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Le Conseil supérieur de la magistrature - Tome I

De
431 pages
La fin du XXème siècle a été le théâtre d’une judiciarisation de la société française, symptôme d’évolutions profondes qui nécessitaient de repenser les relations réciproques des pouvoirs législatif, exécutif et juridictionnel. En 1993 puis 1998, le Constituant a entrepris de réviser le titre VIII de la Constitution, consacré à l’autorité judiciaire, dans le sens d’une réorganisation complète du Conseil supérieur de la magistrature, modifiant sa composition et son statut, élargissant ses compétences. Interface entre les pouvoirs de l’Etat, Le Conseil supérieur de la magistrature est devenu la clef de voûte de la garantie de l’indépendance et de l’impartialité des magistrats.
Voir plus Voir moins

Le Conseil supérieur
de la magistrature
Tome I Michaël BALANDIER
Le Conseil supérieur
de la magistrature
De la révision constitutionnelle
du 27 juillet 1993 aux enjeux actuels

TOME I










© Éditions Le Manuscrit, 2006
www.manuscrit.com
communication@manuscrit.com

ISBN : 2-7481-7419-4 (fichier numérique)
ISBN 13 : 9782748174199 (fichier nu
ISBN : 2-7481-7418-6 (livre imprimé)
IS82 (livre imprimé)
Aux miens



Cette thèse a été soutenue publiquement le 11
décembre 2004 à l’Université de Franche-Comté devant
un jury composé de :

Monsieur Pierre AVRIL
Professeur émérite à l’Université Paris II
Ancien membre du Conseil supérieur de la magistrature

Monsieur Jean GICQUEL
Professeur à l’Université Paris I
Ancien membre du Conseil supérieur de la magistrature

Monsieur Yan LAIDIÉ
Professeur à l’Université de Bourgogne

Monsieur Bernard LIME
Directeur de l’U.F.R. des Sciences Juridiques,
Economiques, Politiques et de Gestion de l’Université
de Franche-Comté

Monsieur Michel VERPEAUX
Professeur à l’Université Paris I
Directeur de la recherche

9


10

Abréviations
A.I.J.C. Annuaire international de justice
constitutionnelle
A.J.D.A. Actualité juridique – Droit administratif
A.N. Assemblée nationale
Ass.Assemblée
Bull. Bulletin de la Cour de cassation
C.C. Conseil constitutionnel
C.D.P. Commission de discipline du Parquet
C.E. Conseil d’État
C.S.M. Conseil supérieur de la magistrature
Cass., civ. Cour de cassation, chambre civile
Cass., crim. Cosation, chambre criminelle
Chron. Chronique
Coll. Collection
Cons.Considérant
Cour E.D.H. Cour européenne des droits de l’Homme
D. Recueil Dalloz-Sirey
D.C. Décision de conformité
Déb. Parl. (C.R.) Débats parlementaires (compte rendu)
G.D. Grande décision du Conseil constitutionnel
Gaz. Pal. La Gazette du Palais
I.R. Informations rapides
Ibid.Ibidem
J.C.P. Juris-Classeur périodique (La semaine
juridique)
J.O. Journal officiel de la République française
11
Juris. Jurisprudence
L.G.D.J. Librairie générale de droit et de
jurisprudence
L.P.A. Les Petites affiches
Op. cit. Opere citato
p. page
pp.pages
P.U.A.M. Presses universitaires d’Aix-Marseille
P.U.F. Presses universitaires de France
Panor. Panorama
R. Recueil des décisions du Conseil
constitutionnel
R.A. La revue administrative
R.D.P. Revue du droit public et de la science
politique en France et à l’étranger
R.F.A.P. Revue française d’administration publique
R.F.D.A. çaise de droit administratif
R.F.D.C. Revue française de droit constitutionnel
R.F.S.P. Revue française de science politique
R.I.D.C. Revue internationale de droit comparé
R.R.J. Revue de la recherche juridique – Droit
prospectif
R.T.D.Civ. Revue trimestrielle de droit civil
R.T.D.H. Revue trimestrielle des droits de l’Homme
Rev. sc. crim. Revue de science criminelle et de droit
pénal comparé
s. Suivant(e)s
S. Sénat
Sect.Section
Somm. Sommaire
T.A. Tribunal administratif
T.C. Tribunal des conflits

12Sommaire
Sommaire
~ Tome I ~

Abréviations ..............................................................11
Sommaire...................................................................13
Introduction générale.........................................................15

Première partie
Le Conseil supérieur de la magistrature,
organe de combinaison des pouvoirs de l’État

Introduction de la première partie.........................63
Titre I. L’avènement d’un Conseil supérieur
de la magistrature pluraliste..........................................69
Introduction du titre I..............................................71
Chapitre I. La représentation au Conseil supérieur
de la magistrature
des pouvoirs législatif et exécutif ...........................85
Chapitre II. La représentation au Conseil supérieur
de la magistrature du pouvoir juridictionnel .....187
Conclusion du titre I ..............................................251
Titre II. Des garanties statutaires insuffisantes.......255
Introduction du titre II..........................................257
Chapitre I. Le statut des membres du conseil
supérieur de la magistrature ..................................259
Chapitre II. Le fonctionnement du Conseil
supérieurtrature291
Conclusion du titre II.............................................345 ion de la première partie .........................347

13Le Conseil supérieur de la magistrature
Seconde partie
Le Conseil supérieur de la magistrature,
organe de garantie de l’autorité judiciaire

Introduction de la seconde partie ........................353
Titre I. Le Conseil supérieur de la magistrature,
organe de mediation de la nomination
des magistrats...............................................................361
Introduction du titre I............................................363
Chapitre I. Une competence parcellaire..............365

14Introduction générale
Introduction générale
15Le Conseil supérieur de la magistrature


16Introduction générale







eLa dernière décennie du XX siècle a été le théâtre d’une
1expansion globale du pouvoir juridictionnel : « Le temps
2du droit et du juge est venu » .

Le constat recouvre deux réalités différentes : le
développement des formes proprement juridiction-
nelles d’une part, en dehors même de leurs champs
3habituels , l’expansion des modes de pensée juridique
d’autre part.

Une irrésistible montée en puissance des juges
apparaît ainsi, les explications relevant de registres
divers mais cependant complémentaires.

Si le rôle essentiel du juge administratif a depuis
longtemps été bien identifié, l’avènement de l’État-
Providence ayant corrélativement entraîné l’accrois-

1. Voir particulièrement C. NEAL T ATE et Torbjörn VALLINDER
(Editors), The Global Expansion of Judicial Power, New York, New York
University Press, 1995, 556 pp.
2. Hubert DALLE et Daniel SOULEZ LARIVIÈRE, « Introduction », in
Daniel SOULEZ LARIVIÈRE et Hubert DALLE (Sous la direction de),
Notre justice – Le livre vérité de la justice française, Paris, Robert
Laffont 2002, p. 13.
3. « La justice est (…) désormais partout présente dans la vie quotidienne de nos
concitoyens et dans les grands enjeux de la vie collective. Ce phénomène de
judiciarisation est protéiforme et, en soi, constitue un progrès de la démocratie en
tant que recours face aux seuls rapports de forces économiques et sociaux »
(Jean-Paul JEAN, « Les gardes des Sceaux et les magistrats », in Jean-
Pierre ROYER (Sous la direction de), La justice d’un siècle à l’autre, Paris,
P.U.F., coll. Droit et justice, 2002, p. 200).
17Le Conseil supérieur de la magistrature
sement de son champ d’intervention, puisque le besoin
de contrôle de la puissance publique ne disparaissait
pas, bien au contraire, le phénomène semble bien
gagner la justice judiciaire.

Il apparaît à cet égard que l’évolution de la société
vers une économie plus libérale puisse représenter une
première explication de cette ascension de la justice
judiciaire, puisque « le droit constitue, dans les sociétés
1sophistiquées, le pendant indissociable » du marché.

