Cahiers français : Logement et marché immobilier - n°388

De
Ce dossier dresse un panorama complet des politiques publiques en matière de logement ainsi que des multiples interactions avec le marché de l’immobilier. A la croisée de la politique de la ville, des politiques sociales et économiques, l’intervention de l’État dans le secteur du logement mobilise, en effet, tout un panel d’instruments selon les lieux et les époques : logement social, aides au logement, encadrement des loyers, prêts à taux bonifiés, réglementation à l’investissement, relations bailleurs-propriétaires… Des comparaisons internationales  viennent ponctuer cette étude.
Publié le : mercredi 2 septembre 2015
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EAN13 : 0900004038804
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É D I T O R I A L
UNE QUESTION SOCIALE RÉCURRENTE
Les émeutes de Clichy-sous-Bois (2005), le mouvement des Enfants de Don Quichotte (2006), la forte hausse des prix des logements des années 2000 et la crise immobilière déclenchée dans certains pays par lessubprimessont autant d’éléments qui ont placé le logement au cœur du débat public des dix dernières années. Les dysfonctionnements qui transparaissent à travers ces événements ne sont toutefois pas nouveaux. Depuis e le milieu du XIX siècle et les maux de l’industrialisation, le logement est en effet au cœur de la question sociale de façon quasi continue. Ses formes successives ont conditionné les politiques publiques, de la loi Siegfried (1894) au Droit au logement opposable – DALO – (2007), en passant par les différents programmes de rénovation urbaine. À l’intersection de la politique de la ville, des politiques sociales et économiques, l’intervention de l’État dans le secteur du logement mêle une multiplicité d’objectifs. Si elle est née dans la plupart des pays industrialisés de la nécessité de lutter contre le surpeuplement et l’insalubrité des logements ouvriers, elle a ensuite également visé, selon les pays, à promouvoir de meilleures conditions de logement pour une frange large de la population, à favoriser l’accès à la propriété, ou encore à garantir une certaine mixité sociale de l’espace urbain. Elle s’appuie en conséquence sur un panel d’instruments, plus ou moins privilégiés selon les lieux et les époques : logement social, aides au logement, encadrement des loyers, prêts à taux bonifiés, réglementation de l’investissement immobilier et des relations bailleurs-propriétaires… En Europe, on distingue une ligne de clivage assez nette, entre d’un côté les pays du Nord et de l’Ouest, qui ont joué la carte du logement social et appuient le logement locatif privé, et ceux du Sud – rejoints depuis 1990 par ceux de l’Est –, qui ont plutôt favorisé l’accès à la propriété ; avec toutefois une tendance commune au recul du logement social depuis le tournant de l’action publique des années 1980. À l’intersection de ces deux modèles, la France manifeste un fort attachement, si l’on considère les discours politiques et les aspirations de la population, au modèle de la propriété occupante. Elle a néanmoins fortement investi dans le logement social, en particulier durant les Trente Glorieuses. Elle soutient également les ménages modestes par l’octroi d’aides au logement relativement généreuses. Ce dispositif est toutefois très critiqué, d’une part, parce qu’une partie de l’aide est captée par les propriétairesviala hausse des loyers, d’autre part, parce qu’il induit des effets de seuils désincitatifs pour le travail. La politique française du logement jongle aujourd’hui entre l’exclusion persistante des plus pauvres du marché du logement locatif, l’engorgement des filières du logement social et de l’hébergement, la question des « banlieues » – et de ses liens réels ou supposés avec un phénomène de ségrégation sociale et ethnique des périphéries urbaines – et les difficultés d’une frange de la classe moyenne, pour qui la hausse des loyers et des prix immobiliers des années 2000 a alourdi la part des « dépenses contraintes ». Olivia Montel
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LESGRANDSTEMPSDELAPOLITIQUEFRANÇAISEDULOGEMENTDEPUISSESORIGINES Danièle Voldman Directrice de recherche émérite, CNRSCHSParis1PanthéonSorbonne
e Jusqu’à la fin du XIX siècle, le logement relevait de la sphère privée. Ce n’est qu’avec e l’avènement de la III République et les pressions des réformateurs de l’époque, dénonçant les conditions déplorables de logement des ouvriers, que les pouvoirs publics se sont saisis de la question. Danièle Voldman retrace les grands temps de cette politique publique, qui oscille entre une vision libérale et une vision plus sociale, correctrice des inégalités. De la loi Siegfried (1894) jusqu’aux années 1970, l’intervention publique dans le secteur du logement assoit sa légitimité. Le logement social se développe considérablement, notamment durant les Trente Glorieuses, et s’étend aux couches moyennes de la société, tout en restant souvent insuffisant par rapport aux besoins. Si les années 1970 marquent un tournant au cours duquel l’État se désengage, les chocs pétroliers et le ralentissement économique qui s’ensuit ravivent la crise du logement et suscitent de nouvelles interventions, plus qualitatives. C. F.
