Action publique, action sociale

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Les contributions ici présentées proposent : d'identifier ce qui relève de l'action publique et/ou sociale ; d'interpréter les transformations en cours ; de questionner le processus à l'œuvre ; de saisir les actions publiques et sociales qui se mettent en place sur les territoires. Tous ces changements questionnent la gouvernabilité, dessinent de nouvelles modalités de gouvernance et laissent entrevoir un nouveau type de contrat social. (Un DVD accompagne et complète l'ouvrage).
Publié le : mardi 1 juin 2010
Lecture(s) : 374
EAN13 : 9782296257252
Nombre de pages : 289
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Institut de la Villeet du Développement"IVD"
Sciences humaines etsociales
dirigée par Béatrice Muller
Cettecollection est créée pour donnerla paroleaux acteurs et
intervenants despolitiques publiques etsociales. Elle s’appuie sur
un partenariat fort d’acteurs du champ politique, social et
économiqueetsurle réseau des anciens du DESS Développement
social urbain (création1992) aujourd’hui Master de sociologie
"Développement social urbain". L’IVD partant d’unedéfinition
trèslarge de la ville, comme champ d’appréciation desrapports
sociaux et desrelations sociales de l’actionpublique etsociale, il
sefixe par cettecollection troisobjectifs :
! Créer un espacedediffusion desmanifestations
(colloques, journées d’étudesthématiques,conférences débats) ,
contributions pluridisciplinaires, publications où se répondent
savoir et savoir-faire .
! Valoriser destravaux de recherched’étudiants de
master 2 et thèsessur desproblèmes actuels ; cette production
secentrera surl’articulation entre un travailthéoriqueet empirique .
! Favoriser unedynamique ; l’objectif de cette collection
"Institut de la Ville et du Développement" est de proposer un
espace de diffusion de travaux,de réflexions de recherchesouvert
aux chercheurs,aux professionnels et aux acteurs despolitiques
publiques etsocialestravaillant et réfléchissant sur ce qui est et/ou
défait le tissuurbain .Remerciements
Cet ouvrageest lefruit d’un travail collectifetje tiens à
remercierl’ensembledespersonnesquiont participéaux
échanges autour de l’action publiqueetsociale, notamment
cellesquisont intervenueslors du colloque du 19juin 2008
qui s’est tenu à l’université d’Évry-Val d’Essonne. Je
remercieaussi les auteurs qui ont bien voulu contribuer à la
publication de cetouvrage, politiques, professionnels,chercheurs ,
enseignants et étudiants de master.
Ce travail mêlant desniveaux de réflexion et d’actions ne
doitsa parutionqu’avec lacollaboration de mes partenaires ,
Emmanuel Jovelin de Lille (université catholique de
Lille/ISLV) et Blandine Somot de Strasbourg (ESTES).
Je remercie également Frédérique Bocquentin pourles
relectures etle travail de miseenpageet Pascaline Roi pour
ladernière relecture .
Que tousicisoient remerciés.
5Quelques sigles :
ALEFPA: Association laïque pour l’éducation, la formation, la
prévention et l’autonomie
CPN: Centre Pierre Naville
M2 DSU: Master2 Développementsocial urbain
EPEE: Centred'études despolitiques économiques de
l'universitéd'Évry
ESTES: École supérieure de travail éducatifetsocial de
Strasbourg
GRACC: Groupe de recherche surles actions etles croyances
collectives
ISLV: Institut social Lille Vauban
IVD: Institut de la villeet du développement
LOUEST: Laboratoiredesorganisations urbaines: espaces ,
sociétés, temporalités
TEPP: Travail,emploi, politiques publiques
UMR: Unité mixtede recherche
6Sommaire
Remerciements................................................................................5
Les auteurs.......................................................................................9
Introduction...................................................................................11
1- Les niveaux de ladécision.............................................15
1.1- Action publique, actionsociale
Morgan Poulizac.....................................................................17
1.2- La "gouvernabilité" en question
Marianne Louis.......................................................................25
1.3- Le niveau d'intervention départemental enmatièred'action
sociale
Marie-Pierre Oprandi.............................................................33
1.4- L’habitant au cœur de l’actionpublique
Dominique Naels.....................................................................39
2 - Lestransformations de l’action publique etsociale ...49
2.1- Transformation etterritorialisation de l’actionpublique et
sociale
Béatrice Muller .......................................................................51
2.2- Réformer l’actionpublique locale dans le nouveau contexte du
Revenu de solidaritéactive (RSA) : lecas des aidesmonétaires
Yannick L’Horty......................................................................71
2.3- Insertion desjeunes et place desmissions locales dans les
politiques publiques
Anne Le Bissonnais.................................................................81
2.4- La mixité sociale, une réponseaux problèmes desquartiers
dits sensibles?
Laurence Costes......................................................................95
2.5- Le quartier, unecatégoriede l’actionpublique: l’exemplede
politiques d’intégration et de lutte contre les discriminations
Milena Doytcheva .................................................................103
2.6- Vers un modèle social de responsabilité solidarisante
Marc-Henry Soulet................................................................119
73 - Entre normes etmarginalités.....................................129
3.1- 1975-2002 : Constantes et évolutions du travail social dans
sonrapport aux normes etmarginalités
Blandine Somot ....................................................................131
3.2- L’aide sociale à l’enfance, une norme face aux jeunes
étrangers
Guillaume Logez .................................................................. 143
3.3- Entre normes etmarginalités,fumersous contrôle
Nicolas Baldach, Stéphane Barrez, Fabienne Imbert ,
Pierre Joly .................................................................................. 153
3.4- Du Samusocial aux maraudes. Évolution desreprésentations
du SDF au regard du contenu des dispositifs du Samusocial des
origines et de la Maraude à Strasbourg
Sylvie Dieckhoff, Sylvie Foell, Célia Ruch, Fabienne
Vansteelant, Frédéric Witz .........................................................167
3.5- Entre norme etmarginalité, la viedans les grands ensembles.