Il semble également que ce qui semble constituer
une révolution juridique et judiciaire puise sa vitalité
dans une évolution profonde des mentalités, marquée
par « le déclin des régulations autres que le Droit, qui faisaient
attendre la justice des religions, des idéologies, du sens de
2l’histoire » .

La fonction politique elle-même paraît affectée par
3ce discrédit depuis la médiatisation d’« affaires »
devenues juridico-politiques. Ce phénomène ne se
limite pas à la seule classe politique, mais s’ancre de
manière plus large dans l’évolution de la société elle-
même : « Dès lors que prévaut l’individualisme des conduites,
des références morales, des valeurs, la seule règle commune
permettant la coexistence se doit d’être explicite, codifiée dans les
textes et actionnée par les procédures. S’il n’est plus possible de
faire fonds sur un implicite commun, nos relations avec les autres
4doivent être régulées par la loi » .

1. Alain MINC, Au nom de la loi, Paris, Gallimard, 1998, p. 202. Voir,
dans le même sens, Antoine GARAPON, « La question du juge »,
Pouvoirs, 1995, n° 74, pp. 13-26.
2. Jean-Denis BREDIN, « Qu’est-ce que l’indépendance du juge ? »,
Justices – Revue générale de droit processuel, n° 3, janvier/juin 1996, p. 163.
3. Voir par exemple Joël ROMAN, « Une démocratie de plaignants »,
Projet, décembre 1997, n° 252, pp. 19-28.
4. Ibid., p. 24.
18Introduction générale
Ce faisant, le juge judiciaire, simple « bouche de la
loi » dans la mythologie républicaine française, entre
sur la scène publique, puisque l’institution justice
remplit maintenant une « fonction symbolique et
1idéologique » : plus la société apparaît comme injuste,
plus le juge voit se reporter sur lui l’exigence de la
vertu de justice. « Il n’est pas surprenant dès lors qu’[il] se
trouve nécessairement au rendez-vous du droit constitutionnel de
2demain » .

L’institution judiciaire peut également paraître plus
accessible à l’individu que les institutions politiques ; le
juge est notamment dans l’obligation de statuer dès
lors qu’il est saisi. L’utilisation est ancienne du prétoire
du juge pour faire triompher des revendications
politiques. Mais une accélération récente peut être
relevée dans les démocraties occidentales, concernant
par exemple des causes intentées par des particuliers
« mais qui ont pour objectif la protection d’intérêts diffus ou
[constituent] de nouvelles stratégies processuelles animées par des
3groupes de pression » , tels les publics interest litigations,
desquels les class actions anglo-saxonnes constituent la
figure la plus visible.

À cet égard, la France semble présenter un
caractère particulier, du fait du rôle qu’y joue la justice
pénale comme instrument utilisé par des « victimes »
pour imputer et stigmatiser le risque inhérent à la
4gestion publique, sur un mode émotionnel .

1. Foulek RINGELHEIM, Amour sacré de la justice… A la recherche d’une
introuvable, Bruxelles, Éditions Labor, 1998, p. 48.
2. Thierry S. RENOUX, « La justice dans la Constitution –
Présentation », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2003, n° 14, p. 74.
3. Carlo GUARNIERI et Patrizia PEDERZOLI, La puissance de juger,
Paris, Michalon, 1996, p. 94.
4. « A grand malheur, il faut une grande peine. Et la grande peine, c’est le droit
pénal, ce n’est ni la conciliation ni la réparation financière » assure M. le
19Le Conseil supérieur de la magistrature
La place nouvellement assignée à l’institution
judiciaire dans l’espace public, « au cœur du système
1politique » , paraît avoir précédé la prise de conscience
des évolutions qui l’impliquaient de même que celles
qui en résulteraient.

Il convient de dire que ces évolutions ne semblent
pas avoir procédé d’actions volontaires et concertées,
en premier lieu de la part du corps judiciaire.
S’interrogeant sur la transformation des rapports entre
politique et justice, marquée par une distanciation et
une défamiliarisation, Mme Violaine ROUSSEL conclut
à un mouvement général qui affecte le corps judiciaire,
à l’initiative de magistrats qui ont agi individuellement
après avoir été saisis d’« affaires » politiques de manière
contingente : « on ne peut pas les décrire, sur le modèle des
“juges rouges” des années 1970, comme un groupe de "nouveaux
venus" dans la profession, qu’une ascension sociale ferait accéder
à un métier jusqu’alors peu ouvert à ces catégories, et qui
importerait dans la magistrature de nouvelles représentations et
de nouvelles façons de faire, pas plus qu’on ne peut les assimiler
à un ensemble de magistrats que des trajectoires particulièrement
désavantageuses – ou au contraire, avantageuses – auraient
conduits à manifester dans leurs pratiques professionnelles les
2singularités de leur rapport au métier » .

professeur MARIN (Entretien, in Laurent GREILSAMER et Daniel
SCHNEIDERMANN, Où vont les juges ?, Paris, Fayard, 2002, p. 298), qui
désapprouve cette évolution, qu’il qualifie de déviation.
1. Stéphane ENGUELEGUELE, La justice « en jeu », Paris,
L’Harmattan, 2001, p. 227.
2. Violaine ROUSSEL, « Scandales politiques et transformation des
rapports entre magistrature et politique », Droit et Société, 2000,
n° 44/45, p. 20. Voir également, du même auteur, Affaires de juges –
Les magistrats dans les scandales politiques en France, Paris, Éditions La
découverte, coll. Textes à l’appui, série Politique et
sociétés, 2002, 309 pp. et, dans le même sens, MM. GREILSAMER et
SCHNEIDERMANN assurent qu’il n’y a « Pas de traces visibles, pour tout
20Introduction générale
Il convient de relever que l’ampleur de ces
changements n’a en aucune manière nécessité
l’accroissement des pouvoirs des magistrats et qu’il
s’est simplement agi pour les eux de faire coïncider la
1réalité de leurs fonctions à leurs rôles annoncés .

C’est en définitive un processus cumulatif qui a été
à l’œuvre : actionnée par le corps social demandeur, la
magistrature, de plus en plus distante socialement des
"élites", a été conduite à considérer d’une manière
nouvelle les principes d’égalité devant la justice et
devant la loi, là où une proximité sociale avait pu
2favoriser « le jeu des mécanismes de collusion » .

Ce qu’il faut bien considérer comme une
révolution juridictionnelle semble n’être que le
symptôme d’évolutions profondes de la société
française, au sein de laquelle l’expansion du droit
apparaît tout autant en dehors de la sphère propre des
institutions juridictionnelles : il est ainsi possible
d’assister à une reconstruction de notre démocratie, au
travers et à partir d’un processus et de procédures très
largement inspirés de la méthode juridique, si bien qu’il
est désormais possible de considérer qu’il y a
judiciarisation de la politique. Ces nouvelles régulations

dire, de la naissance d’une action collective qui trahirait un fantasmatique
“complot des juges” » (Où vont les juges ?, op. cit., p. 11).
1. Les magistrats auraient simplement été « décomplexés » (Jean DE
MAILLARD, Entretien, in Laurent GREILSAMER et Daniel
SCHNEIDERMANN, Où vont les juges ?, op. cit., p. 357) par rapport au
politique.
2. Dans le sens de la collusion, de la hiérarchie notamment, avec le
pouvoir politique, voir par exemple Jean-Claude GRELLIER,
Entretien, in Laurent GREILSAMER et Daniel SCHNEIDERMANN, Les
juges parlent, Paris, Fayard, 1993, p. 206.
21Le Conseil supérieur de la magistrature
1par le droit, « devenu un nouvel axe de notre vie publique » ,
ont conduit à la construction d’un « nouveau paradigme
2juridique et judiciaire » . Ce serait « La justice ou le
3chaos » .

Ces évolutions traduisent et se traduisent par un
phénomène nouveau dans le modèle français,
l’appropriation du droit par le corps social, sa
4« revendication [d’un] droit au droit » .

