Administrer la ville en Europe (XIXe-XXe siècles)

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Les différentes recherches qui sont ici réunies démontrent que les municipalités urbaines ont été des lieux d'innovation et de création institutionnelles majeures, dans de nombreux domaines et secteurs d'intervention. Ces regards croisés sur quelques expériences communales européennes permettent de réfléchir sur la construction complexe des rapports entre centre(s) et périphérie(s), mais également entre différents niveaux de gouvernance ainsi qu'à la pertinence des notions de "gouvernement local" et "d'autonomie municipale".
Publié le : jeudi 1 janvier 2004
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EAN13 : 9782296341869
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ADMINISTRER LA VILLE EN EUROPE (XIX -XX siècles)
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Logiques politiques Collection dirigée par Yves Surel
Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection «Logiques politiques» a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philisophie, sociologie). Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines. Des séries thématiques sont également en cours de développement, l'une d'entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l'Union européenne.

Dernières parutions
FA V AREL-GARRIGUES Gilles (sous la dir.), Criminalité, police et gouvernement: trajectoires post-communistes, 2003. GIRAUD Olivier, Fédéralisme et relations industrielles dans l'action politique en Allemagne, 2003. HOFFMANN-MARTINOT Vincent et CLARK Terry-Nichols (dir.), La nouvelle culture poloitique, 2003. BRECHON Pierre, La gouvernance de l'opinion publique, 2003. VIGNAUX Emmanuelle, Luthérianisme et politique en Norvège,2003. BEL Maïten, MEHAUT Philippe et MERIAUX Olivier (coord. par), La décentralisation de la formation professionnelle, 2003. BACOT Paul, BARATAY Eric, BARBET Denis (dir.), L'animal en politique, 2003. HASTINGS Michel, Le parachutage politique, 2003. BARRIL C., CARREL M., GUERRERO J-C., MARQUEZ A., Le public en action, 2003. SCHIFFINO Nathalie, Crises politiques et démocratie en Belgique,2003. FOUILLAND Brigitte, Les politiques d'aménagement des villes portuaires. Le cas du Havre et Southampton, 2003. FOUILLEUX Eve, La politique agricole commune et ses réformes. Une politique européenne à l'épreuve de la globalisation,2003.

Sous la direction de

Bruno DUMONS et Gilles POLLET

ADMINISTRER LA VILLE EN EUROPE (XIXo -XXO siècles)

L'Harmattan 5-7, me de l'École-Polyteclmique 75005 Paris

FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

@L'Hannattan,2003 ISBN: 2-7475-5480-5

SOMMAIRE

Sommaire. Liste

. . . . .. . . . . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . . . . . . . .. . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .

7 9

des auteillS.

Introduction
Bruno DUM 0 N S et Gilles POLLET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . Il

Les secrétaires généraux des communes de la SeineBanlieue. Contours d'une identité professionnelle (XIXOXXo siècles) Emmanuel BELLANGER. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 17

Stratégies et structure du personnel dans l'administration locale en Esgagne au début du XXO siècle
Greg on 0 NUNEZ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 47

A propos de l'administration municipale et du nationalisme basque à Bilbao au début du siècle
Alexandre FERNANDEZ. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . 67

La culture de l'administration locale en Italie dans l'expérience d'Ugo Giusti (1873-1953)
Oscar GASPAR!. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 81

A l'école du gouvernement municipal. Les congrès de l'Union Internationale (1913) à Genève (1949)
Renaud P A YRE.

des Villes de Gand
109

. .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .

