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Action publique et régulation de branche de la relation salariale

De
248 pages
Alors que la pérennité du système français de relations professionnelles est interrogée dans les débats suscités par l'adoption récente de la loi sur la rénovation du dialogue social, il apparaît opportun d'analyser son mode de fonctionnement et son évolution dans un environnement caractérisé par la mondialisation de l'économie, les restructurations du système productif et la persistance d'un taux de chômage élevé. Une analyse des interactions entre l'action publique et les règles qui s'élaborent dans les branches professionnelles.
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ACTION PUBLIQUE ET RÉGULATION DE BRANCHE DE LA RELATION SALARIALE

Logiques politiques Collection dirigée par Yves Surel
Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection « Logiques politiques» a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philosophie, sociologie). Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines. Des séries thématiques sont également en cours de développement, l'une d'entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l'Union européenne.

Dernières parutions
R. DEHOUSSE (sous la dir.), L'Europe sans Bruxelles ?, 2004. B. DOLEZ et D. PARIS, Métropoles en construction: territoires, politiques et processus, 2004. Stéphane LA BRANCHE et Lawrence OLIVIER, Enseigner les sciences sociales. Expériences de pédagogie universitaire, 2004. Alexandra IONESCU et Odette TOMESCU-HATTO, Politique et société dans la Roumanie contemporaine, 2004. Sabine SAURUGGER, Européaniser les intérêts? Les groupes d'intérêt économiques et l'élargissement de l'Union Européenne, 2003. Bruno DUMONS et Gilles POLLET (sous la dir.), Administrer la ville en Europe (xixO-xxO), 2003 FA VAREL-GARRIGUES Gilles (sous la dir.), Criminalité, police et gouvernement: trajectoires post-communistes, 2003. GIRAUD Olivier, Fédéralisme et relations industrielles dans l'action politique en Allemagne, 2003. HOFFMANN-MARTINOT Vincent et CLARK Terry-Nichols (dir.), La nouvelle culture politique, 2003. BRECHON Pierre, La gouvemance de l'opinion publique, 2003. VIGNAUX Emmanuelle, Luthérianisme et politique en Norvège,2003. BEL Maïten, MEHAUT Philippe et MERIAUX Olivier (coord. par), La décentralisation de la formation professionnelle, 2003.

~

Michèle TALLARD

Action publique et régulation de branche de la relation salariale

L'Harmattan Hargita u. 3 1023 Budapest

L' Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan ltalia Via Bava, 37 10214 Torino

cg L'Harmattan, 2004 ISBN: 2-7475-6333-2 EAN: 9782747563338

L

À Bernard,
À Nathanaël,

Ouvrage du même auteur: Michèle TALLARD, Bruno THÉRET, Didier URI (dir.) Innovations institutionnelles et territoires, Paris, Éditions L'Harmattan, collection Logiques politiques, 2000,450 p.

I

Cet ouvrage est issu de la préparation d'une Habilitation à diriger des recherches. Aussi, commencerai-je par remercier les membres de mon jury: Norbert Alter, Dominique Damamme, Michel Lallement, Jean-Daniel Reynaud, Jean Saglio, Éric Verdier. Ma reconnaissance va à tous ceux qui par leur conseils, leurs encouragements et leurs remarques critiques m'ont aidée lors de sa rédaction et tout particulièrement à Nathalie Besucco, Annette Jobert, Dominique Memmi, Patrick Rozenblatt, Christian du Tertre, Catherine Vincent et Bernard Zarca. J'ai trouvé dans mon laboratoire, l'IRIS, des conditions propices au développement de ce travail. l'en remercie tous mes collègues.

SOMMAIRE

INTRODUCTION:
De Durkheim au néo-corporatisme sociaux L'État, « boîte noire» des analyses en termes de relations professionnelles Comment agit l'État: l'analyse des politiques publiques : l'État et la représentation des intérêts

17

21 26 30

PREMIÈRE PARTIE: LA CONSTRUCTION DU MODÈLE FRANÇAIS DE RÉGULATION PROFESSIONNELLE

37

Chapitre I: La lente montée de l'idée d'une nécessaire régulation des relations collectives de travail 43 Deux logiques contradictoires à l'œuvre dans l'action de l'État de 1884 à 1920 46 La résolutionde la questionsociale dansun cadrelibéral: une impossible contradiction? 46 Résoudre la question sociale par l'interventionnismeétatique 53 La genèse historiquedu choix de la branche 60 11

Mode de constitution des acteurs et structuration des organisations Stratégies des acteurs et régulation professionnelle Un passé porteur d'avenir