D’ailleurs peut-être est-ce « moins l’entrée du juge sur
la scène politique qui déroute notre culture que l’aspiration à
d’authentiques contre-pouvoirs exerçant un contrôle externe et
non plus interne, indépendants et non “intégrés”, dotés de
5l’apparence de l’impartialité » . C’est qu’en effet,
« Actuellement, le juge semble incarner plus que le législateur cet
6esprit de justice par lequel nous voudrions être gouvernés » , de
même que les valeurs démocratiques de publicité et de
7contradiction . Le politique lui-même a pu recourir au

1. Laurence ENGEL, Le mépris du droit, Paris, Hachette
Littératures, 2000, p. 7.
2. Laurent COHEN-TANUGI, « La révolution juridique et judiciaire »,
in Daniel SOULEZ LARIVIÈRE et Hubert DALLE (Sous la direction
de), Notre justice – Le livre vérité de la justice française, op. cit., p. 74.
3. Denis ROBERT, La justice ou le chaos, Paris, Fayard, 1996, 348 pp.
4. Blandine KRIEGEL, Réflexions sur la justice et sur la loi – Les chemins de
l’État, 5, Paris, Plon, 2001, p. 162.
5. Laurence ENGEL et Antoine GARAPON, « La montée en puissance
de la justice, disqualification ou requalification du politique ? », in
Denis SALAS (Textes présentés par), La justice, une révolution
démocratique, Paris, Desclée de Brouwer, coll. Société, 2001, p. 138.
6. Hubert HAENEL et Marie-Anne FRISON-ROCHE, Le juge et le
politique, Paris, P.U.F., 1998, pp. 75-76 ; Monsieur HAENEL fut
secrétaire administratif du Conseil supérieur de la magistrature,
de 1975 à 1977. Voir également Jean MICHAUD, « Justice et grands
débats de société », in Le juge entre deux millénaires – Mélanges offerts à
Pierre DRAI, Paris, Dalloz, 2000, pp. 633-640.
7. Voir Laurence ENGEL, Le mépris du droit, op. cit., p. 147. Ainsi,
« "Juge", plus qu’une fonction, devient un label, celui d’une institution
22Introduction générale
juge pour tenter de dépassionner des situations
conflictuelles, comme en 1989, lorsque M. JOSPIN,
alors ministre de l’Education nationale, saisit le Conseil
d’État d’une demande d’avis concernant la
compatibilité du port de signes d’appartenance à une
1communauté religieuse avec le principe de laïcité .

Certes « dans l’histoire, le concept fondamental du droit
public est d’abord celui de Justice (…). Le roi considère que la
fonction de justice est la fonction royale par excellence : l’image
qu’il veut donner à ses sujets est celle du juge : le grand sceau de
France ne représente pas le roi en guerrier à cheval, comme les
autres féodaux, mais comme un justicier en robe longue, tenant
2la main de justice » . La justice paraît même être « la
fonction cardinale et fondatrice de toute structure étatique (…)
3depuis le début de l’histoire » .

Cependant, il a bien fallu constater la « défaite de la
4justice » après « la disparition de l’État de justice médiéval au
profit de l’État administratif de finances qui s’accomplira (…)

légitimante » (Thierry S. RENOUX, « La liberté des juges »,
Pouvoirs, 1995, n° 74, pp. 55-70).
1. Voir l’avis n° 346.893 du Conseil d’État, Assemblée générale
plénière, 27 novembre 1989, R.F.D.A., 1990, p. 6 ; A.J.D.A., 1990,
p. 39.
2. Germain SICARD, « Administration et Justice dans l’Histoire des
Institutions Françaises », Annales de la Faculté de Droit de Toulouse,
Tome XI, fascicule 1, 1963, p. 74. Cette main de justice, le roi la
recevait au couronnement avant l’épée. Dans le même sens, voir
Stéphane RIALS, « L’office du juge », Droits, n° 9, 1989, p. 4.
3. Jacques RIBBS, « Pour une autre justice – Avant-propos »,
eL.P.A., 26 juin 1998, n° 76, p. 3. Au milieu du XX siècle encore, l’un
des rôles de la justice était bien de manifester la souveraineté
française sur un territoire : voir Sylvie THÉNAULT, « Justice et
politique en Algérie / 1954-1962 », Droit et Société, 1996, n° 34,
pp. 575-587.
4. Blandine KRIEGEL, Réflexions sur la justice et sur la loi – Les chemins de
l’État, 5, op. cit., p. 10.
23Le Conseil supérieur de la magistrature
avec la prise de pouvoir au Contrôle Général des Finances de
COLBERT ramenant à lui toutes les missions qui étaient
1auparavant celles de la Chancellerie » . Le statut social du
juge avait accompagné cette déliquescence et la
2doctrine s’accordait à constater la « crise » du corps
judiciaire, « considéré à tort ou à raison comme
3 4intellectuellement médiocre » . Les magistrats , comme
5l’institution judiciaire , semblaient marginalisés.

e1. Ibid., pp. 10-11. Auparavant, et depuis le « XIII siècle, l’État français
[avait] été essentiellement un État de Justice. Les actes du roi en son conseil
prenaient toujours la forme d’actes de justice. Sur le plan central, la Chancellerie
était le premier des organes de l’État. Sur le plan régional, l’appareil d’État était
e ereprésenté par les parlements qui, du XIII au XVI , se sont étoffés à partir de la
création du Parlement de Paris. Dans les provinces, les hommes de l’État étaient
les officiers de justice : au nord, le bailli, au sud, le sénéchal » (ibid., pp. 216-
217). Après 1667 et l’ordonnance civile de COLBERT, l’intendant,
ancêtre direct du préfet, évince progressivement baillis et sénéchaux.
2. M. le professeur PERROT distingue au milieu des années mille neuf
cent quatre-vingt-dix une triple crise du juge : statutaire, d’identité,
fonctionnelle (« Crise du juge et contentieux judiciaire civil en droit
français », in Jacques LENOBLE (Editor), La crise du juge, Paris,
Bruylant-L.G.D.J., coll. La pensée juridique moderne, 1996, pp. 31-
43). Selon M. le professeur TERRÉ, le corps judiciaire connaissait une
crise de confiance, de croissance et de conscience (« Crise du juge et
philosophie du droit : synthèse et perspectives », in ibid., pp. 157-
168). Dans le même sens voir également Jean-François LACAN, Ces
magistrats qui tuent la justice, Paris, Albin Michel, p. 281. « La réalité de la
crise de confiance du corps judiciaire est indiscutable. Ce n’est pas un problème de
réforme. C’est une question de mentalités » (Jean-Louis BRUGUIÈRE,
Entretien, in Laurent GREILSAMER et Daniel SCHNEIDERMANN, Les
juges parlent, op. cit., p. 82) : l’institution judiciaire connaissait ainsi un
« doute existentiel » (Hubert HAENEL et Jean ARTHUIS, Justice sinistrée :
démocratie en danger, Paris, Economica, 1991, p. 32.).
3. Daniel SOULEZ LARIVIÈRE, Justice pour la Justice, Paris, Seuil, 1990,
p. 197.
4. Voir Jean-Claude FARCY, Magistrats en majesté – Les discours de rentrée
e eaux audiences solennelles des cours d’appel (XIX – XX siècles), Paris,
C.N.R.S. éditions, 1998, p. 43.
5. Ainsi par exemple le rapport au Premier ministre de la
Commission présidée en 1994 par M. MINC (La France de l’an 2000,
24Introduction générale
Selon M. BODIGUEL, « Quand on s’est penché un peu
sur l’histoire de la magistrature, on s’aperçoit que notre justice a
toujours été contestée, qu’elle a toujours fait l’objet de questions.
En quelque sorte, [il serait presque possible de dire] que c’est un
1état normal pour la justice d’être en crise » .

Dès le début des années mille neuf cent quatre-
vingt-dix, les représentations de la justice ont
cependant évolué, puisque s’il était encore question de
crise de la justice, ce qui dominait étaient les réflexions
et interrogations sur sa montée en puissance et ses
2caractéristiques propres .

Pour M. le professeur ARNAUD, la proclamation et
la revendication de l’indépendance a de la sorte
constitué une manière de réponse au malaise des
3magistrats .