Cultures techniques locales et circuits internationaux. Les techniciens municipaux français au début du XXO siècle
Vi viane CLAUDE. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . 143

Administrer l'hygiène urbaine à la fin du XIXo siècle: le cas de Grenoble
Lucie P AQUY. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 163

Administration municipale et assistance publique à Lyon sous la Troisième République. La constitution d'un modèle urbain de protection sociale? Gilles POLLET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 187

LISTE DES AUTEURS

Emmanuel BELLANGER, ATER à l'Université Paris VIII. Viviane CLAUDE, professeur à l'Institut d'Urbanisme de Lyon (Université Lyon II) - Laboratoire "Techniques, Territoires et Sociétés" - Ecole Nationale des Ponts et Chaussées. Bruno DUMONS, chargé de recherches CNRS (Centre PieITeLéon, UMR 5599, Lyon) Alexandre FERNANDEZ, maître de conférences l'Université Michel de Montaigne-Bordeaux III. à

Oscar GASPARI, haut-fonctionnaire à la présidence du Conseil des Ministres à Rome Gregorio NuNEz, professeur à l'Université de Grenade. Lucie PAQUY, docteur de l'Université Lumière-Lyon II. Renaud PAYRE, maître de conférences à l'Université Lumière-Lyon II. Gilles POLLET, professeur à l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon.

INTRODUCTION Bruno DUMONS et GILLES POLLET Ce livre s'appuie en partie sur les communications fournies lors d'une table ronde organisée à l'Institut des Sciences de l'Homme à Lyon, le 16 juin 2000, par Bruno Dumons, Gilles Pollet et PielTe- ves Saunier, ainsi que sur Y quelques études monographiques menées par plusieurs chercheurs français, illustrant différents axes de recherche. Une telle initiative résultait en particulier du constat effectué lors d'une étude commune menée sur les élites des administrations municipales de villes de la France du SudEst sous la Troisième République 1. L'historiographie française nous était alors apparue bien mince et souvent générique, principalement concentrée autour des questions de cadre légal et réglementaire. Partant du postulat suivant lequel les municipalités françaises des XIX? et XXo siècles étaient des lieux d'innovation et de création institutionnels dans de nombreux domaines d'intervention comme notamment l'hygiène, l'assistance, la voirie, nous avions alors constaté le peu d'intérêt que les historiens de la France urbaine avaient porté à ces questions, en particulier sur les thèmes du "gouvernement local" et de "l'autonomie municipale". Ainsi, aborder la gestion de la cité en Europe dans le cadre d'une histoire urbaine contemporaine se heurte en premier lieu à la différence des traditions historiographiques nationales. Dans le cas français, l'historiographie contemporaine relative aux pouvoirs locaux et à leurs élites, pour une période qui s'étendrait du milieu du XIX? siècle aux années 1950, est encore largement une "histoire en pénitence". Certes, l'histoire des élites s'est beaucoup développée en France depuis la réflexion traditionnelle sur le déclin des notables au sein de la société républicaine du XIXOsiècle. On tente alors de lire la société à travers le
1. Bruno DUMONS, Gilles POLLET, Pierre-Yves SAUNIER, Les Elites municipales sous la Troisième République. Des villes du Sud-Est de la France, Paris, CNRS Editions, 1998, (réédition en collection de poche en 2002).

prisme de ses élites. Les monographies se multiplient à partir du cadre urbain à l'image des travaux de Jean-Pierre Chaline sur les bourgeois de Rouen au XIXo siècle 2. Le mouvement s'affine ensuite avec davantage d'études consacrées à des franges particulières d'élites. Sont alors tour à tour passés au crible: les nobles et les notables traditionnels, les dynasties financières et patronales, les corps et les ordres professionnels, les intellectuels et les élites de la République. Parmi ces dernières, le poids des dirigeants politiques et administratifs s'est davantage affirmé. Cependant, ce dynamisme historiographique laisse encore beaucoup de zones d'ombre. En effet, il a souligné avec force le processus de nationalisation des élites qui s'affirme particulièrement en France, au risque de passer sous silence l'important tissu des élites locales que révèlent d'autres nations comme l'Angleterre et l'Allemagne. Or, l'historiographie française ne s'est guère détachée d'une réflexion sur les élites nationales. Néanmoins, l'approche locale de certains travaux a mis en lumière le rôle déterminant des patriciats dans le changement des grandes métropoles régionales. Par conséquent, le semis des élites et des pouvoirs locaux constitue bien une réalité dans la France de la Troisième République mais sa perception reste difficile. Contrairement à leurs collègues modernistes, les historiens français contemporanéistes n'ont pas encore pris toute la mesure de l'influence de la localité dans la construction de la nation française. Malgré la vogue des travaux à vocation départementale qui se sont achevés au début des années 1980, le primat de la centralité n'a permis que très tardivement d'étudier la localité à partir des concepts de pouvoir et d'élite. Cette situation résulte pour une grande part de la vision trop centralisée et monolithique de l'Etat en France. Un tel poids du pouvoir central ne permet de concevoir que des études au sein desquelles les élites étatiques exercent une influence exclusivement nationale. Bien des lieux et des figures du pouvoir local restent alors à explorer. Certaines ont été davantage
2. Jean-Pierre CHALINE, Paris, FNSP, 1982. Les Bourgeois de Rouen. Une élite urbaine au XIXo siècle,

