//img.uscri.be/pth/db457b034f4279a28402a691f358f44a75dda710
Cet ouvrage fait partie de la bibliothèque YouScribe
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le lire en ligne
En savoir plus

Annuaire 2005-2006

De
491 pages
Depuis la parution du premier volume en 1997, la région des grands lacs a été le théâtre d'une évolution en dents de scie alliant conjonctures conflictuelles, accompagnées de retombées humanitaires d'une extrême gravité, aux tentatives de transition démocratique. A l'occasion de la dixième édition de cet annuaire, les auteurs jettent un regard sur les dernières 10 à 15 années. Ils tentent de dégager les grandes lignes de cette évolution, et de jeter un regard au-devant.
Voir plus Voir moins

COLLECTION

L'AFRIQUE
GRANDS

DES LACS

@

dirigée par F.Reyntjens

Centre d'étude de la région des grands lacs d'Mrique Université d'Anvers Venusstraat 35 2000Anvers Belgique Téléphone: +32 3 220 48 42 Téléfax: +32 3 220 47 87 Email: gralac@ua.ac.be Web: www.gralac.org

-

Le Centre d'étude de la région des grands lacs d'Afrique fait partie de l'Institut de politique et de gestion du développement

COLLECTION
L'AFRIQUE DES GRANDS LACS

@

,
DES GRANDS LACS
conflictuelles Dix ans de transitions
sous la direction de F. Reyn tjens

et S. Marysse

L'~rmattan
EDITIONS L'HARMATTAN

Paris
PARIS

5-7 RUE DE L'ECOLE-POLYTECHNIQUE
75005

CENTRE D'ETUDE DE LA RÉGION DES GRANDS LACS

D'AFRIQUE.

ANVERS

Copyright L'HARMATTAN,2006
bltP.;LLw!!lw_._gdltlQJl$~b~rmgtt~Jl!fr

www.librairieharmattan.com harmattan1~wanadoo.w ISBN: 2-296-00887-7 EAN : 978 2296 00887 8

SOMMAIRE
LES AUTEURS PRESENTATION LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI Filip Reyntjens THE GEOPOLITICS René Lemarchand OF THE GREAT LAKES CRISIS 25 1

RW AND AN HUTU REBELS lN CONGO/ZAÏRE, 1994-2006: AN EXTRA-TERRITORIAL CIVIL WAR lN A WEAK STATE? Marina Rafti APRES LES MEDIAS DE LA HAINE: LA REGULATION EN RDC, AU BURUNDI ET AU RWANDA Marie-Soleil Frère

55

85

LES «CHOUCHOUS» ET LES «ORPHELINS» DE L'AIDE DANS LA REGION DES GRANDS LACS: LA GEOPOLITIQUE DES FLUX FINANCIERS Stefaan Marysse, An Ansoms et Danny Cassimon 119 ASSESSING A DECADE OF DEBT REDUCTION PRACTICE IN THE GREAT LAKES REGION Danny Cassimon 149 THEORIE CONSOCIATIVE BURUNDI Stef Vandeginste L'EVOLUTION Eva Palmans ET PARTAGE DU POUVOIR AU 173

DE LA SOCIETE CIVILE AU BURUNDI 209

LA 'DERNIÈRE' TRANSITION POLITIQUE EN R.D.C. Jean Omasombo Tshonda et Noël Obotela Rashidi

233

v

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

L'EST DE LA REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO: DIX ANS ENTRE LA GUERRE ET LA PAIX (1996-2006) Stanislas Bueyalimwe Mararo 261 DEMOCRATISATION EN TEMPS DE GUERRE: LE ROLE DES NATIONS UNIES ET DE L'UNION EUROPEENNE REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO Saïd Abass Ahamed LA POLITIQUE ECONOMIQUE REVISITEE EN R.D.C. : PESANTEURS D'HIER ET PERSPECTIVES François Kabuya Kalala et Tshiunza Mbiye L'EXPERIENCE INEGALE DE LA TRANSITION A KINSHASA Tom de Herdt, Wim Marivoet et Stefaan Marysse LAND IN RWANDA: WINNOWING OUT THE CHAFF Alison Des Forges RESURRECTION APRES LA GUERRE CIVILE ET LE GENOCIDE: CROISSANCE ECONOMIQUE, PAUVRETE ET INEGALITE DANS LE RWANDA POST -CONFLIT An Ansoms CHANGING LENSES AND CONTEXTUALIZING (POST )GENOCIDE Bert Ingelaere