61 63 66

69 Chapitre II : L'État, Maître Jacques de la régulation Un cadre législatif de la négociation collective traversé par une 71 double tradition Les lois de 1936et de 1946 : la conventioncollective,loi professionnelle par décisionpublique 72 À partirde 1950,l'aJfumationdu rôlenonnatifde la négociation collective 76 Action publique et facilitation de la négociation coUective 79 Faire émergerles acteurset les règles 79 Uneactiond'orientation, pasune« police de la négociation» 87
Chapitre III : La régulation de branche: identité professionnelle et action publique, l'exemple du 811> 95 Identités coUectives de métier et règles 99 Enjeux économiques et régulation du marché du travail 109 Intervention de l'État et structuration de la branche professionneUe 117 Le BTP comme révélateur des limites du modèle dominant 120

Un modèle fragilisé et évolutif
La décentralisation de la négociation collective: une lame de fond de précarisation du statut collectif? Vers une individualisation de la relation salariale liée à l'extension de la logique compétente?

125

126 128

DEUXIÈME PARTIE: D'UN NOUVEAU MODÈLE, L'EXEMPLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

À LA RECHERCHE

135

Chapitre IV : La transformation des relations État/acteurs sociaux dans le champ de la formation professionnelle 139 L'élaboration et la hiérarchisation des diplômes professionnels: la construction sociale d'une« monnaie forte» 143 12

La formation professionnelle conûnue : de la concertation à l'élaboraûon conjointe des normes Chapitre V : L'action publique au service de la transformation du système français de relations professionnelles
Un dispositif contractuel pour renforcer la négociation de branche Faciliter la négociation collective Le développement d'une capacité d'expertise Le modèle français, la tin du mirage néo-corporatiste ?

151

165 169 174 176 181

Chapitre VI : Le modèle en gestation depuis le de1>utdes années quatre- vingt-dix La régionalisation de la formaûon professionnelle: la difficile consolidation d'un niveau de régulation La formation professionnelle, pivot des stratégies de repositionnement de la branche Acûon publique et construction de l'employabilité Vers une refonte du système français de formation professionnelle continue?

185 187 193 200

211

Un accord dans la continuité des relations triangulaires caractéristiques du système français de relations professionnelles. 212 Un accord qui confirme et amplifie les ruptures amorcées dans les années quatre-vingt-dix 214
CONCLUSION ACTION PUBLIQUE CONTINUITÉS GÉNÉRALE ET RUPTURES?

ET ACTEURS SOCIAUX:

219

Bibliographie

229

13

INTRODUCTION

INTRODUCTION

La fin des années quatre- vingt-dix a vu éclater avec fracas le débat sur le rôle de l'action publique dans la régulation des relations de travail avec la volonté affirmée par la principale organisation patronale de« refonder les relations sociales» en s'affranchissant de la tutelle, perçue comme envahissante, de l'État. Au-delà des explications conjoncturelles, on pouvait s'interroger sur les véritables enjeux de cette volonté d'autonomie dans un environnement économique et social marqué, dans la dernière décennie, par la mondialisation de l'économie, les restructurations du système productif autour de l'expansion des services et par la persistance d'un taux de chômage élevé. Cette transformation de l'environnement, amorcée dès le milieu des années soixante-dix, a mis la flexibilité au cœur des stratégies d'entreprises et a commencé à déstabiliser les formes de régulation collective de la relation salariale historiquement construites autour de l'association du travail et des protections 17

ACI10N

PUBUQUE ET RÉGULATION PROFESSIONNELLE

qui étaient attachées à l'emploi. Même si ce couplage droit du travaiVprotection sociale reste dominant, l'effritement de cette

relation pourrait conduire à terme à « une mise en mobilité
généralisée des relations de travail, des carrières professionnelles et des protections attachées au statut de l'emploi. »(Castel, 2003, p. 43). Pour faire face à ces évolutions, les réflexions éma-

nant d'une diversité d'acteurs sociaux et d'experts 1 paraissent
converger vers l'idée d'élaborer de nouvelles garanties collectives attachées à l'individu, le débat se déplaçant alors sur la forme et le contenu de ces garanties. Ainsi, dans la mesure où la dimension de service est au cœur d'un modèle de travail qui fait un plus grand appel à la subjectivité des salariés, plusieurs questions relatives à la déstabilisation des relations collectives de travail émergent. Peut-on tracer les contours de nouveaux compromis sociaux différenciés selon certaines caractéristiques des entreprises et selon les branches professionnelles? Sur quelles ressources institutionnelles s'appuieraient ces compromis? Quelles recompositions catégorielles pourraient-ils favoriser? Pour autant la question de la configuration d'acteurs susceptible de construire ces nouveaux compromis reste ouverte. Le
« triangle noir État/patronat/syndicat» (Morin, Saglio, 1998)