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abordées comme les personnels politiques locaux à travers les fonctions de maire et de parlementaire. Parmi ces figures, celle de la "haute fonction publique municipale" qui reste un désert historiographique français, traduit cette influence grandissante des pouvoirs publics dans la société, notamment par le biais du processus de bureaucratisation des administrations publiques. Au sein de cette évolution, la mise en œuvre de politiques publiques locales et sectorielles nécessite dans les villes françaises davantage de techniciens et d'experts à la tête de services toujours plus spécialisés. Les municipalités urbaines de la Troisième République contribuent donc à l'émergence de nouvelles élites chargées d'un réel pouvoir qui s'exprime aussi bien dans la connaissance des dossiers d'intérêt local que dans l'acquisition d'un savoir universitaire. Par conséquent, apparaît au sein des pouvoirs municipaux un ensemble de fonctions à haute responsabilité qui constitue un rouage essentiel de l'administration et de la gestion de la ville. Les postes concernés présentent une très grande variété suivant une dominante administrative, culturelle, scientifique ou encore technique. Il s'agit là d'un espace privilégié d'ascension sociale et de concentration de pouvoir au sein de la société urbaine. Ce type d'approche n'a pas encore suscité beaucoup d'intérêt parmi les historiens de la France contemporaine qu'il s'agisse des historiens du social comme ceux de l'urbain. Seules, quelques monographies communales, en particulier sur des villes de banlieue, sont venues apportées, il y a une quinzaine d'années, des éléments sur l'organisation municipale et ses responsables. Evoquons ici seulement les travaux de Bernard Meuret sur Villeurbanne, de Jean-Paul Brunet sur Saint-Denis et d'Annie Fourcaut sur Bobigny 3. Souvent, les recherches historiques les plus conséquentes sur ces hauts fonctionnaires des administrations municipales proviennent des historiens du droit. Mais surtout, c'est un historien américain, William Cohen, qui vient dans un ouvrage très suggestif sur les gouvernements urbains en France au XIXO
3. Jean-Paul BRUNET, Saint-Denis, la ville rouge (1890-1939), Paris, Editions Hachette, 1980 ; Bernard MEURET, Le Socialisme municipal. Villeurbanne (18801982), Lyon, PUL, 1982 ; Annie FOURCAUT, Bobigny, banlieue rouge, Paris, Editions Hachette, 1986.

