Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 8,49 € Lire un extrait

Téléchargement

Format(s) : EPUB

sans DRM

L'action économique des personnes publiques

De
266 pages
Que peuvent faire les personnes publiques en matière économique ? Par cette étude, le Conseil d'État entend clarifier et sécuriser les fondements et le périmètre de cette action et évaluer ses modalités de mise en œuvre. L’étude aborde tout le spectre des actions économiques des personnes. Elle comporte 52 propositions pour que les personnes publiques utilisent ou retrouvent les capacités d'action qui sont les leurs. L'une d'elles est mise en œuvre dans le cadre de cette même étude : l'élaboration d'un "Guide des outils d'action économique des personnes publiques" mis dès à présent à la disposition des personnes publiques et qui sera enrichi et actualisé au fil du temps, et consultable sur le site internet du Conseil d'État.
Voir plus Voir moins

Vous aimerez aussi

__________
Avant-propos de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État
Fermement défendue depuïs ’amorce de a révouon ïbérae des années quatre-vïngt, maïs jamaïs réeement praquée, ’ïdée qu’en maère économïque es personnes pubïques devraïent s’abstenïr d’agïr ou, à tout e moïns, se cantonner aux formes de réguaon es pus ïndïrectes et es moïns ïntrusïves dans es mécanïsmes de marché a été neement baue en brèche ces dernïères années. La récente crïse, inancïère puïs économïque, a conirmé que es États, y comprïs ceux quï sont réputés es pus ïbéraux, dïsposent de réees marges d’ïntervenon pour corrïger des dysfonconnements systémïques, smuer a compévïté de eur terrïtoïre et défendre eurs acvïtés stratégïques et qu’ïs sont à bon escïent détermïnés à s’en servïr. Aujourd’huï, moïns encore qu’hïer, ï n’est pas queson de s’en remere à une ïusoïre « maïn ïnvïsïbe », pour opmïser es processus économïques et soutenïr une croïssance économïque durabe. Pus profondément, se trouve mïse en umïère depuïs près de cïnquante ans a transformaon des ïnstruments de ’acon pubïque : derrïère ’« État pompïer » et au-deà de « ’État-provïdence », c’est bïen un « État stratège » proacf et fermement engagé dans a promoon des ïntérêts naonaux quï se donne à voïr. Son acon n’a pas relué du domaïne économïque ; ee s’y est au contraïre redépoyée seon des voïes et des prïorïtés nouvees, aors que es échanges et es modes de producon se sont gobaïsés et que ’ïntégraon européenne s’est approfondïe. Loïn de s’opposer, es igures de ’État « réguateur » et « ïntervenonnïste » se compètent, tout comme e cadre naona s’ïmbrïque, sans se dïssoudre, dans e cadre européen et ïnternaona. Ce redépoïement ne traduït pas une dénaturaon des mïssïons fondamentaes des personnes pubïques, maïs ï témoïgne de eur facuté d’adaptaon face aux nouveaux déis qu’ees doïvent reever. Pour autant, eur acon économïque s’est consïdérabement compexïiée et dïversïiée, dans un envïronnement uï-même devenu pus mouvant et compexe.
Par a présente étude, e Conseï d’État entend dès ors carïier et sécurïser es fondements et e pérïmètre de cee acon, maïs aussï évauer ses modaïtés de mïse en œuvre. Notre ïnstuon répond ce faïsant à a mïssïon quï est a sïenne : sur ces enjeux, ee porte e doube regard du conseïer des pouvoïrs pubïcs et du juge suprême de ’ordre admïnïstraf, en s’eorçant d’être une source ue d’anayses et de proposïons. Ee faït par à entendre dans e débat pubïc une
5
certaïne voïx doctrïnae, fruït de son expérïence et de sa capacïté d’écoute des dïérentes pares-prenantes, naonaes et européennes. Seon cee approche, quï se veut ïnterdïscïpïnaïre, ’étude aborde tout e spectre des acons économïques des personnes pubïques – qu’ees ïntervïennent à ’ïntérïeur du marché, en tant que commandïtaïres ou opérateurs économïques, sur son fonconnement, en tant qu’autorïtés de régementaon ou de réguaon, ou encore au moyen de ces mécanïsmes, pour orïenter es comportements des agents économïques dans un but d’ïntérêt généra. Aïnsï comprïse, ’acon pubïque, qu’ee poursuïve ou non un but, en tout ou pare, économïque, ïnlue, notamment par e jeu de ses externaïtés, sur a compévïté des entreprïses, e déveoppement de iïères d’avenïr, e cadre de ’acvïté économïque et ’aracvïté des terrïtoïres.