Sans entrer dans es débats sur es déinîtîons des poîtîques pubîques, on désîgnera sous e terme de poîtîque du ogement es mutîpes formes de ’actîon (1) de ’État en faveur du ogement . Ee concerne a régementatîon des droîts respectîfs des ogeurs et des ogés aînsî que a prîse en charge de a constructîon de ogements, soît par des încîtatîons admînîstratîves et inancîères à des opérateurs prîvés, soît par une édî-icatîon dîrecte. Seon cette acceptîon générae, on ne peut parer de poîtîque que sî e ogement ne reève pas seuement des strîcts droîts îndîvîdues, dont ceuî de a proprîété, maîs concerne égaement a sphère pubîque. e Or, jusqu’à a in du XIX sîèce, e ogement, magré une notîon îmîtée d’assîstance, ressortaît de a vîe prîvée. À partîr de ce moment, sous a pressîon de réformateurs
(1)Meny Y. et Thoenig J.C. (1989),Les politiques publiques, Paris, PUF ;Jobert B. (2004), « Une approche dîaectîque des poî-tîques pubîques »,Pôle Sud, n° 21.
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et de transformatîons poîtîques, dont ’avènement de e a III Répubîque, ’État s’y est peu à peu împîqué. Sîx grandes étapes marquent es dîfférentes formes de son înterventîon, aant — avec des avancées et des recus — de ’îndîfférence à a reconnaîssance d’un droît dont î seraît e garant.
Les origines de la question politique du logement
e Au XIX sîèce, avec ’îndustrîaîsatîon et ’urba-nîsatîon, es casses popuaîres ont été confrontées à un manque structure de ogements. Leurs dîficutés pour trouver un ogîs étaîent essentîeement dues à a faîbesse de eurs ressources. Sî, à travers tout e pays, es grandes opératîons haussmannîennes avaîent rendu ’offre de ogements spacîeux et confortabes satîsfaîsante, es ogements moîns onéreux, pus petîts
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et ma équîpés – moîns rentabes aussî pour es baî-eurs – étaîent pus rares. Cette sîtuatîon généra des condîtîons déporées par es premîers întéressés comme par es réformateurs, souvent îssus du cathoîcîsme socîa, et par queques patrons phîanthropes (Guerrand, 2010 ; Carbonnîer, 2008). Pourtant, e surpeupement et ’însaubrîté des taudîs sembaîent un léau însur-montabe, une constante înéuctabe de a condîtîon ouvrîère. Au temps du îbéraîsme à tout va, mîses à part queques înîtîatîves d’îndustrîes pour assurer un toît à eur maîn-d’œuvre, e marché du ogement popuaîre n’étaît soumîs à aucune réguatîon. Les învestîsseurs fuyaîent es îmmeubes de rapport à petîts oyers pour construîre des appartements uxueux pus ucratîfs. Cette sîtuatîon forma e soce d’une crîse endémîque avec une înadaptatîon de ’offre et de a demande (abondance de grands appartements trop chers pour es famîes popuaîres, însufisance de ogements proches des îeux de productîon). De pus, commençaît une ente dégradatîon du parc îmmobîîer : quand un îmmeube, à cause du manque d’entretîen ou de sa sîtuatîon dans un quartîer ma consîdéré, étaît déserté par ses occu-pants fortunés, î étaît învestî par des ocataîres moîns rîches. C’est aînsî qu’avec a mode des beaux quartîers pus excentrés, nombre d’îmmeubes construîts dans e es centres-vîes depuîs e XVII sîèce se sont avérés trop dîficîes à entretenîr. Is se transformèrent peu à peu en îmmeubes de mauvaîse quaîté, voîre en tau-dîs. Cette sîtuatîon, forte de tensîons socîaes, aarma hygîénîstes et réformateurs. Autant que ’évoutîon poîtîque du régîme répubîcaîn, ee est à ’orîgîne du passage d’un marché compètement îbre à un début d’înterventîon de ’État.
