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La guerre au XXe siècle

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Avant-propos de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État
Fermement défendue depuïs ’amorce de a révouon ïbérae des années quatre-vïngt, maïs jamaïs réeement praquée, ’ïdée qu’en maère économïque es personnes pubïques devraïent s’abstenïr d’agïr ou, à tout e moïns, se cantonner aux formes de réguaon es pus ïndïrectes et es moïns ïntrusïves dans es mécanïsmes de marché a été neement baue en brèche ces dernïères années. La récente crïse, inancïère puïs économïque, a conirmé que es États, y comprïs ceux quï sont réputés es pus ïbéraux, dïsposent de réees marges d’ïntervenon pour corrïger des dysfonconnements systémïques, smuer a compévïté de eur terrïtoïre et défendre eurs acvïtés stratégïques et qu’ïs sont à bon escïent détermïnés à s’en servïr. Aujourd’huï, moïns encore qu’hïer, ï n’est pas queson de s’en remere à une ïusoïre « maïn ïnvïsïbe », pour opmïser es processus économïques et soutenïr une croïssance économïque durabe. Pus profondément, se trouve mïse en umïère depuïs près de cïnquante ans a transformaon des ïnstruments de ’acon pubïque : derrïère ’« État pompïer » et au-deà de « ’État-provïdence », c’est bïen un « État stratège » proacf et fermement engagé dans a promoon des ïntérêts naonaux quï se donne à voïr. Son acon n’a pas relué du domaïne économïque ; ee s’y est au contraïre redépoyée seon des voïes et des prïorïtés nouvees, aors que es échanges et es modes de producon se sont gobaïsés et que ’ïntégraon européenne s’est approfondïe. Loïn de s’opposer, es igures de ’État « réguateur » et « ïntervenonnïste » se compètent, tout comme e cadre naona s’ïmbrïque, sans se dïssoudre, dans e cadre européen et ïnternaona. Ce redépoïement ne traduït pas une dénaturaon des mïssïons fondamentaes des personnes pubïques, maïs ï témoïgne de eur facuté d’adaptaon face aux nouveaux déis qu’ees doïvent reever. Pour autant, eur acon économïque s’est consïdérabement compexïiée et dïversïiée, dans un envïronnement uï-même devenu pus mouvant et compexe.
Par a présente étude, e Conseï d’État entend dès ors carïier et sécurïser es fondements et e pérïmètre de cee acon, maïs aussï évauer ses modaïtés de mïse en œuvre. Notre ïnstuon répond ce faïsant à a mïssïon quï est a sïenne : sur ces enjeux, ee porte e doube regard du conseïer des pouvoïrs pubïcs et du juge suprême de ’ordre admïnïstraf, en s’eorçant d’être une source ue d’anayses et de proposïons. Ee faït par à entendre dans e débat pubïc une
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certaïne voïx doctrïnae, fruït de son expérïence et de sa capacïté d’écoute des dïérentes pares-prenantes, naonaes et européennes. Seon cee approche, quï se veut ïnterdïscïpïnaïre, ’étude aborde tout e spectre des acons économïques des personnes pubïques – qu’ees ïntervïennent à ’ïntérïeur du marché, en tant que commandïtaïres ou opérateurs économïques, sur son fonconnement, en tant qu’autorïtés de régementaon ou de réguaon, ou encore au moyen de ces mécanïsmes, pour orïenter es comportements des agents économïques dans un but d’ïntérêt généra. Aïnsï comprïse, ’acon pubïque, qu’ee poursuïve ou non un but, en tout ou pare, économïque, ïnlue, notamment par e jeu de ses externaïtés, sur a compévïté des entreprïses, e déveoppement de iïères d’avenïr, e cadre de ’acvïté économïque et ’aracvïté des terrïtoïres.