EN 287

307 327

-

THE RWANDAN 389

LE TRIBUNAL PENAL INTERNATIONAL UN TRIBUNAL DANS LA TOURMENTE Luc ANNEXES ANNEXE 1 - INSTITUTIONS AU BURUNDI ANNEXE 2 - INSTITUTIONS AU RWANDA ANNEXE 3 - INSTITUTIONS AU KIVU

POUR LE RWANDA: 415
443 445 449 452

ANNEXE 4 - BURUNDI: DONNEES MACRO-ECONOMIQUES

456

VI

SOMMAIRE

ANNEXE 5 - RWANDA: DONNEES MACRO-ECONOMIQUES

459

ANNEXE 6 - BURUNDI: AIDE OFFICIELLE AU DEVELOPPEMENT - DONATEURS BILATERAUX ET MULTILATERAUX 462 ANNEXE 7 - RWANDA: AIDE OFFICIELLE AU DEVELOPPEMENT - DONATEURS BILATERAUX ET MULTILATERAUX 463 LISTE D'ABREVIATIONS TABLE DES MATIERES 465 475

vII

LES AUTEURS
Said Abass AHAMED

chercheur, Centre d'Etude et de Formation sur la Gestion et la Prévention des Conflits dans la Région des Grands Lacs, Université Catholique de Bukavu, saidabassahamed@hotmail.com
chercheuse, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, an.ansoms@ua.ac.be

An ANSOMS

Stanislas

Bucy ALIMWE MARARO chercheur, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, stanislas. bmararo@ua.ac. be
CASSIMON

Danny

chargé de cours, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, danny.cassimon@ua.ac.be consultant sur les poursuites en droit pénal international, International Center for Transitional Justice, New York luccote2@gmail.com
chargé de cours, Institut de Po litique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, tom.deherdt@ua.ac. be

Luc COTE

Tom

DE HERDT

Alison DES FORGES

historienne, alisonlalisondf@cs.com chercheuse, Fonds National de la Recherche Scientifique, Département INFOCOM de l'Université Libre de Bruxelles, msfrere@ulb.ac.be
chercheur, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, Bert. Inge laere@ua.ac. be professeur à l'Université de Kinshasa et aux Facultés Catholiques de Kinshasa, kabuya kalala@yahoo.fr

Marie-Soleil

FRERE

Bert

INGELAERE

Kabuya

KALALA

_

René

LEMARCHAND

professeur émérite, Université de Floride, Renelemar@aol.com
chercheur, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, wim. marivoet@ua.ac. be

Wim MARIVOET

IX

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

Stefaan MARYSSE

professeur, président du Centre d'Etude de la Région des Grands Lacs d'Afrique, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, stefaan.marysse@ua.ac.be professeur à l'Université de Kinshasa et directeur des Notes de conjoncture, tshiunza _mbiye@yahoo.fr
professeur, Université nobotela@yahoo.fr de Kinshasa,

Tshiunza

MBIYE

Noël OBOTE LA RASHIDI

Jean

OMASOMBO

TSHONDA

professeur, Université de Kinshasa, chercheur, Musée royal de l'Afrique centrale, Tervuren, jean.omasombo@africamuseum. be
chercheuse, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, eva. palmans@ua.ac.be chercheuse, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers,
marina

Eva P ALMANS

Marina

RAFTI

_rafti@hotmai1.com

Filip

REYNTJENS

professeur, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, filip.reyntjens@ua.ac.be chercheur, Institut de Politique et de Gestion du Développement, Université d'Anvers, stef. vandeginste@ua.ac.be