Les dïérentes composantes du droït pubïc ont ïncorporé et consoïdé ce renouveement des rapports entre es personnes pubïques et a sphère des acvïtés économïques. Cee consoïdaon s’est manïfestée, comme en d’autres maères, par un doube phénomène d’éévaon normave – en parcuïer constuonnee – et de dïversïicaon des sources, avec e déveoppement connu de a égïsaon européenne et de normes ïnternaonaes. Par à, un droït exogène ne s’est pas ïnsïnué dans notre tradïon jurïdïque, car e droït de ’Unïon est bïen e nôtre, nous prenons part à son éaboraon et à son appïcaon, et ï sert a promoon de nos ïntérêts. Par dïérents canaux, ’anayse économïque s’est ïntroduïte au cœur du raïsonnement jurïdïque et, en parcuïer, des contrôes de constuonnaïté et de égaïté. I suît à cet égard de mesurer tout e poïds de a ïberté d’entreprendre dans a jurïsprudence contemporaïne du Conseï constuonne, ou encore d’observer ’essor du conteneux admïnïstraf de a réguaon économïque : e juge admïnïstraf est devenu e juge de ’économïe. L’on trouve égaement une marque de cee « surdétermïnaon économïque du droït admïnïstraf » dans a dïusïon du contrôe de proporonnaïté sous forme de bïans coût/avantage et, d’une manïère pus transversae, dans a protecon accrue du prïncïpe de sécurïté jurïdïque et, désormaïs, des espérances égïmes. Le déveoppement d’un droït pubïc des aaïres exïge à cet égard une vïgïance parcuïère : en maère économïque, pus qu’aïeurs, a menace d’une ïnlaon normave doït être conjurée et a contraïnte jurïdïque pesant sur es ïnïaves prïvées comme pubïques doït être desserrée, orsqu’ee se révèe ïnue ou excessïve. Pour y parvenïr, es personnes pubïques doïvent dïsposer de capacïtés d’experse renforcées, tant en amont des processus normafs, ors de ’adopon de règes nouvees, qu’en ava, au stade de eur appïcaon. L’étude du Conseï d’État préconïse à ce tre de rendre obïgatoïre ’évauaon préaabe des ïmpacts économïques, inancïers et socïaux des amendements d’orïgïne gouvernementae et de renforcer cee exïgence pour ’éaboraon des ordonnances, tout en recommandant par aïeurs de recourïr à cee procédure pour a confecon des proposïons de oï. En compément, ’étude propose de conier à une autorïté dédïée ’exercïce d’un contrôe « externe » sur a quaïté, ’exhausvïté et a sïncérïté des évauaons préaabes.
6
L’eîcacïté de ’acon pubïque économïque requïert, pus en ava, une meïeure coordïnaon entre es dïérentes entés chargées de sa mïse en œuvre. Ces dernïères se sont mupïées aux nïveaux oca et naona, en parcuïer sous a forme d’autorïtés pubïques ïndépendantes. Cee gouvernance mupoaïre se jusie par des exïgences accrues d’experse, d’ïmparaïté, de proxïmïté et de transparence. Pour autant, ee augmente ïnévïtabement es besoïns, déjà éevés, de coordïnaon et de pïotage ïnterïnstuonne et ee ïntensïie es rïsques d’enchevêtrement des compétences économïques et de dïuon des responsabïïtés pubïques. À a menace de ’emboïe normave, s’ajoute aïnsï e danger d’une entropïe organïsaonnee. Dans a ïgnée des réformes déjà entreprïses, ’étude du Conseï d’État formue à cet égard des préconïsaons praques, pour ïdenier e nïveau d’ïntervenon e pus adapté et favorïser des regroupements et des partenarïats opéraonnes. Les pus grands bénéices doïvent être rés d’une appïcaon raïsonnée et pragmaque du prïncïpe de subsïdïarïté. Cee exïgence vaut au pan naona comme à ’échee de ’Unïon européenne et de a zone euro. Au seïn de cet espace régïona, nous avons à faïre frucier es transferts de compétences consens en maère monétaïre et à appïquer d’une manïère concertée es règes de gouvernance budgétaïre. Nous n’y réussïrons qu’en renforçant notre présence et en pesant davantage dans es dïérents espaces de dïaogue et de négocïaon européens. Maïs, pour nous y projeter eîcacement, nous devrons aussï dïsposer d’une connaïssance approfondïe et sûre des ous mïs à a dïsposïon des personnes pubïques. La présente étude contrïbue à cet objecf, en proposant un guïde praque quï réunït ces ous en huït « famïes » et es subdïvïse en vïngt-quatre iches, quï ont vocaon à servïr d’aïde-mémoïre dans ’éaboraon et a conduïte des projets économïques des personnes pubïques et quï seront réguïèrement mïses à jour au fur et à mesure des déveoppements normafs et jurïsprudenes, qu’ïs soïent naonaux ou européens.