L’analyse montre que la crise traversée par
l’autorité judiciaire, perçue par le corps social, a été
tout à la fois le terreau dans lequel s’est développé ce
mouvement et le catalyseur d’une réaction dont les
pouvoirs politiques ne pouvaient faire l’économie.
Devant les revendications conjuguées des citoyens et
des membres du corps judiciaire, ils ont ainsi été
amenés à reprendre l’initiative, en s’appropriant la
demande d’impartialité de la justice.


Paris, 1994, Odile Jacob, 322 pp.) ne mentionne-t-il en aucune
manière les institutions judiciaires.
1. Jean-Luc BODIGUEL, in « Table ronde : Vers un nouveau statut du
juge ? », Revue politique et parlementaire, juillet-août 1991, n° 954, p. 69.
2. Voir notamment Jean-Claude FARCY, « Une histoire en plein
essor », in Jean-Pierre ROYER (Sous la direction de), La justice d’un
siècle à l’autre, op. cit., p. 26.
3. Voir André-Jean ARNAUD, « Les juristes face à la société –
1975/1993 », Droit et société, n° 25, 1993, p. 537.
25Le Conseil supérieur de la magistrature
L’autorité judiciaire, au sens de la Constitution,
« désigne l’ensemble des juridictions de l’ordre judiciaire ainsi
1que les magistrats chargés de rendre la justice » , magistrats
2du siège et du parquet . L’expression paraît ne pas
comprendre, en l’état actuel de sa rédaction, les juges
non professionnels ; il semble pourtant qu’ils en
fassent partie intégrante, puisque c’est l’ensemble des
juridictions qui relèvent de la compétence de la Cour
de cassation qui est protégé par le principe
3d’indépendance affirmé à l’article 64 de la
4Constitution .

L’indépendance de l’autorité judiciaire implique
donc l’indépendance des magistrats et des juridictions,
cette dernière étant notamment assurée, sous le
contrôle du Conseil constitutionnel, par l’interdiction
faite au Législateur et au gouvernement de censurer les
décisions des juridictions, de leur adresser des
injonctions et de se substituer à elles dans le jugement
5des litiges relevant de leur compétence .

1. Thierry RENOUX, « Autorité judiciaire », in Olivier DUHAMEL et
Yves MÉNY (Publié sous la direction de), Dictionnaire constitutionnel,
Paris, P.U.F., 1992, p. 63.
2. « Etymologiquement, parquet est un diminutif du mot parc, qui désignait au
Moyen Age un petit enclos. Dans les salles d’audiences, les “Gens du Roi”
occupaient auprès de la juridiction, un des parcs ou parquets, servant à délimiter
l’emplacement des différents groupes » (Jacques VERGNES, « Le ministère
public – Notice », in Yves LÉONARD (Sous la direction de), La justice,
Paris, La documentation Française, coll. Cahiers français, 1991,
n° 251, p. 116).
3. Le Titre VIII de la Constitution est reproduit en annexe n° 1.
4. Voir dans ce sens Michel DE VILLIERS et Thierry S. R ENOUX
(Commenté et annoté par), Code constitutionnel 2001, Paris,
eLitec, 2000, 2 édition, p. 533.
5. Voir C.C., 80-119 D.C., 22 juillet 1980, Loi portant validation
d’actes administratifs, R., p. 46 (Louis FAVOREU, R.D.P., 1980,
p. 1658 ; Louis FAVOREU et Loïc PHILIP, Les grandes décisions du Conseil
Constitutionnel, Paris, Sirey, coll. Droit Public, 10ème édition, 1999,
26Introduction générale
Quant à l’indépendance des magistrats, Alain
PEYREFITTE dénombrait en 1981 sept garanties, se
renforçant les unes les autres, qui devaient la rendre
« inviolable (…) : l’inamovibilité, les règles d’avancement et de
notation, le conseil supérieur de la magistrature, le système de
recrutement, les garanties de carrière, les recours, la
1collégialité » . C’est en particulier au niveau de la
troisième d’entre elle, le Conseil supérieur de la
magistrature, que le Constituant a choisi d’œuvrer en
vue de répondre aux attentes qui étaient exprimées.

Le Conseil supérieur de la magistrature, appellation
apparue pour désigner la Cour de cassation toutes
chambres réunies jugeant la discipline des magistrats
du siège en 1883, devint une institution autonome sous
èmela IV République, à laquelle avait été confiée la
2gestion des tribunaux de l’ordre judiciaire , puis s’était
vu assigner sous l’empire de la Constitution du 4
octobre 1958 la tâche d’assister le Président de la
République dans le rôle de garant de l’indépendance de
l’autorité judiciaire qui lui était conféré. C’est en
définitive fort logiquement que, participant de la
3« tradition républicaine » , il a été en 1993 le principal

G.D. n° 29, p. 411 ; Guy CARCASSONNE, A.J.D.A.,1980, p. 602 ; Léo
HAMON, D., 1981, I.R., p. 356 ; PERIER-DAVILLE, Gaz. Pal., 8-10
et 11-12 février 1981 ; Nguyen QUOC DINH, J.C.P., 1981, II,
n° 19603 ; Bernard STIRN, « Quelques réflexions sur le dualisme
juridictionnel », Justices – Revue générale de droit processuel,
janvier/juin 1996, n° 3, p. 41 ; Michel DE VILLIERS, R.A., 1981,
p. 33).
1. Alain PEYREFITTE, Les chevaux du lac Ladoga, Paris, Plon, 1981,
p. 162. L’auteur assurait par ailleurs que, concernant une institution
aussi symbolique que la justice, le fait que puisse exister seulement
un « fantasme de dépendance » (ibid., p. 153) est inacceptable.
2. Voir l’article 84 de la Constitution du 27 octobre 1946.
3. Jean GICQUEL, « L’évolution du Conseil supérieur de la
magistrature », in Thierry S. RENOUX (directeur), Les Conseils supérieurs
de la magistrature en Europe, Mission de recherche « Droit et Justice »,
27Le Conseil supérieur de la magistrature
levier manié par le Constituant pour tenter de lever les
doutes qui pesaient sur l’impartialité de la justice
judiciaire.

La révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, qui
remaniait profondément le Conseil supérieur de la
magistrature, n’a néanmoins pas réussi à épuiser les
problèmes qui se trouvaient posés, à défaut d’avoir
clairement conceptualisé et énoncé l’ensemble des
enjeux. Fait unique dans l’histoire de la
èmeV République, en 1998, cinq années après l’adoption
de la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993,
les assemblées adoptaient en termes identiques un
nouveau projet de loi constitutionnelle relatif au
1Conseil supérieur de la magistrature .
I. INTÉRÊTS DE L’ÉTUDE
Le caractère exceptionnel de ce qu’il faut bien
considérer comme l’enchaînement de deux processus
constituants, tant il est vrai que l’évolution de 1998 ne
peut se concevoir sans l’apport de 1993, illustre
l’essence fondamentale des questions posées et des
réponses qui devaient y être apportées.

L’intérêt suscité par ces révisions, qui mobilisent
des concepts qui sont à la base du droit public et
constituent le contrat social, ne doit ainsi pas étonner.


Paris, La documentation Française, coll. Perspectives sur la
justice, 1999, p. 201.
1. La rédaction que ce projet de loi constitutionnelle adopté en
termes identiques conférait au titre VIII de la Constitution est
reproduite en annexe n° 2.
28Introduction générale
Il apparaît nettement que le troisième pouvoir n’est
1plus cette puissance « en quelque façon nulle » et qu’il
faut bien constater une tripartition fonctionnelle des
pouvoirs de l’État. L’irruption dans l’espace public de
la figure du juge implique comme conséquence
principale la nécessité de repenser les relations des
pouvoirs législatif, exécutif et juridictionnel entre eux.

La difficulté réside alors dans la nécessaire prise en
considération du caractère propre du troisième
pouvoir, consubstantiel à sa fonction même : son
impartialité. Au fondement même de la fonction qui
consiste à appliquer la règle de droit aux situations
2particulières est en effet la notion de « juste distance » , à
laquelle le magistrat est soumis dans sa relation aux
parties et de laquelle il est opérateur entre les parties.

