Administrer l'Union européenne

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L'analyse des institutions européennes dans une perspectives de sociologie de l'administration ne s'est développée que depuis quelques années. C'est de ce renouvellement analytique dont ce numéro cherche à rendre compte, à travers la présentation d'une série de travaux empiriques réalisés récemment. Les administrations européennes ne sont pas considérées comme un tout homogène et unifié, mais comme des entités complexes, et surtout multiples, dont il est nécessaire d'analyser les différentes composantes et les relations qu'elles entretiennent.
Publié le : mercredi 1 octobre 2003
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EAN13 : 9782296335202
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politique européenne
Administrer l'Union Européenne
sous la direction de Patrick Hassenteufel

nOll, automne

2003

Revue publiée avec le concours du Centre national du livre et de la Fondation nationale des sciences politiques

Politique européenne Centre européen de Sciences Po 56 rue Jacob F-75006 PARIS Tel: (+33 1) 58 71 71 12 Fax: (+33 1) 58 71 71 11 politiqu e-europeenne@sciences-po.Er http://www.portedeurope.org/pole/index.htm

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Hargita

Hongrie u. 3

1026 Budapest

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino

FRANCE

HONGRIE

IT AUE

DIRECTRICE

DE LA REVUE

Sabine Saurugger,

lEP de Grenoble

COMITE DE REDACTION Céline Belot, Université de Genève Didier Chahanet, INRETS, Paris Dorota Dakowska, lEP de Paris, Centre Marc Bloch Berlin Frédéric Depétris, lEP de Paris - CEVIPOF Patrick Hassenteufel, Université de Rennes I-CRAPE (responsable rubrique" Recherches en cours ")

Bastien Irondelle,
Sabine Saurugger,

lEP de Paris

-

CERI

lEP de Grenoble Andy Smith, CERVL - lEP de Bordeaux Yves Surel, lEP de Grenoble (responsable critiques ") CONSEIL SCIENTIFIQUE

rubrique"

Lectures

Pierre Allan, Université de Genève Richard Balme, lEP Paris Stefano Bartolini, Institut universitaire européen, Florence Simon Bulmer, University of Manchester Renaud Dehousse, lEP Paris Guillaume Devin, lEP Paris Reinhard Heinisch, University of Pitts burgh Markus ]achtenfuchs, Internationale Universitat Bremen Jean Leca, lEP Paris Patrick Le Galès, CEVIPOF, CNRS Christian Lequesne, CERI, lEP Paris Paul Magnette, Université Libre de Bruxelles Anand Menon, University of Birmingham Yves Mény, Institut universitaire européen, Florence Pierre Muller, CEVIPOF, lEP Paris Claudio N. Radaelli, University of Bradford Ezra Suleiman, Princeton University

@ L'Harmattan,

2003

ISBN: 2-7475-5128-8

3

SOMMAIRE
ADMINISTRER L'UNION EUROPEENNE

Patrick Hassenteufel Introduction: Fragmentation administrative et concurrences inter-institutionnelles Jean-François Polo La naissance d'une direction audiovisuelle à la Commission: la consécration de l'exception culturelle. Sébastien Guigner L'odyssée de l'administration la quête d'un leadership.

5

9

européenne de la santé: 31

Cécile Robert L'expertise comme mode d'administration communautaire: entre logiques technocratiques et stratégies d'alliance. Magali Gravier D'une loyauté à l'autre. Éléments d'analyse sur le statut de la fonction publique européenne (1951-2003). Véronique Dimier Institutionnalisation et bureaucratisation de la Commission européenne: l'exemple de la DG Développement.

57

79

99

Michel Mangenot Une « Chancellerie du Prince ». Le Secrétariat général du Conseil dans le processus de décision bruxellois. 123 Olivier Costa Administrer le Parlement européen: les paradoxes d'un secrétariat général incontournable, mais faible.

143

4

SOMMAIRE
RECHERCHES EN COURS

Katrin Rücker « L'entrée de la Grande-Bretagne dans la Communauté Européenne en 1973 : une affaire du triangle Paris- Bonn- Londres? »

Economique 163

LECTURES CRITIQUES Emiliano Grossman Vivien A. Schmidt, The Futures of European Capitalism, Oxford, Oxford University Press, 2002, 357 p. Sabine Saurugger Paul Magnette, Contrôler l'Europe. Pouvoirs et responsabilité dans l'Union européenne, Bruxelles, Editions de l'Université de Bruxelles,