Parce qu’ee combïne dïérentes formes de raonaïtés, notamment jurïdïques et économïques, ’acon pubïque est un creuset où es savoïrs et es expérïences se décantent, se confrontent, s’hybrïdent et se traduïsent par des réaïsaons concrètes au servïce de ’ïntérêt généra. Le redépoïement contemporaïn de cee acon dans a sphère économïque est une manïfestaon tangïbe du prïncïpe de mutabïïté et d’adaptaon quï ’anïme et quï doït conduïre es personnes pubïques à mïeux exercer eurs mïssïons, dans a idéïté à eur hïstoïre et à eurs vaeurs.
7
Synthèse
L’acIon économique des personnes publiques
Le Conseï d’État a retenu ’acon économïque des personnes pubïques comme thème de son étude annuee pour 2015. Cee étude n’a pas pour objet de construïre une théorïe de ’acon économïque des personnes pubïques nï de prescrïre une poïque économïque, maïs de faïre des préconïsaons pour améïorer a conduïte de cee acon. Ee répond pour ce faïre à troïs sérïes de quesons : quee est a pace de cee acon ? Ques en sont es fondements jurïdïques ? Quees sont es condïons de son eîcacïté ?
I. Quelle place pour cette action ? I y a dans ’opïnïon un grand scepcïsme sur a portée de ’acon économïque des personnes pubïques. Le senment domïnant est que ’ïntégraon européenne, a mondïaïsaon et a compexïté croïssante de notre économïe aaïbïssent cee acon et ’enserrent dans des contraïntes tees qu’ee n’a pus d’espace de ïberté. Cee percepon est très excessïve. Le transfert des evïers macroéconomïques au nïveau européen, s’ï est sïgnïicaf, aïsse de grandes ïbertés pour a conduïte de a poïque économïque naonae(1.1).n’y a aucune ïncompabïïté entre une acon économïque I voontarïste des personnes pubïques et ’ouverture à a concurrence, pourvu que ’on en prenne a mesure et que ’on sache s’y adapter(1.2).En revanche, a pupart des poïques pubïques aectent désormaïs ’acvïté économïque, ce quï compïque a déinïon du pérïmètre de ’acon économïque des personnes pubïques, pourtant nécessaïre pour en assurer e pïotage d’ensembe(1.3).
9
1
1.1. Le transfert des leviers macroéconomiques majeurs au niveau européen laisse de grandes libertés pour la conduite de la politique économique nationale
Arïbuts tradïonnes de a souveraïneté naonae, a poïque monétaïre et a poïque budgétaïre sont aussï es deux prïncïpaux evïers macroéconomïques conjonctures. I n’y a donc rïen de surprenant à ce que es transferts opérés dans ces deux domaïnes au proit des ïnstuons européennes aïent pu nourrïr en France, comme dans d’autres États membres de a zone euro, a craïnte que a poïque économïque perde toute autonomïe au nïveau naona. Pourtant, e transfert du evïer monétaïre n’empêche pas es États membres de détermïner et de conduïre eur propre poïque économïque. Et a surveïance renforcée dont e evïer budgétaïre faït désormaïs ’objet au nïveau européen ne prïve pas es États de eurs compétences. I faut cependant réléchïr aux conséquences, sur es poïques économïques naonaes, de ’émergence d’un evïer budgétaïre autonome de ’Unïon. Les conséquences du transfert du levier monétaire à la BCE L’ïndépendance et e mandat de a Banque centrae européenne ont été ongtemps ma comprïs. Les traïtés uï ixent un objecf prïorïtaïre de stabïïté des prïx, maïs a poïque monétaïre ne constue pas pour autant un ïsoat de a poïque économïque. Les reaons avec es autres ïnstuons de ’Unïon sont très nourrïes et a BCE se préoccupe dïrectement de ’économïe réee, comme ’a encore montré a poïque non convenonnee qu’ee a mïse en œuvre en 2015 pour conjurer e rïsque de délaon. Les transferts de souveraïneté consens pour es besoïns de a créaon de ’euro ne prïvent