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Afrique : les stratégies française et américaine

De
620 pages
Cet ouvrage propose tout d'abord une réflexion sur le type de conflictualité que l'on constate actuellement au sein de la sous-région ouest-africaine et sur les mécanismes de prévention et de gestion des conflits qui y prévalent. Il offre par ailleurs un cadre d'analyse méthodologique pour les stratégies telles qu'elles sont aujourd'hui conçues en France et aux Etats-Unis, en mettant en évidence des paramètres tels le déroulement des processus de décision, les approches doctrinales et opérationnelles, les cultures stratégiques des deux pays.
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Afrique: les stratégies française et américaine

Etudes Africaines Collection dirigée par Denis Pryen
Déjà parus Mahamadou MAÏGA, Pour la survie de l'Organisa~ion des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, 2003 Antoine Ndinga Oba, Les langues bantoues du Congo-Brazzaville, tome 1: Phonologie, 2003. Antoine Ndinga Oba, Les langues bantoues du Congo-Brazzaville, tome 2: Les classes nominales, 2003. Abraham Constant Ndinga Mbo, Pour une histoire du CongoBrazzaville, 2003. Jean-Rodrigue-Elisée EYENE MBA, L'Afrique sur le chemin de la croissance et de l'évolution, 2003. Alain et Edgar HAZOUME, Lettre discourtoise aux souverainetés africaines, 2003. Vincent Sosthène FOUDA, Les médias face à la construction de l'État-nation en Afrique noire: un défi pour le Cameroun, 2003. Catherine COQUERY-VIDROVITCH (prés.), La découverte de l'Afrique, 2003. Kengné FODOUOP, Citadins et développement, les campagnes au Cameroun, 2003. Charles KAREMANO, Au-delà des barrières, 2003. DJEREKE, Fallait-il prendre les armes en Côte d Ivoire ?, 2003. Ndiaga LOUM, Les médias et l'Etat au Sénégal, 2003. Annie LE PALEC et Hélène PAGEZY, Vivre avec le VIH au Mali: stratégies de survie, 2003. DOUE GNONSEA, Cheikh Anta Diop, Théophile Obenga: combat pour la renaissance africaine, 2003. MABIK-ma-KOMBIL, Ngongo des initiés. Hommage aux pleureuses du Gabon, 2003. GOl\1IS Souleymane, La relation famille-école au Sénégal, 2003. M. Franklin J. EYELOM, Le partage du Cameroun entre la France et l'Angleterre, 2003. MINKO MVE Bernardin, Gabon entre tradition et postmodernité, 2003. CASTANHElRA J.P., Qui afait tuer Amilcar Cabral ?, 2003 Pierre ERNY, L'enseig,nement au Rwanda après l'indépendance (1962-1980),2003.

Niagalé Bagayoko- Penone

Afrique:

les stratégies française et américaine

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Hargita

Hongrie u. 3

1026 Budapest

L'Harmattan ltalia Via Bava, 37 10214 Torino

FRANCE

HONGRIE

IT ALlE

cg L'Harmattan,

2003

ISBN: 2-7475-5671-9 EAN: 9782747556712

A Maurice Seure$

v )

Remerciements

Mes remerciements vont en premier lieu au Professeur Bertrand Badie, pour sa disponibilité constante et ses encouragements, ainsi que pour la façon extrêmement enrichissante dont il a dirigé la thèse de doctorat dont est issu le présent ouvrage. Je tiens également à adresser mes remerciements les plus sincères au Ministère de la Défense qui a assuré durant trois années le financement de mes recherches, ainsi qu'à la French American Foundation pour m'avoir permis d'effectuer aux Etats-Unis un séjour particulièrement fécond. Mes remerciements vont également à l'ensemble des personnes qui se sont prêtées à des entretiens. Je tiens à distinguer particulièrement Madame Marie-France GiacobbiLequément pour son énorme travail de relecture. Enfin, je remercie mon mari, pour sa présence à mes côtés, ainsi que mon fils Sobel et sa future petite sœur qui n'ont pas encore conscience de la force qu'ils m'ont insufflée pour mener à bout ce travail.

Introduction Depuis le milieu des années 1990, les politiques africaines des Etats occidentaux mettent sans cesse davantage l'accent sur les questions de sécurité, les appareils diplomatiques se voyant souvent voués à assurer la promotion d'options sécuritaires. Cette situation n'est pas uniquement liée à l'évolution du contexte africain, dominé par les crises et les conflits. Elle découle aussi de l'évolution interne des processus de décision, d'élaboration et de mise en œuvre des politiques étrangères qui, en particulier aux Etats-Unis, tendent à consacrer l'imbrication des appareils diplomatiques et militaires, souvent au profit des derniers. Le propos de cet ouvrage est d'analyser les implications d'une telle évolution sur la façon dont la France et les Etats-Unis envisagent de contribuer, en fonction des postulats qui président désormais à leur approche du concept de sécurité, à la construction d'un espace de gestion des conflits sur le continent africain. Le choix d'étudier spécifiquement les politiques mises en œuvre en Afrique de l'Ouest est fondé sur un triple constat: contrairement à l'image fréquemment répandue, qui tend à la présenter comme la zone la plus stable du continent, la sous-région ouest-africaine a été au cours des années 1990 le théâtre de conflits d'une violence dont l'ampleur, pour être moindre que celle ayant gagné la région des Grands Lacs, n'en a pas moins été des plus extrêmes ainsi qu'en témoignent les conflits libériens, sierra-Iéonais, bissau-guinéen et ivoirien; l'activisme américain s'y est sans cesse davantage affirmé depuis le milieu des années 1990 ; il s'agit de l'espace africain où s'entrecroisent de la manière la plus étroite les initiatives des Etats-Unis et de la France. Analyser les relations sécuritaires entre la France, les Etats-Unis et l'Afrique de l'Ouest ne va cependant pas de soi. En effet, la France et les Etats-Unis d'une part, l'Afrique de l'Ouest d'autre part correspondent à des catégories d'analyse différentes puisque les premiers renvoient à des constructions sociopolitiques assez précises, matérialisées par leur forme étatique, tandis que la seconde renvoie à un espace qui n'est pas réductible à l'ensemble des Etats qui le composent, ni à l'organisation sous-régionale ( la Communauté Economique des Etats d'Afrique de l'Ouest - CEDEAO) qui les réunit. L'expression «Afrique de l'Ouest» désigne ici l'ensemble des interactions, à la fois interétatiques, intraétatiques et transnationales, qui érigent cet espace en région. Par ailleurs, on ne saurait considérer comme équivalentes les catégories étatiques « France» et « Etats-Unis ». Tout d'abord en raison de l'ampleur des moyens qu'elles sont capables de mobiliser respectivement sur la scène internationale: le poids et l'influence de la France sont évidemment incomparables à ceux des Etats-Unis. Ensuite - et surtout - en raison de leur position sur la scène régionale africaine. Alors que la France apparaît comme une véritable «puissance africaine» - en raison des liens politiques, économiques, historiques et culturels qu'elle a traditionnellement entretenus sur le continent - actuellement en quête d'une renégociation de son statut, les Etats-Unis apparaissent plutôt comme un nouvel acteur adaptant progressivement en Afrique sa vision globale des rapports internationaux, grâce à la promotion d'une politique de sécurité fondée sur les intérêts et valeurs qui, selon sa propre perspective, constituent le fondement de son statut de puissance globale. Cette

Il

diversité des catégorisations situe d'emblée l'analyse dans le cadre d'une approche sociologique des relations internationales. Ainsi, le rôle croissant des Etats-Unis et l'influence historique de la France dans la zone ne doivent-ils pas inviter à forger une nouvelle version de l'analyse dépendantiste qui consacrerait de nouveau la passivité de l'Afrique de l'Ouest comme acteur des relations internationales. Il s'agit à l'inverse de considérer dans une perspective wébérienne la puissance comme relation sociale, signifiant à la fois asymétrie et échange. En s'inscrivant dans l'approche constructiviste développée par Alexander Wendt}, il s'agit d'établir comment la puissance de deux Etats, conçue non pas d'un strict point de vue matériel mais aussi en fonction des ressources normatives, identitaires ou institutionnelles dont ils disposent, se projette dans un espace en voie de recomposition. «La conjoncture postguerre froide ne constitue pas seulement un monlent de redéfinition des positions dans le jeu des puissances sur le plan géostratégique ,. la dynamique politique interne de la plupart des Etats africains est aussi concernée en termes de luttes autour des principes et des formes d'organisation de la vie publique, de la refonte des modes de gestion »2, dans le cas qui nous occupe des modes de gestion des conflits. L'Afrique de l'Ouest apparaît ainsi comme un site d'observation privilégié de la façon dont la puissance se décline dans un espace dénué d'intérêt stratégique au sens réaliste du terme et, réciproquement, de la façon dont les dynamiques qui y sont à l' œuvre rétroagissent sur le choix des instruments mobilisés. La comparaison entre les politiques de sécurité menées en Afrique par la France et les Etats-Unis permet par ailleurs d'aborder sous un angle original la question, particulièrement d'actualité, des relations franco-américaines: une mise en relief des différences de culture stratégique, des différences d'ordre organisationnel et des divergences dans les approches doctrinales aussi bien qu'opérationnelles (particulièrement sur le plan tactique), permet d'expliquer pourquoi les relations entretenues par la France et les Etats-Unis sur le continent se situent entre concurrence et coopération. Sécurité et stratégie Cet ouvrage se veut un complément aux nombreux travaux portant sur les politiques africaines de la France et des Etats-Unis. Cependant, à la différence de ces travaux antérieurs, il situe l'analyse sur le plan stratégique et non pas sur le strict plan diplomatique. Les politiques française et américaine en Afrique de l'Ouest sont ainsi étudiées à la lumière d'un certain nombre de problématiques mises en lumière par le débat contemporain sur la sécurité et la stratégie. « Elément fondamental des relations internationales, le champ des études stratégiques n'échappe pas plus que l'ensemble de la discipline aux profondes transformations et perturbations qui caractérisent l'humanité à l'orée du troisième
1

WENDT Alexander, « Anarchy is what States make of it: the Social Construction of Power Politics »,
Organizations, 1999. 46(7), 1992, pp. 391-425.

International
2

SINDJOUNLuc, « La France et l'Afrique du Sud dans l'Afrique post-coloniale: un fauteuil pour deux? »,
politique,

L'Afrique

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millénaire. La reconceptualisation par les auteurs des études stratégiques, notanlment des études de sécurité, soulève de nouvelles questions, présente de nouvelles approches et propose de nouvelles solutions pour affronter les défis de la guerre et de la paix. Toutefois, la connaissance et la maitrise des outils du domaine de la stratégie demeurent les préalables incontournables d'une meilleure compréhension de ces défis. Il est d'autant plus important de réévaluer la pertinence et l'utilité de ces outils que le changement de millénaire indique la continuité et la discontinuité dans les modes de pensée stratégiques. (...) [Les grandes transformations des relations internationales] modifient radicalement les conceptions des études stratégiques et les réflexions sur la sécurité, militaire comme non militaire. Les définitions, les approches, les sujets d'étude, les enjeux et les acteurs sont réévalués »3. De par le passé, les études stratégiques ont en effet souvent été victimes d'un amalgame entre la réalité pratique, à laquelle renvoie la stratégie, et les développements théoriques auxquels peut précisément donner lieu l'analyse de cette pratique. Cette confusion, engendrée par la polysémie même du terme de stratégie, explique en grande partie le fait que les études stratégiques se soient fréquemment limitées à examiner des paramètres matériels, voire exclusivement militaires. En d'autres termes, les études stratégiques ont souvent favorisé une « approche pragmatique au détriment d'une recherche théorique »4. Ces problèmes sont aussi liés aux postulats inhérents aux travaux menés le plus souvent dans des cadres d'analyse d'inspiration réaliste. La conception réaliste de la sécurité repose sur trois postulats, qui sont le symptôme d'une conception étato-centrique des relations internationales, dans laquelle le respect de la souveraineté occupe une place centrale: tout d'abord, les questions de sécurité découlent essentiellement des activités des autres Etats, particulièrement en matière militaire; ensuite, les intérêts de sécurité des individus sont identifiables à ceux de l'Etat; enfin, les moyens de faire face aux menaces découlent des capacités militaires et doivent être gérés sur une base nationale, que ce soit de manière unilatérale ou éventuellement grâce à des alliances intergouvernementales, y compris dans un cadre multilatéral5.
3

DAVID

Charles-Philippe,

La guerre et la paix:

Approches

contemporaines

de la sécurité

et de la stratégie,

France, Collection Références inédites, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2000, pp. 13 et 19. 4 KORANY Baghat, « Vers une redéfinition des études stratégiques? », in DAVID Charles-Philippe, Les études
stratégiques: approches et concepts, Editions du Méridien, Montréal, 1989. 5 Nous synthétisons ici de manière un peu générale les présupposés auxquels souscrivent la plupart des réalistes, sans nous attarder sur les différents courants qui appartiennent à cette école. De manière rapide, il est cependant possible d'opérer une distinction entre: le réalisme classique centré sur la lutte pour la survie de l'Etat dans un contexte anarchique, dont John Mearsheimer (MEARSHEIMER John, Conventional Deterrence, Ithaca, Cornell University Press, 1983 ~ « Back to the Future: Instability in Europe after Cold War », International Security, n° 15, été 1990, pp. 556) constitue toujours la principale référence, dans la lignée de E.H. Carr (CARR E.H., The Twenty Years' Crisis: 1919-1939, Londres, Mac Millan, 1939 ) et Hans Morgenthau (MORGENTHAU Hans, Politics among Nations: the Strugglefor Power and Peace, New York, Knopf, 1948) ~ le structuro-réalisme, qui met l'accent sur la structure du système international et sur la façon dont les capacités, principalement militaires, et l'équilibre entre celles-ci, déterminent la stabilité ou l'instabilité du système. Raymond Aron (ARON Raymond, Paix et guerre entre les nations, Paris, Calmann-Lévy, 1962) et

13

Les politiques de sécurité française et américaine menées en Afrique du temps de la guerre froide ont essentiellement reposé sur ces trois postulats mais ne leur sont pourtant en aucun cas réductibles. La volonté de la France de dépasser son statut de puissance moyenne et la rivalité latente qu'elle a entretenue pour ce faire en Afrique francophone avec les EtatsUnis, mais aussi avec le Nigeria, démontrent que sa conception de la sécurité ne découlait pas dans ce cas de l'identification d'une menace armée émanant d'un autre Etat. L'approche réaliste apparaît donc peu adaptée y compris pour l'analyse historique de la présence française en Afrique de l'Ouest, même si cette présence s'est en grande partie matérialisée par le recours à des moyens militaires. En outre, selon certains auteurs, la notion même d'intérêt national est problématique en Afrique. Ainsi, selon J.F. Clark6, le concept d'intérêt national, et en conséquence le concept subséquent de sécurité nationale, a peu de signification en Afrique dans la mesure où les dirigeants, tout comme les appareils militaires, agissent plus souvent en fonction d'intérêts personnels qu'en fonction de l'intérêt national: si l'intérêt national joue un rôle en Afrique, c'est en tant qu'intérêt «sousnational» (sub-national interest). Plus généralement, de nombreuses études stratégiques ont tendu à valoriser les seules fonctions étatiques et à hiérarchiser les problèmes de sécurité en fonction des high politics (soit la protection d'un Etat contre toute agression externe), opposées aux low politics (soit les phénomènes d'interdépendance économique et sociale), qui parce que relevant souvent de la dimension non-militaire de la sécurité, ont été exclues du champ de l'analyse. Les études stratégiques telles que menées dans le cadre d'analyse réaliste se sont par ailleurs avérées incapables d'expliquer certaines évolutions, précisément d'ordre stratégique: par exemple les conditions nouvelles d'usage de la force ou de recours non-coercitif à l'instrument militaire, dans des contextes où ne sont pas identifiables des intérêts nationaux
Kenneth Waltz (WALTZ Kenneth N., Theory of International Politics, Reading, Addison-Wasley, 1979 ~ « The Emerging Structure of International Politics », International Security, n° 18, automne 1993, pp. 44-79) en ont été les principaux concepteurs et comptent encore aujourd'hui de nombreux disciples, tels Stephen Walt (WALT Stephen, The Origins of Alliances, Ithaca, Cornell University Press, 1987 ~ « Why Alliances Endure Collapse », Survival, n039, printemps 1997, pp. 156-179 ~ « The Tie that Fray. Why America and Europe are drifting apart », The National Interest, n054, hiver 1999, pp. 3-11), Jack Snyder (SNYDER Jack, The Ideology of Offense: Military Decision making and the Disaster of 1914, Ithaca, Cornell University Press, 1984), Barry Posen (POSEN Barry, Inadvertent Escalation: Conventional War and Nuclear Risks, Ithaca, Cornell University Press, 1991 ~ «The War of Kosovo: Serbia's Political-Military Strategy», International Security, n024, printemps 2000, pp. 5-38) et Stephen Van Evera (VAN EVERA Stephen, Causes of War: Power and the Roots of Conflict, Ithaca, Cornell University Press, 1999 ~ «Offense, Defense and the Causes of War », International Security, n° 22, printemps 1998, pp. 5-43) ~ les néo-réalistes, qui estiment la coopération entre Etats possible, afin de diminuer les risques d'insécurité liés au contexte d'anarchie internationale. Joseph Grieco (GRIECO Joseph, « Understanding the Problem of International Cooperation: the Limits of Neoliberal Institutionalism and the Future of Realist Theory », in BALDWIN David, Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, New York, Columbia University Press, 1993, pp. 301-338) et Charles Glaser (GLASER Charles, «The Security Dilemma Revisited », World Politics, n050, octobre 1997, pp. 34-52) sont les plus récents représentants de cette tendance qui s'inspire de l'école anglaise de Hedley Bull (BULL Hedley, The Anarchical Society. A Studyof Order in World Politics, Londres, Mac Millan, 1977) et de John Vincent (VINCENT John, Non Intervention and the International Order, Princeton, Princeton University Press, 1974). 6 CLARK J.F., « Realism, Neo-realism and Africa's International Relations in the Post-Cold War Era », in DUNN Kevin C. et SHAW Titnothy M., Africa's Challenge to International Relations Theory, Basingstoke, Palgrave, 2001, p. 242.

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ou encore les stratégies fondées, non pas sur la préparation de la guerre, mais à l'inverse sur la recherche d'un état de paix. Or, désormais, la stratégie (en tant que praxis) consiste tout autant en l'étude des moyens pour faire la guerre, qu'en un examen des objectifs à formuler en vue de l'éviter. Sur le plan pratique, la stratégie ne se limite plus aux notions d'offensive ou de victoire militaire. Les évolutions stratégiques récentes font également douter du bienfondé des analyses qui tendent à minorer, voire à ignorer les dimensions transnationales, intraétatiques et coopératives des relations internationales, tout comme les dynamiques internes des Etats et leur vulnérabilité aux multiples interdépendances. Cet ouvrage cherche à démontrer la pertinence de perspectives théoriques trop souvent négligées et plaide en faveur d'une approche à la fois constructiviste et sociologique des continue à certains égards d'inspirer les politiques de sécurité française et américaine - sont ainsi mobilisés les apports de la polémologie?, de la sociologie politique et particulièrement de la sociologie des relations internationales8, de la sociologie militaire9, de la Peace ResearchlO, L'introduction de ces diverses disciplines dans le champ d'investigation des études stratégiques incite à remettre en cause un certain nombre de postulats de l'approche réaliste: tout d'abord, l'Etat ne peut plus constituer la seule unité d'analyse de la stratégie, dans la mesure où il n'est plus l'unique acteur de la sécurité internationale. Il convient d'accorder une importance majeure aux stratégies des acteurs de sécurité non-étatiques, qui contestent de plus en plus le monopole étatique sur la contrainte légitime. En réalité, les études stratégiques demeurent bien indissociables des études sur l'Etat, à condition de saisir celui-ci dans ses composantes aussi bien internes qu'externes et dans ses interactions avec les autres catégories d'acteurs; il apparaît ensuite nécessaire de ne plus mettre l'accent sur la seule dimension militaire des stratégies mises en œuvre. Les politiques étatiques elles-mêmes sont appelées à intégrer les dimensions non-militaires de la sécurité, Elles devraient à cet égard davantage s'inspirer des théories de l'interdépendance, afin de mieux saisir cette dimension non-militaire des questions de sécuritél1, L'un des défis des études stratégiques est ainsi de déterminer si les phénomènes d'interdépendance seront sources additionnelles de conflit ou s'ils seront à l'inverse porteurs de solutions concertées;
7

études stratégiques. Sans négliger l'importance de la pensée stratégique classique - qui

BOUTHOUL

Gaston, Traité de polémologie.

Sociologie

des guerres,

Paris, Payot, 1991.

8

BADIE Bertrand, Les relations internationales à l'épreuve de la science politique: Mélanges Marcel Merle,

Paris, Economica, 1993 ~ BADIE Bertrand, Un monde sans souveraineté: les Etats entre ruse et responsabilité, Fayard, 1999 ~Idem et SMOUTS Marie-Claude, Le retournement du monde. Sociologie de la scène internationale, Presses de Science Po-Dalloz, 3èmeédition, 1999 ~MERLE Marcel, Sociologie des relations internationales, Paris, Dalloz, 1988 ~Idem, Les acteurs dans les relations internationales, Paris, Economica, 1986. 9 CAPLOW Theodore et VENNESSON Pascal, Sociologie militaire, Paris, Armand Colin, 2000. 10 GAL TUNG Johan, «Twenty Five Years of Peace Research: Ten Challenge and Some Responses », Journal of Peace Research, volume 22, n02, 1985, pp. 141-158 ~ ZARTMAN William et RASMUSSEN 1. Lewis, Peacemaking in International Conflict, Washington, USIP Press, 1997 ~ KLARE Michael, Peace and World Security Studies. A Curriculum Guide, Boulder, Lynne Rienner, 1994. ~ LEDERACH John Paul, Building Peace, Sustainable Reconciliation in Divided Societies, Washington, USIP Press, 1997. II KEOHANE Robert et NYE Joseph, Power and Interdependance: World Politics in Transition, Boston, Little Brown, 1977.