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siècle, inviter ses collègues français à une meilleure approche des élites et des pouvoirs locaux dans les villes françaises contemporaines 4. C'est d'ailleurs le même historien américain qui est sollicité par Fabio Rugge lors de sa rencontre en 1989 sur le gouvernement municipal en Europe en vue d'une contribution sur les employés municipaux. Dans ce domaine en effet, le paysage français n' a rien de comparable avec la richesse des études allemandes ou encore avec le foisonnement italien. De ce point de vue, la France se trouve plus proche de la situation britannique qui témoigne davantage d'intérêt en faveur des élus de la politique locale et de la municipalisation des services du transport, du gaz ou de l'électricité,... au détriment d'une approche sur l'organisation et les responsables des administrations municipales. Pourtant, il semble que ces dernières soient des étapes essentielles dans la compréhension des phénomènes de gouvernement et les logiques de réforme sociale dans la France urbaine de la Troisième République. En conséquence, il nous est apparu nécessaire de nous tourner vers l'apport d'autres historiographies nationales pour affiner nos problématiques et aiguiser nos interrogations autour de l'étude de l'administration municipale. Bien que nous aurions pu mettre l'accent sur l'apport des historiographies espagnoles ou helvétiques, retenons à titre d'exemple le cas de l'historiographie de l'Italie libérale qui présente un bilan plus que favorable dans l'approche des élites et des pouvoirs locaux, notamment à l'échelle municipale. Jean-Louis Briquet en a récemment dressé le bilan dans un numéro spécial du Mouvement Social, dirigé par Gilles Pécout 5. Rappelant l'importance d'un courant historiographique sur les élites locales, il souligne les solides études sur les pouvoirs municipaux et leurs représentants. En particulier, dans ce sillage, se sont illustrées les recherches de Raffaele Romanelli sur les secrétaires municipaux en Italie entre 1860 et 1915, celles de Carlotta Sorba sur le municipalisme
4. William B. COHEN, Urban Governement and the Rise of the French City. Five Municipalities in the Nineteenth Century, New-York, St Martin's Press, 1998. 5. Jean-Louis BRIQUET, " L'Etat libéral et la "question sicilienne" (1861-1876). Réflexions sur l'historiographie de la formation de l'Etat unitaire en Italie", .Le Mouvement Social, n° 187, avril-juin 1999, p. 11-32. 14

à Parme entre 1889 et 1914 et de Fabio Rugge sur le gouvernement municipal 6. Plus récemment, des travaux suggestifs ont été publiés sur les pouvoirs municipaux en Italie comme ceux d'Oscar Gaspari, s'intéressant en particulier à l'Association des Communes Italiennes, de Luca Baldissara, abordant la question de la culture administrative à partir des secrétaires et des receveurs municipaux pour les décennies de 1930 à 1950, et enfin de Stefano Magagnoli qui porte son attention sur les élites municipales de trois villes italiennes de l'Emilie pour les années 1896 à 1925 7. Pour ces auteurs, il s'agit entre autre de restituer une histoire sociale des élites qui participent à la construction du pouvoir et du gouvernement urbain en reconstituant les différents profils sociologiques de ces élites, leurs réseaux sociaux et politiques, l'émergence d'une culture administrative commune à chacune d'entre elles. Il y a donc là une véritable voie à suivre pour l'his~o?ograrhie française des élites et des pouvoirs munIcIpaux. C'est pourquoi, la participation ou l'organisation d'ateliers, de colloques ou l'animation de réseaux internationaux permettent de confronter les différentes traditions historiographiques en Europe et de construire des problématiques communes 9. C'est dans ce cadre et sous le titre générique "Administrer la ville en Europe (18501950)" que cette rencontre a été organisée conjointement par le Centre Pierre Léon, l'UMR "Ville-Environnement6. Raffaele ROMANELLI, Sulle carte in te rmina te. Un ceto di impiegati tra privato e pubblico: i segretari comunali in Italia (1860-1915), Bologna, II Mutino, 1989 ; Fabio RUGGE (a cura di), I regimi delle città. Il governo municipale in Europa tra '800 e'900, Milano, Angeli, 1992 ; Carlotta SORBA, L'Eredità delle mura. Un casa dei municipalismo sociale democratico. (Parma 1889-1914), Venezia, Marsilia, 1993. 7. Oscar GASPARI, L'ltaUa dei Municipi. Il movimento communale in età liberale (1879-1906), Roma, Donzelli, 1998 ; Luca BALDISSARA, Tecnica a politica nell'amministrazione. Saggio sulle culture amministrative e di governo municipale fra anni trenta a cinquanta, Bologna, II Mutino, 1998 ; Stefano MAGAGNOLI, Elites e Municipi. Dirigenze, culture poUtiche e governo della città nell'Emilia deI primo '900 (Modena, Reggio Emilia e Parma), Roma, Bulzoni, 1999. 8. Bruno DUMONS et Gilles POLLET, « Espaces politiques et gouvernements municipaux dans la France de la Troisième République. Eclairage sur la sociogenèse de l'Etat contemporain », Politix, volume 14, n° 53, 2001, p. 15-32 ; Bruno DUMONS, « Pouvoirs municipaux et élites administratives. Des villes du Sud-Est de la France (1884-1940). Historiographie, méthodes, perspectives », Bulletin de la Société d'Histoire Moderne et Contemporaine, 2000, n° 3-4, p. 145-155. 9. Renaud PA YRE et Pierre-Yves SAUNIER, «L'Union internationale des villes 0 l'Internazionale municipale (1913-1940) », Amministrare, gennaio-agosto 2000, n° 12, p. 217-239.