167

2003

171

AUTEURS

Patrick HASSENTEUFEL

INTRODUCTION: FRAGMENTATION ADMINISTRATIVE ET CONCURRENCES INTER-INSTITUTIONNELLES

L'analyse des institutions européennes dans une perspective de sociologie de l'administration ne s'est développée que depuis quelques années, en France notamment. C'est de ce renouvellement analytique dont ce numéro cherche à rendre compte, à travers la présentation d'une séI:ie de travaux empiriques réalisés récemment et partageant un certain nombre d'éléments. Tout d'abord, ils se situent à un même niveau d'observation: à savoir celui des services administratifs. Les administrations européennes ne sont pas considérées comme un tout homogène et unifié, mais comme des entités complexes, et surtout multiples, dont il est nécessaire d'analyser les différentes composantes et les relations qu'elles entretiennent. Les travaux présentés dans ce numéro permettent donc de mettre au jour la fragmentation interne des institutions européennes, en particulier de la Commission, la principale (quantitativement parlant) administration européenne. Un autre trait commun à ces textes est le souci de rendre compte de processus à l'œuvre dans la durée. Sans proposer systématiquement une analyse historique de la genèse de telle ou telle structure administrative, les articles qui suivent insistent sur le caractère profondément diachronique des dynamiques en cours, ce qui nécessite de s'inscrire dans des temporalités relativement longues, remontant le plus souvent à la mise en place de la CEE. Un fonds commun théorique se dégage, de ce fait, chez la plupart des auteurs réunis ici: celui du néoinstitutionnalisme historique, qui a aujourd'hui quasiment valeur de paradigme dominant dans les european studies, en France notamment. Mais les analyses qui suivent vont bien au-delà de la simple restitution de dynamiques institutionnelles, à travers deux questions essentielles en particulier. La première est celle des rapports entre structures administratives, que ce soit au sein d'une institution ou entre des institutions. En effet, il ne s'agit pas de proposer des monographies de services administratifs, mais de comprendre leurs actions en les inscrivant dans des jeux de concurrence infra- et interinstitutionnels multiples et complexes. La seconde question est celle des rapports entre administration et politique, particulièrement intéressante au niveau européen, puisque la place du politique est différente du niveau national, du fait des propriétés spécifiques de l'espace politique européen. Les formes de politisation de l'administration européenne présentent donc des caractéristiques s1t'lgulières.

Politique

européenne,

nOll,

automne

2003, pS8

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Il est assez logique que la Commission européenne soit au cœur de ce numéro, du fait de sa position de primauté administrative au sein de l'Union Européenne, mais il ne se limite pas à cette institution clef, puisqu'il propose aussi des analyses portant sur le Conseil et sur le Parlement. De plus, l'analyse de certains services administratifs de la Commission ne se fait pas sans tenir compte des institutions et des acteurs avec lesquels ils sont en interaction. C'est, tout d'abord, le cas pour la (ex) DG X qu'analyse JeanFrançois Polo. La mise en place progressive de structures administratives prenant en charge des éléments de politique culturelle au niveau communautaire a précédé la reconnaissance de compétences en ce domaine par les traités. Ce processus, que l'on pourrait qualifier de « communautarisation administrative », s'explique avant tout par la structuration d'une coalition d'acteurs, regroupant agents de la Commission, professionnels de la culture et soutiens politiques, favorable à une intervention publique dans le domaine culhlrel. À la faveur de fenêtres d'opporhlnités, notamment les changements opérés au niveau du collège des commissaires, cette coalition a réussi à développer des structures administratives relayant des conceptions largement opposées à la vision libérale de la DG III (marché intérieur). Et c'est l'existence de ces services administratifs qui a, ensuite, permis la reconnaissance de compétences communautaires, dans le cadre du traité de Maastricht. Au cœur des logiques d'affirmation de structures administratives se trouve donc la question de leur légitimité, comme le montre aussi le cas des services en charge de la santé, qu'analyse Sébastien Guigner. Ici, la « communautarisation administrative» de la santé repose notamment sur l'inscription des enjeux de santé dans le registre économique dominant au sein de la Commission, et par la recherche de soutiens extérieurs (ce qui permet de comprendre le développement récent des relations avec d'autres organisations internationales, en particulier l'OMS). Comme pour le cas de la culture, certains agents administratifs Jouent un rôle d'entrepreneurs politiques mobilisant des coalitions de soutiens, notamment à travers l'organisation de colloques, de rencontres, de séminaires, favorisant une socialisation mutuelle et, au-delà, des formes d'européanisation cognitive. Cette socialisation à l'Europe se retrouve pour les experts externes que mobilisent fréquemment les services administratifs de la Commission, analysés par Cécile Robert. Le recours à l'expertise externe peut se lire non seulement comme une stratégie de légitimation de l'administration communautaire, visant en quelque sorte à compenser ses déficits de légitimité politique, mais aussi comme un processus de structuration d'un environnement favorable, débouchant sur la mise en place de coalitions de soutien au développement de la politique portée par tel ou tel service administratif de la Commission. Toutefois, ces dynamiques restent fortement dépendantes du contexte dans lequel elles s'inscrivent, ce qui les rend particulièrement aléatoires, comme le montre Sébastien Guigner à propos de la crise de la vache folle qui, en inscrivant en position prioritaire