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il est également nécessaire de considérer que les stratégies mettant l'accent sur la guerre sont indissociables des stratégies mettant l'accent sur la paix, quand bien même celles-ci impliquent de recourir au combat; enfin, l'analyse des aspects tactiques de la stratégie demeure essentielle mais elle doit être sous-tendue par le recours à de nouveaux instruments. Une connaissance fine et approfondie des techniques employées sur le terrain - ou du moins prescrites par les manuels militaires - est nécessaire pour comprendre les résultats (ou les échecs) des actions engagées, que la plupart des analyses se IÎ1nÎtentà critiquer sans chercher à en connaître les tenants. Il paraît indiqué dans ce domaine de se fonder sur des analyses s'inspirant, non pas de la géopolitique classique, mais à l'inverse des approches mises
en avant par la nouvelle géographie
12.

Le recours à une approche interdisciplinaire reflète le fait que la stratégie ne fait pas partie d'une sphère autonome des relations internationales, mais est au contraire inextricablement liée à un contexte politique, économique, social et culturel, qui détermine souvent la pertinence ou non du recours à la force pour réaliser des objectifs politiques. En réalité, comme le soulignent Charles-Philippe David et Baghat Korany, c'est à la dimension conflictuelle des relations internationales qu'il convient de s'intéresser et non pas à la seule action guerrière13. Cette approche pluridisciplinaire, axée en amont sur l'analyse sociologique des conflits ou des phénomènes transnationaux potentiellement belligènes (à la différence de la pensée classique, formalisée à travers les écrits de Machiavel, Sun Tse, Clausewitz, Jomini, Foch ou Mahan, qui ne s'intéresse guère aux origines des conflits et se concentre sur la réalisation des guerres), incite à s'intéresser davantage aux objectifs plutôt qu'aux seuls moyens mobilisés: ainsi, la stratégie n'est plus seulement une question de défense et de protection militaire, mais renvoie également, et peut-être davantage, à un processus d'adaptation aux évolutions politiques, économiques, sociales, voire technologiques de la scène internationale et, dans le cas de notre étude, régionale. L'interdisciplinarité doit permettre de procéder à une ouverture conceptuelle, afin d'élargir les débats épistémologiques, théoriques et empiriques à l'intérieur même du domaine des études de sécurité. Enfin, il convient de ne pas dissocier les études stratégiques de l'étude du concept de sécurité lui-même. « L'évolution du concept de sécurité dans le contexte de l'après-guerre froide, est une occasion d'observer le processus par lequel des idées nouvelles émergent et sont reprises par les dirigeants pour servir de guide à la formulation de leur politique »14. Le concept de sécurité a en effet fait l'objet depuis le début des années 1990 de nombreuses réévaluations. Afin d'identifier les éléments de rupture et de continuité dans les politiques africaines de la France et des Etats-Unis, il convient d'établir dans quelle mesure ces

DURAND Marie-Françoise, LEVY Jacques et RET AILLE Denis, Le monde, espace et systèmes, Paris, Presses de Sciences Po-Dalloz, 1992 ~ ROSIERE Stéphane, Géographie politique, géopolitique et géostratégie », L 'lnformation géographique, volume 65, n° l, mars 2001, pp. 33-42.

12

DAVID Charles-Philippe, Les études stratégiques: approches et concepts, op. cil. I-JGERVAIS Myriam et ROUSSEL Stéphane, « De la sécurité de l'Etat à celle de l'individu: l'évolution du concept de sécurité au Canada (1990-1996), Revue Etudes lnternationales, volume XXIX, n° 1, mars, 1998, p. 25.

13

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politiques ont (ou non) intégré de nouveaux concepts, les transformant d'abord en corpus doctrinal, puis cherchant à les rendre opérationnels. Nous nous intéressons ainsi: tout d'abord, à l'élargissement du concept de sécurité, consacré initialement par Barry Buzan. Dans cette perspective, la sécurité n'est pas réduite à la seule sécurité nationale mais intègre un certain nombre de menaces non militaires (politiques, économiques, sociales, sanitaires, environnementales) mettant en cause le fonctionnement, voire la survie de l'Etat et bouleversant les conditions d'existence des populations15. La notion de «sécurité sociétale » développée par Ole Waever16 dans la lignée des travaux de Buzan est particulièrement utile pour saisir les préoccupations sécuritaires de la France et des Etats-Unis, mais aussi pour analyser le contexte ouest-africain (analyse de la concurrence entre acteurs pour la promotion, l'appropriation et la défense de l'identité collective à l'intérieur des Etats comme entre eux; analyse de la diffusion et de l'exportation à l'extérieur des frontières étatiques des enjeux de sécurité sociétale, qui participent de la naissance d'un véritable régionalisme conflictuel transnational). En Afrique de l'Ouest, la dimension transnationale et régionale des troubles à la sécurité intérieure justifie à la fois la mobilisation des forces de maintien de l'ordre public (relevant des Etats) mais aussi l'intervention de coalitions mandatées (ou non) par une organisation régionale: l'espace ouest-africain appelle ainsi l'élaboration de stratégies susceptibles de contribuer à juguler les troubles d'origine sociétale aux implications transnationales et régionales, en recourant à des modalités de pacification faisant intervenir des instances supranationales. Dans cette perspective, la sécurité intérieure des Etats africains est de moins en moins conçue de manière nationale; ensuite, au concept de «sécurité coopérative », issu des développements de l'école institutionnelle-libérale17 et qui prend en considération les possibilité de coopération entre les Etats. Ce concept qui demeure ancré dans une approche intergouvernementale des rapports internationaux nous intéresse ici en ce qu'elle est fréquemment associée aux tentatives de fonder la sécurité africaine sur des bases multilatérales: le rôle que la France et les Etats-Unis tout comme les acteurs ouest-africains entendent confier aux organisations sous-régionales s'inscrit dans cette problématique; au concept de «sécurité commune », qui dans la lignée des travaux de James Rosenau18, plaide en faveur de l'adoption de stratégies non pas seulement multilatérales mais transnationales, associant étroitement politique de sécurité et politique de développement;

15 BUZAN Barry, People, States and Fears. An Agenda for International Studies in the Post-Cold War Era, Boulder, Lynne Rienner, 1991 ~ Idem, « Rethinking Security after the Cold War », Cooperation and Conflict, volume 32, nOl, London, Thousand Oaks, 1997. 16 W AEVER Ole, BUZAN Barry, LEMAÎTRE Pierre et KELSTRUP Morten (Eds.), Identity, Migrations and the

New Security Agenda in Europe, New York, St Martin's Press, 1993 ~ WAEVER Ole, « Securization and Desecurization, in LIPSCHUTZ Ronnie D., On Security, New York, Columbia University Press, 1995, pp. 46-86.
NYE Joseph et KEOHANE Robert O., Power and Interdependance: World Politics in Transition, Little Brown, Boston, 1977 ~ KEOHANE Robert O. et NYE Joseph, « Transnational Relations in World Politics », Numéro Spécial International Organization, volume 25, n03, 1971. 18ROSENAU James N., Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity, Princeton, Princeton University Press, 1990 ~ Idem, « New Dimensions of Security: the Interactions of Globalizing and Localizing Dynamics », Security Dialogue, volume 25, n03, septembre 1994, pp. 255-281,
17

17

enfin, au concept de «sécurité humaine », fondé sur les développements de l'Ecole critique (Critical Security Studies)19, qui considère, dans une perspective éthique, que la sécurité individuelle doit primer sur la sécurité étatique. En évaluant l'influence respective des notions de sécurité coopérative, de sécurité humaine et de sécurité commune sur les politiques actuelles, la question fondamentale est donc de savoir si le modèle traditionnel de la sécurité étatique est ou non remis en cause par les politiques de sécurité précisément forgées par des Etats, en l'occurrence la France et les Etats-Unis. Peut-on considérer que les politiques de sécurité que la France et les Etats-Unis destinent à l'Afrique de l'Ouest prennent leurs distances avec le système westphalien «par dérogation» (la France s'étant autorisée à enfreindre certains des principes qui le fondent) que la France et les Etats-Unis ont favorisé jusqu'au début des années 1990, ou qu'elles contribuent à l'inverse à conforter celui-ci? En d'autres termes, ces politiques recourentelles uniquement aux instruments de puissance classiques ou tendent-elles à intégrer des outils ou des acteurs non militaires mais aussi non étatiques? En dernière analyse, l'objectif recherché dans cet ouvrage est de mener une réflexion synthétique sur l'état des études stratégiques, mais aussi d'offrir un cadre d'analyse méthodologique pour les politiques de sécurité telles qu'elles sont aujourd'hui conçues dans les pays occidentaux, en cherchant à mettre en évidence les paramètres et les données désormais indispensables à toute étude d'une politique sécuritaire. Le parti pris de cet ouvrage est ainsi de situer les politiques de sécurité destinées à l'Afrique subsaharienne dans le cadre plus général des grandes orientations des politiques de défense et de sécurité définies par la France et les Etats-Unis à l'échelle globale. Le choix de nous fonder précisément sur le processus qui préside en France comme aux Etats-Unis à la définition d'une politique de sécurité définition de la grande stratégie, puis élaboration de la stratégie générale militaire, ensuite de la doctrine et enfin stratégie opérationnelle- nous a notamment semblé propice pour saisir l'influence des facteurs d'ordre interne sur l'élaboration des politiques de sécurité. Ce parti pris méthodologique, ne vise pas en effet à mettre en évidence l'influence prédominante des facteurs d'ordre strictement matériel ou à démontrer la prédominance des évolutions d'ordre systémique, comme le font de nombreuses analyses réalistes et néoréalistes, mais à appréhender l'importance de facteurs tels le déroulement du processus de décision, le poids des pesanteurs bureaucratiques, les perceptions mutuelles des différents acteurs qui participent à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques de sécurité.

19

KRAUSE Keith et WILLIAMS Michael C. (Eds.), Critical Security Studies, Minneapolis, Minneapolis
Press, 1997,

University

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Complexe régional de sécurité et ordre régional On constate, dans les discours et dans les faits, une articulation des concepts de sécurité d'une part et de régionalisation d'autre part. Ce constat explique l'attention accordée aux formules de décision qui émanent des décideurs africains eux-mêmes et semblent avoir fait

leurs preuves à l'instarde l'ECOMOG, perçue et présentée - à raison - comme l'archétype
d'une innovation africaine. Ainsi, depuis la France et les Etats-Unis, la région, parce qu'elle semble signifiante aux yeux des Africains eux-mêmes, permettrait de réconcilier sécurité, au sens militaro-stratégique du terme, et politique, l'objectif des interventions devant être désormais d'assurer et de préserver la cohésion des espaces régionaux déstabilisés par les conflits internes. C'est ainsi que les politiques de sécurité française et américaine, tout en assignant chacune à la région une fonction régulatrice, ont envisagé tout au long des années 1990 des modalités de mobilisation de cette entité qui, de par leurs divergences, illustrent le polymorphisme d'un concept qui se caractérise avant tout par la diversité des réalités auxquelles il renvoie20.La polysémie du terme et la variété des analyses auxquelles il invite peuvent permettre de saisir la stratégie actuelle de repositionnement de la France et des Etats-Unis sur la scène africaine: il apparaît que les deux Etats jouent sur les différents registres auxquels renvoie la régionalisation. Ainsi, dans la perspective américaine, la promotion des mécanismes régionaux de régulation sécuritaire est indissociable de la volonté de voir une puissance régionale, en l'occurrence le Nigeria, garantir le fonctionnement du dispositif: la régionalisation est ainsi largement associée à la problématique de la « stabilité hégémonique». A l'inverse, dans la perspective française, l'encouragement à la régionalisation est perçu comme un moyen d'éviter la dilution de l'influence des Etats francophones qui, sans être les plus puissants en Afrique de l'Ouest, constituent néanmoins les piliers de la présence de la France dans la sous-région et plus généralement sur le continent. Nous nous proposons ici d'étudier les interactions entre les dynamiques internes à l'espace sous-régional ouest-africain, notamment en matière de gestion des conflits, et les initiatives occidentales en matière de sécurité. Afin de saisir la nature des interactions actuellement à l' œuvre, nous avons choisi de nous inspirer du modèle d'analyse élaboré par David Lake et Patrick Morgan dans leur ouvrage «Regional Orders: Building Security in a New World »21et d'opérer une distinction entre: la région en tant qu'espace de sécurité d'une part. C'est le concept de «complexe régional de sécurité »22, en l'occurrence le complexe régional de sécurité ouest20 HETTNE Bjorn, INOT AI Andras et SUNKEL Osvaldo, The New Regionalism and the Future of Security and Development, UNU/WIDER Study, MacMillan Press Ltd, 2000; BALME Richard, Les politiques du néorégionalisme, Paris, Economica, 1997 ; DE MELO 1., New Dimensions in Regional Integration, Cambridge, Cambridge University Press, 1993; FAWCETT Louisse et HURRELL Andrew (OiL), Regionalism in World Politics, Oxford, Oxford University Press, 1995 ; GAMBLE Andrew et PAYNE Anthony (Eds.), Regionalism and World Order, Londres, MacMillan Press Ltd, 1996 ~ HURRELL Andrew «Explaining the Resurgence of Regionalism in World Politics », Review of International Studies, volume 21, n04, octobre 1995. 21 LAKE David A. et MORGAN Patrick M., Regional Orders: Building Security in a New World, The Pennsylvania University Press, 1997. 22 C'est Buzan qui a forgé en 1991 la notion de complexe régional de sécurité: cependant, sa définition de ce concept demeure trop dépendante de l'approche systémique tout en restant prisonnière d'une définition trop

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africain, qui désigne cet espace. Selon la définition retenue par Lake et Morgan, un complexe régional de sécurité désigne « un ensemble d'Etats continuellement affectés par une ou plusieurs externalités sécuritaires émanant d'une aire géographique donnée ». En d'autres termes, un complexe régional de sécurÏté désigne un ensemble d'Etats liés par des problèmes de sécurité communs et par la nécessité de les gérer. Ce concept se fonde sur le postulat selon lequel l'existence de problèmes de sécurité communs peut ériger un espace donné en région. Ainsi, le concept de complexe régional de sécurité, appliqué à l'espace ouest-africain, constitue la variable indépendante de notre modèle d'analyse: le complexe régional de sécurité ouestafricain est saisi non pas à travers les seules relations interétatiques qui y prévalent, ni à travers les seules évolutions de son incarnation institutionnelle, la Communauté Economique des Etats d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), mais aussi à travers les phénomènes transrégionaux qui sous-tendent certaines des dynamiques conflictuelles à l'œuvre dans la sous-région. Parce qu'il n'est pas fondé sur une définition purement géographique de la notion de région23, le concept de complexe régional de sécurité permet d'intégrer la France et les Etats-Unis, qui en raison du rôle historique joué en Afrique de l'Ouest par la première - particulièrement durant la guerre froide grâce à une délégation confiée par les Etats-Unis dans le cadre de la solidarité atlantiste contre le bloc de l'Est - et plus récemment, en raison de leur contribution, notamment financière, à la construction d'un nouveau système régional de sécurité, ne sauraient être considérés comme de simples tiers, extérieurs au complexe, en dépit de leur volonté affichée d'y éviter les interventions directes; la région en tant que solution de régulation d'autre part, qui renvoie au concept d'« ordre régional» défini par Lake et Morgan comme «le mode de gestion des conflits qui prévaut au sein d'un complexe régional de sécurité donné». Ce concept d'ordre régional constitue la variable dépendante de l'analyse, abordée relativement aux trois dimensions qui la composent. Tout d'abord, la dimension institutionnelle24, qui désigne les régulations d'ordre interétatiques allant de l'ordre classique de type westphalien aux ordres régionaux fondés sur la coopération multilatérale, voire l'intégration, en passant par les ordres régionaux fondés sur la régulation hégémonique assurée par une puissance régionale. Ensuite, la dimension intraétatique, qui apparaît majeure dans un contexte où l'ampleur des phénomènes transnationaux, tout comme la nature des interventions décidées pour résoudre les conflits, incitent à mettre l'accent
strictement géographique de la région. C'est pourquoi l'appréhension du concept par Lake et Morgan se révèle plus adaptée à l'analyse des relations régionales contemporaines que le modèle de Buzan, largement pétri des méthodes réalistes d'analyse du contexte bipolaire, en dépit de tentatives d'actualisation. BUZAN Barry, « The Logic of Regional Security in the Post-Cold War World », in HETTNE Bjorn, The New Regionalism and the Future ofSecurity and Development, op. cit., pp. 1-23. 23 Le concept de Lake et Morgan se fonde sur la géographie pour déterminer l'espace physique dont émanent des externalités sécuritaires et non pas pour définir l'ensemble des Etats susceptibles d'appartenir à une région donnée. « Un complexe régional de sécurité s'inscrit dans une localisation géographique mais ce n'est pas nécessairement celle-ci qui guide le comportement de ses membres. Ce sont les interactions politiques des membres au sein de la zone géographique considérée quifondent le complexe. Ainsi, les membres du complexe sont ceux qui participent activement aux relations sécuritaires dans la zone. C'est une série de perceptions mutuelles qui permet à lafois de définir l'espace géographique pertinent aussi bien que les membres du complexe », LAKE et MORGAN, op. cit.
2..

Dans leur ouvrage, Lake et Morgan n'insistent que sur cette seule dimension institutionnelle. Nous avons jugé
de lui adjoindre deux autres dimensions.

nécessaire

20

sur le délitement de la traditionnelle distinction interne/externe. Ainsi, les programmes occidentaux voués à la restructuration des appareils mi1itaires africains, tout comme ceux s'attachant à développer les capacités des forces de maintien de l'ordre et de sécurité intérieure, vont au-delà du seul renforcement des moyens étatiques, mais sont également lourds d'incidences sur la sécurité sous-régionale dans son ensemble. De tels programmes participent à la prise en considération du continuum existant entre l'ordre régional et l'ordre interne, dont l'écroulement (collapsing) s'est souvent révélé à l'origine des déstabilisations auxquelles s'est trouvée confrontée la sous-région ouest-africaine au cours des années 1990. Enfin, est prise en considération la dimension non-étatique de l'ordre régional, qui renvoie à l'apparition de modes de gestion des conflits mettant en jeu non pas seulement des Etats mais aussi des acteurs non étatiques (milices d'autodéfense, compagnies de sécurité privées) et consacrant l'implication croissante de la société civile organisée ouest-africaine dans la gestion des affaires de sécurité, soit que les acteurs non-étatiques s'organisent eux-mêmes pour faire face à l'insécurité quotidienne qui les afflige, soit qu'ils y soient incités par certains des programmes mis en place à leur profit par les Etats-Unis ou - dans une bien moindre mesure - par la France. Ainsi, la coopération décentralisée au profit d'acteurs non-étatiques participe-t-elle également à la construction d'un nouvel ordre régional, particulièrement lorsqu' el1e est fondée sur l'introduction de processus d'apprentissage des fondements de l'Etat de droit et sur l'implantation de normes de réconciliation engageant de manière durable l'ensemble de la société civile, en concertation avec les autorités étatiques. L'objectif poursuivi est de saisir la nature de l'ordre régional dont la France et les EtatsUnis entendent favoriser l'émergence dans le complexe de sécurité ouest-africain, ordre régional à même de fonctionner sans leurs interventions directes. Trois variables explicatives ont été mobilisées pour appréhender la nature de l'ordre régional privilégié par les deux Etats étudiés. La première variable explicative renvoie aux évolutions du complexe de sécurité ouest-africain lui-même. Nous postulons que la façon dont la conflictualité s'est déclinée en Afrique de l'Ouest tout au long des années 1990 appel1e la mise en œuvre de politiques de sécurité émancipées des postulats associés à la gestion des conflits telle qu'el1e a été conçue en Afrique durant la guerre froide. La deuxième variable explicative renvoie aux contraintes d'ordre interne pesant sur la définition et la mise en œuvre des politiques décidées en France et aux Etats-Unis. L'analyse sociologique des interactions, des positionnements, des luttes et des coopérations qui prévalent au sein des appareils de décision est un facteur explicatif majeur de la nature des politiques de sécurité décidées et partant, de l'ordre régional censé en découler. La compréhension des politiques de sécurité impose ainsi de s'intéresser au processus de décision qui préside à leur élaboration: les rivalités bureaucratiques existant au sein des sphères exécutives française et américaine, mais aussi l'influence des acteurs législatifs ou des groupes de pression, expliquent souvent le choix de certaines options au détriment de certaines autres. Par ailleurs, les perceptions mutuelles des décideurs français et américains sont également importantes car elles rétroagissent sur leurs conceptions respectives de l'ordre régional dont ils entendent favoriser l'émergence en Afrique de l'Ouest. Afin de les saisir, nous nous fonderons sur le

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postulat constructiviste selon lequel les acteurs de la scène internationale s'affrontent ou coopèrent relativement à des interactions antérieures. Les perceptions mutuelles de la France et des Etats-Unis demeurent largement influencées par les schélnas hérités de la période coloniale et de la guerre froide et expliquent en grande partie la difficulté des deux Etats à adopter une approche concertée sur les questions de sécurité africaine. En outre, les restructurations des appareils militaires français et américains au milieu des années 1990 expliquent également les orientations retenues. La politique de sécurité française en Afrique se trouve notamment affectée par la réduction du format des armées, consécutive à la professionnalisation; les tentatives croissantes pour inscrire la politique étrangère et de défense française dans un cadre multinational et particulièrement européen, constituent également un facteur à prendre en compte. Aux Etats-Unis, I'héritage militaire et stratégique de l'opération Desert Storm a été à l'origine de la recomposition des forces américaines, dite Bottom Up Review (BUR, qui littéralement signifie « révision de fond en comble ») : désormais, l'accent est mis sur la « readiness », qui désigne la « disponibilité opérationnelle », engendrant un développement sélectif du prépositionnement et un renforcement significatif des moyens de projection. La priorité donnée à la readiness se fait au détriment des dites Operations Other Than War (OOTW) dont relèvent la plupart des actions menées sur le continent africain: nous verrons comment la difficulté à imposer les OOTW comme un axe majeur des missions des forces armées américaines rétroagit sur la politique de sécurité mise en œuvre en Afrique. Enfin, la troisième variable explicative renvoie à l'influence des cultures stratégiques prévalant en France et aux Etats-Unis. La stratégie est en effet en grande partie une question de rapports d'influence politique, matérialisée par des normes et des valeurs, et non pas uniquement d'interactions militaires. A cet égard, dans un contexte d' interopérabilité accrue, les doctrines sont souvent des instruments de cohésion et de gestion des relations de sécurité. Ainsi, les évolutions de la culture stratégique d'un Etat ne sauraient-elles être sans influence sur la culture même des acteurs bénéficiant des programmes qu'il propose. En s'intéressant aux normes et aux valeurs qui sous-tendent les options stratégiques, le concept de culture stratégique permet également de saisir l'importance des dimensions symboliques et immatérielles de la sécurité, mise en évidence par l'étude des stratégies des mouvements rebelles ouestafricains. Il s'agit de déterminer dans quelle mesure les orientations des politiques de sécurité menées en Afrique de l'Ouest coïncident ou non avec les évolutions de la culture stratégique de la France et des Etats-Unis, évolutions matérialisées par les orientations doctrinales de leurs stratégies et saisies à travers elles. Les travaux d'Allistair Johnston25 et de Peter Katzenstein26 ont largement inspiré notre approche de la culture stratégique. Nous retenons ainsi la définition proposée par Jonhston en 1995 - d'ailleurs reprise dans sa contribution ultérieure à l'ouvrage de Katzenstein - qui, paraphrasant la définition de Geertz de la religion comme système culturel27considère que « la culture stratégique est un "système de symboles" intégré (c'est-à-dire de structures d'argumentation, de langages,
25

JOHNSTON

Alistair,

« Thinking

about Strategic

Culture », International

Security,

volume

19, n04, printemps

1995, Voir aussi DESH Michael, «Culture Clash. Assessing the Importance of Idea in Security Studies », International Security, volume 23, n° 1, été 1998.
26

KATZENSTEIN Peter, The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, Columbia University Press, 1996. 27 GEERTZ Clifford, The Interpretations of Cultures, New York, Basic Books, 1973, p. 90.