À un étudiant en droit qui désirerait devenir
magistrat, M. le premier président CANIVET conseillait
en l’an 2000, comme un exorde à la fonction : « cultivez
l’impartialité, apprenez-la comme un réflexe, une manière d’être,
en transcendant vos propres valeurs, philosophiques, morales,
religieuses, pour comprendre celles qui sont communément
admises et ne vous déterminez qu’en fonction de celles-ci. La
première qualité qu’exigera d’un magistrat la société des années
2000 est qu’il soit capable de s’abstraire des contingences pour
3atteindre l’“universel” » .

C’est sans doute davantage une redécouverte de la
nécessaire impartialité des institutions de justice dont il

1. MONTESQUIEU, De l’esprit des lois – Œuvres complètes II (Livre XI,
Chapitre V), Paris, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1951,
p. 401.
2. Paul RICŒUR, Le Juste 1, Paris, Éditions Esprit, 1995, p. 12.
3. Guy CANIVET, « La justice des années 2000 devra s’adapter aux
attentes de la société – Propos recueillis par Jacques BÉGUIN »,
J.C.P., n° 1-2, 5 janvier 2000, p. 9.
29Le Conseil supérieur de la magistrature
s’agit plutôt qu’une exigence nouvelle qui leur serait
assignée. Plus la justice prend de l’importance, plus la
question de son impartialité apparaît centrale : au fur et
à mesure que se développe l’influence de la justice dans
le rôle et dans la régulation de la société, l’idée de son
instrumentalisation partisane devient totalement
1« insupportable » .

Il existe en doctrine un accord sur le fait que le
2juge doit être « un tiers "impartial et désintéressé" » ,
position qui différencie le rapport politique et la
3relation juridictionnelle . Il est à cet égard intéressant
de relever que LITTRÉ, après avoir défini le mot
impartial, « Qui ne prend pas parti pour l’un plutôt que pour
l’autre », l’illustre en premier lieu avec l’exemple des
juges, qui doivent être impartiaux.

Le Conseil constitutionnel fait découler des
dispositions de l’article 16 de la Déclaration des droits
de l’Homme et du citoyen l’exigence d’impartialité du
4juge .

1. Hubert DALLE, « Le risque du gouvernement des juges : un
fantasme », in « Une justice au-dessus de tout soupçon ? – Justice et
citoyenneté », Cahiers du Cercle Condorcet de Paris, avril 2000, pp. 12-
13 ; dans le même sens, Henri NALLET, « Notre justice est-elle non
réformable ? », in ibid., p. 24.
2. Alexandre KOJÈVE, Esquisse d’une phénoménologie du droit, Paris,
Gallimard, 1982, p. 191.
3. Voir notamment Antoine GARAPON, Bien juger – Essai sur le rituel
judiciaire, Paris, Éditions Odile Jacob, coll. Opus, n° 45, 1997, p. 99.
4. Voir C.C., 2003-466 D.C., 20 février 2003, Loi organique relative
aux juges de proximité, J.O., 27 février 2003, p. 3480, cons. n° 23 ;
Diane GASSET, « La réforme de la justice de proximité », Regards sur
l’actualité, 2003 (290) ; Thierry S. RENOUX, « Justice de proximité : du
mythe à la réalité ? », R.F.D.C., 2003 (55), pp. 548 et s. ; Bertrand
MATHIEU et Michel VERPEAUX, L.P.A., 18 septembre 2003, n° 187,
pp. 3 et s. ; Jean-Eric SCHOETTL, « Le statut des juges de proximité
30Introduction générale
Cet accord doctrinal a également trouvé une
traduction à l’article 6§1 de la Convention européenne
des droits de l’Homme, qui en est devenu l’emblème,
et stipule que « Toute personne a droit à ce que sa cause soit
entendue équitablement, publiquement et dans un délai
raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial ».

Selon la jurisprudence de la Cour européenne des
1droits de l’Homme, l’impartialité revêt deux aspects .
Elle doit d’abord s’apprécier de manière subjective : il
s’agit de la sérénité intime du juge, de son absence de
passion, de préjugé ou d’intérêt personnel ; elle tient au
magistrat lui-même. Elle doit également s’apprécier de
manière objective : aucune inquiétude légitime ne doit
exister sur l’impartialité du juge, au regard d’éléments
tirés des caractéristiques de l’organisation judiciaire.

En tout état de cause, l’impartialité, subjective
2comme objective , est comprise d’une manière
extensive, puisque les juridictions ne doivent pas
seulement être impartiales, encore faut-il qu’elles en
présentent l’apparence : de la sorte, ainsi que le prescrit
l’adage anglais, Justice has not only to be done but to be seen
3to be done . La justice en effet est également dans ce

devant le Conseil constitutionnel », L.P.A., 13 mars 2003, n° 52,
pp. 7 et s.
1. Voir notamment Cour E.D.H., 30 octobre 1991, BORGERS c./
Belgique, R.T.D.H., 1992, pp. 204 et s., observations J.
CALLEWAERT ; Cour E.D.H., 23 avril 1996, REMLI c./ France,
Justices, 1997, pp. 207 et s., observations Gérard COHEN-JONATHAN.
Voir également Renée KOERING-JOULIN, « Le juge impartial »,
Justices, n° 10, avril-juin 1998, pp. 1-17.
2 Ou personnelle et fonctionnelle : voir Renée KOERING-JOULIN,
« Le juge impartial », Justices, n° 10, avril-juin 1998, pp. 1-17.
3 L’adage est extrait d’une phrase de lord HEWART : « It is not merely of
some importance, but it is of fundamental importance that justice should not only
be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done » (cité in
Antoine GARAPON et Ioannis PAPADOPOULOS, Juger en Amérique et en
31Le Conseil supérieur de la magistrature
1qu’elle montre ; c’est entre autres motifs pour cette
raison qu’elle doit en principe être publique.

Pourtant, « une conception parfaitement abstraite de
l’impartialité du juge ne saurait s’appliquer qu’à des juges qui
2ne seraient pas des êtres humains » .

Si le juge est nécessairement tiers, il ne peut être un
tiers absolu, la position d’un « tiers désincarné [étant] aussi
3illusoire que celle d’un juge sans références » . Si l’action du
troisième pouvoir ne peut être neutre, du point de vue
de ses prémisses, de ses choix et de leurs
conséquences, il doit être impartial, au sens de la
capacité à dépasser son seul point de vue pour
considérer le point de vue des autres. Cette capacité ne
renvoie à aucun contenu prédéfini mais à une attitude
d’ouverture, d’écoute, à une capacité d’arrachement

France, Paris, Éditions Odile Jacob, 2003, p. 102). [Il n’est pas
simplement de quelque importance, mais il est d’une importance
fondamentale que la justice doive non seulement être rendue, mais
doive également être manifestement et indubitablement perçue
comme ayant été rendue ; traduction de l’auteur].
1. Voir néanmoins, sur les limites du concept d’apparence, Paul
MARTENS, « La tyrannie de l’apparence », R.T.D.H., 1996, pp. 640
et s., ainsi que l’avis du Conseil supérieur de la magistrature sur les
mesures qui pourraient être prises pour mieux garantir l’autorité
judiciaire contre la mise en cause injustifiée de tel ou tel de ses
membres (disponible sur le site Internet du Conseil supérieur de la
magistrature : www.conseil-superieur-magistrature.fr).
2. Valéry TURCEY, Entretien, in Laurent GREILSAMER et Daniel
SCHNEIDERMANN, Où vont les juges ?, op. cit., p. 436. M. le président
TURCEY est membre du Conseil supérieur de la magistrature
depuis 2002.
3. Antoine GARAPON, Bien juger – Essai sur le rituel judiciaire, op. cit.,
p. 246. Comme le reconnaissait en effet le juge américain Benjamin
CARDOZO, « Nous devons essayer de voir les choses aussi objectivement qu’il
nous plaît. Néanmoins nous ne pouvons jamais les voir qu’avec nos propres
yeux » (cité in Camille JAUFFRET SPINOSI, « Le juge anglais », Droits,
n° 9, 1989, p. 66).
32Introduction générale
1aux préjugés . L’impartialité n’interdit pas au juge
d’avoir une opinion, « mais elle lui interdit de la forger
autrement qu’à l’issue d’une démarche contradictoire
2d’appréciation des faits et d’application de la loi » .