Stef V ANDEGINSTE

x

PRESENTATION
Cet Annuaire est le dixième dans une série qui a vu le jour en 1997. Depuis la parution du premier volume, la région des grands lacs a été le théâtre d'une évolution en dents-de-scie, alliant conjonctures conflictuelles accompagnées de retombées humanitaires d'une extrême gravité aux tentatives de transition démocratique. Cette double évolution est liée à l'imposition de la démocratisation et de la libéralisation après la guerre froide, qui en Afrique a engendré des recompositions et des réactions violentes à celles-ci par les élites. La première guerre congolaise venait de se terminer par la prise du pouvoir par Laurent Kabila lorsque paraissait le premier Annuaire, et la seconde guerre débuterait moins d'un an plus tard. Cette seconde guerre, appelée «première guerre mondiale africaine» par Susan Rice, aspira de nombreux Etats voisins et même non voisins et devint une véritable guerre civile régionale qui se déroula sur fond de violations massives des droits de la personne, de pillages et de criminalisation/privatisation des espaces publics, et de compétition entre entrepreneurs de l'insécurité, ces fameux «réseaux d'élites», notamment rwandais et ougandais, dénoncés par un panel des Nations-Unies. Tandis que le Rwanda continuait sa guerre civile extraterritorialement dans l'espace de l'Etat déliquescent du Zaïre/Congo et que la logique de l'extraction de ressources remplaçait progressivement les motifs sécuritaires, le mettant ainsi aux prises avec l'Ouganda engagé dans une logique similaire, le régime de Kigali finissait en même temps de consolider son contrôle total de l'espace rwandais. Le paysage politique fut fermé à travers l'élimination de l'opposition d'abord et de la société civile ensuite; les élections fondamentalement viciées de 2003 vinrent donner un vernis « légitime» à un pouvoir sans partage. Pendant la même période, le Burundi ne sortait que péniblement de sa longue guerre civile. Après la signature de l'accord d'Arusha, en août 2000, il faudrait encore cinq ans de transition constamment renégociée avant l'organisation d'élections à la mi-2005. Cette 'fin de transition' a vu l'arrivée au pouvoir de l'ancien mouvement rebelle CNDD-FDD. Le danger n'est plus tellement aujourd'hui un retour en arrière par un coup d'Etat, mais les risques d'une dérive autoritaire et d'une gestion tant maladroite que prédatrice dont les premiers signes ne sont que trop visibles. Au moment où nous écrivons ces lignes, la RDC vit les mois de tous les dangers. Le processus électoral qui doit couronner une longue et tortueuse transition est menacé par la position ambiguë et inconfortable du RCD-Goma, par le boycott de l'UDPS, par l'unification inachevée de l'armée nationale et par le cauchemar logistique que présente l'organisation du scrutin dans un pays délabré. Si la sortie de la transition se déroule sans incidents majeurs,

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

l'énorme défi qui attend les dirigeants issus des urnes sera de reconstruire un Etat qui remplit ses fonctions minimales de souveraineté, condition essentielle tant pour le développement que pour la stabilité régionale. Puisque nous célébrons la dixième parution de cet Annuaire, nous adoptons une approche plus 'longue' que d'habitude. Au lieu de s'intéresser à l'analyse de l'année qui vient de s'écouler, les auteurs - chacun dans son domaine - jettent un regard sur les dernières dix à quinze années. Ils tentent de dégager les grandes lignes de cette évolution et, dans la conclusion, de jeter un regard en avant. Même si la méthode reste celle de l'histoire immédiate, cette approche permet de dépasser les contingences d'un moment donné et ainsi, rétrospectivement mais également prospectivement, de mettre en contexte ce que l'Annuaire veut proposer depuis dix ans. Nous allons reprendre notre logique annuelle en 2007, afin de renouer avec l'ambition de cette publication, celle d'être une archive et une mémoire constantes d'une région tourmentée. Et nous espérons pouvoir, dans les années qui viennent, offrir des analyses du retour à la paix, au développement et au bien-être de ses populations.
Filip Reyntjens et Stefaan Marysse

2

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI
par Filip Reyntjens Abstract The latest political transitions in Rwanda and Burundi are an illustration of the problematic nature of the transition paradigm which supposes a rectilinear evolution leading from dictatorship to democracy. The first Rwandan transition (1990-1994) ended in genocide and other massive human rights abuse and heralded the profound destabilisation of the whole region. The second transition (1994-2003) has not brought democracy, but dictatorship which carries the seeds of new widespread violence. In Burundi, one transition (1988-1993) too has ended in large-scale massacres and the breaking out of a ten year civil war. The second transition (19982005) appears, for the time being, to have succeeded, but major challenges await the regime that has emerged from the elections. The failures are due in part to the violent impasse that accompanies the excessive struggle over a stake perceived as crucial, La. political power and the control of the state. In Rwanda and Burundi, an additional handicap for these transitions is the bipolar nature of the ethnic divide.

1.