New York,

22

d'analogies, de métaphores) qui agissent pour établir des préférences stratégiques pénétrantes et de long terme, enformulant des concepts sur le rôle et l'efficacité de la force militaire dans les affaires politiques interétatiques et en revêtant ces conceptions d'une aura de faisabilité par laquelle les préférences stratégiques apparaissent uniquement réalistes et efficaces ». L'évolution des doctrines stratégiques globales (par exemple en France, passage d'une doctrine d'autonomie stratégique à une doctrine d'action multilatérale ou encore de la défense du territoire à la projection; aux Etats-Unis, passage du worst-case scenario à celui du most-likely risk, c'est-à-dire de la désignation de la menace à la gestion des risques) et des doctrines d'emploi tactiques et opératives (en France, maîtrise de la violence; aux Etats-Unis passage de la doctrine Low Intensity Conflict à la doctrine Operations Other Than War) se répercute sur les conceptions de la sécurité promues sur le continent africain par le biais des programmes de formation. La prévalence des normes d'ordre éthiques, ou à l'inverse des préceptes issus de la pensée militaire classique, explique ainsi en partie la nature des processus de socialisation non seulement militaires, mais aussi politiques, transmis dans le cadre des divers programmes mis en œuvre en Afrique de l'Ouest.

Plan de l'ouvrage Après avoir envisagé, dans le premier chapitre de la première partie, les politiques de sécurité menées par la France et les Etats-Unis en Afrique de l'Ouest entre la période des indépendances et le début des années 1990, sont plus spécifiquement examinées les dynamiques à l'œuvre dans les conflits libériens, sierra-Iéonais, bissau-guinéen et ivoirien saisies au travers des rivalités interétatiques sous-tendant parfois ces conflits, des caractéristiques des mouvements rebelles contestant les pouvoirs établis, des tactiques, des armements, des économies de guerre utilisés par ces mouvements ou encore de leurs relations avec les populations civiles (chapitre II). Enfin (chapitre III), est étudié le rôle des régulateurs nouveaux (organisations sous-régionales, sociétés de sécurité privées, milices d'autodéfense) ou plus classiques (forces armées) mobilisés pour faire face à ces conflits. La façon dont le continent africain est appréhendé ne saurait être perçue comme relevant d'une problématique autonome mais doit à l'inverse être située relativement à la façon dont la France et les Etats-Unis conçoivent le rôle qui doit être le leur sur la scène internationale: l'étude des stratégies globales française et américaine (ou «grand strategy ») - saisie en ce qui concerne les Etats-Unis à travers les National Security Strategy (NSS) successives et en ce qui concerne la France, à travers le Livre blanc sur la défense de 1994 fait ainsi l'objet du premier chapitre de la deuxième partie; sont également examinées les stratégies générales militaires qui découlent de ces stratégies globales, également importantes dans la mesure où les restructurations des appareils militaires américains et surtout français n'ont pas été sans conséquences sur le dispositif déployé en Afrique. L'examen des doctrines française et américaine fait l'objet du deuxième et du troisième chapitres de la deuxième partie: dans la mesure où les programmes d'entraînement et de formation proposés aux armées ouest-africaines sont en partie fondés
~

23

sur ces doctrines, il s'agit ainsi de déterminer si les prescriptions tactiques et opératives qu'elles contiennent sont ou non de nature à constituer des instruments de régulation efficaces. Il s'agit également de déterminer quelles sont les normes et les valeurs transmises aux armées africaines par le biais de ces doctrines: c'est pourquoi, l'analyse ne se limite pas à l'étude des seules doctrines officielles mais examine également, particulièrement dans le cas français, l'influence des doctrines non codifiées, à l'instar de celles des Troupes de Marine, particulièrement influentes sur le continent, ou des options doctrinales mises en avant par la gendarmerie, qui pourrait se révéler un acteur de plus en plus incontournable sur le continent, à condition que certaines rivalités opposant ce corps à l'Armée de Terre puissent être surmontées. Côté américain, est examinée la culture prévalant au sein des formations appelées à jouer un rôle majeur dans la formation des armées africaines, telles les Forces Spéciales, voire dans d'éventuelles interventions, à l'instar du Corps des Marines. Enfin, la troisième partie s'interroge sur l'opérationnalité des divers programmes mis en œuvre sur le terrain par la France et les Etats-Unis. Le premier chapitre porte sur les programmes strictement militaires, à vocation bilatérale ou multilatérale. Le deuxième s'intéresse aux programmes civilo-militaires, qui visent à inculquer les normes et les valeurs sous-tendant les relations entre autorités civiles et militaires dans un régime démocratique, aux programmes visant à associer la société civile organisée à la gestion des affaires de sécurité et enfin aux programmes à vocation sanitaire et humanitaire. Cette dimension des politiques de sécurité française et américaine indique que la notion de sécurité humaine, de manière encore timide, tend à être davantage intégrée par les politiques étatiques, bien qu'en dernière analyse l'objectif ultime demeure d'accroître le contrôle des Etats africains sur leur propre souveraineté tout en exportant le triple modèle de la paix institutionnelle, démocratique et libérale. Le troisième chapitre s'intéresse enfin à la façon dont les politiques de sécurité française et américaine cherchent à s'appuyer sur les mécanismes multilatéraux de gestion des conflits mis en place dans le cadre des organisations régionales ouest-africaines: l'appui apporté aux structures sécuritaires de la CEDEAO témoigne ainsi de la volonté de fonder l'ordre régional africain sur la notion de sécurité coopérative. En revanche, il apparaît que la notion de sécurité commune demeure largement absente des politiques de sécurité actuelles, qui demeurent déconnectées des politiques de développement, les budgets dérisoires accordés aux programmes à vocation sanitaire et humanitaire ne pouvant être considérés comme participant d'une approche globale des problèmes sécuritaires africains.

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Partie 1 : Le complexe de sécurité ouest-africain: une nouvelle problématique stratégigue pour les politiques de sécurité lrançaise et américaine?

Tout au long de la période s'étendant des indépendances des Etats ouest-africains au début des années 1990, la France a joué un rôle majeur au sein du complexe régional de sécurité ouest-africain: ses interventions directes ou indirectes, cautionnées par la négligence bienveillante des Etats-Unis, avant tout soucieux de déléguer la gestion des problèmes de la zone à un acteur capable d'en assurer la stabilité, ont constitué sinon le cœur de l'ordre régional prévalant dans le complexe, du moins l'un de ses principaux piliers (Chapitre I). Cependant, certaines dynamiques à l'œuvre dès la période post-indépendances, mais étouffées jusqu'alors, ont révélé leur potentiel conflictuel à l'aube des années 1990, remettant largement en cause l'ordre régional institué (Chapitre II). Les acteurs ouestafricains eux-mêmes ont réagi pour faire face à ces phénomènes, en mettant en place de nouveaux moyens de régulation, tantôt multi latéraux, tantôt non étatiques, destinés à suppléer à l'absence de volonté de la communauté internationale de s'impliquer directement dans la gestion des conflits embrasant le complexe régional de sécurité ouestafricain (Chapitre III).

I. La France, les Etats-Unis

et l'Afrique de l'Ouest:

1960-1990

L'Afrique n'a jamais constitué pour les Etats-Unis une zone d'intérêt majeur et a souvent été reléguée au dernier rang des priorités de leur diplomatie. « Depuis la fondation des Etats-Unis jusqu'à nos jours, l'attitude des Américains vis-à-vis de l'Afrique a été caractérisée au pire par l'indifférence, au mieux par la négligence »28.L'un des indices de cet intérêt limité pour le continent réside dans le fait que l'Afrique est le seul continent à n'avoir jamais été lié aux Etats-Unis par un pacte de défense. Jusqu'au début des années 1990, les Etats-Unis s'en sont largement remis aux anciennes puissances coloniales pour veiller à la stabilité du continent africain, bien que cette option n'ait pas été dénuée d'ambiguïtés. En effet, la perception américaine du rôle qui doit incomber aux anciennes puissances tutélaires en Afrique subsaharienne relève d'une dialectique entre deux rhétoriques, qui peut apparaître paradoxale: d'une part, l'affirmation d'une rhétorique anti-colonialiste, teintée d'idéalisme, qui s'inscrit dans la préoccupation de faire triompher partout dans le monde les présupposés libéraux sur lesquels se fonde de manière séculaire la doctrine de politique étrangère du pays. Dès le XIXèmesiècle, le discours impérialiste et anti-colonialiste développé par les Américains est très largement dirigé contre le système de préférences tarifaires et le monopole de pavillon associés au colonialisme européen, deux pratiques perçues par les Américains comme nuisibles aussi bien aux pays colonisés qu'aux pays tiers29; d'autre part, une rhétorique pragmatique, consistant à se fier à l'expérience opérationnelle des anciennes puissances tutélaires et à s'appuyer sur leurs infrastructures militaires stationnées sur le continent. Avant les indépendances, les Américains comptaient ainsi sur la possibilité d'utiliser les bases des puissances
28

SCHRAEDER Peter, United States Foreign Policy toward Africa: Incrementalism, Crisis and Changes,
Cambridge in American University Press, New 1995, York, p. 3.

Cambridge,
29

Voir TANNENBAUM

Frank,

« The American

Tradition
Oxford

in Foreign
Press,

Relations
1959.

», in GOLDWIN

Robert

A.,

Reading

Foreign

Policy,

University

27

coloniales en Afrique subsaharienne et tentèrent d'intégrer officiellement l'Afrique dans les plans de défense occidentaux3o. L'ancien représentant permanent des EtatsUnis auprès des Nations Unies déclarait ainsi à l'époque: «La guerre froide a incité [le Secrétaire d'Etat Dulles) à subordonner la promotion des libertés africaines à l'impérieuse nécessité de soutenir nos alliés de I 'OTAN ainsi que la politique que ceux-ci menaient dans leurs colonies »31.Après les indépendances, la nécessité de la sous-traitance stratégique dévolue à la France, à la Grande-Bretagne, au Portugal, voire à la Belgique autorisa la perpétuation de liens néo-coloniaux32. Ainsi, la guerre froide a-t-elle figé la contradiction entre rhétorique idéaliste et rhétorique pragmatique, au profit de la seconde, les Etats-Unis se résignant à faire des anciennes puissances tutélaires le socle de leur politique d'endiguement sur le continent. La solidarité atlantiste, ainsi que la faiblesse des intérêts identifiés sur le continent, expliquent donc l'attitude pro-européenne adoptée par les Etats-Unis dans la gestion des crises africaines post-indépendances. La France est sans doute la puissance européenne qui a su le mieux exploiter cette priorité accordée à la solidarité atlantiste, ainsi que le « begnign neglect» des Etats-Unis à l'égard du continent africain. Elle a ainsi souvent souligné la contribution de l'Afrique à sa propre sécurité militaire et à celle de l'Europe comme base éventuelle de repli ou de reconquête en cas d'agression du camp soviétique33.Par ailleurs, l'expérience acquise par les Etats européens aussi bien durant la période coloniale que durant la guerre froide en matière de pacification et de gestion des crises africaines, a constitué un paramètre de l'appréciation des Etats-Unis, qui ont longtemps appréhendé, comme nous allons le voir, les conflits africains à travers le prisme de la vision européenne. Pourtant, si les positions françaises et américaines sont alors, a priori, caractérisées par la complémentarité, celle-ci suscite en réalité la méfiance de la diplomatie française. Ainsi, si la France est parvenue à conserver sa prééminence en Afrique francophone, c'est aussi au prix de luttes d'influence avec son allié américain. Les Britanniques ont plus facilement accepté que les Etats-Unis pénètrent dans leur ancien domaine colonial, notamment par la voie économique, alors que les Américains se sont heurtés à une plus grande résistance de la part de la France. « L'affrontement entre le monde libre et le camp communiste était en quelque sorte un cadre à l'intérieur duquel s'exerçaient d'autres luttes d'influence (..j. A l'intérieur du camp occidental, la France, bien qu'accusée par la gauche sous le mandat
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Des conférencesfurent tenues en ce sens à Nairobi en 1951 et à Dakar en 1954. Voir MC KAY Vernon,

« External Pressures on Africa Today», The United States and Africa, New York, Columbia University Press, 1958 ; MC KAY Vernon, Africa in World Politics, New York et Evanston, Harper et Row, 1963. 31 Cité par CLOUGH Michael, Free at Last? United States Foreign Policy toward Africa and the End of the Cold War, Council of Foreign Relations, New York, 1992, p. 5. 32 Voir GERSHONI Yekutiel, « The United States and Africa- The Fundamentals of a One-Dimensional Policy», Asian and African Studies, volume 26, 1992, pp. 124-125 (pp. 119-132). 33 « Un exercice interalliés réalisé en J 960 dans le cadre de l'OTAN a démontré, dans l'hypothèse d'un conflit nucléaire en Europe, que [la) région du Sénégal se trouverait en l'espace de trois jours, la zone de concentration de plus de 800 navires alliés. C'est dire qu'en cas de conflit, Dakar serait l'un des points du monde libre où les navires seraient dans un premier temps amenés à chercher refuge », expliquait ainsi à titre d'exemple le général de Gaulle pour justifier l'in1portance des bases françaises situées sur le continent. Cité par GUILLEMIN Jacques, « L'importance des bases dans la politique militaire de la France en Afrique noire francophone et à Madagascar », 1981, nOI88-189, pAQ, Le mois en Afrique, 16èmcannée, août-septembre

28

du Président Giscard d'Estaing de jouer le "gendarn'le de l'Occident" en Afrique, au non'l de l' anti-communisme, tenait à préserver son emprise sur le "pré carré" de ses anciennes colonies et luttaitpied à pied - et lutte encore - contre l'influence américaine »34.En effet, si la France a profité de la propension américaine à confier à ses alliés européens la gestion des crises africaines attisées par l'affrontement Est-Ouest, cela ne signifie pas pour autant que sa politique africaine ait été dictée par les seules tensions bipolaires. La France n'a pas hésité, lorsque cela s'avéra nécessaire, à lutter contre les incursions de chacune des deux superpuissances dans son « domaine réservé ». «La coopération française en Afrique n'a jamais été définie par les termes de la guerre froide mais par ses intérêts nationaux: son but a toujours été d'empêcher Américains et Soviétiques de prendre pied dans sa zone d'influence. Cela est attesté par les bonnes relations entretenues avec des régimes qualifiés de marxistes (Bénin, Congo, Madagascar) ou socialistes (Mali, Guinée) dans les années 1960 et 1970, puis par l'intégration du Mozambique (décembre 1981), du Zimbabwe (mai 1982), de l'Angola Ouillet 1982), sans baisser la garde face aux ambitions réelles ou supposées des Etats-Unis au Tchad (1983) »35.L'influence anglo-saxonne a toujours en effet été perçue par les Français comme une menace pour leur propre influence dans leurs anciennes colonies africaines: symptôme d'un véritable «syndrome de Fachoda», la mobilisation face à cette menace anglo-saxonne en Afrique est une constante de la diplomatie française. Cette défiance a été considérée comme validée par le fait que la fin de la guerre froide a été l'occasion pour les Etats-Unis d'affirmer, de manière plus ou moins directe, la fin des «domaines réservés en Afrique». Dès la fin du mandat de George Bush père, les Américains ont notamment été omniprésents sur le front de la démocratisation en Afrique. Au cours de l'année 1992, les Etats-Unis ont ainsi suspendu leur aide au Togo, réclamé le « retour des procédures démocratiques» au Cameroun, observé avec attention les élections centrafricaines et rappelé leur ambassadeur au Burkina Faso. Face aux protestations émises par le corps diplomatique français, inquiet de cet intérêt subit pour la situation prévalant en Afrique francophone, les représentants du Département d'Etat ont été amenés à justifier leurs intentions: «Nous n'avons absolument pas de stratégie de conquête de l'Afrique francophone. Les Français ont toujours été persuadés que nous souhaitons leur prendre leurs colonies. Mais cela est faux. Il se trouve simplement que depuis la fin de la guerre froide, nous n'avons plus à nous aligner sur la France, ni à soutenir des dictatures pour contenir le péril rouge» déclarait ainsi un diplomate américain36. Il apparaît en effet que la fin de la guerre froide a donné lieu à un rééquilibrage de la présence américaine en Afrique. Cette réévaluation a été interprétée par la France comme sonnant le glas de la complémentarité qui lui avait jusqu'alors permis de préserver sa chasse gardée.

3~

WAUTHIER Claude, « L'Afrique après la guerre froide: l'enjeu diplomatique », Relations internationales et
africaine », Politique étrangère, hiver 1995-1996,

stratégiques, hiver 1992, p. 52. 35 MARCHAL Roland, « La France en quête d'une politique p.904.
36

FAES Géraldine, «Western dans le pré carré: la guéguerre des diplomates », Jeune Afrique, 3-9 décembre 1992.

29

Les politiques françaises et américaines menées entre 1960 et le début des années 1990, étudiées dans les deux paragraphes qui suivent, ont donc pour arrière-plan ce contexte de complémentarité/rivalité, qu'il convient de toujours conserver à l'esprit. A. L'Afrique de l'Ouest, cœur de la stratégie de préservation du « rang» de la France «Au lendemain des indépendances, en Afrique francophone, sur les décon1bres d'une Communauté franco-africaine mort-née, s'est ouvert un nouveau champ de perception des menaces. Si la crise congolaise ne fut qu'un avatar préludant la confrontation américanosoviétique dans la région quinze années plus tard, l'exemple guinéen, l'insurrection upéciste au Cameroun, les revirements congolais et béninois, l'anticolonialisme militant ghanéen et nigérian et par la suite, le prosélytisme messianique libyen apparurent comme des facteurs aggravant du reflux de l'influence politique de la France dans ses ex-colonies, des menaces contre ses intérêts et contre la stabilité des Etats francophones nouvellement indépendants. (...) Aussi, l'intérêt stratégique de cette région pour la France a toujours tenu à la volonté de défense d'une zone d'influence et de relations privilégiées à préserver des manœuvres subversives et déstabilisatrices de toutes origines. Dès lors, les questions de sécurité et de défense ne pouvaient qu'occuper une place de choix dans les relations franco-africaines »37.Les relations de sécurité qui ont prévalu entre la France et les pays d'Afrique de l'Ouest jusqu'au milieu des années 1990 doivent donc être situées avant tout relativement à une logique intra-régionale propre, étroitement liée au souci de la France de maintenir son « rang» de puissance sur la scène internationale. Selon Lake et Morgan, «lorsqu'un acteur dispose d'une importante force militaire déployée dans une région depuis des années, qu'il participe à certaines des alliances qui y sont nouées, qu'il intervient en cas de conflit ou encore qu'il est perçu comme l'une des principales menaces à laquelle il convient de faire face par certains membres du complexe, une telle implication doit suppléer au seul critère géographique »38.Les grandes puissances peuvent ainsi intervenir dans un complexe de sécurité donné soit en constituant le cœur du mécanisme sécuritaire existant, soit en tentant de lui en substituer un autre, soit en cherchant à renforcer les structures existantes. La France, doit ainsi être considérée comme un membre à part entière du complexe régional de sécurité ouest-africain dans la mesure où ses interventions dans cet espace sont fondamentales à la fois pour: sa propre politique étrangère ainsi que pour sa conception de la sécurité. L'Afrique de l'Ouest a été mise au service de la politique de rayonnement mondial de la -France tandis que la stratégie qui y a été menée a été en grande partie liée aux restructurations successives de l'appareil militaire conventionnel français; les dynamiques sécuritaires qui ont prévalu au sein du complexe régional de sécurité considéré. En effet, la France apparaît comme un acteur majeur en Afrique de l'Ouest dans la mesure où elle a stationné dans la sous-région d'importantes forces militaires, a impulsé certaines des alliances qui ont été mises en place et soutenu certaines
37

ANGO ELA Paul, « La coopération militaire franco-africaine automne 1996, pp. 178-186. 38 LAKE et MORGAN, op. cil., p. 18.