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sur l'agenda communautaire les enjeux liés à la sécurité alimentaire, a plutôt constitué un frein à l'affirmation d'une Europe de la santé.
Ces travaux, qui mettent en avant la fragmentation des institutions administratives européennes et les concurrences qui s'y jouent, posent ainsi la question de leur cohérence et de leur degré d'intégration interne. Ces questions sont abordées de front par les articles suivants. Magali Gravier s'interroge sur la construction d'un référent identitaire commun aux agents administratifs européens, dans le cadre du statut de la fonction publique européenne. Il se traduit en particulier par la définition de comportements loyaux, de marques de solidarités et de sanctions. Toutefois, jusqu'à la période récente, c'est plutôt une logique de loyauté du mercenaire (se concrétisant par une série d'avantages matériels) qui a prévalu par rapport à une loyauté-identité, ce qui traduit aussi les limites du processus de construction d'une identité administrative commune, l'un des enjeux clefs actuels. Un autre enjeu est celui des pratiques administratives communes. Il est au centre de l'analyse que propose Véronique Dimier, au sujet de la DG Développement. Elle met en évidence un processus de bureaucratisation, très progressif, qui se traduit notamment par la mise en place d'une logique de programmation reposant sur des critères de plus en plus formalisés, se substituant à une logique de projet, fondée sur des relations interpersonnelles. La rationalisation des procédures administratives est ainsi au cœur des réformes actuelles de la Commission, allant dans le sens du management public et d'une plus grande transparence. Il ne faut cependant pas pour autant se focaliser uniquement sur la Commission. En effet, d'autres structures administratives communautaires jouent un rôle important, y compris au niveau des processus politiques au sein de rUE. C'est en particulier le cas pour le secrétariat général du Conseil des Imnistres, que Michel Mangenot analyse comme une « chancellerie du prince». Ce secrétariat, qtÙ s'est progressivement étoffé, bénéficie d'une ressource fondamentale: celui de la permanence (et donc de la mémoire) par rapport à des Présidences de rUE qui tournent tous les six mois. De ce fait, ainsi que par la structuration progressive d'un pôle d'expertise (notamment juridique) au sein du secrétariat, celui-ci s'est autonomisé et joue un rôle majeur dans les processus décisionnels, en assistant très fortement la Présidence du Conseil dans les processus de négociation et dans la formulation des compromis. Ainsi émerge peu à peu un pôle administratif, relativement autonome, tant vis-à-vis des États que de la Commission. Cette logique d'autonomisation est moins nette au niveau du Parlement européen, comme le montre Olivier Costa. Ici, le secrétariat général, même s'il bénéficie de la même ressource que représente la permanence et des effectifs étoffés, se voit limité dans son autonomie par sa forte dépendance vis-à-vis des groupes politiques, tant en termes de nomination que du fait du rôle des

8
secrétariats dominants: des groupes politiques PPE et socialistes). (et en particulier des deux groupes

Ainsi ce numéro donne aussi à voir toute la complexité des rapports entre administration et politique au niveau européen. Certes, il ne prétend pas épuiser le sujet de la sociologie de l'administration européenne, mais plutôt à faire avancer ce vaste chantier de recherches sur lesquels beaucoup d'autres pistes restent à explorer, notamment la sociologie des agents de cette administration.

Jean-François POLO

LA NAISSANCE D'UNE DIRECTION AUDIOVISUELLE À LA COMMISSION: LA CONSÉCRATION DE L'EXCEPTION CULTURELLE

La

création au sein de la Commission

euroPéenne d'un service en char:ge d'une politique aléatoire d'un processus marqué par une lutte

audiovisuelle

euroPéenne est l'aboutissement

interne pour définir l'orientation de cettepolitique. Elle a été renduepossible par la mobilisation d'un réseau de politique publique rassemblé autour de la norme de " l'exception culturelle" contreune conceptionlibéraledu secteur.Elle traduit ainsi la reconnaissancenstitutionnelled'une" exceptionculturelle". i