Les dïérentes composantes du droït pubïc ont ïncorporé et consoïdé ce renouveement des rapports entre es personnes pubïques et a sphère des acvïtés économïques. Cee consoïdaon s’est manïfestée, comme en d’autres maères, par un doube phénomène d’éévaon normave – en parcuïer constuonnee – et de dïversïicaon des sources, avec e déveoppement connu de a égïsaon européenne et de normes ïnternaonaes. Par à, un droït exogène ne s’est pas ïnsïnué dans notre tradïon jurïdïque, car e droït de ’Unïon est bïen e nôtre, nous prenons part à son éaboraon et à son appïcaon, et ï sert a promoon de nos ïntérêts. Par dïérents canaux, ’anayse économïque s’est ïntroduïte au cœur du raïsonnement jurïdïque et, en parcuïer, des contrôes de constuonnaïté et de égaïté. I suît à cet égard de mesurer tout e poïds de a ïberté d’entreprendre dans a jurïsprudence contemporaïne du Conseï constuonne, ou encore d’observer ’essor du conteneux admïnïstraf de a réguaon économïque : e juge admïnïstraf est devenu e juge de ’économïe. L’on trouve égaement une marque de cee « surdétermïnaon économïque du droït admïnïstraf » dans a dïusïon du contrôe de proporonnaïté sous forme de bïans coût/avantage et, d’une manïère pus transversae, dans a protecon accrue du prïncïpe de sécurïté jurïdïque et, désormaïs, des espérances égïmes. Le déveoppement d’un droït pubïc des aaïres exïge à cet égard une vïgïance parcuïère : en maère économïque, pus qu’aïeurs, a menace d’une ïnlaon normave doït être conjurée et a contraïnte jurïdïque pesant sur es ïnïaves prïvées comme pubïques doït être desserrée, orsqu’ee se révèe ïnue ou excessïve. Pour y parvenïr, es personnes pubïques doïvent dïsposer de capacïtés d’experse renforcées, tant en amont des processus normafs, ors de ’adopon de règes nouvees, qu’en ava, au stade de eur appïcaon. L’étude du Conseï d’État préconïse à ce tre de rendre obïgatoïre ’évauaon préaabe des ïmpacts économïques, inancïers et socïaux des amendements d’orïgïne gouvernementae et de renforcer cee exïgence pour ’éaboraon des ordonnances, tout en recommandant par aïeurs de recourïr à cee procédure pour a confecon des proposïons de oï. En compément, ’étude propose de conier à une autorïté dédïée ’exercïce d’un contrôe « externe » sur a quaïté, ’exhausvïté et a sïncérïté des évauaons préaabes.
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L’eîcacïté de ’acon pubïque économïque requïert, pus en ava, une meïeure coordïnaon entre es dïérentes entés chargées de sa mïse en œuvre. Ces dernïères se sont mupïées aux nïveaux oca et naona, en parcuïer sous a forme d’autorïtés pubïques ïndépendantes. Cee gouvernance mupoaïre se jusie par des exïgences accrues d’experse, d’ïmparaïté, de proxïmïté et de transparence. Pour autant, ee augmente ïnévïtabement es besoïns, déjà éevés, de coordïnaon et de pïotage ïnterïnstuonne et ee ïntensïie es rïsques d’enchevêtrement des compétences économïques et de dïuon des responsabïïtés pubïques. À a menace de ’emboïe normave, s’ajoute aïnsï e danger d’une entropïe organïsaonnee. Dans a ïgnée des réformes déjà entreprïses, ’étude du Conseï d’État formue à cet égard des préconïsaons praques, pour ïdenier e nïveau d’ïntervenon e pus adapté et favorïser des regroupements et des partenarïats opéraonnes. Les pus grands bénéices doïvent être rés d’une appïcaon raïsonnée et pragmaque du prïncïpe de subsïdïarïté. Cee exïgence vaut au pan naona comme à ’échee de ’Unïon européenne et de a zone euro. Au seïn de cet espace régïona, nous avons à faïre frucier es transferts de compétences consens en maère monétaïre et à appïquer d’une manïère concertée es règes de gouvernance budgétaïre. Nous n’y réussïrons qu’en renforçant notre présence et en pesant davantage dans es dïérents espaces de dïaogue et de négocïaon européens. Maïs, pour nous y projeter eîcacement, nous devrons aussï dïsposer d’une connaïssance approfondïe et sûre des ous mïs à a dïsposïon des personnes pubïques. La présente étude contrïbue à cet objecf, en proposant un guïde praque quï réunït ces ous en huït « famïes » et es subdïvïse en vïngt-quatre iches, quï ont vocaon à servïr d’aïde-mémoïre dans ’éaboraon et a conduïte des projets économïques des personnes pubïques et quï seront réguïèrement mïses à jour au fur et à mesure des déveoppements normafs et jurïsprudenes, qu’ïs soïent naonaux ou européens.