- dans lequel le premier de ces acteurs joue un rôle prépondérant - caractéristique du système français de relations professionnelles, est l'objet de toutes les critiques. En effet, l'État y a une place où il est à la fois garant de l'intérêt général et acteur du système et cette configuration ne se retrouve pas dans d'autres pays européens si ce n'est en Espagne (Morin,

1.La CFDT défendl'idée de« sécurisationdes trajectoiresprofessionnelles»
tandis que la CGT a récemment avancé la revendication de sécurité sociale professionnelle »pour maintenir un certain nombre de droits aux salariés audelà des licenciements dont ils peuvent faire l'objet. Ces propositions ne sont pas étrangères à celles de « droits de tirage sociaux» émises par un groupe d'experts réunis par la Communauté européenne autour d'A. Supiot (1999). Nous y reviendrons dans le chapitre VIde cet ouvrage. 18

INTRODUCTION

2002) 2.Aussi ce positionnement serait condamné à l'heure où la ratification du traité d'Amsterdam -lequel soumet toute législation sociale à l'ouverture préalable de négociation collective ouvrirait la voie à une situation où « la puissance publique se soumet désormais à la volonté des partenaires sociaux» (Ray, 1999, p. 461). Plus largement, c'est la légitimité de l'intervention de l'État dans les relations du travail (et plus généralement dans le social) qui est interrogée et la question des rapports entre loi et contrat qui est en débat. Faut-il, dans une optique de concurrence entre les deux sources normatives, restreindre la sphère d'intervention du législateur au profit des normes élaborées par les acteurs sociaux seuls habilités à adapter ces normes aux contraintes productives? A contrario, l'État n'a-t-il pas, comme l'affirmait la ministre du Travail en mars 2000, à intervenir comme « arbitre et facteur de rééquilibrage» de l'inégalité inhérente à la relation salariale 3 ? Pour sortir de cette confrontation, n'y a-t-il pas lieu, en s'appuyant sur l'expérience historique d'« autonomie dans l'hétéronomie» qui caractérise le modèle français (Duclos, Mériaux, 2001), d'imaginer de nouvelles formes d'articulation entre l'action de l'État et celle des partenaires sociaux? Parallèlement, la validité du maintien d'une régulation professionnelle est également questionnée: pour certains experts, étant donné les possibilités croissantes de filialisation, « la branche professionnelle est comme une cage de fer où est enfermée la représentation des travailleurs mais dont la porte est ouverte pour les employeurs» (Supiot, 1999, p. 188). La régulation d'entreprise serait-elle en conséquence parée de toutes les

2. M.L. Morin (2002, p. 6) évoque quatre positionnements de l'État en Europe: garant de l'intérêt général et de l'égalité sociale en France et en Espagne; garant du consensus nécessaire au fonctionnement d'une économie sociale de marché comme en Allemagne; l'État social démocrate tel qu'il résulte de l'association des partenaires sociaux à l'action de l'État dans les pays du Nord de l'Europe; l'abstention de l'État dans le modèle volontariste de la Grande-Bretagne. 3. Intervention de Martine Aubry au Conseil économique et social le 14 mars 2000 (cité par Duclos et Mériaux 2001). 19

AcnON

PUBUQUE ET RÉGULATION PROFESSIONNELLE

vertus? La réalité semble plus complexe: pour les juristes, l'extension des accords d'entreprise comporte un risque d'auto-réglementation de l'entreprise, parce que les accords signés se réduiraient à entériner des formes de régulation dont les employeurs auraient unilatéralement décidé (Supiot, 1989, 1994). D'autres études menées sur les processus de négociation des accords d'entreprise traitant de l'emploi stigmatisent le fait que la« qualification des enjeux» est souvent du seul ressort des employeurs, sans pouvoir être remise en cause par les syndicats, lesquels disposent rarement des ressources d'expertise et/ou du rapport de force permettant d'élaborer une conception alternative de la réalité (Mériaux, 2000). Ces interrogations ont pris une nouvelle acuité à partir des débats suscités récemment par le projet de loi sur la rénovation du dialogue social remettant en cause la prééminence du législateur ainsi que les principes de légitimité des accords et de hiérarchie des normes issus de la loi de 1950 qui fondent le système français de relations professionnelles. Au moment où la pérennité de ce système est interrogée, il apparaissait donc opportun d'approfondir, du point du vue des liens entre l'État et les acteurs sociaux, sa genèse, son mode de fonctionnement et ses évolutions récentes afin de mieux appréhender les tendances lourdes qui ne peuvent manquer de peser sur les transformations à venir. Comment se fait en France la régulation des relations collectives de travail? Quelle part y prend l'État tant dans l'action législative que plus généralement dans les différentes sphères où se déploie l'action publique (qu'il s'agisse de la construction des acteurs de cette régulation ou de celle des règles professionnelles) ? L'alternative entre l'engagement de l'État et l'autonomie des acteurs sociaux étant au cœur du débat social, on s'interrogera dans cet ouvrage sur la validité de cette alternative, compte tenu du mode de structuration historique des acteurs et des liens que l'État a noué avec eux dans le travail législatif et la mise en œuvre de multiples dispositifs d'incitation à la négociation. 20