Ségrégationrésidentielle,actionsociale, actionpublique
Emmanuel Jovelin ................................................................ 181
4 - Lesmises enœuvredes actions..................................199
4.1- Le titre Imagine’R comme instrument d’une meilleure équité
dans les déplacements des étudiants de la région Ile-de-France
Laurence Costes................................................................... 201
4.2- Démocratie participative et urbanismeà Paris
Héloïse Nez........................................................................... 217
4.3- La participation des habitants. Le cas roumain
Ion Ionescu ........................................................................... 235
4.4- La démocratie participative. Deux formes originales de
participation des habitants
Daisy Andrieu, Jérôme Blanquart,Yves Caron, Ami Cissé ,
Claire Lemeunier, Melissa Lhostis............................................. 261
4.5- L'insertionparl’activité économique (IAE),entre lesobjectifs
etlespratiques; unedifficile miseenœuvre
Alice Billy, Sandrine Brard, Elodie Caberty ,
Mélanie Chassin......................................................................... 275
8Présentation des auteurs
1- Les niveaux de ladécision
Z POULIZAC Morgan, conseillertechnique du Haut
commissaireaux solidarités actives contre la pauvreté
Z LOUISMarianne,conseillère régionale Ile-de-France ,
adjointeau maired'Évry
Z OPRANDIMarie-Pierre, vice-présidentedu conseil
général de l’Essonne en charge de l'insertionsociale et
professionnelle
Z NAELS Dominique, directrice générale adjointe des
services d'Épinay-sous-Sénart
2 - Lestransformations de l’actionpublique etsociale
Z MULLERBéatrice, maîtressedeconférencesà l’université
d’Évry-Val d’Essonne, membre du CPN, TEPP, Évry
Z L’HORTYYannick, professeur à l’Universitéd’Évry-Val
d’Essonne etmembrede l’EPEE/TEPP, Évry, Centred’études de
l’emploi
Z COSTESLaurence, maîtressedeconférencesà l’université
d’Évry-Val d’Essonne etmembredu CPN, TEPP, Évry
Z LE BISSONNAIS Anne, ancienne directrice de la mission
locale Sud Essonne, Étampes
Z DOYTCHEVA Milena, maîtressedeconférences à
l’universitéde Lille 3 etmembredu GRACC
Z SOULET Marc-Henry, professeur à l’universitéde
Fribourg (Suisse), titulairede la Chairefrancophonedu travail
social et despolitiques sociales
3 - Entre normes etmarginalités
Z SOMOTBlandine, directrice adjointede l’ESTES,chargée
de laformation continue
Z LOGEZ Guillaume,directeur adjoint du Réseau éducatif
lillois, ALEFPA etmembredu CPN, Évry
Z BALDACH Nicolas, BARREZ Stéphane, IMBERT
Fabienne, JOLY Pierre, étudiants du M2 DSU/sitede l’ISLV
9Z DIECKHOFFSylvie, FOELLSylvie, RUCH Célia,
VANSTEELANT Fabienne, WITZ Frédéric, étudiants du M2
DSU/sitede l'ESTES
Z JOVELINEmmanuel, maîtredeconférences à l’université
catholiquede Lille, directeur adjoint de l’ISLV etmembredu
CPN/ TEPP, Évry
4 - Lesmises enœuvredes actions
Z COSTESLaurence, maîtressedeconférencesà l’université
d’Évry-Val d’Essonne etmembredu CPN/TEPP, Évry
Z NEZ Héloïse, doctoranteensociologie à l’universitéde
Paris 8, rattachée à l’UMRCultures etsociétés urbaines(CSU) et
au Centrede recherche surl’habitat(CRH) de l’UMRLOUEST
Z IONESCUIon I., professeur de sociologie à l’université
Alexandru Ioan Cuzaà Iasi (Roumanie) et membre de
l’Associationinternationale de sociologie et de l’Association
internationale destravailleurs sociaux
Z ANDRIEU Daisy, BLANQUART Jérôme, CARON Yves ,
CISSE Ami, LEMEUMIERClaire, LHOSTISMélissa,étudiants
du M2 DSU/sited’Évry
Z BILLY Alice, BRARD Sandrine, CABERTY Elodie,
CHASSINMélanie, étudiants du M2 DSU/sited’Évry
10Introduction
Nous avions, lors de la publication de l’Institut de la ville et du
développement (IVD)"10 ans du Développement social urbain"(DSU)
2003,fait un état deslieux sur une succession de normesjuridiques et
sociales,dontl’objectifétait un développementsocial,économiqueet
culturel desterritoires et en particulier desquartiers en difficulté. Les
débats soulignaientque l’ensembledes actions mises enœuvre étaient à la
foissous-tendu par desreprésentations différentes ets’exerçaient selon
desmodalités variées. Pourtant ces actions étaient regroupéessous un
même vocable "Développement Social et Urbain". Les contributions des
intervenantsont montré que l’incidence des actions despouvoirspublics
etlocaux surlacohésion sociale n’est guère isolabledes autres
dimensions de la viedesterritoires et despopulations comme par exemple
l’âge, le sexe, le taux de chômage, l’histoire résidentielle,etc. En effet, les
rapports que lesindividus nouent entreeux, s’établissent constamment sur
une multitude de niveaux quin’utilise pastous le support des actions des
pouvoirs publics etlocaux. Etréciproquement le recours aux actions
publiques etsocialesne se comprend que dans lecadredecesrelations
pluridimensionnelles.