INTRODUCTION: LE PARADIGME POLITIQUES A L'EPREUVE

DES TRANSITIONS

La doctrine classique des transitions politiques, bien illustrée par les travaux de Huntingtonl, présume qu'elles impliquent la succession d'un régime autoritaire par un régime démocratique, de l'oppression par la liberté, des violations des droits de la personne par l'Etat de droit. Elle présente ce phénomène comme débutant par le processus de dissolution d'un régime autoritaire et débouchant sur la mise en place d'un système de gouvernance démocratique2. Dans les années 1990, en Afrique ce paradigme a inspiré les politiques des bailleurs à travers les programmes d'appui à la démocratisation, aux processus électoraux, à la presse et à la société civile, et au système judiciaire. L'optimisme de cette ère de «conditionnalité politique» cède rapidement la place au désenchantement, lorsqu'il devient évident que «la mayonnaise ne prend pas», du moins pas partout. A la prime à la démocratisation succède celle à la bonne gestion, voire même dans de nombreux cas, celle au statu quo. Il y a quelques années déjà, Carothers
1

HUNTINGTON, S., The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century,

Norman, University of Oklahoma Press, 1991. 2 O'DONNELL, Go, SCHMITTER, PoC., Transition from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions About Uncertain Democracies, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1986, p.6o

3

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

annonce la fin du paradigme de la transition. Il veut montrer que ses suppositions sous-jacentes ne résistent pas aux faits, et il suggère l'utilisation d'un autre «prisme»3. Les transitions politiques ne mènent pas forcément de la dictature à la démocratie et l'évolution n'est pas obligatoirement rectiligne. Au contraire, le mouvement peut être tortueux et progresser en dents-de-scie, voire même opérer des retours en arrière. Alors que ce constat s'est imposé partout en Afrique, il s'avère de façon particulièrement claire dans la région des grands lacs. Nous tentons ici, de façon très empirique, cette analyse portant sur la dernière décennie (et même un peu plus) au Rwanda et au Burundi4. Nous verrons que plusieurs transitions se suivent, voire se chevauchent, et cela pratiquement aux mêmes moments.

2.
2.1.

LE RWANDA: L'ECHEC DE DEUX TRANSITIONS Une transition négociée et étouffée dans le sang (1990-1994)

La première transition rwandaise s'étale de 1990 à 1994, et s'inscrit initialement dans le «vent du changement» commun à toute l'Afrique soumise aux contraintes imposées par le nouveau paysage international de l'aprèsguerre froide. C'est le 5 juillet 1990, après la conférence de La Baule, que le président Habyarimana annonce la création d'une «commission nationale de synthèse». Alors que, dans l'entendement de Habyarimana, le cadre reste au début celui du parti unique, lorsque la commission est mise en place le 24 septembre, le mandat lui confié précise entre autres que la charte politique nationale qu'elle doit rédiger «devra préciser les principes auxquels la constitution de toute formation politique, qui voudrait se constituer, serait subordonnée». La perspective du multipartisme est ainsi admise. Ce qui rend la transition rwandaise différente de la plupart des autres, c'est qu'à partir du 1eroctobre 199() une guerre civile, entamée par le FPR à partir de l'Ouganda, vient se greffer sur le processus politique à peine entamé. Cette combinaison, couplée de la bipolarité ethnique, va s'avérer fatale. Il n'est pas possible ici d'analyser en détail le parcours vers le génocide5. Contentons-nous de dire que le FPR, grâce à la pression militaire qu'il exerce
3

CAROTHERS,T., "The End of the TransitionParadigm",Journal of Democracy,2002, pp.5-

21. 4 Au sujet de la RDC, voir l'article de Omasombo Tshonda et Obotela Rashidi, ailleurs dans cet Annuaire. 5 De nombreux ouvrages ont paru à ce sujet. On peut se référer notamment à DES FORGES, A., Aucun témoin ne doit survivre, Paris, Karthala, 1999 ; PRUNIER, G., Rwanda 1959-1996. Histoire d'un génocide, Paris, Dagomo, 1997 ; REYNTJENS, F., L'Afrique des grands lacs en crise, Paris, Karthala, 1994.