La naissance du logement social (18941912)
En 1894, a oî Sîegfrîed sîgnaît ’acte de naîssance du ogement socîa. En facîîtant par des mesures iscaes et inancîères a constîtutîon de socîétés d’habîtatîons à bon marché (HBM), ee encourageaît des învestîsseurs partîcuîers à construîre des ogements pour es casses popuaîres, peu onéreux maîs de quaîté. À condîtîon d’être saarîés, es moîns pauvres pouvaîent désormaîs espérer habîter dans un ogement dît socîa, compatîbe avec eur nîveau de revenus. La oî suscîta une loraîson de socîétés anonymes et de coopératîves de constructîon d’HBM ouées ou vendues. Même modestes, cees-cî tranchaîent avec ’înconfort des ancîens ogements, d’où
eur succès. D’autres oîs facîîtant e crédît (Strauss en 1906, Rîbot en 1908) perfectîonnèrent e dîsposîtîf. Guîdées par a convîctîon que e ogement n’étaît pas du ressort des pouvoîrs pubîcs, ees ne concernaîent que des socîétés prîvées quî, cependant, n’offraîent qu’un petît nombre de ogements. C’est pourquoî, es réformateurs poussaîent ’État à s’engager davantage en faveur du ogement des casses popuaîres.
Aînsî, sous ’împusîon du député du Rhône Laurent Bonnevay, en décembre 1912, une oî créa des ofices pubîcs munîcîpaux et départementaux d’HBM. À a dîfférence de a égîsatîon antérîeure, c’étaîent des étabîssements pubîcs dont e inancement, grâce à des prêts de ongue durée à faîbe taux d’întérêt, garantîs par ’État, se faîsaît prîncîpaement auprès de a Caîsse des dépôts et consîgnatîons. À but non ucratîf, îs devaîent construîre, aménager et gérer des îmmeubes saubres aînsî que des jardîns ouvrîers, pour des famîes aux revenus sufisants pour payer un oyer réguîer, maîs trop faîbes pour accéder au marché prîvé. Avant tout destînés à a ocatîon, maîsons et potagers étaîent éga-ement proposés à a vente pour ouvrîr e ogement socîa à des catégorîes pus étendues que cees vîsées par a oî Sîegfrîed. Ces organîsmes dépendant des conseîs munîcîpaux ou généraux, c’étaît a premîère foîs que es pouvoîrs pubîcs întervenaîent dîrectement dans e domaîne du ogement. I y avaît bîen à une rupture avec e îbéraîsme des années antérîeures, quî maîntenaît e ogement dans a sphère prîvée.
Les premîers ofices vîrent e jour à La Rochee et à Nantes en 1913, puîs à Parîs et dans a Seîne. Tous espéraîent offrîr à eur pubîc des ogements « saîns », bîen însérés dans a vîe. Maîs îs dépendaîent de eurs inancements et de a perceptîon des oyers dont e montant, étroîtement contrôé, servaît à rembourser eurs crédîts. C’est pourquoî, îs durent accompîr des ajustements, renonçant îcî et à, au chauffage, aux saes d’eau ou à des surfaces pus împortantes. Surtout, es ofices ne maïtrîsaîent pas es équîpements, compétence des communes, des départements ou de ’État. Écoes, îgnes d’autobus ou de tramway, écaîrage urbaîn et voîes de desserte ne suîvîrent pas toujours es constructîons des maîsons. Néanmoîns, partout, es HBM conçues par es ofices pubîcs sortîrent de terre pour rempa-cer taudîs et otîssements ma vîabîîsés. On estîme eur nombre à envîron 300 000 sur tout e terrîtoîre entre 1894 et 1939, une offre nettement însufisante par rapport à a demande (Carrîou, 2012).
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Des crédits pour les mallotis et les classes moyennes
Après a Premîère Guerre mondîae, pour a pre-mîère foîs dans e pays, a popuatîon cîtadîne dépassa es ruraux. Autant que es destructîons des régîons du Nord et de ’Est dues au conlît, cette croîssance urbaîne aggrava a pénurîe de ogements. Ee touchaît es ouvrîers, ces ma-ogés de toujours, maîs aussî ceux quî avaîent cru trouver un meîeur ogîs dans es otîs-sements quî s’étaîent déveoppés dans es banîeues des grandes vîes, aînsî qu’une partîe des petîtes casses moyennes, modestes empoyés, cadres et fonctîon-naîres, dont e nombre grandîssaît. Par aîeurs, depuîs août 1914, parce que a guerre avaît donné à ’État de pus grandes possîbîîtés d’înterventîon, une sérîe de décrets et de oîs avaît autorîsé es famîes de mobîî-sés à surseoîr au paîement de eur oyer jusqu’à a in du conlît. Sî à partîr de a vîctoîre, eurs proprîétaîres reçurent une îndemnîté pour eur manque à gagner, es gouvernements de ’entre-deux-guerres ne revînrent que partîeement sur ces moratoîres, notamment en 1926. Proprîétaîres et învestîsseurs prîrent prétexte de cette îmîtatîon de a rente ocatîve pour réduîre ’entretîen des îmmeubes et pour ne pas s’engager dans de nou-vees constructîons.