La création, au sein de la Commission européenne, d'un service administratif en charge d'une politique communautaire semble dériver d'une apparente logique à partir du moment où il est reconnu à cette institution une compétence pour élaborer cette politique. Pourtant l'analyse montre qu'une telle linéarité est discutable. La création de l'unité" Politique audiovisuelle" en 1991, un an après la publication du premier texte de la Commission évoquant une" Politique audiovisuelle ", est l'aboutissement d'un processus complexe, conflictuel et politique auquel prendront part différents acteurs politico-administratifs, nationaux et européens, ainsi que des professionnels du secteur, au nom de logiques propres et d'intérêts particuliers. Il révèle lorsqu'on s'y penche des lignes de fractures, des luttes institutionnelles, des normes antagonistes qui vont bien au-delà des enjeux du secteur car elles sont porteuses d'un débat sur le sens de l'intégration européenne. Il convient alors de s'interroger sur ce processus. Comment s'opère le changement institutionnel ? Avec quelles ressources et face à quelles contraintes, ces acteurs parviennent-ils à transformer l'institution? Cette transformation est-elle neutre ou porteuse de signification? En bref, comment s'opère et quels sont les enjeux du processus de sédimentation d'un service administratif au sein de la Commission? En nous inscrivant dans une perspective néo-institutionnaliste (iVIarchJ., Olsen J., 1989), nous montrerons que les institutions sont bien plus que de simples agencements formels parce qu'elles sont étroitement liées aux débats sociétaux et qu'elles produisent également leurs propres logiques que

Politique

européenne,

nOll, automne 2003, p.9-30

10
devront prendre en considération les acteurs, hors ou dans les institutions, qui entendent agir sur elles (Smith A., 2000, p. 245). En procédant à une analyse, sur une période de plus de quinze ans, de la genèse de la politique audiovisuelle européenne, nous tenterons de saisir les dynamiques à l'œuvre dans la transformation institutionnelle1. Nous verrons ainsi comment la mise sur agenda européen des questions audiovisuelles s'est s'opérée selon un processus sélectif contrôlé par les services à la Commission disposant du plus de ressources et de légitimité. Mais, la mobilisation des partisans d'un traitement particulier de ce secteur et leurs relais au sein de la Commission va s'accompagner, à la faveur des renouvellements du collège des commissaires, d'une reconnaIssance administrative graduelle.

La mise sur agenda des questions diverses plus ou moins légitÙnes

audiovisuelles:

des origines

Alors que la CEE n'a pas de compétence reconnue pour l'audiovisuel, il convient d'abord de s'interroger sur le processus par lequel ces questions vont être posées sur l'agenda communautaire. La genèse d'une intervention communautaire dans l'audiovisuel est au croisement de trois types de préoccupations distinctes, qui parfois peuvent se recouper et qui renvoient, généralement au niveau national, à trois domaines de l'action publique: la culture, l'information et la communication2 Différents services, parfois même de simples personnalités, avec leurs préoccupations propres, soutenus par différents groupes (professionnels, intellectuels), et États vont tenter d'impulser une action communautaire en se dégageant des marges de manœuvre dans un cadre juridique européen qui ne leur confère pas des ressources égales. C'est au sein de trois Directions générales (DG) de la Commission européenne que les premières initiatives seront lancées. Nous les présenterons dans l'ordre décroissant de leur légitimité à agir, en soulignant précisément sur quelles ressources repose cette légitimité et comment va progressivement se structurer des visions antagonistes de la politique audiovisuelle européenne qu'il convient de mener.

1 Nous privilégierons unc approche historiquc du néo-institutionnalismc mesurc où celle-ci affIrme que "la politique au sein de l'Union europécnnc être analysée et comprise que sur le mode diachronique" (Lequesne c., 1998, 2 La séparation entre ces domaincs n'est pas toujours nette et dépend dcs particulières des ]~tats.

dans la ne peut p. 117). histoires

11
Les initiatives
la gestion

de la Direction
de l'espace

générale
audiovisuel

U

marché intérieur"
européen

(DG III) :