4

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

sur le régime, devient un allié objectif de l'opposition intérieure, qui parvient à obtenir progressivement d'importantes concessions. En juin 1991, une nouvelle constitution autorise le multipartisme, et le mois suivant, les premiers partis sont agréés. En avril 1992, le premier gouvernement de coalition6 est mis en place; le premier ministre est issu du principal parti d'opposition, le MDR. En juillet de la même année débutent les négociations d'Arusha entre le gouvernement et le FPR. Ce processus, qui combine la recherche d'un accord politique sur le partage du pouvoir et d'un accord de paix visant à mettre fm à la guerre civile, met aux prises un gouvernement peu homogène? et le FPR soudé et cohérent. Durant et après ces négociations, les antagonistes aux deux extrêmes, le MRND et le FPR, le premier craignant perdre le pouvoir, le second voulant s'en accaparer à tout prix, mettent en œuvres des projets de déstabilisation. Du côté de l'ancien pouvoir, les tentatives de sabotage sont assez bien documentées depuis longtemps: provocations d'affrontements interethniques, violences commises par des «escadrons de la mort», intimidation et menaces physiques à l'encontre de l'opposition et de la presse indépendantes. Quant à lui, le FPR mène une «stratégie de la tension» dont on ne s'est rendu compte que plus tard. A la suite de deux déserteurs de l'armée rwandaise, les lieutenants Abdul Ruzibiza et Aloys Ruyenzi, le professeur français André Guichaoua affirme dans l'édition du 7 mai 2004 du journal Le Monde que cette stratégie a inclus des campagnes d'attentat destinées à faire le maximum de victimes civiles et l'assassinat de personnalités de l'opposition démocratique. D'après Guichaoua, les dirigeants du FPR ne voulaient pas lier leur sort à l'organisation d'élections libres; en privilégiant le dénouement militaire, il aurait «libéré les forces les plus fanatiques» au sein de l'ancien régime. L'existence de cette stratégie du pire a par la suite été détaillée dans deux ouvrages, l'un de Ruzibiza9, l'autre de Pierre PéanlO. Même si dès lors les principaux antagonistes n'y croient pas, l'accord d'Arusha, signé le 4 août 1993, constitue une redistribution fondamentale des cartes. Le président de la République est «déshabillé», réduit à être un chef de l'Etat cérémoniel. Le gouvernement de transition à base élargie (GTBE), pierre angulaire de l'ordonnancement de la transition, combine les pouvoirs
6 Outre le MRND, il comprend quatre partis d'opposition. 7 Le MRND et les autres partis ont des intér,êts divergents. S Pour un aperçu sommaire, voir REYNTJENS, F., L'Afrique des grands lacs en crise, op. cit., pp.183-196. 9 RUZIBIZA, A., Rwanda. L 'histoire secrète, Paris, Editions du Panama, 2005. 10 PEAN, P., Noires fureurs, blancs menteurs. Rwanda 1990-1994, Paris, Mille et une nuits, 2005. Même si cet ouvrage a provoqué d'intenses polémiques et que, sur un nombre de points, il est contestable, ce livre contient également un nombre de données inédites qui, combinées avec d'autres informations inconnues il y a quelques années, invite à une relecture de l'histoire du génocide rwandais.

5

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

d'un chef d'Etat et de gouvernement. Il est désigné, non pas par le président de la République, mais par les partis qui le composentII. L'Assemblée nationale de transition (ANT) comprend les partis politiques agréés ainsi que le FPR. La nouvelle armée nationale sera composée pour 60 % des forces gouvernementales et pour 40 % du FPR, sauf aux postes de commandement à partir du niveau du bataillon, où la répartition sera de 50 %-50 %. Les concessions imposées à l'ancien pouvoir sont considérables. La fonction présidentielle, qui revient au MRND, est vidée de sa substance; l'ancien parti unique perd également sa position prédominante au sein du gouvernement et du parlement, où il est sur pied d'égalité avec le FPR et les principaux partis d'opposition. Dans l'armée, autre bastion de l'ancien pouvoir, le FPR devient le bloc politico-militaire le plus important. La période de transition doit s'étaler sur deux phases. Dans un premier temps, les institutions seront mises en place dans les 37 jours qui suivent la signature de l'accord. Dans un second temps, une transition de 22 mois est prévue, à compter de la date de la mise en place du GTBE. Alors qu'il est déjà peu réaliste d'espérer que le GTBE puisse être installé en une trentaine de jours, un nombre d'obstacles vont se poser sur la voie de la mise en application de l'accord, et ce malgré le déploiement, à partir de fin novembre 1993, d'une force intemationale12. D'une part, de tripolaireI3 le paysage politique devient bipolaire, les principaux partis d'opposition se scindant en deux ailes, l'une se rapprochant du MRND, l'autre du FPR. Cela rend infiniment plus difficile l'application des mécanismes consociatifs contenus dans l'accord. D'autre part, le 21 octobre 1993, au Burundi voisin l'armée dominée par les Tutsi commet un coup d'Etat au cours duquel le premier président démocratiquement élu et hutu est assassiné. Pour de nombreux Hutu rwandais, c'est la preuve que les Tutsi n'accepteront jamais la démocratie, et la méfiance s'installe définitivement. Durant les premiers mois de 1994, de nombreux blocages font obstacle à la mise en place du GTBE et de l'ANT. Au niveau politique, les difficultés sont liées à l'arithmétique très serrée prévue par l'arrangement consociatif d'Arusha. Ainsi, les décisions du gouvernement requièrent toujours une majorité des deux tiers et certaines matières importantes au parlement doivent être votées à la même majorité. Le «camp FPR» tente donc de s'assurer les deux tiers et le «camp MRND» essaie de l'en empêcher. Chaque bloc étant très proche de son objectif, l'enjeu se réduit finalement à l'attribution d'un seul portefeuille ministériel et à un ou deux sièges à l'Assemblée. Ces blocages politiques s'accompagnent d'une grave augmentation de la violence et de l'insécurité. Déjà dans la seconde moitié de
Il