INTRODUCTION

Mais avant d'analyser la genèse du système français de relations professionnelles et son fonctionnement, en particulier dans le domaine de la formation professionnelle, il convient d'examiner comment différents courants théoriques de la sociologie, de la science politique ou des relations professionnelles ont abordé ces questions.

De Durkheim au néo-corporatisme : l'État et la représentation des intérêts sociaux

La seconde moitié du XIX"siècle voit se développer, avec l'industrialisation, la division du travail. Cette dernière conditionne l'apparition de l'État aussi bien pour Marx que pour Durkheim. Pour le premier, elle est, du moins dans les œuvres de jeunesse, à l'origine de la formation des classes sociales comme à celle de l'État 4. Pour le second, le développement de la division du travail conduit à ce que la solidarité organique liée à une répartition fonctionnelle des tâches se substitue à la solidarité mécanique fondée sur le contrôle social. De nouvelles structures et formes de pouvoir, et par là, l'État moderne, peuvent alors apparaître. Celui-ci se manifeste par l'élaboration de règles juridiques susceptibles de faciliter le fonctionnement du corps social.

4. On peut déceler une double théorie de l'État chez Marx: dans les œuvres de jeunesse, il insiste sur l'indépendance possible de l'État par rapport à la société civile et la bourgeoisie dans les sociétés qui sont issues d'un passé féodal ; dans des œuvres postérieures, l'État n'apparaît plus que comme un instrument aux mains des classes dominantes. B. Badie et P. Birnbaum (1994, p. 23) écri-

vent notamment:

«

Dans cette perspective(du jeune Marx), l'indépendance

de l'État se comprend comme le résultat d'un processus général de différenciation qui survient dans certaines sociétés au passé féodal (exemple de la Prusse et de la France; contre-exemple des États-Unis) et qui pousse à la séparation du lieu du politique, à la division des fonctions comme conséquence d'un mécanisme global de division du travail. » 21

ArnON

PUBLIQUE ET RÉGULATION PROFESSIONNELLE

Au nombre de ces règles, celles visant à la pacification sociale jouent un rôle essentiel. Durkheim propose que l'État, en tant qu'« organe de la pensée sociale» (1950, p. 95) - assumant là, selon C. Didry (2000, p. 513), une fonction de « "construction juridique" des groupes sociaux» - réglemente à cette fin, l'organisation de groupements professionnels. Dans la filiation des corporations, ces groupements sont chargés de consolider les liens sociaux de la profession dans des configurations correspondant à celle des marchés. Dans la préface à la seconde édition à De la division du travail social, Durkeim qua-

lifie ces groupements professionnels de « corporations
reconstituées» mais il insiste sur les différences avec les corporations d'ancien régime, dans la mesure où les groupes d'employeurs et de salariés qui les constituent sont distincts, que leurs intérêts sont reconnus comme antagoniques, et que chaque groupe élit ses représentants, lesquels se rencontrent dans une instance commune. Analysant la structure de ces groupements, C. Didry (2002, p. 65, 66) Yvoit « un projet d'organisation de la dimension collective que porte en elle la vie économique» en instituant «[...] des procédures permettant l'existence d'un débat ouvert aux travailleurs contre la pression que font peser les inégalités économiques ». S'appuyant sur le concept de solidarité tel qu'il avait été forgé par Durkheim, les solidaristes, au premier rang desquels Léon Bourgeois S,proposent une organisation de la société fondée sur ce principe: « La connaissance des lois de la solidarité n'a pas seulement détruit l'isolement de l' homme dans le monde où il vit, elle a détruit du même coup son isolement dans la durée. L' homme ne devient pas seulement au cours de sa vie le débiteur de ses contemporains; dès le jour de sa naissance il est un obligé. L'homme naît débiteur de l'association humaine... Et de ce legs, chaque génération qui passe ne peut se considérer que comme usufruitière. » (Bourgeois, 18966). L'inscription