La nécessaire impartialité de l’autorité judiciaire a
paru être mise à mal et les "affaires" des années mille
neuf cent quatre-vingt-dix ont en particulier donné le
3sentiment que parfois la position des juges pouvait
n’être pas désintéressée, en raison de situations de
dépendance, à l’égard du politique surtout, lequel aurait
eu les moyens de faire fluctuer leurs carrières en
fonction du sens de leurs décisions.

4C’est ainsi essentiellement l’indépendance externe
des magistrats qui paraissait imparfaitement assurée par
leur statut.

1. Voir Laurence ENGEL, Le mépris du droit, op. cit., p. 203 et Jean
LACROIX, « Plaidoyer pour la colère », Esprit, août 1947, n° 136,
pp. 239-247.
2. Commission de réflexion sur l’éthique dans la magistrature,
Rapport, Paris, Ministère de la Justice, 2003, p. 17. Cette Commission
avait été installée par le garde des Sceaux en 2003.
3. Comme semblent l’attester deux sondages de l’institut C.S.A. de
mars 1990 et juin 1997 (disponibles sur le site Internet de l’institut de
sondage : www.csa-fr.com), selon lesquels seuls respectivement 26
p. 100 et 15 p. 100 des français considéraient que le fonctionnement
de la justice était plutôt indépendant du pouvoir politique ; dans le
même sens, un sondage Sofres de janvier 1997 estimait à 82 p. 100 la
proportion de Français mécontents de leur justice (voir Le Monde, 31
janvier 1997, p. 8). Pour une analyse particulièrement détaillée du
sondage C.S.A. de 1997, voir Bastien FRANÇOIS, Une demande politique
de justice – « Les français et la justice » ou comment analyser une critique
récurrente, Rennes, Publications du Centre de Recherches
administratives et politiques – Faculté de droit et de science
politique / Université Rennes-I, 1998, 35 pp.
4. Les débats et travaux relatifs à leur indépendance interne, à l’égard
de leurs collègues, dans le fonctionnement même des juridictions, se
sont développés depuis lors : voir par exemple Michel DE VILLIERS
33Le Conseil supérieur de la magistrature
Jean FOYER, garde des Sceaux entre 1962 et 1967,
affirmait que l’indépendance est affaire de caractère ;
c’était, semble-t-il, « se référer à une conception quasi
métaphysique de l’indépendance (…) ramenée, en définitive, à la
1confrontation d’un homme avec sa conscience » . En effet, si
2l’« impartialité est une vertu, l’indépendance un statut » .

Des magistrats avaient tendance à assurer eux-
3mêmes que leur degré d’indépendance était élevé . De
fait, il semble que « le discours sur l’indépendance fonctionne
4comme un puissant facteur de légitimation de leur action » .

Il n’en reste pas moins que les liens institutionnels
entre l’autorité judiciaire et les pouvoirs législatif et
exécutif ne satisfaisaient plus au besoin d’apparence
5d’impartialité tant il est vrai que, dans une mesure

et Thierry S. RENOUX (Commenté et annoté par), Code
constitutionnel 2001, op. cit., p. 544.
1. Gérard MASSON, Les juges et le pouvoir, Paris, Moreau/Syros, 1977,
p. 478. Voir également Pierre ARPAILLANGE, La simple justice, Paris,
Julliard, 1980, pp. 108 et s.
2. Robert BADINTER, « Pour une autre justice – Conclusion »,
L.P.A., 26 juin 1998, n° 76, p. 63.
3. « L’indépendance d’un juge, c’est fabuleux » (Olivier GUICHARD,
Entretien, in Laurent GREILSAMER et Daniel SCHNEIDERMANN, Les
juges parlent, op. cit., p. 180) ; « Face aux interventions, si vous avez un
discours technique qui se tient, vous résistez toujours ! » (Laurent DAVENAS,
Entretien, ibid., p. 112). Dans le même sens, voir Pierre LYON-CAEN, , ibid., p. 298 et Pierre DRAI, Entretien, ibid., p. 131.
4. Violaine ROUSSEL, « L’indépendance de la magistrature comme
ressource et comme enjeu », in L’indépendance de la magistrature en
France et en Italie (Actes du colloque organisé par le Centre d’études
juridiques comparées et le Centre de recherches italiennes de
l’Université de Paris X-Nanterre les 3 et 4 avril 1998), Paris, Revue
juridique des barreaux et Dalloz, 1999, p. 130.
5. « Evidemment, on peut objecter que l’indépendance des magistrats du siège ne
date pas d’hier. À titre personnel, j’ai longtemps été magistrat du siège et je n’ai
jamais subi ou reçu la moindre pression. Il n’empêche qu’une nouvelle manière de
vivre cette indépendance s’est imposée » (Claude NOCQUET, Entretien, in
34Introduction générale
considérable, l’indépendance est avant tout affaire de
1structure . En effet, « Même si il est évident que
l’indépendance, affaire de caractère, est d’abord ce que les
magistrats en font, elle n’en a pas moins besoin d’être
2garantie » .

L’aspiration à l’impartialité a de la sorte créé
l’occasion d’une ample réflexion sur la manière de
garantir au mieux l’indépendance des magistrats, au
moment où se développaient plus globalement les
travaux sur les conditions du procès équitable.

La nécessité de garantir l’indépendance des
magistrats avait de longue date été prise en compte
dans les agencements institutionnels.

Sous l’Ancien Régime déjà, le système des offices
avait conféré, aux Parlements notamment, une relative
indépendance par rapport au pouvoir royal. Conquise
fortuitement au gré des besoins financiers de la
Couronne qui l’avaient amenée à multiplier les charges,
l’indépendance n’apparaissait pas, tant dans son
expression que dans sa perception, comme relevant de
la nature même du juge : elle était moins comme une
garantie pour les justiciables que l’enjeu d’une lutte de
pouvoir. Instruits par l’expérience, les révolutionnaires
se sont gardés, dans la réorganisation radicale de la

Laurent GREILSAMER et Daniel SCHNEIDERMANN, Où vont les juges ?,
op. cit., p. 396). Voir également Valéry TURCEY, Entretien, ibid.,
p. 421.
1. Voir notamment dans ce sens Charles H. FRANKLIN, « Behavior
Factors Affecting Judicial Independence », in Stephen B. BURBANK
et Barry FRIEDMAN (Editors), Judicial Independence at the Crossroads –
An Interdisciplinary Approach, Thousand Oaks, Californie, États-Unis,
Sage Publications, pp. 148-159.
2. Georges BOYER CHAMMARD, Les magistrats, Paris, P.U.F., coll. Que
sais-je ?, n° 2203, 1985, p. 49.
35Le Conseil supérieur de la magistrature
société qu’ils opéraient, de conserver une quelconque
institution qui pût ressembler à un pouvoir judiciaire et
1entraver la volonté du souverain : « Confiance dans le
législateur, c’est-à-dire le pouvoir politique, défiance envers le
juge : telle est la double inspiration des révolutionnaires, qui se
2perpétuera chez leurs successeurs » .

Commis après l’an VIII, sans plus être titulaires
d’un office de judicature, les magistrats furent bel et
bien réintégrés dans le champ d’une souveraineté
unifiée. C’est alors que furent mis en œuvre des
moyens pour assurer que leur sujétion à la loi ne se
confonde pas avec une soumission aux personnes.
Proclamés inamovibles, pour ce qui est des juges du
siège, dotés d’un statut de nature législative, les
magistrats, fortement hiérarchisés, ont pourtant paru
eêtre durant le XIX siècle une véritable « armée » aux
mains du pouvoir exécutif. « La magistrature se devait de
rester un tout cohérent, ordonné et soumis à une impulsion
unique : la hiérarchisation des fonctions et des niveaux d’autorité
entraînait un système de subordination prenant la forme d’une
centralisation du pouvoir de décision et du contrôle des grades
3inférieurs par les grades supérieurs » .