», Relations

Internationales

et Stratégiques,

n023,

30

interventions. Par ailleurs, elle a été perçue comme une menace pour l'influence dont l'un des membres les plus puissants du complexe, le Nigeria, entendait jouir dans la sous-région. En outre, la politique française s'inscrit dans une approche sécuritaire à la fois exclusivement interétatique et prioritairement bilatérale, les rares recours au multilatéralisme ou au régionalisme servant d'instruments au service de la politique de puissance menée dans la sous-région: à cet égard, l'ordre régional promu par la France apparaît essentiellement d'inspiration westphalienne.
1. Le positionnement politico-diplomatique de la France

La posture politico-diplomatique de la France en Afrique de l'Ouest s'est articulée autour de trois axes majeurs: la conservation de liens privilégiés avec les pays francophones de la sous-région; la lutte en sous-main contre l'influence du Nigeria dans la zone; le contrôle des mécanismes multilatéraux à la fois économiques et sécuritaires mis en place à la fin des années 1970. La politique de sécurité française en Afrique est l'un des principaux instruments mobilisés afin de satisfaire l'ambition de grande puissance nourrie par la France. Cette politique a toujours été présentée officiellement comme un «facteur de paix et d'équilibre »39 et comme «une véritable assurance de sécurité régionale qui a permis de limiter considérablement les risques de conflits entre Etats concernés, de donner à ceux-ci des garanties contre les agressions armées extérieures tout en maintenant leurs dépenses militaires à un niveau très modeste »40.En réalité, l'instrumentalisation de la scène ouestafricaine à des fins de rayonnement mondial constitue le trait structurant de la politique de sécurité menée par la France en Afrique. «Paris n'a jamais cessé de penser sa politique africaine comme un simple instrument au service de sa politique de puissance. La clientèle diplomatique que l'Afrique a fournie à la France - et plus précisément le jeu des votes qu'elle lui a apporté dans l'enceinte des Nations Unies - avait l'avantage de garantir son siège de membre permanent du Conseil de sécurité, d'accroître l'audience des résolutions qu'elle entendait faire adopter sur les affaires du monde, de la préserver d'attaques trop massives envers ses essais nucléaires ou ses problèmes pendant la décolonisation dans le Pacifique ou l'Océan Indien. Plus généralement, l'existence d'une aire continentale de prédominancefrançaise - dont témoignent par exemple la nébuleuse de lafrancophonie, la zone franc et les sommets franco-africains - a longtemps accru le rayonnement de la diplomatie élyséenne, y compris dans le champ européen »41. L'Afrique de l'Ouest constitue la zone privilégiée d'affirmation de ces logiques. De manière invariable, quelle
39

MONTFERRAND (de) Bernard, «L'évolution
française

des relations franco-africaines », Politique étrangère, IFRI,
en Afrique », Défense nationale, Paris, janvier 1996.

Paris, 3ème trimestre 1988, p. 684. ~o SADA Hugo, « La coopération militaire
~l

BA Y ART Jean-François,

« France-Afrique:

aider moins pour mieux aider », Politique

Internationale,

n056, été

1992, p. 14L Voir également NOUTCHANG Landry, «Quelle importance a l'Afrique pour la France? », Perspectives stratégiques, n020, Fondation pour les études de défense, Paris, 1996.

31

que soit l'identité du Président de la République française, ce sont la Côte d'Ivoire et le Sénégal, mais aussi dans une moindre mesure le Togo, qui depuis les indépendances, ont constitué le cœur du dispositif politique, économique, culturel et militaire déployé par la France dans la région. Le Burkina Faso, le Niger et la Mauritanie font partie du deuxième cercle des relations France/Afrique de l'Ouest: aucun de ces pays n'a cependant été lié au système français de manière aussi étroite que les pays formant le noyau dur du système et leurs relations avec l'ancienne métropole ont été plus diversifiées. Viennent enfin les pays qui ont cherché à se tenir à distance du système français: la Guinée, le Mali et le Bénin. La Guinée est la seule ancienne colonie à avoir entièrement rompu les liens avec la France pendant quinze ans. Le Mali et le Bénin, tout en ayant dénoncé le caractère néo-colonial de la politique française, ont pourtant conservé des liens minimaux avec Paris par le biais de programmes de coopération militaire tout en recevant l'essentiel de leur formation, de leur équipement et des aides d'autre nature de l'URSS et des pays socialistes. C'est essentiellement sur un mode clientéliste et personnalisé qu'ont été déclinées les relations entre la France et les Etats francophones de la sous-région. De de Gaulle à Mitterrand42, les liens personnels tissés avec les militants indépendantistes dans les années qui précédèrent les indépendances ont joué un rôle majeur dans la gestion de la sécurité sous-régionale: le maintien au pouvoir de ces élites est apparu comme la meilleure garantie pour la conservation de l'influence française dans la zone et partant de l'affirmation de sa puissance sur la scène internationale. Il serait pourtant faux de considérer que l'essence de la coopération franco-africaine, et la logique d'influence qui la sous-tend, sont essentiellement unilatérales, donc néo-coloniales. Il convient à l'inverse d'appréhender dans ce cas le concept de puissance comme une relation sociale, impliquant non pas domination et unilatéralisme - soit « la capacité d'une unité politique d'imposer sa volonté aux autres unités »43- mais plus exactement asymétrie. Ainsi, la politique africaine n'esteUe «évidemment pas exclusive de contreparties réelles pour les Etats africains, sans l'assentiment desquels cette coopération n'existerait pas. Il serait donc erroné de se représenter cette politique d'influence française comme une volonté unilatérale imposée par l'ancienne puissance coloniale. Ses fondements sont plus subtils. La genèse de la coopération dans les années 1960 montre que celle-ci fut largement l'objet d'une demande des élites africaines de la génération des indépendances (certes formées par la France et ayant à peu près seules droit au chapitre dans leurs pays respectifs) »44. La France n'a jamais pu empêcher les Etats africains qui l'ont souhaité de sortir de sa sphère d'influence. Le Mali, en 1962 et la Mauritanie, en 1963, sont sortis de la zone franc tandis que le Bénin45, le Niger46 et de nouveau la Mauritanie47 ont dénoncé ou renégocié dans les années
42

Voir MARCHESIN
ARON Raymond,

Philippe,
Paix

« Mitterand
entre

l'Africain

», Politique
Paris,

africaine,

n058, juin 1995.
1962, p. 58.

43
44

et guerre

les nations,

Calmann-Lévy,

PETITE VILLE Franck, «Quatre

décennies de "coopération franco-africaine":

usages et usures d'un

clientélisme », Revue Etudes internationales, volume XXVII, n03, septembre 1996, p. 577. 45 L'accord de coopération militaire technique signé le 27 février 1975 réduit largement la position de la France dans le pays, tendance qui s'est vue confirmée suite à l'orientation marxiste-léniniste prise par le Parti révolutionnaire du Peuple béninois. 46 L'accord de coopération militaire signé le 19 février 1977 prévoit le soutien logistique prioritaire des forces armées françaises. Le Niger a exigé la renégociation de son accord de coopération au nom de la protection de ses matières premières (uranium).

32

1970 les accords de défense conclus avec Paris. Le Sénégal s'est quant à lui contenté de réaménagements formels, sans que le nouvel accord signé le 29 mars 1974 ne remette en cause sur le fond le principe initial48. Seuls la Côte d' Ivoire et le Burkina Faso n'ont pas souhaité revoir les arrangements initialement conclus. Il ne faut pas non plus négliger la capacité de pression dont certains Chefs d'Etats africains ont disposé sur les pouvoirs français successifs, que ces moyens de pression soient de nature économique (accès aux matières premières), ou de nature politique (positions défavorables à la France dans les enceintes internationales). Les relations qui s'établirent entre les dirigeants français et ouest-africains francophones à l'issue de l'indépendance présentent donc toutes les caractéristiques des systèmes clientélistes: extrêmement personnalisées, fondées sur l'exclusivité et les bénéfices mutuels, ces relations d'« Etat-patron» à « Etats-clients» sont néanmoins demeurées très asymétriques. Certains Etats ouest-africains, sous la pression de leurs opinions publiques, qui montraient des signes de lassitude envers une ingérence étrangère visant à garantir, selon leur perception, la sécurité des seuls dirigeants, ont été amenés à renégocier les accords de coopération. A ce système de relations clientélistes correspond en France un processus de décision dérogatoire par rapport aux modes institutionnalisés de gestion des relations internationales et de sécurité. Aux termes de la Constitution de 1958, le Président de la République jouit du statut de chef des armées: cependant, le rôle central joué par l'Elysée, dans la définition aussi bien que dans la mise en œuvre de la politique africaine, est davantage lié à la personnalisation des relations franco-africaines qu'à cette prérogative qui lui est reconnue. Dans les faits, c'est le Conseiller pour les affaires africaines et malgaches auprès de l'Elysée (de Jacques Foccard à Guy Penne), qui a eu la charge des décisions concernant la défense et les relations militaires avec les anciennes colonies. Le quotidien de la gestion des relations franco-africaines a ainsi relevé des fameux « réseaux» de relations personnalisées entretenues par les conseillers des cellules africaines de l'Elysée. « La spécificité de la lecture africaine faite à l'Elysée et la politique exprimée par le Président tiennent parfois à l'influence importante du Secrétaire général et à sa connaissance des dossiers africains; elle tient davantage à celle des officiers de l'état-m-ajor particulier du Président qui informent et préparent les décisions49, mais aussi souvent à celle des personnalités engagées dans les deux cellules africaines, impliquant directement puis indirectement les fameux réseaux »500Dans un tel système, les relations ne se situent plus entre Etats mais
47

48 Dakar a uniquement sollicité et obtenu la suppression de la clause garantissant à la France l'exclusivité en matière d'équipement et de formation des forces armées sénégalaises. La priorité de la France en la matière reste cependant mentionnée. En outre, les nouveaux accords ne permettent plus aux officiers et soldats français servant dans l'armée sénégalaise de prendre part aux opérations de guerre ou de maintien de l'ordre (article 7 de 1'« Accord de Coopération militaire technique» franco-sénégalais du 29 mars 1974). Quant à l'accord de défense, également renégocié et signé à la même date, il stipule que la France conserve au Sénégal une base militaire; en échange, Paris a contribué à hauteur de 90% au financement du plan septennal (1974-1981) d'équipement des forces armées sénégalaises.
49

La Mauritanie, par le biais de l'accord du 2 septembre 1976, n'a accepté que la création d'une école militaire.

Par exemple, le Général Huchon et l'Amiral Lanxade, officiers de l'état-major particulier de François

Mitterrand, ont fortement marqué et influencé la politique africaine du Président de la République. 50 DUMOULIN André, La France militaire et l'Afrique, Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité (GRIP), Editions Complexe, Bruxelles, 1997, p. 57.

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entre les membres de deux classes dirigeantes. Il est donc important de ne pas sous-estimer les logiques népotistes et patrimonialistes qui ont pu sous-tendre la politique africaine de la France: la familiarité des Chefs d'Etat africains et français et de leurs proches a été à l'origine d'une confusion entre stabilité des institutions et maintien par la force de régimes garants de rentes et de privilèges personnels. Les acteurs officiels (Ministère de la Coopération, Ministère des Affaires Etrangères, Ministère de la Défense, ...) ont été marginalisés et cantonnés le plus souvent à l'exécution technique des options retenues: la gestion de la coopération militaire tout comme la définition des interventions sur le continent ont été, dès les années 1960, réparties entre plusieurs ministères tout en demeurant étroitement encadrées par l'Elysée et les services de renseignement (DST, DOSE), favorisant le fractionnement des compétences ainsi que des rivalités interorganisationnelles. En effet, le rôle de concepteur censé revenir au Ministère de la Coopération (ou Secrétariat d'Etat à la Coopération selon les époques) n'est en réalité que théorique: en matière militaire, le Ministère de la Coopération est à la fois marginalisé et mis sous tutelle de l'Elysée. La MMC (Mission Militaire de Coopération), chargée, en son sein, à partir de 1965 de gérer l'aspect militaire de la coopération, est ainsi un simple organe technique, largement réduit à des fonctions gestionnaires. Il est enfin important de préciser que la coopération avec les pays anglophones d'Afrique subsaharienne échappait aux compétences du Ministère de la Coopération et relevait de celles du Ministère des Affaires Etrangères (MAE). On remarque donc que les structures institutionnelles ellesmêmes reflètent le caractère privilégié de la relation avec les pays africains francophones. L'élargissement des compétences géographiques des services de la coopération a en conséquence été, depuis des décennies, le fer de lance des défenseurs d'une approche plus globale des relations franco-africaines51. Le contoumement du dispositif institutionnel ordinaire par les réseaux de relations personnalisées a favorisé la gestion conservatrice des relations France-Afrique de l'Ouest et la promotion des mesures favorables au statu quo politique dans la sous-région. Le privilège accordé à la relation avec les pays francophones d'Afrique de l'Ouest a pour corollaire les rapports difficiles entretenus avec la puissance anglophone de la sous-région, le Nigeria52, perçu à la fois par les décideurs français comme le héraut des positions anticolonialistes et panafricanistes et comme le chantre d'une politique révisionniste tendant à remettre en cause le principe uti possidetis d'intangibilité des frontières. Réciproquement, les dirigeants nigérians successifs ont toujours vu dans la présence de la France, et plus largement des anciens Etats tutélaires, un obstacle à l'affirmation de leur
51 L'élargissement du champ de compétences géographique du Ministère de la Coopération faisait ainsi partie des options mises en œuvre dans le cadre de la réforme entreprise par Jean-Pierre Cot. En dépit des pressions exercées par les Chefs d'Etats d'Afrique francophone et des protestations émises par la classe politique française, cet élargissement fut mis en œuvre dès 1982 et survécut au départ du Ministre, mais seulement jusqu'à la première cohabitation. 52 A propos des relations franco-nigérianes, voir AKINTERINW A Bola, Nigeria and France, 1960-1995: The Dilemma of Thirty-Five Years of Relationship, Ibadan, Vantage, 1999 ; EDE Oscar, «Nigeria and Francophone Africa », in OLUSANY A Gabriel et AKINDELE R.A., Nigeria 's External Relations: The First Twenty-Five Years, Ibadan, University Press Limited, 1986, pp. 176-195 ; ATE Bassey, «The Presence of France in WestCentral Africa as a Fundamental Problem for Nigeria », in ATE Bassey and AKINTERINW A Bola, Nigeria and its Immediate Neighbourgs, Lagos, Nigerian Institute of International Affairs, 1992, pp. 11-30.

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puissance sur la scène régionale ouest-africaine53. La réduction de l'influence française sur les pays francophones d'Afrique de l'Ouest a constitué l'un des axes traditionnels de la politique du Nigeria. Dès 1961, les relations entre les deux Etats se détériorent lorsque le gouvernenlent nigérian décide de suspendre les relations diplomatiques afin de protester contre les essais nucléaires engagés par la France au Sahara54. C'est au cours de la guerre du Biafra que la dégradation des relations atteint son paroxysme, la France, par le biais de la Côte d'Ivoire et du Gabon, apportant son soutien à la sécession biafraise, menée par le lieutenant-colonel Odumegwu Ojukwu55, et demeurant le principal fournisseur du Biafra, toujours via la Côte d' Ivoire et le Gabon, malgré l'embargo décidé en juin 1968 et bien que les traités de coopération militaire franco-ivoirien et franco-gabonais interdisent la réexpédition des armes fournies par la France à un pays tiers56. La position du Général de Gaulle semble avoir été inspirée par des motivations comparables à celles qui avaient précédemment guidé son attitude dans la sécession katangaise, notamment la rancune nourrie à l'encontre de la Grande-Bretagne. Le souci majeur était cependant de réduire la taille du géant nigérian, susceptible d'attirer dans son orbite les petits Etats francophones voisins. Face à l'échec de la politique menée, Georges Pompidou réduit progressivement l'aide française et adopte une position plus nuancée que celle de son prédécesseur57. A l'issue de la guerre civile nigériane, c'est par le biais de canaux multilatéraux que la rivalité franco-nigériane a continué de s'affirmer. La France a ainsi soutenu la création, à Bamako, en 1972, de la CEAO (Communauté des Etats d'Afrique de l'Ouest), exclusivement francophone, composée de la Côte d'Ivoire, du Sénégal, du Bénin, du Burkina Faso, du Mali, de la Mauritanie et du Niger: l'objectif tacite était de parvenir à former un bloc uni contre le Nigeria. Le Togo et la Guinée se bornèrent à occuper des sièges d'observateurs au sein de l'organisation58. En 1975, sous la houlette du leader nigérian Yakubu Owon, mais aussi du Togo, est lancée la création de la CEDEAO (Communauté économique des Etats d'Afrique de l'Ouest) que rejoignent l'ensemble des pays de la CEAO ainsi que le Cap Vert, la Gambie, le Ghana, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Nigeria et la Sierra Leone (cf. infra) : la naissance de la CEDEAO est ainsi en partie une réponse à celle de la CEAO. Par la suite, les relations politiques entre la France et le Nigeria ont continué à se décliner sur le
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54

SHAGARI
Les relations

Shegu, My vision of Nigeria,
diplomatiques entre les deux

London and Toronto, Franck Cass, 1981, pp. 75-76.
Etats ne furent pleinement rétablies qu'en 1966. Entre 1963 et 1966,

Paris s'efforça de freiner les négociations engagées entre le Nigeria et la CEE, dans le cadre de la première Convention de Yaoundé associant les Etats africains à la Communauté européenne, qui deviendra convention ACP-CEE en 1963. 55 BACH Daniel, « Le Général de Gaulle et la guerre civile au Nigeria », La politique africaine du Général de Gaulle, Actes du colloque organisé à Bordeaux par le Centre d'Etudes d'Afrique Noire (CEAN) et l'Institut Charles de Gaulle, pp. 331 et ss. 56 En fait, il semble que l'aide militaire française au Biafra, dénoncée notamment par la presse britannique, a été organisée par des agents des réseaux Foccart. Les livraisons de matériels militaires français auraient atteint le rythme de 300 tonnes par semaine durant l'automne 1968. Les sécessionnistes biafrais auraient trouvé les moyens de payer ce matériel grâce à des accords passés avec des sociétés pétrolières étrangères (principalement la Shell BP anglo-hollandaise, la Gulf Oil américaine, et la SAFRAP française, filiale d'Elf-Erap). La Compagnie française des pétroles aurait conclu un accord avec Ojukwu aux termes duquel elle fournirait 15 millions de dollars, des armes et des mercenaires en échange de droits de prospection minière. 57 Voir W AUTHIER Claude, Quatre présidents et l'Afrique, Seuil, Collection I'Histoire immédiate, Paris, 1995, p. 137. 58 La CEAO, dont le traité entra en vigueur en 1974, remplaçait, en en élargissant les objectifs, l'Union Douanière des Etats d'Afrique de l'Ouest (UDEAO).

35

mode de la rivalité, particulièrement lorsqu'à partir de 1981, la France a apporté au Cameroun un soutien à la fois financier et militaire dans le différend qui oppose ce pays au Nigeria à propos des îles de Bakassi59. Cependant, il convient de souligner un paradoxe de la relation franco-nigériane: en dépit de leurs relations politiques concurrentielles, les relations commerciales entre la France et le Nigeria n'ont cessé de prospérer60. Au cours des années 1970, les investissements des entreprises françaises dans le bâtiment public, la construction d'infrastructures, le pétrole et les télécommunications se sont développés. Dans les années 1980, la France est devenue le deuxième investisseur étranger au Nigeria (après la Grande-Bretagne) et les échanges entre les deux pays ont atteint le pic de 27,7 milliards de francs en 198461.
2. Les trois piliers de la politique intervention de coopération n1ilitaire : assistance, présence et

Les trente années qui ont suivi les indépendances se sont caractérisées par une stabilité conceptuelle de la perception globale de l'Afrique. Selon cette approche, l'Afrique est conçue comme pièce maîtresse d'une stratégie militaire mondiale, beaucoup plus dynamique que celle retenue avant le second conflit mondial62. La guerre froide a en effet fait de l'Afrique l'une des pierres angulaires de la stratégie indirecte française, qui fit suite aux indépendances. C'est le schéma baptisé «Plan Raisonnable» qui a fixé les grandes lignes de la coopération militaire franco-africaine63. Les objectifs de ce plan portaient sur la création d'armées nationales aux effectifs modestes destinées à se substituer aux troupes coloniales françaises64, sur l'intégration des soldats africains servant dans l'armée française et sur la formation accélérée d'officiers et sous-officiers africains aux tâches de commandement. Au-delà de ces finalités pratiques, le «Plan Raisonnable» poursuivait deux desseins plus larges: garantir la sécurité des Etats africains eux-mêmes et celle des élites dirigeantes auxquelles la France transmettait le pouvoir;

Il convient également de ne pas oublier qu'en dehors de l'Afrique de l'Ouest et du Cameroun, la politique de sécurité française a également gêné le Nigeria au Tchad. 60 Ainsi, en 1974, la France importa pour 23 milliards de francs de pétrole nigérian, chiffre à comparer avec les 2,8 milliards de francs d'importations de produits en provenance de la Côte d'Ivoire et du Sénégal, principaux partenaires commerciaux de la France en Afrique de l'Ouest. Voir ADEBAJO Adekeye, « Nigeria: Africa's New Gendarme ?, Security Dialogue, 2000, volume 31, n02, juin 2000, pp. 185-199. 61 Voir JACOB Haruna J. et OMAR Massoud, France and Nigeria: Issues in Comparative Studies, Ibadan, 1992. 62 Avant la Seconde Guerre mondiale, le continent est perçu à la fois comme un réservoir de matières premières, comme un réservoir d'hommes pouvant être enrôlés et, enfin, comme un ensemble de positions stratégiques déterminantes pour la liberté des voies de communication, dans une perspective aussi bien commerciale que militaire. 63 Le « Plan Raisonnable» comprenait les principes généraux d'organisation de l'aide militaire, le volume et la composition sommaire des armées nationales à mettre sur pied ainsi que leur financement. Voir AMMI-OZ Moshé, « La formation des cadres africains lors de la mise sur pied des armées nationales », Revue française d'études politiques africaines, n0133, janvier 1977, pp. 84-99; ROYER (Chef de bataillon), Les armées nationales: le Plan Raisonnable, Conférence, CMISOM, 15 juin 1962, 63/DOC.
64

59

En 1960, la France disposait de 60.000 hommes répartis sur plus de 90 garnisons en Afrique subsaharienne et à
des coûts et des risques inhérents à une présence

Madagascar. Le retrait des forces françaises et la diminution militaire considérable faisaient partie du plan d'ensemble.