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Société", le CERIEP de l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon, avec le concours des deux universités lyonnaises Lumière et Jean Moulin, le Conseil Régional Rhône-Alpes et le Ministère de l'Education Nationale et de la Recherche. Deux thèmes y ont été plus particulièrement privilégiés, correspondant à certaines de nos interrogations problématiques essentielles. Dans un premier temps, il a été question d'une approche relative à la catégorie des hauts fonctionnaires municipaux. Il a été suggéré ici de les saisir à la fois comme "groupe social" et "métier", à travers notamment leurs trajectoires géographiques et institutionnelles, leurs modalités de recrutement, leurs marchés professionnels et leurs processus de professionnalisation. Ces points sont autant de manières de tester les questions relatives au rapport entre "expertise" et "dévouement", à la dépersonnalisation de la fonction et à la politisation des corps municipaux, des questions essentielles lorsqu'il s'agit de mesurer la situation des municipalités dans le mouvement de rationalisation et de division du travail entre la fin du XIXo siècle et les années 1950. Dans un second temps, il a été envisagé d'observer comment, dans les cercles des responsables administratifs autant que dans ceux des élus, s'élabore une culture de l'administration municipale, qui serait à la fois la formulation d'un savoir et d'une éthique spécifique. Pour cela, quelques auteurs se sont proposés de suivre certains lieux de définition, de diffusion, de formation, d'acculturation tels que les écoles d'employés municipaux, les associations nationales et internationales d'élus et d'employés communaux, les revues et les congrès. Nous profitons donc de cette publication pour remercier une nouvelle fois tous nos collègues d'être venus présenter un état de leurs recherches respectives et de leurs traditions historiographiques. Il ne s'agit ici que d'une modeste étape vers de nouvelles rencontres européennes et de nouveaux échanges dans le but de confronter nos points de vue et nos méthodes d'approche 10.

10. Le colloque en préparation au Centre Pierre Léon: La Ville et ses pouvoirs (Moyen Age - Xxo siècle), Lyon,5 au 7 décembre 2002. 16

LES SECRETAIRES GENERAUX DES COMMUNES DE LA SEINE-BANLIEUE. CONTOURS D'UNE IDENTITE PROFESSIONNELLE (XIXO-XXo SIECLES)
Emmanuel BELLANGER 1

La typologie des emplois communaux et leur diversité statutaire révèlent des mondes professionnels aux frontières difficilement perceptibles, aux contours incertains, voire poreux. Les traces écrites de ces agents reposent, dans les communes urbaines, sur des centaines de mètres carrés de rayonnages. Ceux réservés aux dossiers du personnel sont des plus imposants 2. Dans ces circonstances, les contraintes de recherche ne sont guère liées aux limitations d'accès aux archives nominatives mais bien plutôt à la densité des fonds et aux méthodes élaborées pour les exploiter. La constitution de corpus de récits de vies en est une. Leur analyse contribue à mieux identifier ces catégories. Elle met ainsi en valeur la nature et les spécificités de l'emploi communal à travers ses formes de recrutement (local, social, familial, méritocratique et affinitaire), ses processus de professionnalisation et d'avancement, ses formes de ségrégation ou ses relations de dépendance et de distanciation à l'égard du pouvoir municipal.
1. Cette contribution s'appuie sur notre thèse d'histoire contemporaine consacrée à l'histoire de l'activité municipale et du personnel communal en banlieue parisienne de la fin du XIXO au milieu du XXo siècles, dirigées par Jean-Paul Brunet et Michel Margairaz. Elle s'inscrit dans le prolongement de notre communication de septembre 1998 présentée lors de la conférence internationale d'histoire urbaine. 2. Dans le cadre de nos recherches, nous avons obtenu des dérogations pour la communication des dossiers du personnel des communes d'Aubervilliers, Neuilly-surSeine, Créteil, Suresnes, Saint-Denis, Pantin et Bois-Colombes. Nous avons également eu accès à des sources sensibles: les arc hi ves de l'épuration politique et administrati ve des 80 communes de la Seine-Banlieue de la Troisième République, du régime de Vichy et du rétablissement de la légalité républicaine, dont le contentieux devant les juridictions administratives couvre une vaste période des années 1930 aux années 1960.