Cette thématique "DSU" etl’originalité des communications mêlant
des acteurs de l'État, des collectivités territoriales, desprofessionnels,des
enseignants-chercheurs et des futurs professionnels, nous a permis de
montrer l’enchevêtrement desniveaux de décisions et d’actions ,
l’interpénétration de l’État et desprofessions. Le DSU a sa propre
dynamique qui s’inscrit dans unprocessus deconstitution d’unsystème
social, dans lequell’action publiqueetl’action sociale maintiennent un
contrôleet uneformedegouvernement du système à l’échelonle plus
1
élevé (Parsons, 1973) .
Nous avons doncconsacré un colloque àcette question de l’action
publiqueetsociale quisefond souvent dans celle du territoire. Ce
colloque s’est tenu le 19 juin 2008,à l’universitéd’Évry-Val d’Essonne
(UEVE) et cetouvrage reprend pour une part, les communications des
intervenants.
Appréhenderl’action publiqueetsociale n’est pas évident,car
commentsavoir ce quirelèvede l’une ou de l’autre? Quiorganiseetmet
1Parsons T., Sociétés, essai surleur évolution comparée, Dunod, collection Organisation et
sciences humaines, Paris, 1973 .
11enœuvre les actions, l’État, les collectivités territoriales, lesorganismes
sociaux, le tissu associatif ou d’autres encore? À quel momentparle-t-on
de l’une ou de l’autre? Nous nousproposons de saisir cestâtonnements
d’actions plurielles qui aujourd’hui s’expriment sur des espaces
généralement désignés comme territoriaux ou en direction despublics
vivant sur cesterritoires.
L’actionpubliqueetsociale renvoie souvent aux mises enœuvre
concrètesrépondant àdes problèmes d’exclusion,d’inégalité,de
dégradation du patrimoine et des conditions de vie. Ces actions
s’entendent comme une nouvelleapprochede la cohésion sociale,du lien
social qui se traite au niveau local tout enl’articulant au global. Le
traitement de l’individuel(le territoire, l’acteurlocal, l’habitant) dans son
rapport au collectif (national, supra-national, politiques publiques et
sociales…) sefait au travers d’uneaspiration à de nouvellesmodalités
d’appartenance et de participation. Celles-cisedémarquent "du
centralisme" – trop connotécomme une forme d’injonction des
gouvernants – pour se tourner vers desmodalités d’un "mieux vivre
ensemble" au sein d’un collectif respectueux de cesindividualités .
Cette recherchede modes d’actions n’est pas nouvelleetla société
invente, régule, accompagne, cherche, àchaque moment de son
développement,desniveaux intermédiaires decohésion sociale (Muller
1
B., 2005) . En France, depuis leslois de décentralisation de 1982/1983 ,
lesresponsablespublicstentent de trouver desréponses aux urgences sur
certainsterritoires afin d’éviter destensions,d’assurerles conditions de
sécuritéet d’un dialogue entre lespopulations etlesinstitutions.
Cetouvrage retrace à sa manière l’entrelacement des acteurs,des
espaces et des actions qui s’opèreaux niveaux des décideurs posant la
question du niveau de gouvernance,desmoyensnécessaires et des
brouillagesqueces enchevêtrementsont produits depuis les lois de
décentralisation(1). Unefoisles différentsniveaux repérés, il s’agit
d’expliciter ce que nous entendons par actionpubliqueet actionsociale .
Ces actions traitent à lafois des hommes et leur implication,des formes
que prennent ces actions,des espaces d’intervention, mais aussipropose
une tentative de compréhension de cette production de normes(2). Ces
normesparticipent à la construction de catégoriessociales à prendreen
compte, desreprésentations portées par les acteurs sociaux, se heurtant
1Muller B., Les nouveaux modes de régulation de l’actionpublique, in Pensée Plurielle ,
Étatsocial actif, Pratiquessociales, 2/2005, n° 10 .
12parfois àdesréalitéssociales commecelle desjeunes étrangers ou encore
celles dessans domicile fixe voiredesrésistances de la part despublics
visés(3). Etpour finir,ces approches différentes des actions nous
permettent de saisir voirecomprendre quece qui est à l’œuvre, ce sont les
expérimentations surle terrain (4).
Béatrice Muller
131- Les niveaux de ladécision1.1
Actionsociale, actionpublique
Morgan Poulizac
La loi peut sans aucun doute instituer, il lui est plus difficilede
résoudre desproblèmes defin de mois difficile. L’actionpublique
s’incarne sans aucun doute dans despolitiques et des agents au service de
ces politiques, desrèglements et des dispositifs; elle peut cependant
difficilement se mettre suffisamment à proximité pourtraiter de
problèmes sociaux complexes et individuels que peuvent rencontrerles
personnes reçues dans lespermanences sociales. Au fondement de toute
actionpublique se trouve une tension entre l’exigence de légitimité, la
quêtede la plus grandeefficacité etlademande de proximité que les
situationspersonnellesimpliquent .
Action publiqueet actionsociale peuvent se poser entermes
abstraits,elles se posent néanmoins en cas bienréels où desindividus sont
au prised’une multitude de conditions,enmaille avec de nombreuses
institutions, tantôtpubliques, tantôt privées. Sipendant longtempsle
destinatairede l’actionpublique pouvait se résumer à un statut ,
principalement salarié (ou entermesnégatifs comme sans activité), la
dislocation de laconditionsalarialea conduit à réajusterl’action publique
etlesrapportsqu’entretiennent les pouvoirs publics avec les autres
acteurs intervenant dans lechamp social.
De manièreassez schématique mais au final assez pertinente, on peut
considérerque la société françaiseet d’une manièregénérale, l’ensemble
despays industriels, ontpu traiter le lien entreactionsocialeet action
publiqueensefondant sur unedivision de la population entred’une part
les actifs, salariés et d’autre part une catégorie, aux contours assez flous ,
d’inactifs. Il existait donc un système de droits,de protections pour les
salariés etprogressivement pour leurs ayants droits et d’un autrecôté la
gestion, peu à peu organisée, desnombreuses formes de marginalités et
d’inactivités. À côtédu système de sécurité sociale s’organisait donc un
ensembled’actions àdestination des vagabonds, marginaux, handicapés ,
assumées de manière charitable parl’institution religieuse, par des
organisations laïques, puis par des collectivitéslocales, principalement
municipales.