36

intégrer durablement les Etats francophones dans le cadre de la planification géostratégique de la France. Par ailleurs, les rapports de sécurité post-indépendances ont été établis formellement par la série d'accords de défense et d'assistance technique65, conclus pour la plupart entre 1960 et 1961, sur une base bilatérale. Les textes des accords sont variables d'un cas à l'autre. On a souvent déploré le caractère confidentiel de ces accords qui, aux yeux de beaucoup, sont devenus le symbole du néo-colonialisme. Al' exception de la Guinée, l'ensemble des Etats francophones d'Afrique de l'Ouest ont conclu des accords d'assistance militaire avec la France. De surcroît, certains d'entre eux (Sénégal, Côte d'Ivoire, Togo) sont liés à l'ancienne métropole par un traité de défense. Au fil des années, des modifications ont été apportées mais ont le plus souvent concerné des symboles politiques ou des points techniques, tout en conservant intact le projet politique central. Ainsi, grâce à la mise en place des accords de défense et de coopération, le dispositif militaire français en Afrique de l'Ouest est triple et se fonde: sur le concept d'assistance, formalisé par l'AMT (aide militaire technique), géré dès 1965 par la MMC et qui vise la consolidation des structures militaires nationales en Afrique; sur le concept de présence, matérialisé par le stationnement permanent de forces françaises installées en des points stratégiques de la sous-région; sur le concept d'intervention, par le regroupement en France de forces dites de réaction rapide. Le concept d'assistance, sous l'appellation d' AMT, a permis à la France de préserver son influence locale tout en répondant à une demande émise par les gouvernements des nouveaux Etats, désireux de mettre sur pied des institutions militaires nationales. Le premier volet de l' AMT concerne l'assistance en personnel, qui a représenté en moyenne 50% des dépenses globales de l'AMT et a commencé à décroître au début des années 1990. Les militaires envoyés par la MMC ont occupé des postes très divers: postes de commandement, conseillers techniques auprès d'autorités civiles ou militaires, instructeurs dans les écoles africaines, service dans les ambassades françaises660 Le deuxième volet porte sur la formation des cadres militaires africains (10% à 12% du budget), qui a été considérée comme un des secteurs prioritaires par les Etats demandeurs de coopération et qui constitue sans doute l'aspect le plus fondamental de l'action de la MMC. Entre 1960 et 1996, environ 52.000 stagiaires africains ont été formés en France67; au cours des années 1980, chaque année, plus de 2000 d'entre eux étaient accueillis dans les écoles et les centres de formation français. La formation dispensée aux cadres étrangers et notamment aux officiers s'effectuait soit au sein d'établissements relevant de l'enseignement militaire supérieur, soit dans des écoles d'application ou d'officiers. En outre, au milieu des années
65

Le terme unique de « coopération

militaire»

renvoie à ces deux volets.

66

En 1980, on dénombrait III assistants militaires techniques en Côte d'Ivoire, 40 au Sénégal, 71 au Togo, 44 en
63 au Niger, 18 en Haute Volta, 5 au Mali (aucun au Bénin et en Guinée).

Mauritanie,
67

Parmi eux, on compte un certain nombre de Chefs d'Etat: le Togolais Gnassingbé Eyadema, le Nigérien

Ibrahim Baré Maïnassara, le Tchadien Idriss Deby, le Congolais Denis Sassou Nguesso, le Malgache Didier Ratsiraka,

37

1980, la France a mis sur pied des écoles de formation régionales interafricaines, relevant également de la MMC, la création de ces écoles constituant l'unique entorse à la conception strictement nationale associée à la coopération militaire franco-africaine (la Division d'application des transmissions, créée en 1983 à Bouaké en Côte d'Ivoire; l'Ecole militaire interafricaine d'administration, créée en 1986 à Lomé au Togo; la Division d'application de l'infanterie, créée en 1987 à Thiès au Sénégal). Enfin, le troisième volet de l'AMT porte sur l'aide logistique. L'aide directe en matériel de nature militaire représente 30 à 40% du volume global de l'aide militaire, par le biais de crédits d'achat, d'entretien et de maintenance. Au cours des dix premières années de l'indépendance, les Etats africains n'ont consacré que de faibles dépenses à l'équipement militaire. En revanche, durant les années 1980, on a assisté à un processus d'armement rapide, imputable à la volonté de ces Etats d'affirmer davantage leur souveraineté mais surtout à leur souci de disposer d'armées modernes et professionnelles, capables de lutter efficacement contre leurs oppositions intérieures. La MMC a consacré en moyenne 5 à 10 millions d'aide logistique directe par pays chaque année, dont l'essentiel a été consacré à l'entretien et à la rénovation des parcs existants. La France est ainsi restée le principal fournisseur d'armes de ses anciennes colonies68, tout en réussissant à s'introduire sur le marché militaire nigérian, dont elle est paradoxalement devenue le troisième fournisseur au début des années 1980. En effet, les principaux clients africains en matière d'armement (l'Egypte, le Nigeria, la Libye) ne sont pas liés à la France par des accords de coopération, ce qui signifie que les ventes à ces pays s'effectuent sous le régime commercial normal, soit avec un accord Coface pour les transactions les plus importantes. En revanche, la plupart des pays dits du champ ont reçu des armes au titre de l'aide directe, ce qui signifie que les armes cédées ont été payées aux industriels de l'armement par le budget de la coopération. Cependant, les Etats les plus riches, comme le Togo et la Côte d' Ivoire ont également été de bons clients de l'industrie d'armement française. L'AMT doit être considérée selon une triple perspective: tout d'abord comme le transfert d'une technologie militaire. Les accords de coopération technique ont en effet consacré des rapports de dépendance institutionnellement formalisés. Par le biais de l'AMT, « une dépendance s'installe, d'ordre matériel, scientifique, militaire mais aussi politique. Elle permet la continuité des relations franco-africaines post-décolonisation, tout en accentuant la subordination due aux limites financières et technologiques des pays africains. La formation d'assistance militaire et technique est avant tout un travail quotidien de transfert de compétences et d'expérience, mais aussi d'influence entre les techniciens français et les personnels autochtones »69; ensuite, comme la diffusion d'une culture militaire. La présence de troupes et de conseillers français, la consolidation et la reproduction de structures militaires ainsi que la transmission de compétences et de valeurs constituent une intervention indirecte mais permanente, qui contribue à entretenir le cycle de reproduction du modèle militaire français;

68 69

Un pays comme le Sénégal recevait en 1980, 100% de son équipement DUMOULIN André, op. cil., p. 29.

n1ilitaire de la France.

38

enfin, comme le creuset de relations personnelles étroites. Dans le cadre de cette coopération, s'est tissé un réseau très dense de relations personnelles entre militaires français et africains, dont l'influence sur les options retenues en matière de sécurité ne doit pas être négligée70.Ainsi que le souligne Pierre Dabezies, « [ l'assistance militaire et technique], en effet, est non seulement source de liens étroits et permanents, mais, perdant sa connotation administrative, se traduit tout naturellement dans l'armée en termes concrets d'appartenance et de complicité, de hiérarchie ou de camaraderie, de promotion ou d'ancienneté »71. Il convient donc de s'interroger sur le type de culture stratégique transmise dans le cadre de la coopération militaire franco-africaine. Au lendemain des indépendances, les pays africains disposaient d'une expérience militaire réduite, que l'on peut qualifier d'« indirecte », en ce sens que leur expérience des questions militaires a été le plus souvent acquise par la participation des contingents de soldats, de sous-officiers ou d'officiers aux combats des deux guerres mondiales ou par la participation à la lutte contre les mouvelnents d'indépendance. Il est donc important de ne pas sous-estimer, au-delà des attentes politiques mentionnées plus haut, l'attente technique suscitée dans les Etats africains par les accords de coopération 72. Le reproche le plus fréquemment formulé à l'encontre de la coopération militaire française est d'avoir longtemps formé les militaires africains dans un contexte d'affrontement Est-Ouest, assez inopérant dans l'environnement africain, tout en étant issu de la tradition et des modèles militaires français: très tôt, le caractère «accu/turé» des formations militaires, voire du concept même de sécurité, a donc été critiqué. L'héritage colonial, combiné à la présence permanente de troupes et de conseillers militaires auprès des plus hautes instances, la reproduction des structures militaires françaises et la transmission des valeurs qui gouvernent les armées françaises ont contribué à asseoir une conception « importée» de la sécurité. La coopération francoafricaine s'est déroulée dans un environnement politique et militaire très fermé, peu enclin à la discussion et à l'innovation. Les formations traditionnellement dispensées par la coopération française n'ont pas intégré les notions de défense et de culture des Droits de l'Homme: le contexte stratégique de l'affrontement bipolaire, les réticences de la hiérarchie tout comme les besoins formulés par les autorités autochtones n'incitaient pas à insister sur ces aspects 73. L'armée est par exemple longtemps demeurée «un pilier du régime sénégalais. L'armée sénégalaise a été érigée sur la base des anciennes troupes
70

Voir les revues Frères d'Arme (éditée par le Centre militaire d'information et de documentation sur l'outre-mer, organe de l'Armée de Terre française), Afrique Défense et Revue africaine de stratégie, devenue Stratégie, Afrique, Moyen Orient (ces deux dernières revues sont publiées en étroite collaboration avec l'industrie d'armement française dont les produits bénéficient d'une publicité considérable). 71 DABEZIES Pierre, « La politique militaire de la France en Afrique noire sous le Général de Gaulle », in La politique africaine du Général De Gaulle, 1958-1969, Actes du colloque de Bordeaux, 19-20 octobre 1979, Paris, Pédone,1980,p.241.
72

BASSO Jacques et NECHIFOR Julia, « Les accords militaires entre la France et l'Afrique subsaharienne », in

Les interventions militaires françaises en Afrique, (sous la direction de BALMOND Louis), Centre d'étude et de recherche sur la défense et la sécurité, Collection travaux et recherches de l'Institut de droit de la paix et du développement de l'Université de Nice-Sophia Antipolis, Paris, Pédone, 1998, pp. 151-167. 73 ABRAHAM Emmanuel, « Libéralisation sans liberté ou les raisons d'un fourvoiement », Politique étrangère, IFRI, Paris, 3èmctrimestre 1988.

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coloniales, ce qui a déterminé ses relations avec la n1étropole coloniale. Comme dans la plupart des armées africaines, son encadrement par l'ancienne puissance coloniale a permis la diffusion de valeurs politiques conservatrices »74.Par ailleurs, la caractéristique majeure des armées francophones qui ont bénéficié de la coopération militaire française, est d'avoir essentiellement été, au lendemain des indépendances, des organisations de gestion des rapports de force domestiques, les forces de l'ordre naissantes (police, gendarmerie) n'ayant encore ni le nombre, ni la qualité pour contrer les manifestations d'envergure. Au cours des années soixante-dix, la mission de défense de certaines armées francophones a été réactivée, un effort d'équipement étant accompli pour renforcer les compétences opérationnelles. Cependant, cet effort consenti en matière d'équipement peut apparaÎtre comme un moyen pour la France de peser sur l'orientation des missions imparties à ces forces armées consolidées. On constate ainsi par exemple que c'est essentiellement dans les missions de résolution des crises politiques du continent (y compris dans le cadre de missions de paix) que les forces militaires sénégalaises ont été utilisées à l'extérieur, devenant de la sorte une pièce importante du dispositif militaire français: le positionnement de l'armée sénégalaise sur la scène régionale, continentale et internationale coïncide à cet égard avec les options soutenues par la France en matière de politique étrangère75. D'une manière générale, force est de constater que la contribution de la France à la sécurité africaine, sous la forme de l' AMT et de la coopération militaire, ne s'est pas traduite par une réelle capacité opérationnelle pour les forces armées africaines, ni par des conditions de sécurité accrues pour les populations civiles. Le deuxième aspect de la politique de sécurité française en Afrique de l'Ouest a été matérialisé par la mise en place de bases prépositionnées qui, conformément à certains accords de défense, ont permis à la France de doubler sa politique d'assistance d'une politique de présence. Le Ministère de la Défense a été traditionnellement chargé de gérer le suivi des accords de défense, ainsi que l'administration et le financement des troupes françaises stationnées sur le continent. «Les accords de défense, associés à des accords politiques et économiques, engendrent entre les parties des liens étroits, qui vont avoir pour effet de créer de facto et de jure un caractère exorbitant à l'égard des traités d'alliance traditionnels dans la mesure où le concept de défense y est entendu dans sa double acception interne et externe» 76.En effet, les accords de défense prévoient en théorie que la sécurité intérieure du territoire de l'Etat africain signataire est affaire de souveraineté des autorités de cet Etat. L'entorse à ce principe est la suivante: sur demande expresse de ces autorités, la France peut apporter un concours militaire, les clauses au nom desquelles la France peut accepter de participer à des opérations de maintien de l'ordre relevant bien entendu du secret-défense77. Les accords de défense permettent à la France d'intervenir

7..

COUMBA DIOP Momar et PAYE Moussa, Armée et pouvoir au Sénégal:
RIA, Atelier sur Militarisme et militarisation en Afrique, Dakar, 24-26 juin

Proposition de recherche,
1991, p. 2 (7 pages),

CODES
75

Les forces sénégalaises

ont également

participé

à l'effort de la France au Zaïre en 1978 ou encore à la guerre du

Golfe.
76 77

CHAIGNEAU Pascal, La politique militaire de la France en Afrique, Paris, CHEAM, 1984, p. Il. Certains des premiers accords souscrits comportent cependant une référence très claire à cette éventualité. C'est notamment le cas de l'accord France-Gabon publié au Journal Officiel du 21 novembre 1960 : «La République

40

dans les affaires intérieures d'un Etat non pas seulement parce que cette éventualité est évoquée dans les accords eux-mêmes mais aussi parce qu'il est aisé de justifier une intervention par les ramifications ou soutiens étrangers d'opposants internes, qui rattacherait juridiquement ce soutien à une agression extérieure. En Afrique, «les fondements de base de la stratégie rnilitaire française reposent sur le maintien de la sécurité interne. Celle-ci conditionne toute l'organisation stratégique de l'ensemble du continent et par voie de conséquence, la politique militaire générale de la France. (...) Il s'agit pour le gouvernenlent français de prendre un certain nonlbre de mesures propres à assurer et à maintenir l'intégrité interne du continent, c'est-à-dire dans la pratique, la stabilité politique et sociale })78. Pour satisfaire la mise en œuvre de ces accords de défense, a été mis en place un dispositif de défense à deux degrés: un échelon local composé d'unités françaises stationnées de manière permanente, dont les effectifs ont été progressivement réduits; un échelon situé dans l'Hexagone et ayant pour mission l'intervention directe, échelon qui prendra au fil des années une importance accrue (cf. paragraphe suivant). C'est grâce aux accords de défense conclus avec le Sénégal et la Côte d'Ivoire que la France a pu mettre en œuvre le concept de présence en Afrique de l'Ouest. L'accord de défense conclu avec le Togo ne prévoit pas le stationnement de forces françaises dans le pays. A l'instar des bases prépositionnées de RCA et de DjiboutF9, les bases installées au Sénégal remplissent des fonctions géostratégiques classiques. Dakar a ainsi longtemps été considéré comme l'un des éléments protecteurs de « l'artère jugulaire pétrolière })80 a et constitué une plate-forme d'accès au reste du continent tout en jouant un rôle de relais vers l'Atlantique sud. En revanche, la base de Port-Bouët en Côte d'Ivoire n'a jamais revêtu l'importance stratégique de celle de Dakar: son rôle principal a été de servir d'escale aérienne et surtout de dissuader toute tentative de déstabilisation des régimes alliés de la France dans la région. Les dispositifs de Côte d'Ivoire (comme ceux du Gabon) servent de « point de repère de la présence française pour les gouvernements amis en cas de troubles
intérieurs })81.

gabonaise a la responsabilité de sa défense intérieure mais elle peut demander à la République Française une aide dans les conditions définies par les accords spéciaux ». 78 ELA ELA Emmanuel, « La nouvelle politique de coopération de la France en Afrique, Défense nationale, février 2000, pp. 87-88.
79

Les plates-formes aéroterrestres de Bangui en RCA, de Franceville au Gabon, d'Abéché au Tchad ont permis à

la France de disposer d'escales intermédiaires sur une ligne transversale oblique nord-ouest-sud-est afin d'assurer les liaisons considérées comme essentielles vers Mayotte et la Réunion (DOM-TOM), dans un contexte où les espaces aériens algérien, syrien, jordanien, soudanais et israélien n'étaient pas ouverts aux avions militaires français (Voir DEBA Y Yves, « Mirage sur la savane », Air fan, n0220, Paris, mars 1997, p. 8). Quant au dispositif de Djibouti, il sert, de manière évidente, de plate-forme d'intervention aussi bien en Afrique que dans le Golfe et l'Océan Indien, tout en commandant l'accès à la Mer Rouge et au Golfe d'Aden. 80 DABEZIES Pierre, « Afrique subsaharienne. Evolution géopolitique et géostratégique (1975-1995) 3, Armées d 'aujourd 'hui, n0203, Paris, septembre 1995, p. 42. 81 BARILLOT Bruno, « L'Afrique sous tutelle militaire française », Damoclès, CDRPC, Lyon, troisième trimestre 1993, p. 8.

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La principale manifestation ordinaire et régulière de la présence des troupes prépositionnées concerne les manœuvres franco-africaines. Il est très instructif de se pencher sur le contenu de ces exercices effectués jusqu'au début des années 1990. La plupart des exercices organisés dans la sous-région ont eu lieu au Sénégal, en Côte d'Ivoire et au Togo. Les exercices Njambour82 sont l'exemple le plus ambitieux de toute une série de manœuvres que la France a menées depuis 1965 avec ses alliés africains. La vocation de ces exercices bilatéraux est double: d'une part, il s'agit de conforter les relations d'amitié matérialisées par la signature des accords de défense; d'autre part, il s'agit de permettre aux forces françaises d'intervention d'acquérir une expérience de combat dans des conditions tropicales, tandis que les forces africaines sont censées en retirer une expérience opérationnelle. « Les exercices conjoints ont réaffirmé la connivence idéologique sur laquelle se fonde la fraternité d'armes franco-africaine et dont le choix des couleurs utilisées pour Njambour II et les opérations de même genre témoigne de manière d'ailleurs peu subtile: bleu, azur ou vert pour les forces françaises et gouvernementales,. rouge et orange pour les "subversifs" ou les forces d'invasion qu'elles combattent, qui sont toujours vaincues »83.Côté africain, la participation aux manœuvres vise à conforter et poursuivre l'entraînement acquis dans les écoles de formation, la manipulation de matériel militaire français dont les armées africaines ne disposent pas dans leurs unités et la coordination des états-majors. En outre, la médiatisation des manœuvres, la vision des chasseurs-bombardiers Jaguar et des parachutistes français ainsi que le caractère festif des cérémonies qui ont clos leur tenue constituaient des soutiens symboliques aux gouvernements africains et aux élites au pouvoir. Les manœuvres et exercices ont été soupçonnés de dissimuler des objectifs de politique intérieure, voire extérieure. Il est ainsi intéressant de savoir que les leçons de Njambour II ont été appliquées un an et demi plus tard par le Sénégal dans son projet de « restabi/isation » de la Gambie. Alors que les forces prépositionnées sont le plus souvent présentées comme constituant à la fois le cœur et le symbole de la politique de sécurité française en Afrique, il apparaît qu'en réalité, la pierre angulaire du dispositif français en Afrique s'incarne dans les forces d'intervention. Les dispositifs prépositionnés sont avant tout des points d'appui des interventions menées à partir de l'Hexagone. Ces bases, implantées autour de ports et surtout d'aérodromes, ont pour fonction première de servir de pont à la Force d'intervention
82

Le scénario de l'exercice Njambour Il, qui s'est tenu au Sénégal en 1979, est le suivant: «un Etat Bleu mobilise

ses forces armées à la suite de tensions avec son voisin l'Etat Rouge. Le gouvernement de Bleu craint une invasion de Rouge dans l'une de ses provinces, la Casamance, ou encore des opérations commando menées contre des garnisons ou des centres administratifs. Le 19 novembre, le gouvernement de Bleu demande l'aide du gouvernement de l'Etat Azur auquel il est lié par un traité de défense. Azur mobilise ses forces d'infanterie de marine près des côtes de Bleu. Le 7 décembre, les forces de Rouge envahissent la Casamance. Azur envoie des avions et des parachutistes dans la capitale de Bleu. Le 8 décembre, une nouvelle menace, de la part de l'Etat Orange, se déclare sur le flanc oriental des forces armées de Bleu, qui fait appel à l'accord de défense conclu avec Azur. Au cours d'une opération commune, du 9 au 13 décembre, les envahisseurs "rouge" et "orange" sont pris en tenaille entre des troupes motorisées et aéroportées venant de l'Est et une force amphibie débarquée sur la côte Ouest par les navires d'Azur ». Voir Frères d'Armes, n0103, mars-avril 1980, pp. 23 -32. 83 LUCKHAM Robin, « Le militarisme français en Afrique », Politique africaine, 1982, pp. 95-110.

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et de préparer l'opérationnalité de celle-ci. Cet aspect est à la fois le plus méconnu, parce que le moins visible, et pourtant le plus caractéristique de la politique traditionnellement menée par la France en Afrique. Dans la doctrine stratégique française post-coloniale, le primat a en effet été donné à l'intervention depuis le territoire français. La notion d'intervention s'analyse comme une composante de la politique globale de défense de la France et, dans ce système, l'Afrique francophone a été l'élément clé dans l'évolution, la structuration et le développement des Forces d'intervention84. C'est le Général de Gaulle qui inaugure cette politique faisant de l'intervention à la fois le pilier de la politique de sécurité française en Afrique mais aussi le cœur de la politique de rayonnement international de la France, objectif qui a en grande partie conditionné la structuration de son appareil de défense conventionnel. Confirmée par Georges Pompidou, cette option est encore renforcée sous la présidence de Valéry Giscard d'Estaing et confirmée sous celle de François Mitterrand. Le retrait progressif des forces françaises et leur remplacement par des forces d'intervention stationnées en métropole étaient en effet à l'origine partie intégrante de la réorganisation de la défense française initiée dès 1959 par le Général de Gaulle et poursuivie par la suite. Il est donc fondamental de considérer l'architecture des relations de sécurité établies entre la France et l'Afrique subsaharienne à l'aune des restructurations de l'appareil militaire français et particulièrement des réorganisations successives des forces
françaises d' intervention85
0

Dès le lendemain de l'indépendance, la France considéra que la conservation de bases françaises de taille conséquente comportait un risque politique trop élevé, bien que les facilités de transit, de soutien technique ou de ravitaillement en carburant soient toujours considérées comme essentielles. Par ailleurs, les manœuvres franco-africaines démontrèrent rapidement que les forces navales, incapables de gagner le théâtre des opérations dans de brefs délais, étaient insuffisantes en tant que telles. L'accent fut donc placé sans cesse davantage sur le développement de forces mobiles aéroportées, spécialement équipées pour ce type de missions86. La consolidation des forces d'intervention fut encore accélérée sensiblement sous le septennat de Valéry Giscard d'Estaing, dans le cadre du projet de réorganisation et de renforcement des forces armées terrestres lancé entre 1974 et 1976 : c'est durant cette période que furent créées les «forces de déploiement rapide ». Ce sont les Forces mobiles aéroportées françaises qui ont constitué le cœur du dispositif de la Force d'Intervention, à l'origine les Régiments Parachutistes d'Infanterie de Marine (3èmeet gème RPIMA), le Régiment Etranger Parachutiste (2èmeREP) et les régiments professionnalisés regroupés au sein du Groupement Aéroporté Parachutiste (GAP). Les Forces de déploiement rapide comprenaient deux divisions et une brigade motorisée blindée87, ainsi
8.J

Voir LELLOUCHE Pierre et MOISI Dominique, «French Policy in Africa: a Lonely Battle against

Destabilisation », International Security, n03, 1979, pp. 108-133. 85 Voir IHEDN, La prévention et la maîtrise des crises, Tome 1 : le rôle des armées, Paris, octobre 1993, p. 10. 86 En matière d'équipement, on privilégia ainsi les avions de transport Transall, les hélicoptères, les chars légers, les véhicules blindés légers, les armes mobiles anti-chars ainsi que les parachutistes et les chasseurs-bombardiers Jaguar pour le soutien de terrain. 87 ème La Il Division parachutiste (15.000 hommes) basée dans le Sud-Ouest de la France, la 9ème Division èmeBrigade, en Provence. S'y ajoutent les d'Infanterie de Marine (7. 600 hommes) stationnée en Bretagne, la 31 escadres de Brest et de Toulon qui effectuent des patrouilles en Méditerranée et sur les côtes atlantiques ainsi que les Forces aériennes tactiques dotées de Jaguar et de Transall.