5. Léon Bourgeois fut le premier président du Conseil radical en 1895. 6. Cité par Donzelot (1994).

22

INTRODUCTION

dans la société s'opère donc par des « quasi-contrats» dont l'État est le garant. Dans une optique de justice sociale, ce dernier peut ainsi« donner à ceux qui sont créanciers et faire payer ceux qui sont débiteurs. »(Bourgeois, 18967, op. cit.). Selon R. Castel (1995), ces conceptions qui fondent une politique de justice sociale seront à l'origine des dispositifs assurantiels de l'État socials, qui commencent à voir le jour avec la loi sur les retraites ouvrières et paysannes de 1910. Elles permettront plus largement, que se développe une législation où « l'État social intervient en tant que réducteur d'insécurité» (Castel, 1998, p. 105). Nous verrons qu'on peut effectivement interpréter sous cet angle la naissance des législations sur les conventions collectives (cf. chapitre I). À bien des égards, les théories néo-corporatistes se situent également dans la filiation de Durkheim. On peut, en effet, estimer avec A. Supiot (1987, p. 177) que
«

"le néo-corporatisme"

sert

à désigner l'émergence d'associations regroupant, sous les auspices ou avec l'aval de l'État, des représentants de groupes d'intérêts antagonistes et assurant la conciliation de ces intérêts grâce au pouvoir normatif qui leur est reconnu ». Toutefois des versions plus autoritaires de cette forme d'organisation sociale, apparue dès la fin du XIX"siècle, se sont diffusées dans les années vingt et trente avec le développement, dans plusieurs pays européens, d'un projet corporatiste. Celui-ci correspond à des systèmes dans lesquels était instituée une sphère autonome de régulation sociale et où un statut public et un monopole de représentation étaient conférés par l'État à des associations professionnelles et. syndicales auxquelles l'adhésion était obligatoire, les organes de négociation collective étant englobés

7. Cité par R. Castel (1995). 8. Ces extraits d'un discours de L. Bourgeois, cité par R. Castel, le confinne : « cette justice dans l'échange des services sociaux, j'en aperçois clairement les deux conditions: la société doit ouvrir à tous ses membres les biens sociaux qui sont communicables à tous; elle doit garantir contre les risques qui sont évitables par les efforts de tous. » 23

AmON

PUBUQUE ET RÉGULATION PROFESSIONNELLE

dans de nouvelles institutions (IRES, 1997). Dans un article qui fait référence sur ces théories, P. Schmitter (1974/79) a fait une synthèse de ces approches et a défini le corporatisme (p. 13) « comme un système de représentation des intérêts dans lequel les unités constituantes (les associations professionnelles) sont organisées en un nombre limité de catégories, singulières, obligatoires, non compétitives, hiérarchiquement ordonnées et fonctionnellement différenciées, reconnues ou agréées (sinon créées) par l'État et auxquelles on a garanti un monopole de représentation dans leurs catégories respectives en échange de l'observation de certains contrôles sur la sélection des leaders et

l'articulation des demandeset des intérêts. » Il distingueun corporatisme étatique dans lequel la structuration des acteurs est entièrement construite par l'État et un corporatisme sociétal (que l'on peut également qualifier de libéral ou le désigner sous le terme de néo-corporatisme) dans lequel l'État confère une légitimité à des organisations - auxquelles l'adhésion n'est pas obligatoire - issues de la société civile. Enfin, il oppose ce modèle de représentation des intérêts au modèle pluraliste dominant dans la science politique nord-américaine, dans lequel de multiples organisations représentatives concurrentes influencent de l'extérieur les politiques publiques 9. Même si le modèle corporatiste souffre d'une mauvaise image du fait qu'il a été associé en Europe, entre 1920 et 1940,

à des régimes autoritaires, ses éléments de base comme « la
constitution de communautés intermédiaires de référence à partir des rôles professionnels, l'interpénétration de l'État et de la société» (Jobert, 1988, p. 4) se sont largement diffusés. Dans sa version néo-corporatiste, il a connu des développements importants dans les pays d'Europe du Nord en tant que « mode de régulation sociale global des intérêts sociaux par une macroné-

9. Pour P. Muller et Y. Surel (1998), dans un tel schéma, l'État n'est plus qu'un « voile » : « L'État est dès lors le produit de l'interaction entre des groupes

librement formés, et constitue une forme de "voile" totalement perméable aux intérêts et à la compétition des groupes qui caractérisent les logiques sociales » (p. 38). 24