Cette partitionpermettait d’établir un système de normes
extrêmement fortpour l’actionpubliquecomme pour l’actionsociale,
normeétant ici comprisecomme un guide d’actionpour lespouvoirs
publics comme pourla société dans son ensemble .
17Ce modèlea été profondémentmis à malparl’apparition, puis par
l’installation d’un chômage stagnant de massedans les années1980. Ce
n’est bien entendu pas la seule condition ayant conduit à imaginer des
formes d’actionpubliqueetsociale; elle méritecependant de s’y arrêter
unmoment .
Lafigure du travailleur salariéà tempsplein et à durée indéterminée
a trèslargement déterminé la manière dontse sont construitesles
politiques sociales. Pivot, l’âgeactif déterminait pour une grande part
l’organisation despolitiques d’éducation,de santé, de retraite, familiales.
Concernant les personnes d’âgeactif sans activité, considérées
comme inaptes au travail,elles ontlongtemps été laissées à l’exercice
discrétionnairede la charité publique ou privée. Y compris dans les
premières politiques locales en faveur de ces personnes dans les années
1970,elles étaient souvent destinées soit aux personnes présentant un
handicapphysique, soit ayant des charges de famille particulières. Les
inactifs d’âge actif ne rentraient cependant que rarement dans le périmètre
de cespolitiques.
Les années1980 marquent cependant untournant. Le chômage n’est
plusseulement frictionnel, il devient de longue durée, conduisant àdes
effets de déqualification et créant peu à peuunecatégoriede population
durablement éloignéede l’emploiou, tout en étant en emploi, nécessitant
unsoutien despouvoirspublics(lestravailleurs pauvres). C’est dans ce
contexte qu’est imaginé le Revenu minimum d’insertion(RMI) ,
définitivement crééen décembre 1988. À relire les débats parlementaires
de l’époqueetles débats publics dans leur ensemble, on se rendcompte
que cette mesure, visant àgarantir, sous certaines conditions restrictives
(notamment l’âgede 25 ans), un revenuuniverselminimum, était destiné
à unefaible part de la population,estimée à l’époqueà quelques dizaines
de milliers de personnes. Iln’étaitpas encoreapparu que puisseexister
une catégoriede population durablement éloignéedu statut salariéet d’un
emploi fixe. Très rapidement cependant, le RMI a concerné 250000
personnes, puis afranchiquelques années après le million de
bénéficiaires, pour se stabiliser autour decechiffredepuislors. Les
conséquencespour l’actionpubliquecomme pour l’actionsociale ont été
tout à fait majeures mais traduisaient alors bien plusprofondément une
adaptation contrainteà la nature du marchédu travail.
Le travail,figure centrale de construction despolitiquessocialesmais
également des formes de régulation sociale et d’organisation de l’action
publique, s’est transforméen un objet variant, variableetindéfini. Les
carrières professionnellessont désormais beaucoupplus déstructurées
qu’elles n’ontpu l’être. L’entrée sur le marchédu travail, marquée
auparavant parlafin des études, tendà s’éloignersoit volontairement par
18ledésir de poursuivredes études, soit involontairement, par les difficultés
rencontréesparlesjeunespour accéder à unpremier emploi. De même, la
trajectoiredes carrières professionnelles,autrefois uniforme, devientplus
souvent heurtée, confrontant lesindividus àdespériodes de chômage, des
formes d’emplois; on peut,au cours de sa vie professionnelle, se trouver
en situation d’emploi,dechômage (parfois même partiel),être
bénéficiaired’unminimumsocial. Cette pluralitéde statuts peut l’exposer
àdes difficultés socialesliées au problèmede logement,à des difficultés
pratiques, de transport,de modes de garde de ses enfants,d’accès au
crédit… Chacun peut se retrouver dans dessituations spécifiques appelant
desmodalités d’interventionparticulières. L’apparition d’un halo du
chômageetles conséquencespratiques qu’ilinduitrend toujours plus
précis etincommode l’établissement d’une normed’intervention de
l’actionpublique, de l’actionsociale .
Siles changements liés aux mutations des formes d’emploi et
d’inemploi constituent un trait fort desmodifications apportées à l’action
sociale au cours destrentedernières années, ilsne sont paspour autantles
seuls facteurs de bouleversement de nos conceptions des formes d’action
publique. L’organisation des compétences et desresponsabilités dans le
champ de l’actionpubliquea elle-mêmeconnu de profonds changements
au cours destrentedernières années. L’actionsociale n’acertesjamais été
le seul fait de l’État, elle n’acependant jamais fait l’objet d’une telle
complexité dans l’enchevêtrement des compétences entre niveaux
d’interventionterritoriale. Depuis lespremières lois de décentralisation et
enparticulierla loi de décentralisation de 2003 transférant lagestion du
revenu minimum d’insertion aux conseils généraux, les départementsse
sont imposés comme acteurincontournablede l’animation,de la gestion
et de l’organisation despolitiquessociales. Ce n’est pourtant pas la seule
collectivité intervenant sur lechamp de l’actionsociale. Lesrégions ,
responsablesprincipales de laformation, sont amenées à intervenir de
plus en plus fréquemment dans l’accompagnement de personnes
éloignées de l’emploiou dont le niveau de qualificationlesplace dans
une situation d’insécurité vis-à-vis de l’emploi. Les municipalités ,
historiquement pour certaines, plus récemment pour d’autres, ont
développé une politiqued’action sociale, notamment via le réseau des
Centres communaux d’actionsociale (CCAS), tout à fait importante .