De surcroît chaque régime nouveau, pour affirmer
l’indépendance des magistrats, qu’il allait enfin assurer,

1. En ce sens, le débat sur le Conseil supérieur de la magistrature
apparaît comme « l’héritier du "contentieux révolutionnaire" à l’égard du
pouvoir judiciaire et le lieu d’une nouvelle définition de celui-ci aux conséquences
substantielles sur la définition même de la démocratie » (Isabelle BOUCOBZA,
« Conseil supérieur de la magistrature en France et en Italie : les
enseignements tirés des débats actuels », in L’indépendance de la
magistrature en France et en Italie, op. cit., p. 65).
2. Robert BADINTER, « Une si longue défiance », Pouvoirs, 1995,
n° 74, pp. 7-12.
3. François NOQUE, Le Conseil supérieur de la magistrature, tome I, thèse,
Paris-I Panthéon-Sorbonne, p. 58.
36Introduction générale
commençait par remettre en cause le principe
d’inamovibilité, proclamé par toutes les Constitutions
depuis l’an VIII, à l’exception notable des lois
èmeconstitutionnelles de 1875. La III République
procéda elle-même à une épuration du corps
1judiciaire , mais la loi du 31 août 1883 offrait une
garantie nouvelle aux juges du siège : leur discipline
serait désormais assurée par la Cour de Cassation
toutes chambres réunies qui statuerait dès lors comme
Conseil supérieur de la magistrature. La carrière des
magistrats, de même que la discipline des membres du
parquet, continuaient néanmoins à relever de la
compétence du garde des Sceaux. Le Constituant tenta
en 1946 d’extraire l’autorité judiciaire du champ de
compétence du pouvoir exécutif, au profit du Conseil
supérieur, qui était constitutionnalisé, sans vérita-
blement y parvenir cependant.

La rupture de 1958 affecta le Conseil supérieur de
la magistrature qui, s’il demeurait constitution-
nellement institué, connut une profonde évolution de
sa composition, ses membres étant désormais nommés
par le seul Président de la République, et une réduction
drastique de ses compétences. Ayant pour fonction,
aux termes de l’article 64 de la Constitution, d’assister
le Président de la République dans sa mission de garant
de l’indépendance de l’autorité judiciaire, le Conseil
supérieur de la magistrature avait reçu compétence de
faire « des propositions pour les nominations de magistrats du
siège à la Cour de cassation, et pour celles de premier président
de cour d’appel. Il donn[ait] son avis dans les conditions fixées
par une loi organique sur les propositions du ministre de la
Justice relatives aux nominations des autres magistrats du siège.
Il statu[ait] comme conseil de discipline des magistrats du

1. Voir notamment Jean-Pierre ROYER, Histoire de la justice en France,
eParis, P.U.F., coll. Droit fondamental, 2 édition, 1996, pp. 617 et s.
37Le Conseil supérieur de la magistrature
siège ». Ce partage des attributions entre Président de la
République, Conseil supérieur de la magistrature et
ministre de la Justice, en dépit de la garantie
constitutionnelle de l’inamovibilité des juges du siège
et du caractère organique de la loi portant statut des
magistrats, n’a pas été propre à convaincre de la réalité
de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Le soupçon
pesait en particulier sur le relais que semblaient
constituer les parquetiers pour le pouvoir exécutif, eu
égard à sa maîtrise sur leur carrière et leur discipline ;
les magistrats du siège eux-mêmes paraissaient ne pas
être à l’abri de l’emprise du Président de la République
et du garde des Sceaux, en raison de la composition du
Conseil supérieur de la magistrature et de leurs statuts
de président et vice-président de l’institution.

Tout se passait en fait comme si « l’indépendance,
souvent proclamée dans le discours politique, ne fut jamais
1vraiment voulue » .

Par ailleurs, si la justice est « le premier de nos services
2publics » , il est loisible de constater qu’elle demeure
3« la cousine BETTE de l’administration » et ce, même si le
budget qui lui est alloué est en constante augmentation
4depuis quelques années. Le nombre même des

1. Jean-Denis BREDIN, « Qu’est-ce que l’indépendance du juge ? »,
op. cit., p. 162.
2. Hubert HAENEL et Marie-Anne FRISON-ROCHE, Le juge et le
politique, op. cit., p. 91.
3. Blandine KRIEGEL, Réflexions sur la justice et sur la loi – Les chemins de
l’État, 5, op. cit., p. 226. Voir également Guy DANET, « Une
institution délabrée », R.F.A.P., janvier-mars 1991, n° 57, pp. 15-20.
4. Il ne s’élevait néanmoins en 2002 qu’à quatre milliards et demi
d’euros (dont seulement 45 p. 100 pour la justice, le reste étant alloué
à l’administration pénitentiaire et à la protection judiciaire de la
jeunesse), soit 1,7 p. 100 du budget de l’État et 0,8 p. 100 des
dépenses publiques. Pourtant « quel est le secteur dans lequel les masses
financières sont si faibles et les effets symboliques si importants ? » (Daniel
38Introduction générale
magistrats professionnels, qui devrait atteindre huit
mille en 2005, apparaît en retrait par rapport à nos
principaux voisins européens ; en outre, si « le désintérêt
1pour l’argent est un trait commun aux juges » et que revient
souvent dans leur discours le goût du service public, la
2modestie de leurs traitements , compte tenu de leurs
missions et de leurs responsabilités, a souvent été
relevée. La question a finalement pu être posée du
choix d’une justice indigente et influencée comme
3mode de régulation de la société : « Ne pas trop s’occuper
de la Justice, mais lui rendre de solennels hommages, ce fut, avec
quelques exceptions, l’habitude d’une République prudente, très
4occupée d’autres projets » .


SOULEZ LARIVIERE, Grand soir pour la justice, Paris, Seuil, 1997, p. 70).
Pour un comparatif européen, voir Hubert DALLE et Jean-Paul
JEAN, « Moderniser la justice et les tribunaux », in Daniel SOULEZ
LARIVIERE et Hubert DALLE (sous la direction de), Notre justice – Le
livre vérité de la justice française, op. cit., p. 259, ainsi que Jean-Marie
COULON et Daniel SOULEZ LARIVIERE, La justice à l’épreuve, Paris,
Odile Jacob, 2002, p. 277. Voir également Denys MILLET,
« Quarante ans de budget de la justice », Justices – Revue générale de droit
processuel, n° 1, 1999, pp. 133-147.
1. Jean-Louis BRUGUIÈRE, Entretien, in Laurent GREILSAMER et
Daniel SCHNEIDERMANN, Les juges parlent, op. cit., p. 87.
2. De même que la faible dotation en voitures ou appartements de
fonction.
3. Voir Daniel SOULEZ LARIVIÈRE, Justice pour la Justice, op. cit.,
p. 200. En 1963, le professeur HOLLEAUX considérait que « Le prestige
judiciaire pâtit aussi de cinquante ans au moins de mesquinerie de l’État ;
souhaiterait-on s’établir dans un palais de justice lorsqu’on voit ces bureaux
quasi cellulaires, ces prétoires aux boiseries grasses et aux lustres empoussiérés, ce
mobilier pour comédie de patronage, un monde qui s’éteint dans un cadre qui se
délabre » (François HOLLEAUX, « L’Administration des Magistrats et
leur Indépendance », R.F.S.P., 1963, p. 64).
4. Jean-Denis BREDIN « Un gouvernement des juges ? », Pouvoirs,
1994, n° 68, p. 77.
39Le Conseil supérieur de la magistrature
Les magistrats judiciaires ont même connu en 1989
une rétrogradation dans l’ordre du protocole de la
1République .