Parce qu’ee combïne dïérentes formes de raonaïtés, notamment jurïdïques et économïques, ’acon pubïque est un creuset où es savoïrs et es expérïences se décantent, se confrontent, s’hybrïdent et se traduïsent par des réaïsaons concrètes au servïce de ’ïntérêt généra. Le redépoïement contemporaïn de cee acon dans a sphère économïque est une manïfestaon tangïbe du prïncïpe de mutabïïté et d’adaptaon quï ’anïme et quï doït conduïre es personnes pubïques à mïeux exercer eurs mïssïons, dans a idéïté à eur hïstoïre et à eurs vaeurs.
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Synthèse
L’acIon économique des personnes publiques
Le Conseï d’État a retenu ’acon économïque des personnes pubïques comme thème de son étude annuee pour 2015. Cee étude n’a pas pour objet de construïre une théorïe de ’acon économïque des personnes pubïques nï de prescrïre une poïque économïque, maïs de faïre des préconïsaons pour améïorer a conduïte de cee acon. Ee répond pour ce faïre à troïs sérïes de quesons : quee est a pace de cee acon ? Ques en sont es fondements jurïdïques ? Quees sont es condïons de son eîcacïté ?
I. Quelle place pour cette action ? I y a dans ’opïnïon un grand scepcïsme sur a portée de ’acon économïque des personnes pubïques. Le senment domïnant est que ’ïntégraon européenne, a mondïaïsaon et a compexïté croïssante de notre économïe aaïbïssent cee acon et ’enserrent dans des contraïntes tees qu’ee n’a pus d’espace de ïberté. Cee percepon est très excessïve. Le transfert des evïers macroéconomïques au nïveau européen, s’ï est sïgnïicaf, aïsse de grandes ïbertés pour a conduïte de a poïque économïque naonae(1.1).n’y a aucune ïncompabïïté entre une acon économïque I voontarïste des personnes pubïques et ’ouverture à a concurrence, pourvu que ’on en prenne a mesure et que ’on sache s’y adapter(1.2).En revanche, a pupart des poïques pubïques aectent désormaïs ’acvïté économïque, ce quï compïque a déinïon du pérïmètre de ’acon économïque des personnes pubïques, pourtant nécessaïre pour en assurer e pïotage d’ensembe(1.3).
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1.1. Le transfert des leviers macroéconomiques majeurs au niveau européen laisse de grandes libertés pour la conduite de la politique économique nationale
Arïbuts tradïonnes de a souveraïneté naonae, a poïque monétaïre et a poïque budgétaïre sont aussï es deux prïncïpaux evïers macroéconomïques conjonctures. I n’y a donc rïen de surprenant à ce que es transferts opérés dans ces deux domaïnes au proit des ïnstuons européennes aïent pu nourrïr en France, comme dans d’autres États membres de a zone euro, a craïnte que a poïque économïque perde toute autonomïe au nïveau naona. Pourtant, e transfert du evïer monétaïre n’empêche pas es États membres de détermïner et de conduïre eur propre poïque économïque. Et a surveïance renforcée dont e evïer budgétaïre faït désormaïs ’objet au nïveau européen ne prïve pas es États de eurs compétences. I faut cependant réléchïr aux conséquences, sur es poïques économïques naonaes, de ’émergence d’un evïer budgétaïre autonome de ’Unïon. Les conséquences du transfert du levier monétaire à la BCE L’ïndépendance et e mandat de a Banque centrae européenne ont été ongtemps ma comprïs. Les traïtés uï ixent un objecf prïorïtaïre de stabïïté des prïx, maïs a poïque monétaïre ne constue pas pour autant un ïsoat de a poïque économïque. Les reaons avec es autres ïnstuons de ’Unïon sont très nourrïes et a BCE se préoccupe dïrectement de ’économïe réee, comme ’a encore montré a poïque non convenonnee qu’ee a mïse en œuvre en 2015 pour conjurer e rïsque de délaon. Les transferts de souveraïneté consens pour es besoïns de a créaon de ’euro ne prïvent pas a France de ses marges de manœuvre pour a conduïte de a poïque économïque. Cees-cï ont même été renforcées par a stabïïté oerte par a monnaïe