Cahiers français : La justice, quelles politiques ? n°377

De
L’institution judiciaire doit s’adapter aux mutations de la société, répondre à des demandes et à des besoins nouveaux. Les défis qui la mobilisent à une époque donnée sont en écho avec les évolutions sociales, économiques et politiques constatées. Ce numéro, en mettant l’accent sur les questions les plus saillantes, examine la capacité de réaction de la justice française.
Publié le : vendredi 1 novembre 2013
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EAN13 : 0900004037708
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É D I T O R I A L
LA JUSTICE : SES MISSIONS, SES MOYENS, SES RÉSULTATS L’accessibilité de la justice, la manière dont elle est rendue, les moyens qui sont consacrés à son fonctionnement, bien évidemment la réalité de son indépendance à l’égard du pouvoir en place constituent des critères majeurs pour apprécier la bonne marche d’une démocratie. La justice mobilise au premier chef les exigences de liberté – on sait le progrès que représenta l’instauration de l’habeas corpusen Angleterre en 1679 – et aussi d’égalité – le « puissant » et le « misérable », contrairement à la morale de la fable, doivent être traités semblablement.À travers les jugements des tribunaux, la nature des peines prononcées et les conditions de leur exécution se lit aussi une certaine conception de l’homme. Pareils impératifs rendent toujours très sensibles les questions relatives à l’institution judiciaire, laquelle doit par ailleurs s’adapter aux mutations de la société, répondre à des demandes, à des besoins nouveaux. Les défis qui la mobilisent plus particulièrement à une époque donnée sont en résonance avec les évolutions sociales, économiques, politiques constatées. Ce sont précisément les questions paraissant les plus saillantes pour examiner la capacité de réaction de la justice française au contexte des années 2010 que nous avons retenues dans le présent dossier. Les discussions sur l’indépendance du « troisième pouvoir » sont récurrentes dans notre pays et trouvent leur origine e dans une histoire ancienne. Pour s’en tenir à la V République, les rapports des magistrats avec l’exécutif ont connu des évolutions depuis sa fondation, notamment à travers plusieurs réformes du Conseil supérieur de la magistrature. Garantie par la Constitution, l’indépendance de la justice a aussi partie liée avec la culture professionnelle de ses acteurs. Cette indépendance suppose encore des moyens matériels qui, sous l’effet de la crise économique, manquent cruellement à certains pays de l’Union européenne. En France, le ministère de la Justice est devenu depuis plusieurs années un poste prioritaire dans le budget de l’État, mais ses crédits demeurent inférieurs à ceux des pays européens comparables. Le renforcement de la sécurité juridique doit aussi à la possibilité que soit désormais contrôlée, à l’occasion d’un procès, la constitutionnalité d’une loi déjà promulguée. Et la Cour européenne de défense des droits de l’homme concourt de son côté au respect des libertés fondamentales. Dans les réflexions sur la justice, c’est la justice pénale qui occupe le premier plan. Depuis une trentaine d’années, la délinquance apparaît en effet comme une préoccupation très sensible pour beaucoup de Français et le débat sur la sévérité ou la mansuétude de la justice – la justice pénale des mineurs est régulièrement mise en cause – nourrit les affrontements politiques. Les études concernant la nature des réponses pénales au cours des quinze dernières années ne concluent pas à une évolution vers le laxisme et il est important également de constater la création de procédures nouvelles destinées à faire face au flux des affaires. La forte augmentation de la population carcérale oblige quant à elle à réfléchir aux fonctions dévolues à la prison de même qu’à la vétusté et au surpeuplement des établissements pénitentiaires. Enfin, en ce qui concerne la situation de la victime, on observe qu’elle est devenue plus présente dans le processus judiciaire. Compte tenu de la place déterminante qu’ont prise la finance et l’économie, le rôle de la justice à leur égard revêt une importance évidente. De nouvelles dispositions viennent d’être arrêtées pour lutter contre la délinquance financière – plusieurs rapports ont dénoncé les insuffisances en la matière – et une réforme de la justice commerciale est égalementprogrammée. Enfin, si la France ne connaît certes pas les « accommodements raisonnables » imaginés par les tribunaux canadiens, la diversité d’origine de sa population rend néanmoins intéressante une réflexion sur la manière dont la sphère juridique appréhende la dimension culturelle.