Ce préliminaire pourrait paraître hors de propos. A première vue, la formation du corps des secrétaires de mairie, leur position sociale et leur nombre limité les distinguent de la cohorte des employés et ouvriers communaux. L'étude de leurs parcours révèle pourtant qu'il n'en est rien. Les secrétaires de mairie de la banlieue parisienne et leurs adjoints sont "entrés à la ville" comme commis auxiliaires ou de façon marginale, comme sténodactylographes. A l'instar de l'ensemble du personnel communal, ils ont bénéficié du mode dominant d'avancement, la promotion mairie forme dérivée de promotion interne. Conscients des limites de leur formation scolaire, le regard qu'ils portent sur leur déroulement de canière les identifie à une «élite modeste formée à l'école de la diplomatie» 3. Jusque dans les années 1940, l'assimilation des secrétaires généraux à de hauts fonctionnaires prête à discussion. Pour le secrétaire de mairie du XIX? siècle, comme pour ses successeurs, l'héritage de l'âge d'or du secrétaire greffier d'Ancien Régime, ses "honneurs", son "office", appartiennent à une période héroïque qui lui est désormais étrangère 4. Pour autant le secrétaire de mairie devient peu à peu un spécialiste des rouages de l'administration communale, formé "sur le tas" mais pouvant aussi dès l'entre-deux-guerres se prévaloir d'une formation spécifique sanctionnée par l'obtention d'un titre universitaire comme celui de l'Ecole nationale d'administration municipale fondée au début des années 1920 5. Plus que l'ingénieur-voyer, l'architecte communal, le receveur municipal ou le préposé en chef de l'octroi, le secrétaire de mairie semble davantage légitimer sa position sociale par sa connaissance fine du terrain local, des conflits qui le traversent, des transformations urbaines, sociales ou institutionnelles qu'il subit. "Modestes" face au personnel politique ou aux
3. Entretien avec Marcel Bietry, secrétaire général retraité, entré à la mairie de Levallois- Perret dans la continuité de son père à la fin des années 1920. 4. Roger MARTINEAU, Les Secrétaires de mairie, Paris, Bonvalot-Jouve, 1906. 5. Emmanuel BELLANGER, «L'Ecole nationale d'administration municipale: des "sans-grade" devenus secrétaires généraux », Politix, mars 2001, p. 145-171.

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fonctionnaires des préfectures et des ministères, les secrétaires de mairie ont cependant construit et défendu avec succès leur champ de compétence et d'investigation. Alors que les mairies, lieux de déploiement de l'activité municipale, s'enracinaient dans le paysage monumental des villes françaises, cette catégorie s'est imposée en banlieue parisienne dans la seconde moitié du XIX? siècle. Bien avant l'adoption de la charte des communes du 5 avril 1884, ces agents, au caractère public contesté jusqu'au rendu de l'arrêt Cadot du Conseil d'Etat le 13 décembre 1889, ont su jouer de leur position médiane entre un pouvoir local légitimé par le suffrage universel masculin et le maintien d'une tradition centralisatrice de l'administration française. Sur plus d'un siècle, de la deuxième moitié du XIXo siècle à la fin de la Quatrième République, les contours identitaires de cette profession devenue un maillon incontournable de l'administration française se dessinent. Ses formes de recrutement et de sélection se diffusent et s'accompagnent de l'émergence d'une identité collective précoce, construite sur le rôle d'interface que les secrétaires généraux assument entre le pouvoir municipal et l'autorité préfectorale ou entre le personnel communal et le maire. Cette place décisive est particulièrement perceptible dans le territoire de la Seine-Banlieue. La Seine-Banlieue: spécificité d'un territoire

