250 000 petits logements ont été l’immobilier qui dépasse en am-
rendu toute réévaluation difficile détruits entre 1982 et 1990) et à pleur toutes les mesures indirec-
car très lourde d’un point de vue la décohabitation massive des tes d’incitation via le canal prix
budgétaire. Il est en effet impos- jeunes étudiants. Compte tenu et qui perturbe leur efficacité.
Pour en savoir plus
Chaleix M., Madinier C.,«Desloge- élevés ? », Économie et statistique, Jacquot A., « La demande poten-
mentsplusgrandsetplusconforta- n° 381-382, p. 17-40, Insee, 2005. tielle de logement – L’impact du
bles », Insee Première, n° 750, 2000. vieillissement de la population »,
Friggit J., «Prixdeslogements, Insee Première, n° 875, 2002.
DebrandT.etTaffinC., «Lesfac- produits financiers immobiliers et
teurs structurels et conjoncturels de gestion des risques », Economica,
la mobilité résidentielle depuis Paris, 2001. Laferrère A., Le Blanc D. et Pigois R.,
20 ans », Économie et statistique, « Les effets de l’existence du parc
n° 381-382, p. 125-148, Insee, 2005. Friggit J., «Le prix des logements HLM sur les profils de consomma-
en 2004 : quelques anomalies tion desménages», Économie et
Fack G., « Pourquoi les ménages pau- historiques », Urbanissimo, n° 78, Statistique, n° 328, p. 37-60, Insee,
vres paient-ils des loyers de plus en plus octobre 2004. 1999-8.
Données sociales - La société française 493 édition 2006
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