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er qu'un appareil d'unités de soutien88. La Force d'Action Rapide (FAR), créée le 1 octobre 1983, participe ainsi aux opérations en Afrique mais aussi aux exercices bilatéraux. La ème Il division parachutiste de Toulouse, la 9èmedivision d'infanterie de marine de Nantes et la 4èmedivision aéromobile héliportée de Nancy C0111posentune partie de la FAR et peuvent à ce titre être engagées dans des opérations sur le continent. Enfin, en 1985, sous un commandement autonome, a été créée la Force Terrestre d'Action Rapide (FT AR) par regroupement des unités existantes et création de nouvelles unités portant le total à 47.000 hommes et quadruplant donc le potentiel.

Plusieurs facteurs expliquent le rôle clé joué par l'Afrique francophone, particulièrement l'Afrique de l'Ouest, dans la restructuration des forces françaises d'intervention: tout d'abord, les installations militaires que la France avait réussi à y conserver étaient essentielles sur le plan logistique, en raison du manque d'avions à longue distance. Ces installations faisaient partie intégrante du système mondial de communications militaires mis en place par le camp atlantiste89 ; la série de manœuvres conjointes franco-africaines décrites plus haut et dont le rythme s'est accéléré à compter de 1975, était destinée à familiariser les forces d'intervention avec les conditions de combat et à montrer, symboliquement, que ces forces étaient capables d'agir outre-mer au nom de la France. Réciproquement, ainsi que le démontre Henri Pac, il existe des parentés insoupçonnées entre les restructurations du système militaire français et le contenu des interventions menées en Afrique francophone depuis la décolonisation. En effet, dans les années 1960, la France est passée d'un modèle d'armée coloniale à un modèle fondé sur le corps de manœuvre et la dissuasion nucléaire. C'est précisément relativement à cette évolution que doivent être appréhendées les forces françaises d'intervention, qui sont dérogatoires par rapport à ce modèle: «Le modèle d'armée véhiculé par les interventions françaises fait figure de legs attardé de l'armée coloniale et s'impose dans ces conditions comme objet d'art d'une réalité militaire puisant dans un temps apparemment révolu. 11favorise les structures héritées de I 'histoire, en quelque sorte aux dépens de la mutation nucléaire et contribue à garder en vie une forme d'institutionnalisation militaire dont l'accélération des mutations stratégiques pouvait laisser penser qu'elle glisserait doucement vers le cimetière de l'histoire »900 effet, le propre de la logique de dissuasion est en principe d'ôter toute En valorisation au processus classique de l'affrontement militaire. Dans ce contexte, les forces d'intervention, que l'on peut qualifier comme Henri Pac d'« armée post-coloniale» se
88 Notamment six régiments d'infanterie parachutiste, les 3ème 8ème DIPMA, 2ème REP, 6ème RPIMA, 1er RCP et et 9ème RCPl En outre, au niveau aérien, le régiment d'hélicoptères de combat a tendu à devenir l'instrument privilégié de soutien au sol. 89 Voir La France contre l'Afrique, Numéro spécial, Tricontinental, I, Maspero, Paris, 1981, « L'intervention extérieure dans la politique militaire de la France en Afrique », Le mois en Afrique, n° 186-187, juin-juillet 1980 ~ « Importance des bases dans la politique militaire française en Afrique », Le mois en Afrique, nOI88-189, aoûtseptembre 1981.
90

PAC Henri, « Interventions militaires françaises et restructuration des forces armées », in Les interventions

militaires françaises en Afrique, (sous la direction de BALMOND Louis), Centre d'étude et de recherche sur la défense et la sécurité, Collection travaux et recherches de l'Institut de droit de la paix et du développement de l'Université de Nice-Sophia Antipolis, Pédone, Paris, 1998, p. 154.

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singularisent en ce sens qu'elles perpétuent la fonction traditionnelle du militaire de carrière. Ce constat est valable à trois égards: tout d'abord, les forces d'intervention mobilisent un type particulier de structures: elles se caractérisent d'une part, par leur caractère conventionnel, en ce sens qu'elles empruntent à l'armen1ent conventionnel, essentiellement à l'infanterie, la totalité de leurs moyens d'action. Elles fonctionnent en termes de stratégie purement opérationnelle. D'autre part, la seconde caractéristique de ces forces est leur composition professionnelle, à base majoritaire de militaires de carrière, leur raison d'être étant de permettre à l'armée française de déployer des unités de soldats de métier, dans le cadre d'interventions militaires classiques91. Les forces d'intervention outre-mer sont en effet le résultat d'une spécialisation de certaines unités, notamment dans l'Armée de Terre, des parachutistes et de la Légion Etrangère, ou encore, dans les autres armes, des fusiliers, qu'ils soient marins ou de l'air. La professionnalisation de ces unités s'est d'abord opérée sur la base d'un certain nombre de valeurs communes et propres aux conditions dans lesquelles s'exercent les opérations outre-mer. Il est important de souligner que dans la nature des forces d'intervention prévaut la notion de troupes d'élite, qui par définition valorisent leur aptitude au combat, voire en font une véritable éthique, et se situent en rupture par rapport aux autres forces dont l'orientation guerrière est moins affirmée. Ainsi, les Troupes de Marine tout comme la Légion Etrangère sont les produits d'une tendance à la spécialisation et à la professionnalisation des troupes d'intervention; en outre, les forces d'intervention françaises renvoient à un modèle de guerre particulier: le modèle classique de l'expédition militaire, mobilisée le plus souvent dans les situations d'urgence. Ces forces remplissent ainsi une «fonction de coercition armée », qui ne concerne que des opérations militaires localisées et mineures, exclusivement outre-mer. Elles recourent bien entendu à des procédés de force
impérative mais également à des procédés d'incitation

- car

l'expédition

militaire post-

coloniale renvoie surtout à une mission d'assistance qui la situe au niveau de la posture purement défensive. La souplesse, l'économie logistique et la mobilité de ces forces ont permis l'adaptation constante de ces troupes aux réalités changeantes du terrain. Il est également important de signaler que ces structures combattantes, précisément parce que leur propre est d'intervenir dans l'urgence, ont longtemps échappé aux jugements de l'opinion publique et à la contrainte démocratique, surtout à l'aval du Parlement; enfin, les forces d'intervention contribuent à l'affirmation du statut de puissance de la France sur la scène régionale africaine, voire sur la scène internationale. D'une part, parce que ces forces témoignent de la capacité française à faire respecter les accords de défense. D'autre part, parce qu'elles contribuent à rendre crédible la fonction régalienne que la France s'est vu attribuer dans la gestion de l'ordre africain, hérité de la décolonisation. « La France tient avec les forces militaires d'intervention un outil de puissance qui, compte tenu de l'instabilité organique de l'Afrique lui confère une
91 Cependant, certaines des forces d'intervention (par exemple la gèrncet la Il èrncdivisions d'Infanterie de Marine) étaient composées à hauteur de 60% d'appelés, ce qui a posé deux types de problèmes: celui de l'instruction nécessaire pour être opérationnelle, celui, plus politique, d'engager dans des combats des militaires autres que ceux sous contrat.

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autorité suffisante, à la fois légale et politique, pour s'imposer sans conteste à ses anciennes colonies »92. Bien que plus discrète qu'en Afrique centrale, la tradition française d'intervention en Afrique de l'Ouest n'en est pas moins prégnante. Lors des premières crises consécutives aux indépendances, la France a souvent fait appel à ses troupes afin de mettre un terme aux troubles intérieurs et de permettre aux gouvernements établis de demeurer en place. Ces opérations illustrent la doctrine développée par l'état-major français, doctrine dite de la «riposte graduée», fondée sur la complémentarité des instruments de présence et de réaction rapide décrits précédemment et qui établit une véritable typologie des interventions: en cas de troubles intérieurs dans l'un des Etats partenaires, dans un premier temps, la police et la gendarmerie locales se chargent d'intervenir. En cas d'échec de leur action, les forces armées nationales prennent le relais. Les forces françaises locales interviennent en dernier ressort ; en cas de crise susceptible d'avoir des répercussions à l'extérieur du territoire de l'Etat africain concerné, les forces françaises stationnées localement doivent intervenir et, en cas de besoin, un élément de la Force d'Intervention stationnée en métropole; en cas de « menace importante» ou de conflit extérieur, c'est la Force d'Intervention qui agit, les forces françaises locales ne jouant qu'un rôle de soutien logistique. Les interventions les plus significatives sont celles qui se sont déroulées au Sénégal entre 1961 et 1962, en Mauritanie en 196193et 1977, puis au Niger en 1973 et au Togo en 1986. L'intervention au Sénégal s'est présentée sous forme de soutien au Président Senghor à l'occasion de l'éclatement de la fédération du Mali et de la prétendue tentative de coup d'Etat du Premier Ministre Mamadou Dia. Lors de cet épisode, c'est le premier scénario qui a prévalu: la présence des forces françaises a joué un rôle déterminant tandis que certaines unités de l'armée et de la gendarmerie sénégalaises, commandées par des officiers français, ont été impliquées dans le règlement de la crise. En 1963, les forces françaises prépositionnées auraient également prêté main-forte aux forces sénégalaises (dont le Chef d'Etat-Major Jean-Alfred Diallo était de nationalité française) pour maîtriser les manifestants qui contestaient les résultats des élections présidentielles et législatives. C'est alors le deuxième scénario qui a été mis en œuvre. En septembre 1986, la France est intervenue à la demande du président togolais Eyadema, confronté à une tentative de coup d'Etat organisée par un groupe basé au Ghana (ce qui a permis à Gnassingbé Eyadéma d'invoquer une agression extérieure) : c'est le troisième scénario qui a été activé grâce à l'envoi de 150 parachutistes.

92

PAC Henri, ibidem, p. 157,

93

Le cas de la Mauritanie est cependant particulier dans la mesure où les interventions françaises dans ce pays sont
et donc au traitement des relations avec le Maroc et l'Algérie,

liées à la question du Sahara occidental

46

Cependant, ainsi que le souligne Stephen Smith94,les interventions qui n'ont pas eu lieu se révèlent aussi instructives que celles qui ont effectivement été mises en œuvre. Dès le début des années 1990, la France a en effet semblé renoncer à intervenir directement dans les affaires intérieures des pays ouest-africains et cela, en dépit des sollicitations dont elle a pu faire l'objet. Lors de la Conférence de la Baule en 1991, François Mitterrand affirma que les clauses des accords de défense prévoyant l'intervention des troupes françaises pour le maintien de la sécurité intérieure étaient caduques. La France, en se faisant la promotrice de la démocratisation s'est efforcée de légitimer sa politique de puissance en investissant le discours éthique: la conditionnalité politique, énoncée lors du Sommet de la Baule, « est une forme d'ajustement symbolique aux nouveaux contextes de réception de la puissance française interne aux pays africains. (...) Sur le plan pratique, le discours de la Baule est dans une certaine mesure érigé en référence soit des opposants, soit des dirigeants. (...) La rhétorique de la Baule, le soutien financier de la France à l'organisation des élections, aux transitions démocratiques et à la création dans les structures de la coopération des organes chargés du développement institutionnel et de l'Etat de droit en Afrique,

contribuent dans une certaine mesure àfaire de la démocratisationle sens légitime de la
puissance française »95.Or, ce sont précisément les reniements consécutifs au Discours de la Baule sur la démocratisation qui constituent le meilleur exemple des contradictions de la politique africaine de François Mitterrand. En Côte d'Ivoire, en 1990, la France, tout en mettant en alerte son dispositif prépositionné, refuse d'intervenir alors que le Président Houphouët Boigny réclamait son assistance pour faire face à l'agitation survenue au sein de l'armée et des forces de police. Cependant, c'est la crise du Togo et sa gestion par la France qui sont généralement considérées comme le signe évident d'un abandon de la doctrine de la Baule96.Dans le cadre de l'Opération Verdier, en 1991, la France a déployé 450 hommes sur l'aéroport de Cotonou, censés répondre à la tentative de putsch contre le Premier ministre togolais de transition97. Ces forces n'interviendront pas, les autorités françaises, Pierre Joxe d'abord, puis Roland Dumas, estimant qu'on ne pouvait imposer la démocratie par le recours à la force98, en dépit d'un appel du Président Diouf, favorable à une intervention française. Les autorités françaises ont également invoqué l'argument juridique Gugé fallacieux par beaucoup) selon lequel seul le Président de la République du Togo peut demander l'intervention de la France; la demande émanant dans ce cas de la Primature, les
9~

SMITH Stephen, « Dessine-moi un caméléon. L'interventionnisme militaire de la France en Afrique », Défense,

Paris, Institut des Hautes Etudes de la Défense Nationale, septembre 1996. 95 SINDJOUN Luc, «La France et l'Afrique du Sud dans l'Afrique post-coloniale : un fauteuil pour deux? », L'Afrique politique, 1999. 96 BAYARD Jean-François, «Le piège togolais », La Croix, 7 septembre 1993. Voir aussi FICA TIER Julia, « Togo: les ambiguïtés françaises », La Croix, 2 décembre 1991 ~ SUFFERT Georges, «Togo: l'embarras de Paris », Le Figaro, 4 décembre 1991. 97 Voir W AUTHIER Claude, « La politique africaine de la France: 1988-1993 », Relations Internationales et stratégiques, n09, printemps, 1993, pp. 198-205 ~ ISNARD Jacques, «Togo: une armée encadrée par les Français », Le Monde, 5 décembre 1991. Voir également, DUTEIL Mireille, « Afrique-France: le malentendu », le Point, 7 décembre 1991 ~ SUBTIL Marie-Pierre, «L'attitude de Paris face aux putschistes togolais: un espoir pour les régimes autoritaires, Le Monde, 6 décembre 1991. 98 La position de Jean-Christophe Mitterrand, qui a noué des relations d'amitié avec le président togolais lorsqu'il

était correspondant de l'AFP dans le pays, a également joué un rôle important dans la retenue de Paris. Voir KROP Pascal, «Comment' 'Papamadit" a glissé sur la répression togolaise », L'évènement du jeudi, 19 août 1992.

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hypothèses d'intervention prévues par l'accord de défense n'auraient pas pu s'appliquer. «Avortée, l'opération Verdier n'en a pas moins une signification précise: elle apprenait aux' 'dinosaures" au pouvoir en Afrique que la France ne les sanctionnerait pas par l'emploi de ses moyens militaires, même en cas de violation flagrante du nouveau "contrat démocratique" énoncé en juin 1990 au sommet franco-africain de la Baule »99.La France semble également avoir été très peu présente dans les processus électoraux qui ont respectivement débouché au Burkina Faso sur la réélection de Blaise Compraoré en décembre 1991100,en Mauritanie sur l'élection du Président auld Taya en janvier 1992, en Guinée sur l'élection de Lansana Conté, au pouvoir depuis la mort de Sékou Touré.
3. Un ordre régional de type westphalien ?

En réalité, l'ordre régional promu par la France en Afrique de l'Ouest depuis la période des indépendances comporte dans une large mesure l'ensemble des caractéristiques propres aux systèmes de sécurité de type westphalien. La protection de la souveraineté et du territoire des Etats ouest-africains francophones contre les ingérences extérieures constitue le cœur des préoccupations de la France, ce qui est manifeste à deux égards: la dimension militaire est demeurée au centre des préoccupations de sécurité françaises dans la zone, l'édification d'armées nationales dans les Etats francophones constituant l'axe majeur de la politique menée; les préoccupations françaises se rapportent à l'essence même d'une structure régionale fondée sur l'Etat, qui demeure la principale, voire l'unique unité de référence. La souveraineté étatique est reconnue comme la pierre angulaire du système régional. Stephen Krasner définit le modèle westphalien comme « un arrangement institutionnalisé qui permet aux Etats d'organiser le système international selon les principes d'autonomie et de territorialité »101. e second critère a été satisfait dans la mesure où la France a réussi L à faire en sorte qu'aucun Etat ouest-africain, et particulièrement les Etats francophones, ne perde son indépendance à la suite d'un conflit armé ou d'une agression, dans la période ayant suivi les indépendances. La sécurité territoriale a donc été assurée. En revanche, cet arrangement n'a pas été sujet aux rapports de puissance classique entre Etats qui, selon les réalistes, permettent de garantir leur autonomie. En effet, l'ordre westphalien repose sur les notions de non-interférence, d'égalité de principe et de réciprocité entre les Etats. Or, en Afrique de l'Ouest, la seule et unique exception à ces principes touche précisément au droit d'ingérence - d'ailleurs présenté comme un devoir - reconnu à la France (par elle-même et par ses alliés) de s'immiscer dans les affaires intérieures des Etats africains francophones, au nom de l'idée selon laquelle elle est seule à pouvoir garantir l'effectivité du principe de souveraineté, qui lui apparaît comme la meilleure garantie pour la préservation de son influence dans la sous-région. L'idée de monopole sur la contrainte et l'usage légitime de la

99

SMITH Stephen,

« Dessine-moi

un caméléon.

L'interventionnisme

militaire de la France en Afrique », art. cil.,

p.53. 100Blaise Compraoré, unique candidat à l'élection présidentielle, a été élu par moins de la n10itié du corps électoral, après l'appel au boycott lancé par l'opposition burkinabée. 101 KRASNER Stephen D., « Compromising Westphalia », International Security, n020, hiver 1996, pp. 115-151.

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force ne doit donc, selon la conception française, subir qu'une seule entorse: celle de son intervention directe et indirecte dans les structures de décision et les appareils militaires des Etats ouest-africains. Si la France a bien cherché l'instauration en Afrique de l'Ouest d'un système de type westphalien, elle s'autorise elle-même à déroger au principe fondamental qui le fonde: celui de la souveraineté. Les Etats ouest-africains francophones n'ont ainsi pas joui de l'exercice plein et entier de leurs fonctions régaliennes sur le plan militaire. Il en va de même de l'ANAD (Accord de Non Agression et de Défense) - qui regroupe les membres de la CEAO ainsi que le Togo - par lequel la France s'est efforcée de doter sa politique de sécurité africaine d'une dimension plus explicitement sous-régionale. La mise en place de l'ANAD, créée en 1977 à l'occasion du sommet des Chefs d'Etat de la CEAO, et l'adoption de son Protocole d'application en 1981 découlent d'un ensemble de contraintes politiques auxquelles la France et les Etats de la CEAO se sont trouvés confrontés entre 1975 et 1981 (date de l'entrée en vigueur effective de l'Accord). La fin de la guerre civile au Nigeria et la victoire de la Fédération faisaient redouter à certains Etats francophones des représailles du gouvernement fédéral victorieux, de surcroît bénéficiaire de la manne pétrolière. En outre, l'effondrement de l'Empire colonial portugais, à la suite de la Révolution des Œillets, a entraîné l'indépendance de l'Angola, du Mozambique, de la Guinée-Bissau, du Cap Vert et de Sao Tomé et Principe. L'émergence de ces nouveaux Etats, issus de la lutte de libération nationale, qui bénéficiaient à la fois du soutien des pays de l'Est, du Nigeria, de la Guinée Conakry et de l'Algérie faisait pencher le rapport de force en défaveur des pays membres de la CEAO, tous considérés comme modérés, alliés de l'Occident et entretenant des liens avec le régime d'apartheid. La mutinerie qui porta au pouvoir le capitaine Jerry Rawlings au Ghana accentua le sentiment d'isolement des pays francophones ouest-africains, tout comme la chute du régime de Moktar auld Daddah en 1978. Enfin, l'intervention libyenne au Tchad fut également un facteur qui accrut la solidarité entre les pays francophones ouest-africains. Ainsi que l'explique Abdoulaye Bathily, «de son côté, la France ne pouvait pas non plus, dans ce nouveau contexte africain, continuer de courir les risques multiples engendrés par des interventions militaires directes et répétées enfaveur de ses alliés africains, malgré l'existence d'accords signés en bonne et due forme. (...) Les Etats membres de la CEAO trouvaient plus judicieux de prendre en main leur propre défense et sécurité en mettant en place un cadre formel à cet effet. La France quant à elle trouvait politiquement plus rentable d'appuyer ce type d'arrangement plutôt que de s'exposer aux périls des interventions directes. Il est instructif à cet égard que les membres de l'ANAD ne renoncèrent pas aux accords de défense et de sécurité conclus individuellement avec des pays tiers, ainsi que le stipule l'article 20 du protocole d'Application »102. On ne peut cependant considérer que l'ANAD a joué un rôle pionnier en matière de sécurité collective, même si d'un point de vue formel il s'agissait alors du plus large regroupement

102

BA THIL Y Abdoulaye,

Les accords sous-régionaux

de défense et de sécurité

en Afrique

de l'Ouest:

le cas de

l'ANAD et de l'ECOMOG, Bilan et perspectives, Demilitarization in Africa, 9-11 may, 1999, Nigeria.