L’État, enpartieà traversla politiquede l’emploimais également à
traverslespolitiques de solidarité, intervient de manière accruedans le
champ social, financièrement mais également réglementairement, par
l’organisation et la régulation du champ de l’actionsociale. Tous ces
échelons ont cependant conduit à répondre à la demande croissantede
proximitéde l’actionpublique parles usagers .
19Les acteurs publicsne sont pas lesseuls intervenants dans lechamp
social etla France,comme peu d’autrespays, disposed’un réseau de
corps intermédiairestout àfait conséquent. Le territoireest ainsi maillé
d’un vaste réseau d’associationsintervenant sur lechamp social. Leur
actionn’est d’ailleurs pas résiduelle mais existebiensouvent par
quasidélégation de service public pourl’accompagnement despersonnes. Ces
corps intermédiairespeuvent également existersous laformede secteurs
entiers, soumis àdesrégimes dérogatoires et dontl’objet est d’intervenir
comme outil de l’actionsociale: c’est notamment lecas du secteur de
l’insertionparl’activité économique. Enfin,certaines entreprisespeuvent
avoir des actions de nature sociale àdestination de leurs collaborateurs ou
même, dans certains cas, vers leur "écosystème"productif, c'est-à-dire
l’environnement dans lequelintervient leur sited’exploitation.
Ce qu’il convient de qualifier, sans grande nouvelle, de mille-feuille
administratif etorganisationnel, rendcomplexe pour les acteurs, mais
également pour les usagers d’obtenir la visibilité nécessaireaux réglages
permanents qui doivent êtreaccomplis dans l’orientation de l’action
sociale. Enchevêtrement des compétences, rivalités desresponsabilités ,
entremêlement des financements, le puissant héritaged’une longue
tradition d’actionsocialedeviendrait-il encombrant ?
Lederniertrait qu’ilnous paraît important de soulignertient à
l’exigence de légitimité qu’éprouvent désormais les acteurs de l’action
publique. Cela tient au fait que les bénéficiaires des dispositifs publics
sont de manière alternativeégalement les contributeurs, les acteurs et ,
bien entendu,despersonnes votant pour l’élection de leurs responsables
politiques. L’actionsociale n’est plusseulement une partiedistinctede
l’actionpublique, elle tend à s’inscrirecomme unedimensionstratégique
de chaque décisionpublique (dans quelle mesure la décisionpriseest-elle
ou non susceptible d’affecter lacondition desplus faibles,dans quelle
mesure un choix politique permet-il ou non aux plus fragiles de mieux
s’ensortir ?). L’usager, qu’onpouvait par conséquent définir de manière
quasi-abstraite, se trouve désormais placé au cœur de l’actionpublique .
S’il est ainsi unpoint duquelil convient de partir pour tenter de
redéfinir positivementlesrelationsque peuvent entretenir l’action
publiqueetl’action sociale,c’est sans aucun douteenpartant de l’usager
lui-même .
Vers une redéfinition de lagouvernance de l’actionsociale
Sionsouhaite réfléchir aux nouveaux modes de gouvernance quise
dessinent et ceux vers lesquels on pourrait tendre, il fautsans doute
dépasserladéfinitioninstitutionnelle des acteurs et voir comment ils
20peuvent s’organiser fonctionnellement. Selonnotre point de vue, il est
possibledeconsidérerqu’interviennenttrois types d’acteurs .
L’usager constitue sans aucun doute le point de départ de toute
réflexionsur l’organisation de l’actionsociale. L’usager est par
construction unindividu pris dans untissu d’institutions et de situations ,
il outrepasse sonsimple statut administratif (bénéficiairede…) et ne se
limite passimplement à l’interactionpersonnelle que sont susceptibles
d’avoirlesinstitutions avec lui. Onparle souvent de replacer l’usager au
centredes dispositifs, mais si cela signifie une succession de statuts
d’usagers de différentsservicespublics(service de l’emploi, service de
l’actionsociale...), l’usagern’y gagne guèreen visibilitéetl’institution en
lisibilité. Préexistant à toute interventionsociale, l’usager a, à la fois, un
parcours, une trajectoire (administrativeetprofessionnelle) et unobjectif
personnelquipeut excéderl’objectif que lui assigne l’institution. Il faut
par conséquent favoriser uneapproche parparcours etnon plusparstatut .
Par ailleurs existent des acteurs publics. Ils peuvent être variés dans
leur champ d’interventionterritorial,dans leurs finalités et dans leurs
modalités d’intervention, ils n’en demeurentpasmoins touslégitimessur
lessujets qu’ils sont amenés à traiter. Certes, ilpeut exister desmotifs de
rivalités entreeux, de répartition des compétences,de partagedes
responsabilités, ils n’enpoursuivent pas moins un objectif commun
d’intérêt général. Ces acteurs, que sont les collectivités territoriales etles
différentsmembres de l’État nedoivent plusseulementseconcevoir
comme organisations mais comme fonctions d’une organisationplus
large, tournant autour de l’usager.
Enfin, il y a un vastechamp d’opérateurs qui peuvent agir soit ,
comme délégataires de service public soit,comme acteurs àbutnon
lucratif. Ces acteurs comprennent le secteur associatif, le secteur de
l’insertionparl’activité économique, le secteursanitaireetsocial.
Avant d’en venir aux conditions de coopération entreces différents
acteurs, il convient de définir lesobjets d’intervention de l’actionsociale .