Philippe Tronquoy
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L’INDÉPENDANCE DELAJUSTICE:APPROCHEGLOBALE,NOUVEAUXENJEUX Denis Salas Magistrat, secrétaire général de l’AFHJ Directeur scientifique desCahiers de la justice
Si l’indépendance de la justice constitue une exigence cardinale dans une démocratie, les relations du juge avec le pouvoir politique, malgré la garantie d’un statut qui le pro-tège, y sont souvent empreintes de tensions et l’indépendance des magistrats peut s’en trouver menacée. Alors qu’une justice indépendante nécessite une certaine autonomie financière pour les juges et la justice, ces derniers connaissent aujourd’hui une paupéri-sation alarmante dans plusieurs pays européens. L’existence de Conseils supérieurs est aussi un moyen efficace pour la conforter. Elle peut être encore soutenue par l’affirmation de cultures professionnelles porteuses de devoirs, d’impératifs moraux dans lesquels se reconnaissent les associations et les syndicats de magistrats ainsi que les avocats. Denis Salas explique en effet que l’indépendance de la justice doit être professionnelle autant que constitutionnelle. C. F.
Le scandae a écaté î y a queques moîs au Trîbuna péna înternatîona pour ’ex Yougosavîe (TPIY) de La Haye. Son présîdent, Theodor Meron, auraît favo-rîsé ’acquîttement en appe de troîs acteurs cés des guerres de ’ex Yougosavîe (ourdement condamnés en premîère înstance) au motîf qu’îs n’ont pas eu « ’întentîon dîrecte » de commettre des crîmes de masse. Cette « protectîon » accordée aux dîrîgeants crîmînes a suscîté une onde de choc quî a conduît à une enquête actueement en cours à ’ONU. Ce juge, éu par ’assembée des États partîes, a-t-î cédé aux pressîons de certaîns États quî ne cachent pas eur sceptîcîsme à ’égard de ce trîbuna ? Son comportement est-î bâmabe ou sa décîsîon jurîdîctîonnee est-ee sanctuarîsée ? Faut-î en déduîre que e TPIY a manqué à ses devoîrs d’îndépendance et d’împartîaîté ?
Que que soît son aboutîssement, cette affaîre rap-pee e poînt de fragîîté de ’îndépendance de a justîce te que nous ’envîsageons îcî : es reatîons du juge
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avec e pouvoîr poîtîque. Toute démocratîe suppose une séparatîon des pouvoîrs au seîn de ’appareî d’État. e Cette doctrîne est née au XVIII sîèce de a voonté d’évîter a concentratîon des pouvoîrs qu’încarnaît a monarchîe. Bodîn, Locke, Montesquîeu penseront aînsî a modératîon de ’État dans des régîmes antî-despo-tîques. La Décaratîon des droîts de ’homme de 1789 pace a « séparatîon des pouvoîrs » et a « garantîe des droîts » (artîce 16) dans cette perspectîve au centre de a démocratîe. Cette exîgence reparaït au sîèce dernîer avec une întensîté accrue au moment de reconstruîre es démocratîes européennes ruînées par e totaîtarîsme. À ’înverse des pouvoîrs monarchîque, despotîque ou tota-îtaîre, « e pouvoîr en démocratîe est înapproprîabe » (Caude Lefort). La démocratîe îbérae neutraîse par un système de freîns et contrepoîds a tendance à concen-trer e pouvoîr en une seue maîn. Ceuî-cî est dîvîsé et puraîsé ain de réduîre es rîsques d’approprîatîon et de monopoîsatîon par e pus puîssant d’entre eux,
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’exécutîf. Aînsî est fondée ’archîtecture à aquee es pouvoîrs d’înîtîatîve et de contrôe sont îés et dont a cé de voûte est a justîce.
En Europe, dans ’après-guerre, es pays ayant connu e totaîtarîsme se sont dotés d’un État de droît capabe de perpétuer cet acte fondateur de a démocratîe. Des juges îndépendants et des cours constîtutîonnees en sont es prîncîpaux artîsans. Après a chute du mur de Berîn, es pays de ’Est ont suîvî e même chemîn maîs d’autres, comme a France, tardent. D’un côté, nous trouvons es pays de faîbe tradîtîon démocratîque où es événements poîtîques ont précîpîté ’avènement d’un État constîtutîonne. À ’opposé, î y a des pays de vîeîe tradîtîon démocratîque où, faute d’une voonté de reconnaîssance, ’îndépendance reste lottante aors que e juge est devenu un acteur majeur de a vîe poîtîque.