pas a France de ses marges de manœuvre pour a conduïte de a poïque économïque. Cees-cï ont même été renforcées par a stabïïté oerte par a monnaïe unïque. Maïs pour rer tous es bénéices de a poïque monétaïre européenne, ï convïent de veïer à ce que es eets de cee poïque se « transmeent » à ’économïe naonae dans de bonnes condïons, sans ïnterférence excessïve, ou non jusiée par des mofs d’ïntérêt généra, du faït des oïs et règements ïnternes. L’exercice du levier budgétaire dans le cadre de la surveillance européenne Hïstorïquement, a construcon européenne a mïs ’accent sur e marché ïntérïeur puïs ’éaboraon d’une monnaïe unïque, sans chercher à étendre ce processus aux poïques budgétaïres aïssées à a seue compétence des États. Cee tendance s’est ïnversée avec a crïse inancïère, quï a conduït à ’éaboraon d’un cadre de surveïance ïssu duSix-packen 2011, du Traïté sur a stabïïté, a coordïnaon et a gouvernance dït « TSCG » en 2012 et duTwo-packen 2013, quï a permïs de faïre face aux urgences maïs conserve un caractère ïnachevé. Le dïaogue connu ïnstué avec a Commïssïon européenne, ’adaptaon des règes à a sïtuaon de chaque pays et e système de sancon pus crédïbe mïs
0
en pace constuent des avancées maïs accroïssent a ourdeur et a compexïté du cadre jurïdïque de a coordïnaon budgétaïre. Trop récent pour être réformé, ï peut cependant être ïnterprété avec soupesse, en s’appuyant sur es ïnïaves prïses par a Commïssïon européenne ïnstaée en janvïer 2015 et es préconïsaons du rapport des « cïnq présïdents » de juïn 2015. Cee coordïnaon renforcée au nïveau européen ne dessaïsït pas es autorïtés naonaes de eurs compétences budgétaïres. Le cadre budgétaïre européen ayant été traduït dans ’ordre jurïdïque naona, a poïque budgétaïre doït cependant être conduïte seon une procédure pus contraïnte, marquée par de mupes contrôes externes, quï amène à revoïr son caendrïer. L’émergence d’un levier budgétaire propre de l’Union européenne La théorïe des zones monétaïres opmaes (ZMO) faït dépendre eur cohésïon de a mobïïté des facteurs de producon, notamment cee des travaïeurs ; à défaut, une capacïté budgétaïre « centrae » peut jouer un rôe de païaf. L’Unïon européenne ne dïspose nï de ’une nï de ’autre et ne peut compter que sur a coordïnaon des poïques budgétaïres naonaes. Même renforcée, cee coordïnaon ne permet toutefoïs pas de corrïger es asymétrïes ïnternes de a zone euro. L’ïdée a aors germé de compéter cee coordïnaon par un evïer budgétaïre propre de ’Unïon, suscepbe d’être mobïïsé en dehors même des crïses aïguës que e mécanïsme européen de stabïïté doït contrïbuer à traïter. Cee perspecve d’un budget de stabïïsaon est encore oïntaïne, maïs a France a tout ïntérêt à experser dès à présent ses condïons et ses conséquences. Dans ’ïmmédïat, es ïntervenons inancïères de ’Unïon en maère de souen à ’économïe montent en puïssance avec e pan d’ïnvesssement de a nouvee Commïssïon (pan Juncker) annoncé en début d’année. La France pourra d’autant mïeux en rer par qu’ee aura précïsé ’arcuaon de cee nouvee poïque d’ïnvesssement européenne avec ses programmes naonaux d’ïnvesssement (ïnvesssements d’avenïr notamment).
1.2. L’action économique des personnes publiques, pour conserver sa portée, doit tenir compte des exigences d’une économie ouverte
S’ï est évïdent que ’ïnternaonaïsaon et a gobaïsaon des échanges ont modïié a reaon, pour ne pas dïre e rapport de forces, entre es personnes pubïques et des acteurs économïques de pus en pus mobïes et puïssants, ’acon pubïque n’est cependant pas condamnée à ’ïmpuïssance face à cee nouvee donne. Les personnes pubïques gardent a possïbïïté de faïre vaoïr eur autorïté même face à des acteurs mobïes. La France peut par aïeurs mobïïser d’ïmportants reaïs dïpomaques. L’acon économïque des personnes pubïques peut enin constuer un puïssant evïer pour a compévïté et ’aracvïté du pays dans a compéon ïnternaonae.
1
1
Un pour Un
Permettre à tous d'accéder à la lecture
Pour chaque accès à la bibliothèque, YouScribe donne un accès à une personne dans le besoin