Les objets d’intervention de l’actionsociale
Ici sechevauchent des conceptions assez différentes de l’action
publiqueetsociale. Dans une première lecture, qui est celle qui a
longtempsprésidé aux politiquessociales françaises, l’action sociale était
fondamentalement réparatrice. L’objet de l’actionsociale telle que
déterminée par l’actionpubliqueétait centré surlacompensation de
handicaps, physiques ou "sociaux". Ils’agissait de s’occuper de personnes
donton estimait qu’elles rencontraient des difficultésparticulières. Les
allocations, les dispositifs étaient ainsi organisés de telle sorte qu’ils
apportent aux individus des aidesponctuelles ou durablesleurpermettant
21de s’accommoder de leur fragilité. Cetteconception de l’actionsocialea
e
été unpuissant moteur de progrèssocial au cours du XX siècle et une
1
grande partiedes droits à vocation universelle (RMI, CMU …)sonttrèsliés à
ce type de conception. Elle adéterminédesmodes de financement (de la
2
cotisation à l’impôt, via la CSG ),desmodes d’organisation(leguichet est en
quelque sorte l’incarnationphysique de ce principedegouvernement !). Cette
conception aaussi défini despratiquesprofessionnelles et induit une culture
de l’actionsocialedontles bénéfices sont toujours perceptibles dans
l’efficacitéetle savoir-fairedecertains grandsréseaux associatifs.
Elle présentait cependant l’inconvénient majeur de traiter les
individusselonleurs statuts,c'est-à-dire qu’elle déterminait des"droits à"
plusqu’elle ne permettait d’établir des"droits de". Cetteconception, par
nécessité statique, tendait àenfermerles bénéficiaires deces aides dans
leur statut et créait consécutivement desseuils, quipouvaient être
financiers mais passeulement.
À ce titre, le RMI ouvrait droit àcertaines aides,comme par exemple
lagratuitédestransports dans certainesrégions, quis’arrêtaientsitôtla
personneà nouveau en emploi. Or, l’emploioccupé pouvaitn’être qu’à
tempspartiel etne paspermettrede payer des abonnementstransports
onéreux. Onse retrouvait dans dessituations oùuntravailleur gagnait au
finalmoins d’argent entravaillantqu’en étant au RMI !
À côtédecette premièreconceptionl’action sociale commeaction
compensatrice mais parfois contraignante s’est développé un mode
d’interventionquin’a plus seulement eu pour objet de réparer mais
également d’agir sur les déterminants de ces situations. Qu’onne se
méprenne pas,ces deux conceptions ne sontpasparnature opposées ni
même inconciliables, elles ont cependant des effets surlesmodalités de
l’actionpublique quelque peu différente. Ontrouve trace de cette
conception dans lespolitiquestendant àagir surles déterminantssociaux
de l’emploi,de la santé .
La politiquede la ville est elle-mêmefortement imprégnée de cette
idée. Surle thèmede l’emploi,ellea conduit àce que l’on a nommé les
politiques d’activation, ou, pour user d’untermeanglo-saxon, politiques
duworkfare. S’agissant du revenu minimum d’insertion, il s’est agi de
considérer que la personne, malgréces difficultés rencontrées sur le
marché du travail, n’en était pas moins employable, àcondition de
renforcer sonniveau de qualification, son incitation à reprendre une
1Couverture maladie universelle (CMU).
2Contributionsociale généralisée (CSG).
22activité. Passer d’une simple logiquede réparation à une logique
d’activationou pour reprendre unterme quimanque d’élégance,
d’autonomisation, signifie pour l’actionpubliqueetl’action sociale,être
en capacitéd’intervenirnon plusseulementsurle niveau de revenu, mais
également surlaformation, les conditions de vie. Le principedu retour à
l’emploi étant posé, les acteurs publics sont doncamenés à traiter
conjointement l’ensembledes difficultés que peut rencontrerla personne .
Ce glissement traduit enfin l’acceptationqu’iln’est désormais plus
possiblede séparerla population entreceux qui auraient une activitéet
ceux qui n’en auraient pas mais qu’il fautpermettreà tous d’avoir la
capacité à trouver uneactivité, éventuellement àen changer,du moins à
s’adapterplus fortement aux turbulences de la vie professionnelle .
Cetteconception a trèslargement complexifié la naturede l’action
publiqueetsociale puisque pour travailler surl’insertionprofessionnelle ,
il fallait également êtrecapabled’intervenirsurles conditions de
logements, sur la santé, la mobilité. Lesinstitutions en charge de ces
publicsont alors eu tendance àdévelopperleurs propres actions, sans
toujours tenir comptedece que les autresinstitutions étaient capables de
produire. Facteur de complexité,cette dynamique n’a paspermis
d’obtenir l’efficacitéattendue .
C’est cependant assez fondamentalement la logique qui a présidé à
l’inventionpuis à la miseenœuvre du Revenu de solidaritéactive (RSA) ,
quise substitue àcompter de l’été 2009 au revenu minimum d’insertion et
qui est destiné nonseulement aux bénéficiaires de minima sociaux mais
également aux travailleurspauvres. Si donc se crée une allocationqui
excède ladéfinitionparstatut pour s’attacher aux revenus de la personne,
le RSA conduit à redéfinir lesmodes de collaboration et de gouvernance
entreacteurs .
L’État confie traditionnellement avec prudence et délègueavec
méfiance. Fait culturel autant que fait historique, l’organisation
administrativefrançaisea longtempsplacé les opérateurs de l’action
sociale dans une situation inconfortable où la puissance publique
contrôlait plusqu’elle ne guidait, imposait plusqu’elle n’incitait. Si un
nouvel équilibre doit être trouvé, quelleforme pourrait-il prendre ?
Ilsemble que l’orientation générale récentedesnouveaux modes
d’interventionsociale tendà privilégier des formes de coopération étroite,
des formes de pacte. On emploie ici pacte plutôtquecontrat à dessein. Il
est nécessaire, si ce n’est d’établir unrégimed’équité, au moins un
régimedeconfianceentredifférents acteurs. La collaboration des acteurs
est indispensableà la poursuite d’objectifs d’autonomie. La puissance
publique, l’État, évolue progressivement vers une fonctionplus
stratégique qu’opérationnelle. Par ailleurs, il n’a plusle monopolede la
légitimitéd’action et certaines collectivités locales, surlechamp social ,
23partagent avec lui uneco-responsabilité vis-à-vis de l’accompagnement
social.