Maîs dans tous es cas, un faît s’împose : e pouvoîr jurîdîctîonne devîent e seu contrepouvoîr crédîbe dès ors que es deux autres (exécutîf et égîsatîf) sont soudés par a ogîque majorîtaîre. Dans notre pays, e partî quî gagne es éectîons gouverne avec ses aîés pendant a égîsature. Même sî e parement conserve certaîns moyens d’învestîgatîon, a seue înstîtutîon de contrôe caîrement îndépendante quî subsîste est e juge. À cette nouvee pace, en surpomb en queque sorte par rapport aux autres, on comprend que ce pouvoîr soît e îeu de tensîons constantes. Sî e statut des juges demeure une garantîe fondamentae en démocratîe, ’îndépendance économîque de a justîce est menacée, spécîaement en pérîode de crîse, même sî a cuture judîcîaîre forgée par es professîons porte mîeux ses vaeurs.
Le statut économique des juges et procureurs en question
Premîer poînt de tensîon : a gestîon des moyens de a justîce. Même sî ee se décîne dans des contextes très varîés, un poînt faît consensus, du moîns dans es textes : tout État quî n’offre pas une autonomîe inan-cîère sufisante aux juges porte atteînte à ’îndépendance de sa justîce. Maîs a crîse économîque et inancîère mondîae concourt à menacer cette autonomîe ; tantôt a menace vîent d’un management de contrôe, tantôt c’est a survîe même des professîons quî est en jeu.
Tous es textes înternatîonaux e rappeent : une justîce îndépendante suppose qu’un saaîre correct soît accordé à ses agents pubîcs aînsî que des « condîtîons
de travaî adéquates ». Or, es condîtîons saarîaes des juges remettent en cause, dans a pérîode actuee, ’îndépendance de certaîns systèmes judîcîaîres. En Espagne es saaîres des magîstrats (au nombre de 5 000, ce quî est peu au regard de a popuatîon) ont été réduîts d’abord de 10 % en 2010 puîs du quart en 2012. I en est de même, à des degrés dîvers, au Portuga, en Itaîe et en Grèce. Comment comprendre que es gouvernements cherchent à préserver eurs banques et négîgent eur État de droît au moment où augmentent es contentîeux de surendettement, de îcencîements et de faîîtes ?
Face à un rîsque de désagrégatîon de ’État, a Cour constîtutîonnee îtaîenne a rappeé que ’octroî de saaîres însutants aux magîstrats étaît înconstîtutîonne. « La reatîon entre ’État et a magîstrature comme corps autonome au seîn de ’État ne peut se réduîre à une reatîon de travaî entre un empoyeur et un bénéi-cîaîre » car ’îndépendance économîque est a garantîe (1) de a stabîîté des juges et procureurs . Autrement dît, au rebours d’une anayse jurîdîque « courte », e saaîre est e soce économîque de ’îdentîté du juge. I est un rempart contre es pressîons et e boucîer de a dîstance. I uî permet, en somme, de tenîr sa pace. Faute d’une tee autonomîe, es protectîons statutaîres sont vaînes. Aucune dîstance ne peut s’édîier, aucune éaboratîon de a conlîctuaîté socîae n’est possîbe, aucun juste partage ne peut advenîr. Le monde seraît îvré au pur jeu du marché, aux rapports de force et à a corruptîon.
Certaîns pays ont su antîcîper cette mutatîon. L’Aemagnea beaucoup învestî dans sa justîce après a guerre et depuîs a réunîicatîon même s’î est vraî que ce pays recourt peu aux non-professîonnes, à ’înverse du Royaume-Unî et a France. Dans notre pays, pus de 3 000 juges consuaîres (chefs d’entreprîse ou cadres bénévoes à temps partîe), 15 000 conseîersprudhom-maux envîron (saarîés et empoyeurs) travaîent auprès des magîstrats professîonnes, sans compter es jurés tîrés au sort dans es cours d’assîses. La France reste au nîveau européen bîen pacée pour e budget de ’aîde jurîdîctîonnee (depuîs 1991, î est e pus împortant en Europe avec e Royaume-Unî) et pour es déaîs en matîère de justîce cîvîe. Reste que e budget de a justîce en France traduît e choîx d’un État de sécurîté
(1) Arrêt du 8 octobre 2012 cîté par a résoutîon de Bucarest du 10 novembre 2012 (consutabe sur e sîte de MEDEL, Magîstrats européens pour a démocratîe et es îbertés).
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pus que d’un État de droît : sa progressîon (de 1,7 % du budget de ’État en 2008 à 2,7 % en 2013) bénéicîe surtout au secteur pénîtentîaîre. La part des prîsons ne cesse d’augmenter aors que paraèement e nombre de magîstrats ne progresse guère jusqu’à une pérîode récente et qu’on a supprîmé des jurîdîctîons de a carte judîcîaîre.