Les secrétaires de mairie, selon leurs propres termes, apparaissent souvent comme une catégorie enracinée dans un cadre municipal, produit d'un territoire, d'une histoire locale, d'un rapport privilégié voire personnel avec le pouvoir municipal. Cette représentation, fondée sur la parole des témoins, traduit un sentiment partagé d'appartenance à une "communauté", à "une petite famille", à "une mentalité de clocher". Les secrétaires de mairie, imprégnés d'une "culture de la ville", ont ainsi souvent exprimé l'attachement à leur commune en restituant la trame de son histoire municipale 6. Si l'étude des archives des
6. De 1896 à 1906, le département de la Seine publia 77 monographies communales rédigées grâce aux renseignements historiques et administratifs apportés par les secrétaires de mairie. De même, durant l'entre-deux-guerres et le début des Trente

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groupements des secrétaires de mairie nuance quelque peu cet ancrage et démontre que ce groupe social a su, dans ses pratiques administratives et dans la construction de ses réseaux, transcender les frontières communales, elle révèle également que ce décloisonnement s'est limité principalement à la Seine-Banlieue et à ses 80 "clochers", qualifiés par les secrétaires généraux provinciaux de "chasse gardée" de leurs homologues banlieusards. Dans l'histoire du personnel communal, ce territoire suburbain occupe une place atypique 7. Les communes de la Seine-Banlieue, dont le nombre oscille de 69 à 80 entre 1860 et 1964, reflètent la pluralité des profils sociologiques, politiques et urbains. Comme le souligne Jean-Claude Farcy, ces villes sont « tout à la fois agricole, ouvrière, bourgeoise, vacancière» 8. Leur nature juridique les distingue du statut de la Ville de Paris. Subordonnées à la double tutelle du préfet de la Seine et du préfet de Police, elles n'en relèvent pas moins du droit commun codifié par la loi du 5 avril 1884. Au regard des effectifs de la fonction municipale, la spécificité du département de la Seine est manifeste, comme en témoigne le tableau suivant 9.
Effectifs des personnels communaux Seine Province Total Nombre d'employés municipaux 94.109 (32 %) 202.829 (68%) 296.938 Nombre d'employés municipaux/l0 00 hab. 19 5,5 Agent occupant deux emplois 4.933 (6%) 75.144 (94%) 80.077 Proportion d'employés cumulant deux emplois 5,5 37,7

Cette disproportion quantitative et cette différence statutaire s'expliquent en partie par l'extension urbaine et le
Glorieuses, une quarantaine de thèses de l'Institut d'Urbanisme de l'Université de Paris soutenue par d'anciens élèves de l'ENAM, employés de mairie, a également été consacrée à leur commune. 7. De la Révolution française à l'adoption de la loi du 10 juillet 1964, découpant la région parisienne en six nouveaux départements, ce territoire occupa une place centrale dans le maillage administratif de la France. Il était divisé en trois zones: la capitale et les deux arrondissements de Saint-Denis et de Sceaux. 8. Jean-Claude FARCY, «Banlieues 1891: Les enseignements d'un recensement exemplaire», Alain FAURE (dir.), Les Premiers Banlieusards. Aux origines des banlieues de Paris (1860-1940), Paris, Créaphis, 1991, p. 15-69. 9. Tableau établi d'après M. ORSONI, Le Personnel communal et l'autorité municipale, Paris, Maurice Lavergne, 1938.