À ce titre, la loiinstituant le Revenu de solidaritéactive prévoit,au
niveau territorial, la signature de ce que l’on aappelédespactes
territoriaux d’insertion. Ces conventions,entre les collectivités et l’État
doivent organiser des formes decoopérationrenforcée entredifférents
échelons d’actionpubliqueetpermettre un partenariatplusstratégique
avec les acteurs territoriaux de l’actionsociale (associations, secteur de
l’insertionparl’économique). Cespactes nedoivent par ailleurs pas
définir exclusivement une politiquede résultatmais également une
politiquede moyens et d’objectifs .
Leconventionnement etlacontractualisation dans l’actionpublique
ont déjà une longue histoire. Ils étaient cependant principalement
financiers et déterminaient des conditions de délégation de services
publics. La notion de pacte signifieau contraire que les engagements des
acteurs, qui ne sont pasquedeux mais peuvent êtrebeaucoup pluslarges ,
induit une responsabilité partagée, qui ne se limite pasqu’aux moyens
financiers mais qui toucheégalement lacapacité à organiser des
collaborations innovantes,centrées autour de la continuité du parcours
des bénéficiaires decespolitiques.
Cespactes, s’ils recueillent l’assentiment de nombreux acteurs, sont
cependant desobjets vivants,difficiles à systématiser etils peuvent
modifierla manière de concevoir l’actionsociale. Cela signifie
concrètementmutualiser desmoyens, partager de l’information,coopérer
pour définir desstratégies communes. Ce n’est sans doute pas encore
spontané,c’est cependant devenu nécessaire. Cela impliquera de pouvoir
établir desobjectifs partagés,donnant lieu àdes formes d’évaluation
complexes, permettant de déterminerlesmeilleures pratiques, lespoints
faibles etlespoints forts de certainesorganisations .
D’autressecteurs ont depuis quelques années déjà compris les
bénéfices qu’ils pouvaienttirer de nouvelles formes de gouvernance et de
coopération. Les acteurs économiques ontpar exemple saisil’intérêt de
pouvoirorganiser des formes decoopérationoriginales afin d’améliorer
leur efficacité. Ils ont depuis longtemps créédes grappes d’activités,des
formes coopératives pour partager certainsmoyens, imaginer des formes
d’investissement communes. Il y a là un formidable espace pour la
créativité des acteurs sociaux. C’est àcedéfiqu’ils doivent s’atteler ,
soutenusparl’État.
241.2
La "gouvernabilité" enquestion
Marianne Louis
Il me revient de vous dire quelques mots sur les enjeux de
"gouvernance"régionale. Permettez-moi d’abord, de partager avec vous
quelques éléments caractéristiques de la régionque je connais le mieux ,
l’Ile-de-France .
Onparlebeaucoup du mille-feuille, avant d’en détaillerlecontenu, la
recette, regardons sonpoids. L’Ile-de-France c’est :
-11,4 millions de Franciliens, soit 19 % de la population française, 22,5 %
de la population active ;
-8départements, 1 281 communes;
-1,2 million d’hectares,dont 239 000 ha d’espaces urbains construits ;
- un budget de 4,35 milliards d’euros principalement affectés aux transports ,
l’enseignement secondaireetsupérieur, ledéveloppement économique, la
rechercheetlaformation professionnelle. En fait,ce petit rappelsouligne
bien lagrandediversitédecette régionqui dépasse la simple notion de
mille-feuille .
L’édifice est d’autant plus exceptionnel qu’ilne s’est pas construit
par une lente sédimentation. L’institution régionale est trèsjeune. Elleest
née en1982 dans ce qu’on appelle l’acte I de ladécentralisation(loi du 2
mars 1982) complété principalement par deux lois de 1983 (7 janvier
1983 et du 22 juillet1983) etplusieurs lois complémentaires en 1985 et
1986. Lestrois grandsniveaux de collectivités sont alors identifiés et
définis par des compétences et desrôles :
- à la région, unecompétence générale, mais limitée puisqu’ils’agit pour
elle de "promouvoirledéveloppement économique, social, sanitaire,
culturel etscientifiquede la région et l’aménagement de sonterritoireet
pour assurerla préservation de sonidentité" ; ce quiseraconcrétisé par
lestransferts de compétences enmatièrede planification économiqueet
programmation des équipements,formation professionnelle continueet
apprentissage, ainsi que parlaconstruction etlagestion deslycées et des
établissements d’enseignementsprofessionnels agricoles;
- au département, un développement de ses compétences tournées vers la
solidaritéà traversl’action sociale etla santé, l’équipement rural, les
transports en commun(horspérimètre urbain) etlagestion des collèges;
25-quant à la commune, elle voit confirmer sonrôlede proximité (transports
urbains,écolesmaternelles etprimaires, urbanisme, bibliothèques), mais bien
sûr avec unecompétence générale .
C’est ce schéma de répartition des compétences et desrôles,défini à
l’origine qui constitue une sortede référencedontles contours sont
devenus flous avec l’accélérationportée parl’acte II de ladécentralisation
entre 2002-2005 etlesnouveaux transferts de compétences quiont été
organisésparla loi du 13 août 2004 relativeaux libertés et responsabilités
locales .
Quelques exemples decompétences transférées, pour vous donner
une idéede la complexité de l’édifice .
À la région: la coordination des actions de développement économique,
l’élaboration du schéma régional expérimental de développement économique ;
l’organisation des actions de formation, y compris qualifiantes,destinées aux
jeunes et aux adultes chômeurs;la possibilité d’un transfert de la propriété
des cours d’eau et canaux mais aussi desports maritimesnon autonomes ;
la possibilité de transfert desimmeubles classés monuments historiques
ou inscrits à l’inventaire supplémentaireappartenant à l’État ainsi que de
leurs meubles.