Paraèement, sous a pressîon des ma-otîs et de députés socîaîstes et communîstes, a oî Sarraut de mars 1928 tenta de remédîer à ce quî étaît devenu a crîse des otîssements défectueux (Fourcaut, 2000). Seon un dîsposîtîf compexe, ee subventîonnaît ’améîoratîon des otîssements. Les fonds venaîent pour moîtîé de ’État et pour moîtîé du département quî es abrîtaît. I s’agîssaît en faît d’un crédît accordé aux acquéreurs par e bîaîs d’une caîsse départementae d’aménagement à aquee îs devaîent adhérer. Aînsî, une partîe du inancement des travaux reposaît sur es utîîsateurs et non sur es constructeurs.
En juîet de a même année, a oî Loucheur, mînîstre du Travaî et de a Prévoyance socîae auque es HBM étaîent rattachées en tant qu’ééments de a protectîon socîae, s’adressaît nommément aux petîts proprîétaîres. Votée « en vue de remédîer à a crîse de ’habîtatîon », ee prévoyaît un programme quîn-quenna de constructîon de 200 000 ogements et de maîsons îndîvîduees « surtout destînés à devenîr a proprîété de personnes peu fortunées et notamment de travaîeurs vîvant prîncîpaement de eur saaîre » aînsî que 60 000 ogements à oyer moyen pour es
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pus argentés. Les constructîons étaîent régîes par a régementatîon sur es HBM.
Ces oîs étendaîent ’engagement de ’État à des couches pus arges de a popuatîon. Même sî a crîse des années 1930 îmîta eurs effets, ’îdée que e ogement reevaît de a responsabîîté des pouvoîrs pubîcs entraît peu à peu dans es mentaîtés.
Aux heures de la croissance
En 1945, avec a restauratîon répubîcaîne et a mîse en pace de ’État-provîdence, ’înterventîon pubîque sembaît d’autant pus urgente que es îmmenses des-tructîons pesaîent ourdement sur e ogement. Aînsî, a créatîon, en novembre 1944, du mînîstère de a Reconstructîonet de ’Urbanîsme, întîtué Logement en 1954, montraît qu’î étaît devenu un domaîne à part entîère de compétence de ’État. Puîs, a oî de sep-tembre 1948 permît de sortîr des moratoîres de 1914. Tandîs qu’une partîe des oyers n’étaît pus régementée pour reancer a constructîon, une aocatîon ogement aux « économîquement faîbes » compensaît es hausses pour ceux quî s’étaîent habîtués à peu payer pour se oger.
Néanmoîns, e pan Monnet de modernîsatîon et d’équîpement (1947-1953) faîsaît du ogement un bîen de consommatîon, subordonné à a remîse en état des secteurs productîfs (énergîe, machînes-outîs, trans-ports). Ces prîncîpes, dont es conséquences furent accentuées par ’essor de a nataîté et ’aflux de a maîn-d’œuvre dans es zones urbaînes, entraïnèrent une pénurîe de ogements. Ee aboutît aux réorîentatîons de a panîicatîon quî înscrîvît e ogement dans es secteurs prîorîtaîres.
En mars 1953, e pan Courant tenta de favorîser ’édîicatîon massîve de ogements. I accordaît des avantages aux acquéreurs de terraîns y construîsant des habîtatîons normaîsées, revendues ou ouées pour des sommes îmîtées. Une épargne-constructîon à taux réduît encourageaît ’învestîssement des popuatîons à faîbes revenus. Enin, pour îbérer des ogements urbaîns, des aîdes încîtaîent es cîtadîns à s’înstaer à a campagne. Pour a premîère foîs étaîent conçus ensembe une oî foncîère, un mode de inancement et une programmatîon normaîsée. Ce pan étaît înséparabe de a créatîon d’une contrîbutîon obîgatoîre des entreprîses à ’effort de constructîon : à partîr de 10 saarîés, ees devaîent consacrer 1 % de eur masse saarîae au inancement de a résîdence de eurs empoyés.
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