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développement démographique et économique de la SeineBanlieue. Le pouvoir local doit alors redéfinir et allonger l'organigramme de ses cadres d'emploi tout en redéployant les services de son administration. L'enjeu est de mieux satisfaire les attentes d'une population accrue et renouvelée et de mieux répondre à l'émergence de besoins nouveaux. L'intercommunalité est une des réponses originales et caractéristiques de cet espace aggloméré. Tout au long de la première moitié du XX? siècle, les municipalités de la banlieue ont en effet fait fi de leurs réticences à déroger au principe d'autonomie communale et ont accepté de déléguer une partie de leur autorité à des syndicats intercommunaux. Sous l'impulsion de l'Amicale des Maires de la Seine, aux sensibilités politiques de plus en plus partagées, les syndicats des pompes funèbres et du gaz sont créés en 1903, celui des eaux en 1922, celui de l'électricité en 1924. Ils sont suivis par ceux du personnel communal en 1937 et de l'octroi en 1939. Dans un même mouvement, les communes de la banlieue parisienne sont autorisées à partir de 1934 à adhérer au service de traitement des ordures ménagères de la Ville de Paris qui devient ainsi un service départementalisé. A une échelle plus réduite, de nombreuses communes s'associent également pour créer des hôpitaux ou des hospices. Ce mouvement général tend ainsi à harmoniser l'intervention publique locale. La spécificité de ce tenitoire a été récemment soulignée par les travaux de Jean-Luc Pinol sur les finances communales de l'entre-deux -guelTes 10. Ces recherches révèlent la part essentielle des subventions de l'Etat et du département dans les budgets des villes de la SeineBanlieue. A partir d'un état des dépenses et des recettes des communes de 1934 réalisé par le ministère de Finances, quarante cités de la ceinture parisienne sont classées parmi les villes les plus riches de France. Non seulement ces villes perçoivent des recettes fiscales importantes (octroi, taxes locales multiples... ) mais elles bénéficient également d'une contribution financière exceptionnelle de l'Etat et du Conseil Général couvrant en moyenne 46 % de leurs recettes. L'interventionnisme partial des pouvoirs publics
10. Jean-Luc PINOL, «Villes "riches", villes "pauvres" dans la France de l' entredeux-guerres », Vingtième Siècle, n° 64, octobre-décembre1999, p. 67-82.

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conforte ainsi la singularité tenitoriale de la Seine-Banlieue. Dans cette agglomération, les groupements amicalistes des secrétaires de mairie, puis syndicaux des travailleurs municipaux, ont largement tiré profit de ses particularismes. L'aménagement de ce tenitoire a sans conteste favorisé le partage des expériences administratives des secrétaires généraux et de leurs élus. La création en 1937 du premier syndicat intercommunal pour le personnel communal consacre cette tendance amorcée à la fin du XIXo siècle qui contribue à uniformiser la gestion des agents des mairies (échelle de traitement départementale, concours intercommunaux, ... ) et à harmoniser leur statut. Les secrétaires de mairie: esquisse d'une sociohistoire Le personnel communal dont sont issus les secrétaires de mairie, s'est constitué à partir de cinq formes différentes de recrutement: local, familial, social, méritocratique et affinitaire. Ces types de recrutement qui ont coexisté sans discontinuité tout au long des XIxo et XXO siècles, se sont renforcés mutuellement. Seules les nominations sur titre, apparues dans les années 1920 au moment de la création de l'ENAM, ont pu paraître se démarquer d'un système en apparence verrouillé fondé sur l'enracinement, la domiciliation et les réseaux familiaux ou clientélaires au détriment de la qualification et de la mobilité. Associés à la sélection des candidats, les secrétaires généraux ont à la fois bénéficié et reproduit ces modes de nomination. Pour le postulant à un emploi communal, habiter la ville ou mieux encore y être né a constitué un atout majeur. Les fiches de candidature des nouvelles recrues, semblables dans toutes les villes, sont à ce titre révélatrices de l'intérêt que les maires portaient à l'ancienneté des candidats dans leur commune. A l'instar de leurs subordonnés, le lieu de résidence des secrétaires de mairie s'est toujours conjugué avec leur lieu d'activité. Au tournant des XIXo et XXO siècles, durant l'entre-deux-guelTes ou tout au long des Trente Glorieuses, lorsque le maire choisit ses collaborateurs par voie d'avancement ou plus rarement par 22

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