Au département: la gestion du Revenu minimum d’insertion(RMI)
ainsi que du Revenu minimum d’activité (RMA); le transfert de tousles
biensimmobiliers des collèges et de lagestion des Techniciens etouvriers
de services (TOS); le transfert de toutes lesroutesquin’entrent pas dans
la nouvelledéfinition du domaine routiernational ainsi que lesservices de
l’Équipement afférentsà l’exercice de cette compétence, etc .
À la commune: la possibilité de participer à l’exercice des compétences
des départements et desrégions, sur une baseconventionnelle, sursimple
demandecommunale .
Naturellement,à partir de ce tableau,entoute logique, nouspourrions
considérerquecet acte II de ladécentralisation devrait êtreconsidéré
comme le point de départ àcertaines difficultés, ou tout au moins à
certainesinterrogations surla qualité de notrecapacité:
-àélaborer despolitiquespubliques;
-à prendredes décisions ;
-à les faireappliquerrapidement;
-àen contrôlerla miseenœuvre et à'en évaluerl'impact…
C'est-à-dire, àgouverner,alors même que l’institutionn’est pasremiseen
causedans sa légitimé .
26C’estsans doute vrai. Rappelons lecontexte financier et social qui a
entouré l’acte II de ladécentralisation. Cet acte afait autant, voire plus en
d’autrestermes,c’est une réformeguidée parla volontéde "transférer des
charges" plutôtquede mettreen cohérencedes compétences. Mais
n’oublions pas que dans cette même période,alors que l’institution
régionale avait à peine 10 ans etque l’Acte II de ladécentralisation allait
voirle jour, le paysage institutionnel aétéencore unefois bouleversé par
le nouvel essor de l’intercommunalité porté parleslois du 6 février1992
et du 13 juillet 1999 .
Et aujourd’hui, même si les grands domaines d'intervention du
conseil régionalsont définis :
-laconstruction, la rénovation, l’entretien et l’équipement deslycées;
-l’apprentissageetlaformation professionnelle des adultes ;
-lestransports collectifs et lesroutes;
-l’aménagement du territoireetla planification(travaux de grands
équipements et développement de l’espace rural);
-ledéveloppement économique ;
-le logement etlessolidarités;
-l’enseignement supérieur etla recherche ;
-l’environnement etla miseen valeur du patrimoinehistorique et
paysager;
-laculture ;
-le sport, les loisirs etle tourisme .
... Même si la Région Ile-de-France a ses priorités :
-transports ;
- développement économique ;
-logement;
- éducation et formation ;
- environnement .
… Elleest naturellement et comme toutesles autres collectivitéslocales
confrontées à la question de lagouvernabilité. Iln’existe plus unsujet qui
échappe à la complexité .
Prenonsl’exempledespolitiques socialesquinous intéressent plus
spécifiquement . C’est une compétence naturellementpriseen charge par
leconseil général. Mais elle interpelle l’élu local dans sonlien de
proximité naturelleavec les habitants et une région comme l'Ile-de-France
ne peut entant qu’institution chargéedu développement du territoire, se
contenter d’être qualifiéede richeau regarddes autresrégions françaises
etignorerqu’elleest également unterritoire où secristallisent inégalités ,
difficultéssociales etsituations d'exclusion .
27Et laboucle se boucle: accès au logement,développement
économiqueet chômage, minima sociaux et grande précarité… Sur ces
questions il n’ya pas unecollectivité seule responsable .
Rassurez-vous, "cela marche"quand même. Les électeurs votent ,
choisissent des équipes,apportent leur soutien àdesprogrammes, les élus
ont de la volonté, ils travaillent, ils se parlent, ils mettent enœuvre des
politiques publiques de long terme, des actions plusimmédiates,dans un
contexte de ressources difficiles, un contexte social complexe .
On s’ensort et enmême temps,force est de constater que cette
situation est désignée comme lacrisede la gouvernabilité. On entend
tellement cetteantienne: "notre problèmec’est lagouvernabilité", "nous
sommes confrontésà une pertedegouvernabilité",etc .
Ces mots expriment la plusou moins grande facilité avec laquelle les
responsables de l’action collective sont en mesured’atteindre lesobjectifs
fixés à leur action, ou plutôtladifficulté croissanteavec laquelle ils les
atteignent.
Troisraisons au moins à ces difficultés croissantespeuvent être
soulignées :
-lacomplexité croissantede l’actionpubliquedans lecadre des grandes
métropoles. Il y a unecomplexité croissante parce que l’espace des
compétences necorrespond pastoujours àcelui desproblèmes etque
plusieurs échelles géographiques et échelons politiques ou administratifs
sont souventprésents à la fois. Cette complexité aétéclairement accrue,
en Ile-de-France comme partout en France, par ladécentralisation, quels
que soient les mérites de celle-ci :entémoigne la lourdeur de
l’élaboration de l’avant-dernierschéma directeur,dans des conditions
bien différentes de cellesrencontrées par Paul Delouvrier dans les années
1960. Par ailleurs,cette complexité n’est pas uniquement lefruit de la
nature intrinsèquedesmétropoles; une partiedecette complexité aété
construite, même involontairement, parl’accumulation dedécisions
publiques sans doute justifiéesindividuellement, mais concourant
collectivementà rendre lessituations ingérables;
-lacrisedeconfiance entre les citoyens et laclasse politiquedans son
ensemble. Elle ne se traduit pasnécessairement par une pertedeconfiance
dans leurs représentants à l’échelle locale. Mais l’affichage parles
hommes etles femmespolitiques d’un certain sentiment d’impuissance
est lui-même susceptible d’aggraverla pertedeconfiancedes citoyens,ce
qui est aprèstoutnormal ;
-l’idée selonlaquelle la responsabilité vient aussi des citoyens
euxmêmes. La pertede sens civique, ledévoiement de l’intérêt général , le
28

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