12 La Mission des Nations-Unies d'assistance 13 MRND - opposition intérieure - FPR.

Il s'agit du FPR et des cinq partis qui formaient préalablement le gouvernement de coalition.
au Rwanda (MINUAR).

6

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

novembre 1993, des dizaines de civils, dont de nombreuses personnalités locales du MRND, sont tués; selon toute vraisemblance, le FPR est l'auteur de ces forfaits. Les meurtres du ministre Félicien Gatabazi le 21 février 199414,et -apparemment en guise de représailles- celui du président du parti ultra-hutu CDR, le lendemain, font considérablement augmenter la tension. Cette fin de février est particulièrement agitée: des dizaines de personnes trouvent la mort, de nombreuses autres sont blessées. En mars, des dizaines d'autres encore sont tuées ou blessées dans des incidents à l'arme à feu ou à la grenade. Clairement, les antagonistes s'éloignent de la recherche d'une solution politique et s'installent dans la logique de la reprise des hostilités. Le FPR en particulier poursuit la stratégie du pire, qui fait pourtant courir des risques immenses aux Tutsi de l'intérieur. 2.2. Une transition imposée débouchant sur une dictature portant les prémisses de nouvelle violence (1994-2003)

Après s'être heurtée à ces blocages de plus en plus violents, la transition échoue complètement en avril 1994, lorsque l'avion du président Habyarimana est abattu, très vraisemblablement par le FPRI5. L'attentat serait alors le couronnement de la stratégie de la tension menée par le FPR, qui aurait sacrifié des centaines de milliers de Tutsi sur l'autel de la victoire militaire et de la prise du pouvoirl6. La guerre civile reprend immédiatement et en même temps le génocide et les massacres emportent plus d'un million de Rwandais. Lorsqu'à l'issue de sa victoire militaire, le FPR met en place un nouveau gouvernement, il affirme continuer d'adhérer à la lettre et à l'esprit de l'accord d'Arusha et à la logique du partage du pouvoir qu'il consacre. Cependant, un nombre d'amendements apportés unilatéralement par le FPR à la loi fondamentale modifient profondément le régime politique prévu par
14D'après A. Ruzibiza (op. cit., p.224), Gatabazi a été assassiné par le FPR sur ordre direct de Kagame. 15 C'est ce qu'affirment plusieurs sources à l'intérieur du FPR, voir notamment RUZIBIZA, A., op. cit., pp.237-252. D'après des fuites dans la presse, l'instruction menée en France par le juge Jean-Louis Bruguière aboutirait à la même conclusion (voir en particulier le dossier publié par Stephen Smith dans Le Monde du 10 mars 2004). 16 C'est exactement le reproche que lui fait Ruzibiza (op. cit.). Le général Roméo Dallaire confirme, lorsqu'il relate que Kagame lui dit: «Cette guerre sera la cause de bien des sacrifices. Si les [Tutsi menacés] doivent être sacrifiés, on considérera qu'ils étaient inclus dans ce sacrifice» (DALLAIRE, R., J'ai serré la main du diable. La faillite de I 'humanité au Rwanda, Outremont (Québec), Libre Expression, 2003, p.451). Dans ses conclusions, Dallaire tranche sans complaisance: «Mais les morts rwandais peuvent aussi être attribués à Paul Kagame, ce génie militaire qui n'a pas accéléré sa campagne quand l'envergure du génocide fut manifeste et qui, en quelques occasions, m'a même entretenu avec candeur du prix que ses camarades tutsi auraient peut-être à payer pour la cause» (Idem, p.632).