Une eçon peut être tîrée de ce bref constat : nous n’avons jamaîs connu en France un budget quî exprîme une voonté caîre de fonder ’îndépendance de a justîce. Certaîns pays de ’Unîon européenne, par exempe, forts d’un Conseî supérîeur de a magîs-trature (CSM) ou une Cour constîtutîonnee dotés d’une autonomîe budgétaîre, sont pus crédîbes dans eur voonté de favorîser es contre-pouvoîrs îndîs-pensabes dans une démocratîe îbérae. En France, on n’observe aucun transfert à une Cour suprême ou à un CSM du vote ou du contrôe de eur budget. Les trîbunaux ont des crédîts que es chefs de jurîdîctîon gèrent eux-mêmes maîs eur budget est proposé et dîscuté au Parement par e mînîstre de a Justîce quî seu répartît es crédîts entre es cours. La compétence excusîve de ’exécutîf sur e budget de a justîce ne faît pas débat. Au contraîre, es nouveaux îndîcateurs de gestîon întensîient un gouvernement de a norme managérîae pîoté d’en haut. Le poîds des hîérarchîes înternes en est renforcé dès ors que e contrôe de ’actîvîté jurîdîctîonnee se faît excusîvement sur des données chîffrées.
L’interface des Conseils supérieurs
Sî ’îndépendance de a justîce est un îdéa pro-camé par es constîtutîons, a réaîté poîtîque offre parfoîs un tout autre paysage. En mars 2013, a Hongrîe gouvernée par Vîktor Orban a restreînt es compétences de a Cour constîtutîonnee quî avaît rendu des décî-sîons à ses yeux dépaîsantes. L’actuaîté européenne récente offre un vaste lorîège des atteîntes à ’îndépen-dance masquées par des constîtutîons îrréprochabes : avancer ’âge de a retraîte des magîstrats, réduîre eurs traîtements, suspendre eur înamovîbîîté, supprîmer une jurîdîctîon ou « redépoyer » ses moyens, oppo-ser e secret défense aux învestîgatîons, accroïtre es membres d’une cour suprême pour dîuer es pôes de résîstance et,last but non least,înstruîre des pro-cès « poîtîques » ou dîscîpînaîres pour éîmîner un opposant ou un juge îndocîe.
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Absence des Conseils supérieurs en Allemagne, en Autriche, en Pologne…
Le seu moyen d’évîter un choc fronta entre es pouvoîrs est d’întroduîre cette înterface que sont es Conseîs supérîeurs de a justîce ou de a magîstrature. À cette pace, eur rôe ne cesse de grandîr dans toutes es magîstratures hors du monde de acommon law.Certes beaucoup de constîtutîons (Aemagne, Autrîche, Poogne) en sont dépourvues et es juges y sont seue-mentinamoviblesau sens où îs ne peuvent être dépacés sans eur accord, sauf dans e cadre d’une înstance dîscîpînaîre. Rîen n’est donc prévu pour défendre ’îndépendance du système judîcîaîre uî-même. En sorte que es trîbunaux sont admînîstrés par un mînîs-tère et, par ce bîaîs, întégrés au pouvoîr exécutîf. En Aemagne, es présîdents des trîbunaux ont e statut de quasî-fonctîonnaîres et sont contrôés comme tes. Sî a carrîère des juges est « admînîstrée » comme cee des autres agents pubîcs duLand,e respect du droît y est toutefoîs garantî par une cour suprême au prestîge anaogue à cee des États-Unîs.
… mais un rôle d’interface en Italie, en Espagne ou encore au Portugal
Maîs dans d’autres pays – Itaîe, Espagne et Portuga notamment –, e CSM joue un vraî rôe d’înterface entre es pouvoîrs pubîcs. L’îndépendance statutaîre a pus accompîe se réaîse quand e CSM est un vérîtabe « autogouvernement » comme en Itaîe : î gère e budget des trîbunaux, a carrîère, a formatîon et a dîscîpîne des magîstrats. En Itaîe, î a joué avec e syndîcatMagistratura democraticaun rôe essentîe dans ’éabo-ratîon d’un « modèe d’exceence professîonne » quî a brîsé e moue jurîdîctîonne cassîque. Antoîne Vauchez souîgne que e CSM îtaîen a fonctîonné comme une înstance de séectîon, de vaîdatîon et de généraîsatîon des expérîences judîcîaîres înnovantes, notamment dans (2) a utte contre a maia et e terrorîsme .
En France, le CSM comme enjeu de réforme permanent
e Dans notre pays, a V Répubîque a orîgîne-ement pensé e pouvoîr judîcîaîre à ’întérîeur du pouvoîr exécutîf dans e moue d’une admînîstratîon.
(2) Vauchez A. (2004),L’institution judiciaire remotivée, Le processus d’institutionnalisation d’une « nouvelle justice » en Italie (19602000),Parîs, LGDJ.
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