libérale

La question de l'établissement d'un marché intérieur va concerner le domaine de l'audiovisuel au fur et à mesure que ces activités vont se déployer hors de l'espace national. En effet, dans les années 1970, un espace audiovisuel européen émerge du fait des nouveaux moyens technologiques et de la perspective de diffusion transfrontière, des stratégies transnationales des acteurs économiques (les publicitaires, les entreprises de communication) et du processus d'intégration européenne qui implique la recherche d'une réglementation communautaire de ce secteur. Dans le cinéma tout d'abord, dès les années 1960, la Commission va adopter quatre directives relatives à l'activité cinématographique3 destinées à soumettre ce domaine aux dispositions contenues dans le traité de Rome afin de parvenir à l'établissement d'un marché commun, et donc de supprimer toutes les entraves à sa réalisation. Le domaine du cinéma n'est pas appréhendé comme un secteur particulier mais comme un domaine relevant du marché intérieur et donc du principe de la libre circulation des marchandises. Ces directives sont élaborées par la DG III "marché intérieur" en collaboration avec la DG IV " concurrence ", autrement dit, par les services administratifs dont les missions concernent avant tout le développement d'w1 marché commun et non pas la mise en œuvre d'une politique européenne d'aide à la cinématographie pour laquelle la CEE n'avait pas de compétence explicite. Ces directives sont inspirées par la doctrine libre-échangiste au cœur du traité. Dans le domaine de la radiodiffusion, deux arrêts de la Cour de justice européenne vont remettre en cause, en partie, les cadres juridiques nationaux réglementant la radiodiffusion. Dans les arrêts Sacchi du 30 avril 1974 et Debauve du 18 mars 1980, la Cour a considéré les programmes télévisés comme des services devant être soumis, conformément au traité de la CEE, à la libre prestation de service dès lors qu'il s'agit d'une diffusion transfrontière. Si ces arrêts participent à l'ouverture et à la circulation des services de radiodiffusion, ils engendrent aussi des problèmes d'harmonisation des réglementations audiovisuelles nationales, des

3 Directive du 15 octobre 1963 en vue de la mise en œuvre du Programme général pour la suppression des restrictions à la libre prestation des services en matière de cinématographie (63/607/CEE) ; Directive du Conseil du 13 mai 1965 en vue de mise en œuvre des dispositions des programmes généraux pour la suppression des restrictions à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services en matière de cinématographie (65/264/CEE); Directive du Conseil du 15 octobre 1968 concernant la réalisation de la liberté d'établissement pour les activités non salariées de distribution de filins (68/369/CEE) ; Directive du 29 septembre 1970 concernant la " réalisation de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services pour

les activités non salariées de production de mms",
EuroPéennes,L 218/37, du 3.10.1970

Journal

Officieldes CommunautéJ

12 problèmes de souveraineté nationale compte tenu de la chmension culturelle du message audiovisuel, ainsi que des questions relatives à la protection de la jeunesse et aux règles de la publicité. Au début des années 1980, il apparaît donc nécessaire et urgent d'élaborer un cadre réglementaire communautaire des activités audiovisuelles, ce à quoi va s'attaquer la DG III avec le livre vert sur La télévisionsansfrontières. .hinsi, les initiatives de la DG III sont pleinement légitimes car elles dérivent de l'application, au secteur audiovisuel, de la logique libérale qui oriente la construction européenne.

Les inidadves communicadon

prises au sein de la Direcdon générale U informa don, " (DG X) : l'audiovisuel comme vecteur d'intégra don

La construction d'une Europe communautaire a été très tôt accompagnée par la question de l'adhésion des Européens à ce projet. Des initiatives vont être lancées au nom de l'idée d'intégration, parfois même en débordant les compétences juridiques reconnues à la CEE. Dès 1958, la Commission doit informer l'ensemble des citoyens des États membres des mesures concrètes prises par la CEE. Il s'agit aussi de les familiariser avec le fonctionnement de la machinerie communautaire. Cette tâche est conduite par le service de "Presse et d'information" de la Commission qui, après de multiples évolutions (pourvoyeur R., 1981), devient à partir de 1968, la DG X. Elle comporte en son sein, une unité chargée d'accomplir cette mission en utilisant les moyens audiovisuels: radio, télévision et cinéma. Le recours à ces médias pour informer s'accompagnera progressivement de la prise en compte d'autres chmensions du secteur qui s'inscrivent déjà dans la volonté de construire une Europe audelà du marché.

La cellule d'experts semi-c1andesdne

sur le cinéma de la DG X (1968-1970) : une acdvité

En 1968, afIn d'assister la DG X, un " comité permanent d'experts du cinéma européen" est mis en place pour suggérer les types d'actions qu'il convient de mener. Or, au lieu de réfléchir à ces questions, les membres de la cellule, des spécialistes du cinéma provenant des Etats membres4, préoccupés par les difflcultés rencontrées par ce secteur à la £111 années des 1960, ont cherché les voies d'un système d'aide communautaire au cinéma. Selon, J.-c. Batz, président du comité: "l'ambivalence a duré toute la durée du comité... On était censéapporter des idéespour faire connaître,à travers le ànéma, les activités de la CEE à l'extérieur. Mais, nous pensions que la CEE devait aUJSi

4 Journalistes

spécialisés,

universitaires,

responsables

administratifs

nationaux.