Conference on the Subregional Security Protocols and

49

Les structures et les principes de fonctionnement de d'Etats qu'ait connu la sous-région 103. l'ANAD, quoique assez élaborés, présentent des faiblesses qui ont nui à son efficacité opérationnelle et expliquent dans une large mesure l'absence d'influence de l'organisation. L'ANAD engage, sans pouvoir contraignant néanmoins, ses membres face à une agression extérieure et incite les signataires à ne pas s'ingérer dans les problèmes de sécurité de leurs voisins. Prioritairement soucieux de leur sécurité interne, les Chefs d'Etat de l' ANAD se sont entendus mutuellement, par le biais de l'article 7, pour ne pas abriter ou tolérer sur leur territoire des opposants actifs impliqués dans des actions subversives de quelque nature que ce soit, dirigées contre un pays membre. L'article 7 (bien que souvent violé) a pu légitimement fonder les craintes des observateurs qui ont vu dans l' ANAD une forme de bras séculier des pouvoirs établis contre leur opposition intérieure dans un contexte où le régime de parti unique était la règle dans la sous-région104. Les textes de l'ANAD n'évoquent pas les crises issues de conflits internes dans l'un des Etats membres. Les Chefs d'Etat et de gouvernement, en créant cet instrument intergouvernemental, ont décidé en même temps de ne lui octroyer aucune de leurs prérogatives en matière de décision. En outre, en cas d'agression contre un pays membre de l'organisation, une totale liberté de réaction est laissée à chacun des Etats membres. L' ANAD ne possède aucun pouvoir supranational et ne peut par conséquent imposer quelque forme de participation à un éventuel engagement militaire commun. La même liberté est concédée aux membres quant à leur participation à d'autres alliances militaires. Dans les faits, la sécurité des Etats signataires n'a pas été assurée par la mise en œuvre de cet accord mais bien par la prévalence dont la France a continué de bénéficier en matière de gestion de la sécurité. Aussi, la France apparaît comme le pilier de cette organisation. Conscients de la faiblesse de leur force - l'ensemble des armées de l'ANAD ne peut aligner qu'un effectif égal à la moitié de l'armée nigériane - les Etats membres ont toujours misé sur une intervention française en cas d'agression. Cela explique pourquoi l'organisation s'est révélée inopérante face aux évènements sénégalo-mauritaniens de la fin des années 1980 et à leurs conséquences dans la Vallée du fleuve Sénégal, ainsi que face aux rébellions du nord Mali et du Niger ou encore face aux démêlés de certains Etats membres comme le Sénégal avec le conflit casamançais, la Côte d'Ivoire avec les répercussions du conflit au Liberia et la Mauritanie confrontée au conflit du Sahara occidental. Ces crises ont échappé aux capacités politiques d'intervention de l'AN AD. Créée pour répondre à des agressions extérieures contre ses Etats membres, elle n'a pas su s'adapter et répondre aux défis des crises internes et des conflits opposant ses membres. De plus, les changements d'orientation politique de certains Etats membres ont provoqué le désarroi de l'organisation: ainsi, les gouvernements du Bénin et de la Mauritanie ont activement coopéré avec la Libye
J03

Les accords conclus entre le Ghana, la Guinée Conakry et le Mali dans le cadre de l'éphémère Union Ghana-

Guinée-Mali stipulaient des arrangements de sécurité et de défense mais n'ont jamais été formalisés. La Gambie et le Nigeria avaient également précédemment conclu des arrangements de sécurité. Le Conseil de l'Entente, établi en 1959 par le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Niger et le Togo, n'a pas non plus atteint les objectifs qui lui avaient initialement été fixés: aucune mesure d'ordre sécuritaire n'a été prise par ce Conseil qui est demeuré un forum de discussion informel limité au domaine de l'agriculture, de la recherche, des transports et des communications. JO-lA cette époque, à l'exception du Sénégal, qui venait à peine d'inaugurer son dit « système de multipartisme intégral» et de la Côte d'Ivoire qui ne s'était pas encore engagée dans la voie du multipartisme (formel), tous les Etats membres de la sous-région étaient dirigés par des pouvoirs militaires à parti unique.

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considérée par l'ensemble des autres Etats membres comme l'incarnation du danger d'agression contre les pays de l'Accord et leurs voisins. Le seul succès de l'AN AD a été enregistré à l'occasion du conflit dit de l' Agacher, ayant opposé le Burkina Faso et le Mali en 1985: c'est grâce à la médiation de l'organisation qu'ont pu être menées les négociations qui ont conduit à la matérialisation de la frontière entre les deux pays. Bien que les forces armées ouest-africaines soient demeurées nationales, dans la mesure où

elles n'ont pas été intégrées dans un systèmeréellement collectif et multilatéral - l'ANAD
ne pouvant être considérée comme un véritable système de sécurité collectif - la France est en réalité demeurée sinon propriétaire du moins gestionnaire des instruments qui, ultimement, décidaient de la survie des Etats ouest-africains. Le fonctionnement, l'autorité politique et les frontières des Etats ouest-africains francophones, fondements de tout système westphalien, ont ainsi été paradoxalement assurés par une puissance extérieure. Or, au cours des années 1990, la fragilisation de certains Etats de la sous-région a remis en cause ces principes westphaliens en stimulant l'importance des groupes infranationaux, la prolifération des groupes rebelles et l'entrée en scène des groupes de sécurité privés. La façon dont des Etats francophones tels la Guinée ou, de manière plus caractéristique, la Côte d'Ivoire ont été touchés par les conflits se déroulant chez leurs voisins libérien et sierra-Iéonais, la part prise par des Etats tels le Burkina Faso, voire le Togo, dans l'alimentation de ces conflits, tout comme l'implication du Sénégal dans la crise bissauguinéenne, ont démontré comment les principes westphaliens étaient artificiels, voire destructeurs au regard de la vulnérabilité interne de ces Etats. L'inadéquation des appareils militaires, voire plus généralement étatiques, s'est révélée patente, comme nous allons le

voir. Parallèlement, les modes de gestion des conflits - ou ordres régionaux -que les
acteurs ouest-africains ont eux-mêmes peu à peu mis en place pour faire face aux conflits de la sous-région, ont également contribué à saper les fondements du système de sécurité westphalien que la France s'est efforcée de mettre en place. Les nouveaux mécanismes de coercition, instaurés dans le cadre de structures collectives ont consacré l'ingérence dans les affaires intérieures des Etats ouest-africains.

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B. L'Afrique de l'Ouest dans la politique africaine et de sécurité des Etats-Unis Une connaissance détaillée du processus décisionnel américain est indispensable à la compréhension de la politique africaine des Etats-Unis qui, comme le souligne Peter Schraeder, « commence par une clarification du rôle joué par les différents membres de l'appareil de politique étrangère chargé de la formulation et de la mise en œuvre des politiques américaines en Afrique. De plus, en s'intéressant à la façon dont les agences gouvernementales interagissent et en examinant les plans qui ont émergé de ces actions, nous pouvons décrire et expliquer la continuité et le changement de l'intervention américaine en Afrique dans la période qui a suivi le second conflit mondial. (...) La nature des évènements survenus sur le continent a historiquement affecté le fonctionnement du processus de décision américain et réciproquement, la substance des politiques américaines en Afrique. L'importance de l'interaction entre les évènements en Afrique et la formulation des politiques est démontrée par l'examen de trois tendances générales: les situations de routine et les politiques bureaucratiques,. les situations de crises et les politiques présidentielles,. les situations de crises étendues et la politique intérieure. (...) Le résultat net de l'influence bureaucratique sur le processus de décision est que la politique africaine des Etats-Unis est devenue fragmentée, interprétée différemment selon les missions imparties à chaque bureaucratie initialement créée pour traiter un aspect particulier de la politique étrangère »105.Nous recourons ici à une approche fondée sur l'analyse du processus américain de décision, appréhendé dans son interaction avec le système international, et plus exactement ici régional106. Sont ensuite exposés les fondements doctrinaux de la politique de sécurité menée en Afrique jusqu'au début des années 1990, particulièrement la doctrine Low Intensity Conflict (LIC). Enfin, sont examinées les relations diplomatiques et économiques qui ont lié les pays ouest-africains aux Etats-Unis au cours de la période 1960-1990.
1. Le processus décisionnel américain

Bien que les plus hautes sphères de l'exécutif américain se soient rarement investies de manière accrue dans les questions africaines, il convient de se pencher brièvement sur les positions des différents présidents américains à l'égard du continent. Les Présidents Truman et Eisenhower se sont personnellement peu impliqués dans les questions africaines. Sous la présidence du second, le vice-président Richard Nixon a cependant pris un certain nombre d'initiatives, pesant notamment en faveur de la création d'un Bureau indépendant

SCHRAEDER Peter, United States Policy toward Africa, ..., p. 12. Peter Schraeder insiste particulièrement sur le rôle de frein joué par la procrastination (incrementalism) des services bureaucratiques,(avec pour conséquence une étonnante continuité dans les politiques menées en Afrique, quelles que soient les vues du Président en exercice. 106 MANGI Lutfullah, «The Role of President and Bureaucracy in US Foreign Policy-Making », Pakistan Horizon, volume 47, n04, octobre 1994, pp. 33-61. Voir également BOWMAN Larry W., « Government OfficiaIs, Academics and The Process of Formulating US National Security Policy toward Africa », Issue, volume XIX, nOl, hiver 1990, pp.5-8.

105

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des affairesafricainesau sein du Départementd'Etat, en dépit de l'opposition du Congrès107
et des freins internes au Département lui-même. Cependant, la vision africaine de Nixon est dans une large mesure influencée par le prisme de la guerre froide, conformément à la logique que nous avons exposée en introduction de ce chapitre. Avec Kennedy, l'Afrique apparaît pour la première fois comme un domaine d'investissement de la politique étrangère américaine. Kennedy, au moins au début de son Administration, a inauguré une approche qui définit l'intérêt national des Etats-Unis sur le continent de manière plus large que les administrations précédentes: selon cette approche « internationaliste-libérale », les intérêts américains ne doivent pas se limiter à la définition purement stratégique et économique généralement retenue, mais également intégrer des dimensions morales et humanitaires. Dans une perspective utilitariste, l'aide américaine au développement est perçue comme un moyen d'inciter les Etats africains nouvellement indépendants à adopter des positions favorables aux Etats-Unis. Kennedy lui-même a développé des relations personnelles avec les dirigeants du continent: le Président soigne particulièrement ses relations avec Sékou Touré, et surtout Kwame Nkrumah. L'arrivée de George BalI au poste de sous-secrétaire d'Etat (en remplacement de Chester Bowles), signifie cependant dans une large mesure la fin de l'approche libérale du continent africain de l'Administration Kennedy. Par ailleurs, la crise du Congo-Kinshasa avait également contribué à convertir Kennedy à davantage de réalisme. Lyndon Johnson se consacre quant à lui en priorité aux affaires intérieures et au conflit du Vietnam. Ses successeurs vont essentiellement s'intéresser à la partie australe du continent, qui est peu à peu devenue la pierre angulaire de la politique africaine des Etats-Unis, à la fois en raison de l'émergence de conflits armés partiellement liés à l'affrontement Est-Ouest, mais aussi en raison de l'effondrement de l'empire portugais. Cependant, ni Nixon, ni Kissinger ne se sont réellement investis dans la gestion des questions africaines, délégant le plus souvent cette fonction au NSC (voir infra). C'est l'envoi par l'Union soviétique de troupes cubaines en Angola qui suscita l'intérêt du Président Ford qui chargea Kissinger de forger une alliance contre le communisme avec les Etats africains. Les années Carter en revanche sont généralement présentées comme les plus favorables à l'Afrique, en termes d'intérêt et d'initiative, depuis le début de la présidence Kennedy. De la même façon que Kennedy, Jimmy Carter a mis l'accent sur la nécessité de dispenser une assistance économique et technologique, mais aussi un soutien politique et moral à l'ensemble des Etats africains. « La politique de Carter était fondée sur le soutien américain à l'indépendance politique de l'Afrique, conjugué au renforcement des liens économiques et sociaux entre l'Amérique et l'Afrique. Carter concevait les problèmes africains comme indépendants des évènements se déroulant sur la scène internationale, ce qui signifiait qu les Etats placés sous régime marxiste, comme l'Angola ou le Mozambique, étaient eux aussi éligibles pour bénéficier du soutien américain. (...) L'administration Carter voyait le nationalisme africain comme une force historique qu'i! convenait de protéger de toute forme d'impérialisme. Cette approche présumait que, sur le long terme, le développement et le renforcement du nationalisme

107Kennedy, en sa qualité de membre du Sous-Comité des affaires africaines du Comité des Affaires Etrangères du Sénat, est également l'un des premiers à avoir plaidé en faveur de la création d'un Bureau spécialisé dans les affaires africaines au sein du Département d'Etat.

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africain coïncideraient avec les intérêts africains sur le continent »108.La nomination d'hommes connus pour leur intérêt pour l'Afrique tels Cyrus Vance, Warren Christopher, Richard Moose, Donald Mac Henry et Antony Lake à des postes clés de l'Administration a été perçue à l'époque comme un signe encourageant. Cependant, après l'intervention soviétique en Afghanistan, c'est l'approche globaliste et géo-stratégique de Brzezinski qui a prévalu, approche fondée sur l'idée de centralité de l'affrontement Est-Ouest dans les affaires régionales109. L'idée de sof power, portée en germe par l'approche initiale de Jimmy Carter a été abandonnée au motif qu'elle ne contribuait pas en réalité à renforcer le leadership américain. La politique africaine de la première Administration Reagan, luimême peu intéressé par les affaires du continent, a été en grande partie soumise à l'influence des deux Secrétaires d'Etat successifs, Alexander Haig et George Schultzllo. En revanche, sous le second mandat, la politique a dans une large mesure été définie par les White House Advisers, tels le Chief of Staff Donald Reagan et le directeur du renseignement William Casey, jusqu'à ce que le Congrès fasse valoir ses prérogatives à l'occasion du vote du Comprehensive Anti-Apartheid Act, qui en 1986 força l'Administration à revoir les orientations de sa politique envers l'Afrique du Sud. En effet, tout comme les Administrations Nixon, Ford et Carter, la politique africaine des Administrations Reagan est en grande partie demeurée centrée sur l'Afrique australe. Tout au long des deux mandats, il convient cependant de mentionner le rôle, particulièrement actif, du Secrétaire d'Etat adjoint pour les affaires africaines, Chester Crocker, qui a joui d'une remarquable autonomie, au moins jusqu'en 1985, date où la politique africaine a davantage été soumise aux pressions de la Maison Blanche et du Congrès. Enfin, c'est également au règlement des guerres et conflits d'Afrique australe que s'est en priorité consacrée l'Administration de George BushIl1. Cependant, c'est bien entendu le fait d'avoir inauguré en Somalie une politique d'intervention directe dans le règlement d'un conflit africain, où n'était engagé aucun intérêt américain, qui constitue la caractéristique majeure de la politique étrangère et de sécurité menée en Afrique par l'Administration Bush. D'une manière générale, en l'absence de crises majeures, ce sont, dans une large mesure, les services administratifs (bureaucraties) qui ont présidé à la définition aussi bien qu'à la conduite de la politique africaine, considérée comme d'importance mineure par l'ensemble des présidents américains. Il apparaît qu'entre 1960 et 1990, c'est le Département d'Etat qui s'est révélé être l'acteur majeur en matière de politique africaine, à l'exception de quelques cas sous Nixon et sous Reagan. « Depuis le lendemain des indépendances, la politique africaine des Etats-Unis a
GERSHONI Yekutiel, «The United States and Africa - The Fundamentals Asian and African Studies, n026, 1992, pp. 122-123.
109
108

of a One-Dimensional

Policy»,

La fameuse opposition Vance-Brzezinski s'est particulièrement faite sentir sur les dossiers africains. Voir

BRZEZINSKI Zbigniew, Power and Principles: Memoirs of the National Security Adviser (1977-1981), New York, 1983, p. 143 et ss. 110 Voir ROTHCHILD Donald et RA VENHILL John, « Subordinating African Issues to Global Logic: Reagan Confronts Political Complexity», in LIEBER, OYE et ROTHCHILD, Eagle Resurgent: The Reagan Era in American Foreign Policy, Boston, Little Brown, 1983, pp. 393-429. 111Voir ROTHCHILD Donald et RA VENHILL John, « Retreat from Globalism: US Policy toward Africa in the 1990's, in LIEBER, OYE et ROTHCHILD, Eagle in a New World: American Grand Strategy in the Post-Cold War Era, New York, Harper Collins, 1992.

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été conduite par le Département d'Etat et son Bureau des Affaires africaines. Deux autres acteurs importants, le Département de la Défense et la CIA ont cependant développé un intérêt accru pour l'Afrique après l'effondrement brutal de l'Empire colonial portugais, suivi par la lutte de pouvoir entre mouvements nationalistes pro-soviétiques et prooccidentaux en Angola »112.En dépit des désaccords avec le NSC, jusqu'en 1979, le Département d'Etat a néanmoins conservé le plein contrôle de la politique africaine. Au début des années 1950, au sein du Département, c'est le Bureau des Affaires européennes qui a la charge des dossiers africains. Un second bureau a néanmoins un droit de regard sur les questions africaines: le Bureau de recherche et d'analyse sur l'Afrique (Office of Research and Analysis on Africa), intégré au Bureau de renseignement et de recherche (Office of Intelligence and Research). Le 10 septembre 1956, un Bureau semi-autonome des Affaires africaines (divisé entre une section pour l'Afrique du Nord et une section pour l'Afrique australe) est créé, au sein du Bureau des Affaires du Proche Orient (Near Eastern Affairs), avec à sa tête un Secrétaire adjoint pour les affaires africaines. Ce n'est que le 10 juillet 1958 que la Chambre des Représentants, suivie un an plus tard par le Sénat, vote la création d'un Bureau des Affaires africaines totalement indépendant: l'imminence des indépendances a en effet convaincu l'ensemble des acteurs américains de la nécessité de considérer le continent en dehors du prisme européen. Le Bureau des Affaires africaines, dont le premier Secrétaire fut Joseph Satterhwaite, a été divisé en quatre sections géographiques (Afrique centrale, Afrique de l'Est, Afrique australe, Afrique de l'Ouest). Pourtant, en dépit de la création d'un Bureau spécifiquement voué à la gestion des affaires africaines, l'influence du Bureau des Affaires européennes est longtemps demeurée déterminante. Les traditions respectives de ces deux bureaux, le recrutement de leur personnel et les motivations de leur engagement les ont conduits à promouvoir des visions différentes, voire diamétralement opposées, de la politique à mener sur le continent. Des conflits internes au Département d'Etat ont donc émaillé la politique africaine des EtatsUnis, dès le lendemain des indépendances. Les positions du Bureau des Affaires africaines, généralement plus libérales, se sont en effet heurtées aux options plus conservatrices du Bureau des Affaires européennes, souvent acquis à la vision des anciennes puissances
coloniales mais aussi fréquemment soutenu par le Pentagone
113.

Par ailleurs, l'une des distinctions structurantes habituellement mises en avant pour analyser la politique étrangère américaine est celle opposant d'une part, les political appointies (ou appointive government), d'autre part, les permanent government, censés avoir des perceptions différentes de l'intérêt national. Ainsi, selon Morton Halperin, le caractère politique des postes occupés par les appointive government, les rend généralement très sensibles aux arguments et aux intérêts du groupe professionnel dont ils sont issus, tandis que les fonctionnaires défendent généralement la culture et la tradition du corps

auquel ils appartiennene14. Le plus souvent, les postes les plus élevés tels les Secrétaires
Il2

L'absence de visions harmonisées au sein du Département d'Etat, sur les dossiers africains comme sur les autres, a souvent été imputée à la faiblesse du Policy Planning Staff, théoriquement chargé de la coordination des politiques suivies à l'intérieur même du Département d'Etat. Il~ HALPERIN Morton et KANTER Arnold, Bureaucratic Politics and Foreign Policy, Washington D.C., Brookings Institution, 1974.

Il3

MANGI Lutfullah, art. cit., p. 57.

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d'Etat, les Secrétaires d'Etat adjoints mais aussi les Assistant Secretaries sont des political appointies du Présidene 15. La composition du personnel affecté aux Affaires africaines 116, aussi bien que l'identité des diplomates affectés en poste en Afrique, ont joué un rôle important dans les options politico-diplomatiques retenues par les administrations successives. Jusqu'à l'arrivée au pouvoir de lohn Kennedy, la nomination à des postes ayant trait à l'Afrique était perçue comme une sanction au sein du Département d'Etat. En août 1960, un rapport du représentant du Secrétaire d'Etat faisant le point sur la politique américaine en Afrique, insistait sur le manque de personnel qualifié envoyé sur le continent et reconnaissait que les Etats-Unis manquaient de personnes expérimentées sur les questions africaines. Le Département d'Etat recourait alors fréquemment à des personnalités extérieures, notamment des hommes d'affaire en liaison avec le Liberia: cependant, l'implication du monde des affaires risquait de donner des arguments aux critiques des Soviétiques contre l'impérialisme américain. Kennedy revalorisa les diverses fonctions associées à l'Afrique, en mettant sur pied une Task Force, composée d'une quarantaine de spécialistes issus du monde universitaire, sans pour autant renoncer à impliquer des hommes provenant de celui des affaires. En outre, il nomma un ambassadeur dans chaque pays nouvellement indépendant, rompant avec l'approche de l'Administration d'Eisenhower qui préconisait la création d'un poste d'ambassadeur par région117.Cette idée avait d'ailleurs été émise par l'administration républicaine afin de ménager les susceptibilités gaullistes dans les régions anciennement placées sous tutelle française. La nomination par Kennedy d'un groupe d'ambassadeurs jeunes et dynamiques (tels William Attwood en Guinée ou Philip Kaiser au Sénégal) dans les nouveaux Etats africains fut saluée comme un signe de l'importance grandissante du continent pour les Etats-Unis. Par la suite, les membres du Bureau des Affaires africaines ont été le plus souvent des diplomates de carrière (Career Foreign Service Officers - FSO's), qui souvent se sont révélés plus sensibles aux aspirations des responsables africains ainsi qu'aux racines internes (à la fois culturelles, économiques, historiques et politiques) des conflits plutôt qu'aux facteurs externes (tensions Est-Ouest, fondamentalisme islamique) censés gouverner leurs logiques. Au sein du Département d'Etat, deux autres bureaux ont également joué un rôle d'importance dans la gestion des dossiers africains: tout d'abord, le Bureau des organisations internationales (Bureau of International Organizations), héritier de l'Office of Dependant Area Affairs, anciennement chargé des questions relatives aux territoires non
115 Cependant, selon Hedrick Smith, ces hommes, malgré le caractère politique de leur nomination, sont le plus souvent influencés et soumis à la pression des fonctionnaires de carrière à la tête desquels ils ont été placés. Voir SMITH Hedrick, The Power Game: How Washington Works, London, Collins, 1987, p. 572 et ss. De la même façon, Morton Halperin considère que les political appointies en viennent le plus souvent à épouser les vues de leur administration et à s'en faire les représentants auprès des autres instances. 116 Le Bureau des affaires africaines est dirigé par un Assistant Secretary of State for African Affairs, assisté par un Senior Deputy Assistant Secretary et par trois Deputy Assistant Secretaries. 117 En 1956, le Département d'Etat disposait seulement de cent fonctionnaires en poste dans toute l'Afrique. En 1957, le nombre total d'agents du Service étranger dans les ambassades et consulats africains était toujours inférieur (248) au nombre de ceux en poste en Allemagne de l'Ouest (256). En revanche, dès juillet 1961, on comptait 28 ambassades américaines sur le continent, Il consulats généraux, 9 consulats, et une agence consulaire dans 37 pays africains.