7

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

l'accord. Ils introduisent une présidence exécutive forte, imposent la dominance du FPR au gouvernement, et redessinent la composition du parlement. En réalité, la loi fondamentale modifiée relève d'une subtile ingénierie constitutionnelle qui tente de masquer la consolidation du contrôle politique total exercé par le FPR17.En juillet 1999, une période de transition initialement fixée à cinq ans est prolongée unilatéralement de trois ans. Alors que le principal parti d'opposition, le MDRI8, se rend rapidement compte de la dérive autoritairel9, c'est en août 1995 que l'étroitesse de la base du pouvoir s'affirme visiblement. Le premier ministre Faustin Twagiramungu et les ministres de l'Intérieur, Seth Sendashonga, et de la Justice, Alphonse Nkubito démissionnent, et les deux premiers partent à l'étranger, où ils fondent un mouvement d'opposition20. C'est le début d'un mouvement de départs en exil de membres de l'élite hutu d'abord, de Tutsi rescapés du génocide ensuite, et enfin de cadres du FPR : ministres et parlementaires, diplomates, hauts fonctionnaires, officiers, magistrats, journalistes et dirigeants de la société civile... quittent le pays en nombre croissant et dénoncent les abus de pouvoir, les violations des droits de la personne, l'insécurité et les intimidations. Dans la perspective de la fin de la transition, fixée pour juillet 2003, le régime feint d'engager le pays dans un processus de «démocratisation». Tenues en mars 2001, les élections locales augurent mal de la direction que prend la transition. Tant les candidats que les électeurs sont soumis à d'intenses pressions; le scrutin n'est pas (perçu comme) secret, puisque les électeurs expriment leur vote en apposant leur empreinte digitale à côté du nom du candidat choisPI. L'International Crisis Group constate que seuls ceux qui soutiennent le régime sont sélectionnés et que «dans ce contexte, la 'démocratie consensuelle' est devenue l'imposition de l'idéologie d'un parti» 22. Les dynamiques à l'œuvre lors des élections locales se confirment et se renforcent en 2003, l'année de la «fin de la transition». En effet, dans la perspective du référendum constitutionnel et des élections présidentielles et
17Voir à ce sujet REYNTJENS, F., "Un ordre constitutionnel dissimulé: la 'loi fondamentale' du 26 mai 1995", Dialogue, n0186, octobre-novembre 1995, pp.13-22. 18Qui pourtant siège au gouvernement, où il occupe la primature en vertu de l'accord d' Arusha. 19 Déjà en novembre 1994, il publie un texte (Position du MDR sur les grands problèmes actuels du Rwanda, 6 novembre 1994) assez critique du nouveau régime. 20 TWAGlRAMUNGU, F., SENDASHONGA, S., F.R.D. Plate-forme politique, Bruxelles, mars 1996. En 1998, Sendashonga est assassiné à Nairobi, selon toute vraisemblance par le régime de Kigali. 21 Comme ailleurs en Afrique, au Rwanda l'empreinte digitale vaut signature. C'est comme si, en Europe, l'électeur signait le bulletin de son nom. 22 International Crisis Group, lConsensual Democracy' in Post-Genocide Rwanda. Evaluating the March 2001 district elections, 9 octobre 2001, p.35.

8

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

législatives, le régime traverse le Rubicon et ne tente plus vraiment de cacher la dérive autoritaire. Malgré son contrôle total du paysage politique et des instruments de la contrainte aux niveaux local, provincial et national, le FPR ne paraît pas entièrement confiant et il ferme les derniers espaces potentiels de contestation. En avril, le parlement recommande la dissolution du dernier parti d'opposition, le MDR, pour «divisionnisme», proposition acceptée par le gouvernement en mai. Le débat au parlement montre que le «divisionnisme» se définit comme toute expression de désaccord avec la politique du régime et que -en plus des partis politiques- tout forum de dissidence est ouvertement menacé. Ainsi, les derniers vestiges d'une société civile autonome, le journal Umuseso et l'organisation des droits de la personne Liprodhor, sont parmi ceux accusés de «divisionnisme» par le rapport parlementaire. La Liprodhor sera effectivement éliminée en 2004 et Umuseso, ainsi qu'un autre journal critique, Umuco, font l'objet d'incessantes tracasseries, forçant leurs journalistes à quitter l'un après l'autre le pays. D'après tous les observateurs indépendants, tant le référendum constitutionnel du 26 mai que les élections présidentielles (25 août) et législatives (fin septembre) sont une vaste fraude et une opération cosmétique destinée à la consommation internationale. Tout comme la précédente loi fondamentale (cf. supra), la constitution de 2003 est taillée sur mesure du FPR afin de légitimer le régime sous la guise de la «gouvernance démocratique»23. Lors de l'élection présidentielle, Kagame est élu par un vote massif de 95 % à l'issue d'une campagne marquée par les arrestations, les «disparitions», les intimidations et les irrégularités. Les observateurs internationaux arrivent à des constats similaires lors des élections législatives. La mission de l'Union européenne, notant que «la compétition a été inégale et sans véritable opposition», conclut au paradoxe que «le pluralisme politique est plus réduit que lors de la période de transition»24. En outre, la quasi-totalité des députés et sénateurs élus indirectement ou désignés sont des membres ou sympathisants du FPR. A la sortie de la «transition», le Rwanda est dès lors retourné à une situation de monopartisme de fait. Alors que la communauté internationale est parfaitement consciente du caractère cosmétique de la «transition», elle en avalise l'issue, malgré quelques expressions timides de réserve (notamment de la part de l'UE, des Etats-Unis et des Pays-Bas).