13
s'intéresser aux problèmes du cinéma '5 Cette ambivalence a été rendue possible grâce à l'accord tacite de personnalités de la Commission, et notamment de J-R. Rabier, directeur général de la DG X : "II était tout à fait sensible aux questions que nous soulevions. Il savait que cela n'était pas notre mission... Mats il nous ,fi. regardait avec l'œil protubérant de la bienveillance A l'initiative de J-c. Batz, avec le soutien du Président de la Commission

européenne et du directeur général de la DG X, un important colloque s'est tenu en avril 1968 pour débattre des modalités et des possibilités d'une politique communautaire de la cinématographie7. Réagissant aux directives sur le cinéma adoptées par la CEE, J-c. Batz déplorait que l'action communautaire dans le cinéma fût limitée à la simple application des règles du traité à l'activité cinématographique sans lui accorder un statut particulier. Bien que ce colloque n'ait pas donné lieu à un début d'action communautaire d'aide au cinéma, il témoigne de la capacité de la Commission à répercuter et publiciser certains problèmes. Il faut préciser qu'il n'y avait pas de service compétent qui aurait pu, si l'impulsion politique avait été donnée, élaborer une telle proposition au niveau communautaireS. Cet échec relatif témoigne de la difficulté d'initier rule action dans un domaine où la CEE n'a pas de compétences explicites et où la volonté d'intervention n'est pas soutenue par un large mouvement professionnel9 ; en outre cette initiative n'a pas bénéficié d'un relais assez solide au sein des instances européennes, ni d'un soutien déterminé de la part des États. Il faudra attendre encore quelques années pour que ces conditions soient rérulies.

De la télévision européenne

comme outil d'information

à la télévision comme vecteur d'une conscience

C'est dans le cadre de sa politique d'information que la CEE va d'abord s'intéresser à la télévision, à la fois comme un moyen d'information et comme un vecteur d'une conscience européenne. Bien que la notion de
5 Entretien, septembre 1999. 6 Ibidem 7 Colloque sur les voies et moyens d'une politique commune de la cinématographie dans le Marché Commun, Institut de Sociologie de rULB, Bruxelles, 24, 25 et 26 avril 1968. 8 Selon J.-c. Batz, " après 1970, le comité a cessé de se réunir. L'opposition radicale, au nom d'une doctrine économique, au sein de la CEE, que nous avions élaborés lors du colloque ". signifiait qu'il 12) aurait amune suite aux projets

9 A cette époque, les professionnels du cinéma français et italiens, qui dominaient le marché européen, n'étaient pas encore vraiment engagés dans cette bataille européenne puisque, d'une part, les premiers bénéficiaient d'un système d'aide national plus intéressant que d'éventuelles aides supplémentaires de la CEE et, d'autre part, les seconds attiraient les investisseurs américains. Ce n'est qu'à partir de la f111des années 1970, avec l'aggravation de la crise du cinéma et la menace d'une remise en cause des aides nationales, qu'ils vont véritablement se mobiliser au niveau européen.

14
" conscience européenne" soit floue et sans que cela ne se traduise par des compétences spécifiques, les chefs d'État et de Gouvernement de la CEE ont, à différentes repIises, déjà mis l'accent sur le rôle que pouvait jouer la culture dans le développement d'une conscience et d'une identité européennel0 A la fin des années 1970, la perspective du développement de la télévision directe par satellite va nourIir l'espoir qu'un nouveau média, à l'échelle continentale de l'Europe, pourra assurer la promotion de la construction européenne. Cette opportunité technologique va donner à la DG X, un nouvel élan pour encourager divers projets dans le domaine de la télévision. ArIivé à la DG X en 1978, M. Maggiore, ancien journaliste de la Ri':.I, convaincu que le satellite va bouleverser la télévision, s'attaque à ce chantier et tente d'initier débats et actions. La politique d'information de la CEE peut alors être envisagée non plus seulement dans la production et la distribution de programmes promouvant l'Europe et diffusé sur des chaînes nationales, mais aussi à travers la perspective nouvelle d'une véIitable télévision européenne diffusée par satellite. Cette conception ravive plusieurs mythes: celui de la révolution technologique comme moteur de la croissance, celui de l'information comme vecteur d'une identité européenne. M. Maggiore rencontre des parlementaires européens qui partagent son point de vue et avec lesquels il va travailler afin d'aborder cette question dans le cadre d'une action communautaire. Au début des années 1980, le Parlement présente ainsi plusieurs propositions de résolutions qui posent les enjeux et les perspectives d'un traitement européen de la télévision par rapport à cette problématique de l'information et de la construction d'une conscience communell Les résolutions rappellent aussi la nécessité d'élaborer un cadre réglementaire communautaire aux activités de radiodiffusion après les arrêts de la Cour de justice évoqués ci-dessus. Elles invitent la DG X à lui soumettre une proposition à cet effet. Ces premières propositions de résolution relatives, d'une part, à la politique d'information dans la Communauté et, d'autre part, à la télévision marquent véIitablement la mise sur agenda d'une action communautaire dans ce domaine. M. Maggiore rédige alors la première contribution écIite de la Commission sur la télévision12 qui opère une répartition des tâches au sein de ses services: la DG X va préparer un rapport sur les médias et la DG III

10Voir notamment 1973 avec l'adoption
Commmzmtfés européennes

le sommet de Paris en 1972 et le sommet de Copenhague d'une déclaration
10-1972 et 12-1973.

en

sur l'identité

européenne.