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autonomes; ensuite, le Bureau des Droits de l'Homme et des affaires humanitaires, créé sous l'Administration Carter. Enfin, il convient de souligner: le rôle de l'USAID, agence indépendante mais reliée au Département d'Etat, créée en 1961, sous l'Administration Kennedy, qui a pour vocation d'administrer l'aide américaine à l'étranger, à l'exclusion de l'aide militaire, qui relève du Ministère de la Défense; le rôle du Peace Corps, créé comme une agence indépendante également sous l'Administration Kennedy. Plus de la moitié des effectifs de cette agence ont servi en Afrique. Le nombre de pays africains ayant accueilli le Peace Corps s'élève à 25, dont 14 pays francophones. La pol itique étrangère américaine est cependant caractérisée, depuis l'adoption en 1947 du National Security Act, par l'implication d'un grand nombre d'agences et de départements dans le processus de décision. Ainsi, outre le Département d'Etat, les principaux acteurs de la sphère exécutive sont les suivants:
Départements à l'exécution et agences associés à l'élaboration et de la politique étrangère américaine

Département National Security Counci I (NSC) Departement of Defense (DOD) Joint Chief of Staff Department of Treasury Department of Interior Department of Commerce Department of Agriculture Department of Labour Department of Energy

Agence ou Bureau Central Intelligence Agency (CIA) Defense Intelligence Agency (DIA) US Information Agency (USIA) National Aeronautical and Space Administration (NASA) The Export-Import Bank of the United States (Exim Bank) Federal Bureau of Investigation (FBI)

Source: ESTERLINE John E. and BLACK Robert B., Inside Foreign Policy: Department of State Political System, Mayfield Publishing Co, California, 1975.

The

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Parmi toutes ces instances, les plus importantes sont bien entendu le NSC et le Département de la Défense. Bien qu'en vertu du National Security Act de 1947118le NSC ne constitue qu'un centre de formulation et de coordination de la politique de sécurité (nationale et internationale), cet organe constitue l'un des piliers de la politique étrangère américaine. Conformément aux textes officiels, le Conseil national de sécurité conseille et assiste le Président pour les questions de sécurité et de politique étrangère et l'aide dans 1'harmonisation des politiques des différentes agences du gouvernement ayant trait à ces domaines. Il se situe au cœur de 1'« interagency process» et doit rendre cohérentes les options promues par les différentes agences fédérales, auprès desquelles il joue par aiIJeurs un rôle de conseil et d'information. Le rôle du NSC peut donc être décrit selon deux axes: de manière horizontale, sous la direction du Conseiller pour la sécurité nationale (National
Security Advisor

- NSA),

le personnel

du NSC, agit en tant qu'organisme

de coordination

de la planification interdépartementale. Selon un axe vertical, le NSC lui-même remplit les fonctions d'un forum décisionnel. Outre le Président lui-même, il est composé par le Viceprésident, le Secrétaire d'Etat, le Secrétaire à la Défense, le directeur de la CIA et le président du Comité des Chefs d'Etat-MajorI19. Avant la fin de la guerre froide, le rôle du NSC en matière de politique africaine s'est notamment affirmé lorsque cet organe prépara Ie fameux rapport NSSM-39 (National Security Study Memorandum 39, 10 avril 1969), qui comportait les cinq options parmi lesquelles Nixon opta pour la dite « Tar Baby Option »120. La rédaction du NSSM 39 illustre l'importance prise par le NSC en matière de politique africaine. Entre 1969 et 1972, trois autres rapports sur l'Afrique, demeurés confidentiels, ont été préparés: la NSSM 87, relative à l'Afrique du Nord (22 janvier 1970) ; la NSSM 89, relative à l'Afrique de l'Ouest (12 février 1970Y21;
Ils Aux termes du titre I, section 101 de cette loi, le NSC est chargé de « conseiller le Président en ce qui concerne l'intégration de la politique intérieure à la politique étrangère et militaire liée à la sécurité nationale, de manière à permettre aux services de l'armée et aux autres ministères et agences du gouvernement de coopérer plus effectivement en matière de sécurité nationale ». Cette loi a été amendée par le National Security Act Amendment de 1949. A la fin de la même année, le NSC a été rattaché au Bureau exécutif du Président (Executive Office of the President). Ce n'est qu'à partir de la présidence Kennedy que le NSC commença à jouer un rôle actif en matière de politique étrangère. Au sein de l'EOP, d'autres organes ont pu être périodiquement associés à la définition de la politique étrangère comme le White House Office, l'Office of Management and Budget, le Council of Economic Advisers, l'Office ofTrade Representative, et l'Office of Science and Technology Policy. 119 La formulation d'une décision de politique étrangère suit quatre étapes. Tout d'abord, le Président, le NSA ou tout autre membre du NSC transmettent aux différents départements concernés une demande formelle d'étude; ces départements rassemblent l'information et présentent leurs résultats au personnel du NSC qui constitue un dossier départemental sur le sujet. Le NSA formule des recommandations sur la base de ce rapport, qu'il soumet au comité supérieur. Chaque membre permanent ou statutaire du NSC exprime son avis sur les options. Le Président prend sa décision seul, pendant ou après le conseil. Une fois la décision prise au niveau présidentiel, le NSA pron1ulgue une directive d'exécution, dont le personnel du NSC supervise la mise en œuvre. 120Cette option, adoptée à l'occasion de la crise dans les colonies portugaises, a constitué la trame de la politique américaine en Afrique australe jusqu'en 1974. Elle plaidait en faveur de l'assouplissement des sanctions contre les régimes racistes de Rhodésie et d'Afrique du Sud. Le NSC cherchait alors à ne pas pénaliser les grandes sociétés américaines, bailleurs de fonds privilégiés de la campagne électorale de Nixon. 121 La position de l'administration américaine face à l'indépendance de la Guinée-Bissau révèle les atermoiements récurrents et les ambiguïtés des Etats-Unis face au processus de décolonisation. Avant même la Révolution des œillets au Portugal, ont eu lieu des débats virulents au sein de l'administration américaine quant à l'attitude à adopter envers la colonie de Guinée-Bissau. Le débat a été comparable, y compris en intensité, à celui intervenu à propos du NSSM 39. Alors que le Secrétaire d'Etat adjoint pour les Affaires africaines, Donald Easum, était

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la NSSM 115, relative à l'Afrique dans son ensemble (25 janvier 1971).

Le rôle de la CIA122 s'est également révélé important. Dès 1960, a été créée au sein de la
CIA une division africaine (African Division) au sein du Deputy Directorate of Operations (ODD), responsable des opérations clandestines à travers le monde. Le caractère confidentiel des missions imparties à l'agence a longtemps rendu difficile toute évaluation des ressources et des dépenses de celle-cj123.Il en allait de même de la composition de son personnel et de ses correspondants chargés de l'Afrique. Cependant, à la suite du scandale du Watergate, une liste complète des responsables de l'agence de renseignement en Afrique a été dévoilée par un ouvrage consacré à ses activités en Afrique124.Entre 1960 et 1990, le rôle de la CIA a été de lutter contre la progression du communisme sur le continent. D'une manière générale, la dimension locale et régionale des conflits africains a été minimisée par les agents du DDO, souvent enclins à aborder les crises africaines à travers le seul prisme de l'affrontement Est-Ouest et attribuant les instabilités à des agressions commandées de l'extérieur. Par ailleurs, la CIA a toujours privilégié une étroite collaboration avec les services de renseignements européens, tout en conservant des liens étroits avec les services de sécurité intérieure des pays alliés tels ceux de Mobutu, d'Hassan II ou d'Afrique du Sud. Des tensions sont parfois intervenues entre la CIA et le Département d'Etat, jaloux des budgets accordés aux chefs de station locaux, budgets conséquents comparés à ceux des diplomates en poste. Ainsi que le souligne David Moore, la tendance générale de la politique menée par les services de la CIA en Afrique a été guidée par l'obsession de trouver des dirigeants rationnels pour présider au devenir des nouveaux Etats. Moore, s'appuyant sur un rapport remis au NSC en 1967, souligne ainsi la conception « particulière» de la démocratie appliquée à l'Afrique au lendemain des indépendances par
favorable à la reconnaissance de l'indépendance de la petite colonie, Kissinger se montrait résolument opposé à une telle option, de peur de perdre l'accès à la base aérienne des Açores, détenue par le Portugal, qui s'était révélée indispensable pour le ravitaillement américain lors de la guerre du Kippour. Par ailleurs, Kissinger craignait que la reconnaissance de la Guinée-Bissau ne crée un précédent dont s'inspireraient les autres colonies portugaises, Le coup d'Etat du Général Spinola et sa décision, le 25 juillet 1974, d'accorder l'indépendance aux trois colonies portugaises ont évité à l'administration d'avoir à trancher sur la question bissau-guinéenne mais ont ouvert la voie au problème de l'Afrique australe, motif récurrent de tensions entre les diplomaties nigériane et américaine, 122 Outre la mission de fournir des inforn1ations au NSC relatives à la sécurité nationale, la CIA s'est vu reconnaître le droit «d'exécuter d'autres fonctions et tâches reliées au renseignement affectant la sécurité nationale, que le NSC pourrait diriger de temps à autre ». Cette disposition floue a laissé le champ libre aux covert operations de l'agence. Le contrôle sur les activités de la CIA est exercé à la fois par l'exécutif et par le législatif. Au sein de la branche exécutive, l'Operation Advisory Group, l'Office of Management and Budget et le Foreign Intelligence Advisory Board sont chargés du contrôle des activités de l'agence (le dernier organe est composé de citoyens faisant autorité dans leur domaine et nommés par le Président, qui ont pour mission d'examiner les projets de la CIA et les demandes de budget afférentes). Au sein du Congrès, ce sont les Appropriations Committees et les Armed Services Committees qui sont chargés du contrôle: leur accès aux informations est cependant réduit. 123 Selon Bruce Oudes, en 1974, pour mener à bien ses actions en Afrique, la CIA aurait par exemple disposé d'un budget de 20 à 25 millions de dollars (OUDES Bruce, « The CIA in Africa », Africa Report, juillet-août 1974, p. 49). En revanche, René Lemarchand estime à 25 millions de dollars les seules dépenses en armements consenties en 1975 en faveur du FNLA et de l'UNIT A (LEMARCHAND René, American Policy in Southern Africa: the Stakes and the Stance, Washington D.C., University Press of America, 1978, p. 34). On s'aperçoit donc qu'il n'existe aucune commune mesure entre les chiffres cités. Les activités de la CIA étant confidentielles par définition, ni confirn1ation, ni démenti ne sont apportés aux chiffres cités. IH RAY, ELLEN, SCHAAP, Dirty Work: the CIA in Africa, N.J., Lyle Stuart, Inc, 1979.

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la CIA et le NSC : «L'Africain est encore immature et peu sophistiqué par rapport aux questions qui divisent le monde aujourd'hui. L'esprit africain n'est pas encore décidé et reste soumis à nombre de forces contradictoires. Ces pressions ne feront qu'augmenter dans l'avenir. L'Africain est une cible pour les avocats du communisme, du vieux colonialisme, du nationalisme xénophobe, de la propagande égyptienne islamique, aussi bien que pour les partisans d'un ordre fondé sur le développement de plusieurs entités
politiques, étroitement liées à l'Occident»
125.

En revanche, il apparaît qu'au cours des trente années qui ont suivi les indépendances, le poids du Pentagone a été limité en Affique. Ce n'est qu'en 1957 que l'Administration Eisenhower a créé l'Office of Regional Director for Africa, au sein du Directorate of Near Eastern and South Asian Affairs: le bureau Affique a continué d'être placé sous l'autorité de cette direction jusqu'en 1970, date à laquelle les affaires africaines ont été affiliées au Western Hemisphere Directorate, placé sous la direction d'un Deputy Assistant Secretary. En 1971, l'Affique a été séparée des Affaires de l'hémisphère occidental (Western Hemisphere) et rattachée à l'Office of Near Eastern and South Asian Affairs, jusqu'au début des années 1980. En 1983, un poste de Deputy Assistant Secretary for Africa a été créé au sein de l'Office for International Affairsl26. Par ailleurs, au sein du DOD, la Defence Intelligence Agency (DIA), créée en 1961 par Mc Namara dans le but de coordonner les trois services de renseignements des différentes armes, disposait d'environ 80 analystes spécialisés dans les questions afficaines. « La politique "libérale" des États-Unis envers le nationalisme africain reflète l'idée des décideurs américains selon lesquels la conjugaison de la présence militaire occidentale et de l'incapacité de l'Union soviétique à projeter sa puissance préserverait l'Afrique subsaharienne d'une confrontation militaire majeure. C'est pourquoi, la mission de faire face à la menace soviétique a été confiée en priorité au Département d'Etat et à la CIA, et non pas au Département de la Défense. Cela ne signifie pas que le DaD s'est totalement désintéressé de l'Afrique, mais simplement que l'on n'attendait pas de lui qu'il affronte directement le défi soviétique dans cette région »127. es L préoccupations majeures du Pentagone en Afrique ont essentiellement eu trait aux questions d'acheminement des matières premières et à la volonté de contrer tout expansionnisme soviétique sur le continent. Selon Richard Moose, qui fut Assistant Secretary sous Carter, le rôle du DOD en Affique, sous l'administration Carter, a en effet été des plus réduits: « Il y avait peu ou pas d'espace pour le Département de la Défense en Afrique. (...) Je ne me souviens pas qu'ils [DaD] aient été impliqués dans la région, bien
125National 8, nOl,juin
126

Security

Council,

Rapport

de 1957 (pp. 7-8), cité par MOORE

David,

«Reading

Americains

on

Den10cracy in Africa: From the CIA to Good Governance », European Journal of Development Research, volume
1996, p. 135 (pp. 123-148).

Cet Office of International Security, créé en 1953 à la demande d'Eisenhower et surnommé le «petit

Département d'Etat» sous Johnson et Kennedy, a joué un rôle non négligeable en matière de politique étrangère, jusqu'à ce que son influence diminue sous Nixon. Ce bureau est d'ailleurs un temps sorti de la compétence du Ministère de la Défense pour être intégré au Defense Programme Review Committee, présidé par Henry Kissinger, en sa qualité de National Security Adviser. Noel C. Kosh a été Ie premier Deputy Assistant Secretary for African Affairs. 127 FOLTZ William 1., « United States Military and Strategic Interests in Africa », in SKINNER Elliot P., Beyond Constructive Engagement: United States Foreign Policy toward Africa, Paragon House Publishers, New York, 1986, p. 48.

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qu'ils aient été conscients des problèmes qui s y posaient. Je veux dire par là que nous les informions et qu'ils n'ont jamais cherché sérieusement à influencer notre politique. Nous avons recouru au Ministère de la Défense une fois pour les opérations au Shaba. Le Département de la Défense a commencé à être intéressé par l'Afrique après la guerre en Afghanistan et la détérioration de la situation en Iran, lorsque Carter a mis en œuvre sa stratégie de l'Océan Indien: le DOD a alors cherché à disposer de bases sur ce littoral »128.Sous l'Administration Reagan, le rôle du Pentagone semble également avoir été périphérique. Il existait des Policy Coordinating Committees (PCC), chargés de coordonner les actions au niveau des Assistant Secretaries des deux Départements (DOS000). Il semble cependant que jamais une question n'ait été traitée au niveau des Deputy Secretaries, preuve du manque d'intérêt du Pentagone pour le continent. Enfin, le Congrès a pour sa part joué un rôle très limité en matière de politique africaine jusqu'aux années 1990. Les Appropriations Committees, partisans d'une réduction de l'aide à l'étranger, sont peu intervenus sur les budgets africains, en raison du montant de toute façon peu élevé de ceux-ci. Par ailleurs, établi au sein du Comité des Affaires étrangères du Sénat (Foreign Relations Committee) en 1959, le sous-comité des Affaires africaines n'a jamais vraiment été actif avant 1975, sous la présidence du Sénateur démocrate de l'Iowa, Dick Clark. Par la suite, à l'exception du Sénateur républicain Nancy Kassembaum, la plupart des présidents de cette sous-commission se sont révélés particulièrement peu actifs. En revanche, le sous-comité des Affaires africaines, établi également en 1959 au sein du Comité des Affaires extérieures de la Chambre des Représentants, s'est beaucoup plus impliqué dans le suivi des questions du continent, particulièrement lorsque Charles Diggs, fondateur du Black Caucus au sein du Congrès, puis Stephen J. Solarz et enfin Howard Wolpe occupèrent sa présidence. Néanmoins, la structure même et le fonctionnement de ces comités sont peu favorables à un investissement accru de l'ensemble du corps législatif dans les affaires africaines: ainsi, le sous-comité aux affaires africaines de la Chambre des Représentants est-il composé de seulement 10 membres, qui doivent obtenir le soutien de la majorité de leurs 435 collègues, afin que leurs décisions aient le moindre impact. Quand bien même une décision serait adoptée d'abord par le Comité des Affaires extérieures dans son ensemble, puis par la majorité de la Chambre, encore faudrait-il que le Sénat vote le texte dans les mêmes termes (après une procédure interne similaire à celle prévalant au sein de la Chambre des Représentants). On ne compte que deux exemples de lois d'initiative législative sur l'Afrique: la loi de 1971 visant à limiter les sanctions contre le gouvernement blanc de Rhodésie (dit Amendement Byrd); le Compréhensive AntiApartheid Act (CAAA) de 1986, grâce auquel le Congrès, profitant du vide créé par le désaccord entre le Département d'Etat et la Maison Blanche, a pu imposer des sanctions au régime sud-africain. Il convient enfin de dire un mot sur le Black Caucus, qui regroupe les membres noirs du Congrès. Le Black Caucus s'est surtout montré sensible aux questions concernant l'Afrique australe. Après avoir pesé de tout son poids pour favoriser l'indépendance des colonies portugaises, il s'est opposé à la levée des sanctions contre la Rhodésie et s'est longtemps consacré à la lutte contre l'apartheid sud-africain. En dehors de

128

MOOSE Richard,

cité par MANGI Lutfullah,

art. cil., p. 58.

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ces problèmes, le Black Caucus s'est cependant largement préoccupé des conditions de vie des Noirs Américains aux Etats-Unis mêmes, notamment dans le cadre du mouvement de défense des droits civiques.
2. Les doctrines stratégiques

Il convient, d'une manière plus générale, de se pencher sur la doctrine stratégique à laquelle s'est référée, au moins en théorie, la politique de sécurité américaine en Afrique jusqu'aux années 1990. Plus que les stratégies réellement adoptées, c'est ici la pensée sous-tendant les politiques mises en œuvre en Afrique qui fait l'objet du présent paragraphe. A la fin des années 1950, c'est le Général de l'US Army Maxwell D. Taylor qui a mis l'accent sur la nécessité de réfléchir aux moyens de faire face aux multiples insurrections dans le Tiers Monde, insurrections contre lesquelles la stratégie globale de réponse massive se révélait inadaptée129.Devenu Président du Comité des Chefs d'Etat-Major (Chairman of Joint Chiefs of Staff) sous l'Administration Kennedy, Taylor est à l'origine de la « stratégie de la réponse flexible» et des tactiques de contre-insurrection qui lui sont associées. Cette approche a été développée dans des mémorandums confidentiels du NSC, en l'occurrence le National Security Action Memorandum 124 (NSAM 124) du 18 janvier 1962 et le NSAM 182 du 24 août 1962. Le NSAM 124 définit « les insurrections subversives comme une forme majeure de conflit politico-militaire » et recommande aux différentes agences du gouvernement de développer des plans coordonnés pour résister à la menace. Le NSAM 182 recommande quant à lui l'adoption de la dite Overseas InternaI Defense Policy (OIDP), qui, inspirée de l'expérience britannique de lutte contre la guérilla communiste en Malaisie ainsi que des opérations menées par l'armée américaine aux Philippines dans les années 1950, consiste à coordonner les efforts politiques, économiques et militaires afin de mobiliser le soutien des populations en faveur des gouvernements établis et d'isoler ainsi les guérillas de ces populations, particulièrement dans les zones rurales. Les OIDP autorisaient également l'engagement direct de forces américaines dans la lutte contre les mouvements insurgés. Cette approche contre-insurrectionnelle a été intégrée à la stratégie globale de containment et institutionnalisée par la création d'un comité interministériel (Interdepartmental Committee on Overseas Internal Defense Policy), par son inclusion dans les doctrines opérationnelles des différentes armes et par la création de centres d'entraînement. C'est au Vietnam que l'expérimentation de cette doctrine a été la plus poussée, ce conflit permettant également de reconstituer des unités des Forces Spéciales
13°0

129Voir HUNT John B., « Emerging Doctrine for LIC », Military Review, volume 71, 1991-6. 130 Nées lors des combats de la Seconde Guerre mondiale, auxquels elles participèrent activement en Europe et dans le Pacifique, les Forces Spéciales américaines furent à l'origine quasiment exclusivement d'inspiration britannique: ass/so (Office of Strategie Services/Special Operations Branch, chargé du renseignement) copié sur le SOE (Special Operations Executive, service action britannique de la Seconde guerre mondiale) ; Rangers et Raiders sur le modèle des commandos Marauders du général Devill, instruits et organisés à l'image des Chindits (surnom donné aux unités britanniques de l'armée des Indes ayant opéré dans la jungle birmane) ; participation aux équipes Jedburghs et Brissex (petites équipes aéroportées américano-britanniques). Toutefois, les autorités politiques et militaires américaines n'ayant pas perçu leur utilité à l'issue de la guerre, l'ensemble de ces moyens furent dissous. C'est Kennedy, inquiet de l'instabilité croissante du Tiers-Monde qui fut directement à l'origine de la réactivation des Forces Spéciales, qui s'intègre dans le cadre beaucoup plus général de la réponse américaine à

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