Longtemps maintenue en dehors du champ des
2controverses politiques , les questions de justice sont
entrées dans l’espace public à l’occasion d’"affaires"
qui ont défrayé la chronique, avec une couverture
3médiatique importante . Ces changements ont abouti à
« la conversion du problème de l’indépendance de la justice en
véritable enjeu politique, sur lequel le politique [a dû] se
4prononcer » . Alors, par exemple, que le mot « justice »
n’apparaît à aucun moment dans la Lettre à tous les
Français que le candidat François MITTERRAND rédigea
en 1988, le thème a fait, dans les années qui suivirent,
sous la pression des évènements, une irruption
soudaine dans le débat public, les magistrats ayant
connu une « politisation de leurs fonctions du fait du statut
5public des personnes mises en cause » .

La conjonction, au cours des années mille neuf
cent quatre-vingt-dix, de diverses « affaires », d’une loi
6d’amnistie aux effets dévastateurs , tant les hommes

1. Voir le décret n° 89-655 du 13 septembre 1989 relatif aux
cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires
(J.O., 14 septembre 1989).
2. Elle n’aurait « le plus souvent intéressé le politique que dans les circonstances
où elle pouvait rendre service » (Hubert HAENEL et Jean ARTHUIS, Justice
sinistrée : démocratie en danger, op. cit., p. xiv).
3. Selon M. MINC, la nouvelle trinité « opinion-justice-médias »
remplacerait la trinité classique « démocratie représentative-État-Providence-
classes moyennes » (L’ivresse démocratique, Paris, Gallimard, 1995, p. 77).
4. Stéphane ENGUELEGUELE, La justice « en jeu », op. cit., p. 109.
5. Véronique PUJAS, « Les pouvoirs judiciaires dans la lutte contre la
corruption politique en Espagne, en France et en Italie », Droit et
Société, 2000, n° 44/45, p. 43.
6. Ainsi la loi d’amnistie « du 15 janvier 1990 favorable à l’ancien ministre
Christian NUCCI, obligeant la commission d’instruction de la Haute cour de
40Introduction générale
politiques ont été perçus par les citoyens comme se
1considérant au dessus des lois et de la justice , et de
l’évolution des mentalités, de l’opinion publique
2comme de la magistrature , en même temps que la
perte de repères traditionnels, a ainsi réactualisé un
débat occulté et la classe politique n’a eu d’autre choix
que de tenter de reprendre l’initiative afin d’assurer
enfin la « véritable » indépendance de l’autorité
judiciaire. Le consensus tacite qui consistait à exclure la
justice du champ des débats politiques a de la sorte été
remis en cause, ce qui a ouvert la voie à une
transformation structurelle des rapports entre la justice
et le politique, à un « réajustement de la position de
3l’institution judiciaire dans l’architecture institutionnelle » .

Monsieur NALLET initia en 1991, décrétée « année
de la justice » par le Premier ministre, M. ROCARD, un
ample mouvement qui allait profondément affecter les
conditions d’organisation et de fonctionnement de
4l’autorité judiciaire. L’ordonnance n° 58-1270 portant

justice à mettre fin à ses investigations quant à son éventuelle responsabilité
pénale dans l’affaire dite du "Carrefour du développement" » (Dominique
Turpin, « Le pouvoir judiciaire », in Gérard CONAC, Francis
DELPÉRÉE, Pierre PACTET et Dominique TURPIN, Constitution et justice
– Académie Internationale de Droit Constitutionnel, Onzième session
(Tunis, 1995), Toulouse, Presses de l’Université des sciences sociales
de Toulouse, 1996, p. 186. Voir également Stéphane
ENGUELEGUELE, La justice « en jeu », op. cit., p. 122 et Violaine
Roussel, Affaires de juges – Les magistrats dans les scandales politiques en
France, op. cit., 2002, pp. 262 et s.
1. Pour des « Repères chronologiques », voir ibid. pp. 42 et s.
2. Qui, d’une façon inédite, manifesta son mécontentement pendant
la visite du Chef de l’État à la Cour de cassation, à l’occasion de la
célébration de son bicentenaire, le 30 novembre 1990.
3. Stéphane ENGUELEGUELE, La justice « en jeu », op. cit., p. 114.
4. La qualification d’ordonnance pourrait être utilement abandonnée,
tant sa rédaction a été profondément remaniée depuis 1958 (voir
dans ce sens Thierry S. RENOUX, « Le statut constitutionnel des juges
41Le Conseil supérieur de la magistrature
1loi organique relative au statut de la magistrature ,
modifiée notamment par la loi organique n° 92-189 du
225 février 1992 , instituait deux commissions
compétentes pour avis, l’une à l’égard de la nomination
3des magistrats du parquet, l’autre de leur discipline .
Le Comité consultatif pour la révision de la
Constitution installé en 1992 par François
MITTERRAND sous la présidence du doyen VEDEL
proposa à l’égard de l’autorité judiciaire, pour renforcer
son indépendance, des réformes d’une ampleur tout
autre, qui impliquaient la révision du texte
constitutionnel.

Après trente-cinq années de stabilité, c’est en 1993
que le Titre VIII de la Constitution, consacré à
4l’autorité judiciaire, fut révisé, dans le sens d’une
réorganisation complète du Conseil supérieur de la
magistrature. Puisque « tout débat, en France, sur
l’indépendance de la justice est un débat sur la relation de la
5justice avec le pouvoir politique » , il s’agissait dans l’esprit
du Constituant de modifier la composition du Conseil
supérieur de la magistrature, afin que les sources de
nomination de ses membres soient désormais

du siège et du parquet – France », in « Le statut constitutionnel des
juges du siège et du parquet – XIe Table ronde internationale des 15
et 16 septembre 1995 », A.I.J.C., 1995, p. 225).
1. J.O., 23 décembre 1958.
2. J.O., 29 février 1992, pp. 3086 et s.
3. Voir la loi organique n° 92-189 du 25 février 1992 modifiant
l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique
relative au statut de la magistrature (J.O., 29 février 1992, pp. 3086
et s.).
4. Comme du reste les dispositions relatives à la responsabilité pénale
des membres du gouvernement. Il avait également été envisagé de
permettre la saisine du Conseil constitutionnel par voie d’exception.
Le pouvoir juridictionnel était bel et bien au centre des débats.
5. Jean-Denis BREDIN, « Qu’est-ce que l’indépendance du juge ? »,
op. cit., p. 161.
42Introduction générale
plurielles, et d’étendre ses compétences aux magistrats
du parquet.

Dans la continuité des travaux de 1993, les
questionnements sur le rôle nouveau de la justice et sur
la place qu’elle doit occuper en conséquence n’ont
cessé d’interpeller les pouvoirs politiques.

Le 12 décembre 1996, dans un entretien au journal
télévisé de T.F.1, M. le Président CHIRAC affirmait que
« trois plaies marquent l’époque. Le soupçon sur le politique, le
piétinement de la présomption d’innocence et la perte de crédit de
1la justice au moment où elle n’a jamais été autant sollicitée » .
Il annonçait un nouveau cycle de réflexions et de
réformes relatives à l’autorité judiciaire. Une
Commission de réflexion sur la justice allait être
installée en ce sens, qui devait exercer sa mission « en
recherchant, de la manière la plus large et la plus libre, toutes les
implications des nouveaux choix fondamentaux qui pourraient
être faits par la France afin de rendre à sa justice le caractère
2exemplaire qui doit être le sien » .

Le projet de loi constitutionnelle adopté par les
assemblées en 1998 reprend les débats antérieurs et
constitue un approfondissement de la logique de la
révision constitutionnelle de 1993 en ce qui concerne
les compétences du Conseil supérieur de la
magistrature, généralisant son pouvoir d’avis conforme
et de proposition à l’égard des magistrats du parquet,
tant pour leur nomination que pour leur discipline. La
continuité peut paraître moins visible en ce qui

1. Cité in Daniel SOULEZ LARIVIERE, Grand Soir pour la justice, op. cit.,
p. 29.
2. Aux termes de la lettre de mission qui encadrait son action : voir
Rapport de la commission de réflexion sur la justice, Paris, La
documentation Française, coll. des Rapports officiels, 1997, p. 6.
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