Cf. Bulletin des

11 "Résolution du Parlement européen sur la politique d'information de la Communauté européenne, de la Commission des Communautés européennes et du Parlement européen" du 16 janvier 1981; "Rapport sur la radiodiffusion et la télévision dans la Communauté européenne ", Document de séance 1981-1982, document 1-1013/81 du 23 février 1982. 12 Rapport intérimaire sur les RéalitéJ et tendancesde la télévisionen Europe", COM(83) " 229 final, 25 mai 1983.

15
va réfléchir à l'établissement progressif d'un marché intérieur en matière de télévision à travers un livre vert sur la " télévision dite sans frontières" afin d'examiner les conditions de la réalisation d'un règlement européen de la radiodiffusion. Cette division du travail pose la légitimité d'un traitement différencié au regard d'objectifs distincts; elle est à l'origine des confrontations futures au sein de la Commission entre la DG X qui va privilégier les aspects culturels et la DG III qui ne se préoccupe que des questions de libre circulation. En outre, le rapport de Maggiore introduit un élément novateur par rapport aux résolutions du Parlement en mentionnant le problème des programmes. Bien que la question de la participation de la CEE à la production des programmes ne soit pas évoquée (nous verrons qu'un fonctionnaire à la DG XII travaille pour sa part à une intervention communautaire allant dans ce sens), il souligne l'importance et les enjeux de ce domaine en reconnaissant que l'industrie des programmes est essentielle, à la fois du point de vue culturel et économique. On peut rapprocher cette initiative des actions que]. Lang est en train de déployer à la même époque en France et des revendications que commencent à formuler les professionnels du cinéma: la nécessité d'une politique interventionniste pour soutenir les industries culturelles. M. Maggiore a d'ailleurs été en contact avec le cabinet Lang et les lobbies du cinéma, dans le cadre notamment de manifestations de sensibilisation organisées par les professionnels auxquelles participent les associations professionnelles de l'audiovisuel, agents politico-administratifs et représentants de la Commission 13. Impulsé par la DG X, le projet d'un programme ou d'une chaîne européenne susceptible de renforcer les liens entre les européens est rapidement devenu, compte tenu des moyens limités de la Commission ainsi que du refus des États membres d'engager la Communauté dans une pareille politique et de l'existence d'initiatives parallèles, une priorité de second ordre. La réalité des mécanismes de réception du téléspectateur, qui préfère les chaînes nationales aux chaînes internationales, aura fmalement raison, à quelques exceptions notables, de l'utopie communicatrice.

La prise culturelle:

en compte de l'audiovisuel une initiative personnelle

au nom

de sa dimension

Une dernière préoccupation va conduire à la prise en compte de l'audiovisuel par la CEE dans le cadre d'une problématique plus générale concernant la place de la culture dans la construction communautaire. Ce processus n'est pas imputable à une DG, mais à un fonctionnaire français de la Commission qui va s'efforcer d'initier plusieurs actions et de construire

13Entretien,

novembre

1999.

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une légitimité à une intervention européenne dans un secteur où la CEE n'a pas de compétence. Comme dans le cas de la cellule d'expertise sur le cinéma, le rôle des individus est déterminant malgré les contraintes institutionnelles. Tout au long de son parcours à la Commission, Robert Grégoire va tenter d'amorcer diverses actions dans le secteur culturel, y compris le cinéma. En 1972, conseiller pour l'enseignement et l'éducation à la DG XII "Recherche, science et éducation", il s'intéresse déjà aux questions culturelles. En 1974, il prend la direction d'un petit service chargé de réfléchir aux problèmes du secteur culturel. Il rédige, en 1977, un document qui apparaît comme la première réflexion émanant de la Commission pour justifier une intervention dans le secteur culturel: "L'action communautaire dans le secteur culture! "14, qui part de l'idée que le traité de la CEE peut parfaitement s'appliquer aux activités culturelles. Elle évoque la place de la culture dans la CEE et situe son action par rapport aux instances internationales qui ont également vocation à intervenir dans la coopération culturelle européenne (l'UNESCO et le Conseil de l'EuropeI5). Elle s'appuie aussi sur les déclarations, déjà évoquées, des chefs d'État et de Gouvernement des États membres qui ont rappelé à diverses reprises que la construction européenne ne saurait rester qu'une Communauté économique mais devrait également prendre davantage en compte les dimensions politique et culturelle de l'Europe. Pour rendre possible une intervention communautaire, l'auteur limite son projet à une dimension socio-économique qui "[ne serait} rien d'autre que l'application du traité de la CEE à ce secteur.Il s'agit de libre-échange, e liberté de d circulation et d'établissement, d'harmonisation de la fiscalité et d'harmonisation des
législations ".