unïque. Maïs pour rer tous es bénéices de a poïque monétaïre européenne, ï convïent de veïer à ce que es eets de cee poïque se « transmeent » à ’économïe naonae dans de bonnes condïons, sans ïnterférence excessïve, ou non jusiée par des mofs d’ïntérêt généra, du faït des oïs et règements ïnternes. L’exercice du levier budgétaire dans le cadre de la surveillance européenne Hïstorïquement, a construcon européenne a mïs ’accent sur e marché ïntérïeur puïs ’éaboraon d’une monnaïe unïque, sans chercher à étendre ce processus aux poïques budgétaïres aïssées à a seue compétence des États. Cee tendance s’est ïnversée avec a crïse inancïère, quï a conduït à ’éaboraon d’un cadre de surveïance ïssu duSix-packen 2011, du Traïté sur a stabïïté, a coordïnaon et a gouvernance dït « TSCG » en 2012 et duTwo-packen 2013, quï a permïs de faïre face aux urgences maïs conserve un caractère ïnachevé. Le dïaogue connu ïnstué avec a Commïssïon européenne, ’adaptaon des règes à a sïtuaon de chaque pays et e système de sancon pus crédïbe mïs
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en pace constuent des avancées maïs accroïssent a ourdeur et a compexïté du cadre jurïdïque de a coordïnaon budgétaïre. Trop récent pour être réformé, ï peut cependant être ïnterprété avec soupesse, en s’appuyant sur es ïnïaves prïses par a Commïssïon européenne ïnstaée en janvïer 2015 et es préconïsaons du rapport des « cïnq présïdents » de juïn 2015. Cee coordïnaon renforcée au nïveau européen ne dessaïsït pas es autorïtés naonaes de eurs compétences budgétaïres. Le cadre budgétaïre européen ayant été traduït dans ’ordre jurïdïque naona, a poïque budgétaïre doït cependant être conduïte seon une procédure pus contraïnte, marquée par de mupes contrôes externes, quï amène à revoïr son caendrïer. L’émergence d’un levier budgétaire propre de l’Union européenne La théorïe des zones monétaïres opmaes (ZMO) faït dépendre eur cohésïon de a mobïïté des facteurs de producon, notamment cee des travaïeurs ; à défaut, une capacïté budgétaïre « centrae » peut jouer un rôe de païaf. L’Unïon européenne ne dïspose nï de ’une nï de ’autre et ne peut compter que sur a coordïnaon des poïques budgétaïres naonaes. Même renforcée, cee coordïnaon ne permet toutefoïs pas de corrïger es asymétrïes ïnternes de a zone euro. L’ïdée a aors germé de compéter cee coordïnaon par un evïer budgétaïre propre de ’Unïon, suscepbe d’être mobïïsé en dehors même des crïses aïguës que e mécanïsme européen de stabïïté doït contrïbuer à traïter. Cee perspecve d’un budget de stabïïsaon est encore oïntaïne, maïs a France a tout ïntérêt à experser dès à présent ses condïons et ses conséquences. Dans ’ïmmédïat, es ïntervenons inancïères de ’Unïon en maère de souen à ’économïe montent en puïssance avec e pan d’ïnvesssement de a nouvee Commïssïon (pan Juncker) annoncé en début d’année. La France pourra d’autant mïeux en rer par qu’ee aura précïsé ’arcuaon de cee nouvee poïque d’ïnvesssement européenne avec ses programmes naonaux d’ïnvesssement (ïnvesssements d’avenïr notamment).
1.2. L’action économique des personnes publiques, pour conserver sa portée, doit tenir compte des exigences d’une économie ouverte
S’ï est évïdent que ’ïnternaonaïsaon et a gobaïsaon des échanges ont modïié a reaon, pour ne pas dïre e rapport de forces, entre es personnes pubïques et des acteurs économïques de pus en pus mobïes et puïssants, ’acon pubïque n’est cependant pas condamnée à ’ïmpuïssance face à cee nouvee donne. Les personnes pubïques gardent a possïbïïté de faïre vaoïr eur autorïté même face à des acteurs mobïes. La France peut par aïeurs mobïïser d’ïmportants reaïs dïpomaques. L’acon économïque des personnes pubïques peut enin constuer un puïssant evïer pour a compévïté et ’aracvïté du pays dans a compéon ïnternaonae.
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