Lors de l'examen de ce texte au Parlement européen, il se dessine très nettement deux positions. La première, tout en estimant que le traité de Rome peut être effectivement appliqué au secteur culturel, réaffirme qu'il ne faut surtout pas imposer" une quelconqueforme de modèle communautaire aux activitésculturelles"16 ; elle est donc tout a fait hostile à une politique culturelle européenne et à toute forme de "dirigisme artistique". Cette opposition farouche est exprimée par les groupes politiques les plus libéraux de l'assemblée européenne. La seconde souhaite que la CEE prenne davantage en compte les difficultés de ce secteur en mettant en place des mesures d'aides et de soutien. Considérant que les productions culturelles sont constitutives des identités culturelles, les partisans de cette position désirent que l'Europe s'attache également à promouvoir avec des moyens financiers appropriés les différents domaines artistiques, dont le cinéma.
[4 Bulletin des Communautés européennes, supplément 6-77. 15 Le Conseil de l'Europe a cntrepris très tôt des actions culturelles et va apparaîtrc comme un concurrcnt à l'action communautairc dans la culture. 16 Journal Officiel des Communautés Européetlnes, Débat du Parlcmcnt européen, séance du 17 janvier 1979, p. 199.

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La communication de R. Grégoire combine ces deux aspects. D'un côté, elle affirme que l'action communautaire dans le secteur culturel devant se réaliser au nom du traité, il n'est pas question de mettre en place une politique culturelle européenne. De l'autre, elle invite la Communauté, compte tenu du rôle de la culture dans la constitution d'un sentiment d'appartenance à une entité commune, à entreprendre des initiatives plus ambitieuses. Cette ambivalence entre une perspective libérale et quelques velléités interventionnistes peut s'expliquer par la nécessité de devoir bricoler une légirimité à une intervention communautaire dans ce secteur. Alors qu'il n'existe aucune compétence juridique reconnue, l'invocation du traité est un préalable incontournable. Une intervention communautaire ne peut être décidée que dans le cadre du traité, pour des raisons juridiques mais aussi politiques: ne pas s'y référer, c'est prendre le risque d'essuyer un refus sans appel. De plus, certains États membres sont très hostiles à l'égard d'une politique culturelle commune 17 Bien que les projets soient encore flous, la communication de 1977 et les discussions qu'elle a suscitées au Parlement inscrivent véritablement les questions culturelles sur l'agenda européen, en ouvrant le débat sur les conditions et les possibilités d'une action communautaire dans le secteur culturel. Le traitement de la question culturelle par la Commission reste cependant limité et dépendant de l'initiative de R. Grégoire qui, faute de compétence reconnue et de moyens financiers ou administratifs, n'est pas en mesure d'élaborer une véritable politique. Pour combler cette faiblesse, il va s'appuyer sur un réseau d'acteurs favorable à ses projets. En 1981, l'unité de R. Grégoire sur "les problèmes culturels" est transférée de la DG XII au Secrétariat général (sous la tutelle du Président de la Commission). Grâce alL'>: soutiens de G. Thorn, Président de la Commission et du Secrétaire général de la Commission, E. Noël, qu'il présente comme des amis18, il continue à rechercher les voies d'une action communautaire dans la culture. Il va bénéficier alors de l'élan donné par J. Lang à l'action culturelle tant dans les initiatives concrètes qu'ils défendront ensemble au niveau européen qu'en tant que modèle d'action publique. C'est à l'extérieur même des institutions européennes que R. Grégoire va chercher des appuis pour légitimer une action qui n'a pas encore de véritable fondement communautaire. L'articulation de la notion de réseau avec les outils de l'approche cognitive des politiques publiques (IvIuller P., Surel Y, 1998) paraît ici tout à fait intéressante pour rendre compte du processus de 17A cette époque, les politiques culturelles nationales, quand elles existent, ne sont pas en mesure de constituer un modèle de référence, les budgets des ministères de la culture étant très limités. Ce n'est qu'après 1981 et l'expérience en France d'un ministère de la culture fortement doté que se dessine un modèle de politique culturelle interventionniste. 18Entretien, mai 2000.

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