23 Pour une analyse, voir REYNTJENS, F., «Les nouveaux habits de l'empereur: analyse juridico-politique de la constitution rwandaise de 2003», in : MARYSSE, S., REYNTJENS, F., L'Afrique des grands lacs. Annuaire 2002-2003, Paris, L'Harmattan, 2003, pp.71-87. 24Mission d'observation électorale de l'Union Européenne, Rwanda. Election présidentielle 25 août 2003, élections législatives 29 et 30 septembre, 2 octobre 2003. Rapport final, s.1. (Bruxelles), s.d. (2004), p.4.

9

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

Je n'aborde pas ici les performances du régime dans d'autres domaines - par exemple la situation désastreuse des droits humains, le pillage du Congo, l'augmentation spectaculaire des inégalités, mais aussi la mise en place d'une bonne gouvernance bureaucratique qui séduit les bailleurs - et, je conclus provisoirement sur la transition politique, très illustrative de la «fin du paradigme». La première transition (1990-1994) a avorté dans la reprise de la guerre civile, le génocide, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, et la victoire militaire du FPR. La prise du pouvoir par ce dernier est présentée comme la continuation du processus engagé en 1990, mais il s'agit en réalité du début d'une nouvelle transition (1994-2003), puisque ses prémisses sont complètement différentes, ne fût-ce que parce qu'elle n'est plus négociée, mais imposée par la partie victorieuse. Comme l'a fait remarquer la mission d'observation de l'UE, son aboutissement est le contraire de ce que postule le paradigme. Au fur et à mesure que progresse la «transition», les espaces de liberté se ferment aux niveaux tant du champ politique que de la société civile, et au lieu d'évoluer vers la démocratie, le Rwanda voit se consolider un régime autoritaire, voire totalitaire.

3.
3.1.

LE BURUNDI: D'UNE AUTRE

L'ECHEC

D'UNE TRANSITION,

L'ESPOIR

Une transition imposée et échouée dans la violence (1988-1993)

La première transition burundaise débute dans un contexte autre que celui imposé par le «vent du changement» après la fin de la guerre froide ailleurs en Afrique. En août 1988, les communes de Ntega et Marangara au nord du pays sont touchées par de graves violences interethniques qui font entre 5.000 (chiffre avancé par le gouvernement) et 20.000 (autres sources) victimes, des Hutu en grande majorité; 60.000 autres Hutu se réfugient au Rwanda tout proche. La réaction initiale du pouvoir est la même que celle observée lors des grandes crises du passé: l'étendue des massacres, leurs fondements ethniques et la responsabilité des autorités civiles et de l'appareil militaire sont niés. Le gouvernement refuse de tirer les leçons de l'événement et d'assumer la moindre responsabilité. Cependant, les réactions internationales incitent le régime à prendre une double initiative qui tranche avec le passé et qui constitue le début d'une dynamique qui s' avèrera historique. D'une part, en octobre 1988, le régime met en place une «Commission nationale chargée d'étudier la question de l'unité nationale». Sans que cela ne soit spécifié explicitement, elle est composée de façon paritaire: douze Hutu et douze Tutsi. Pour la première fois, l'ethnicité est ainsi institutionnellement reconnue comme une variable politique pertinente. D'autre part, par deux décrets du 19 octobre, le président

10

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

Buyoya nomme un Hutu, Adrien Sibomana, comme premier ministre, et il remanie le gouvernement, désormais composé pour moitié de Hutu. Tant à la commission qu'au gouvernement, le principe de la «parité pacificatrice» est ainsi introduit, et la voie des quotas, farouchement rejetée jusque là par les élites tutsi, va faire son chemin dans les arrangements constitutionnels. Alors que les milieux radicaux hutu et tutsi contestent sa démarche et qu'ils vont se rejoindre dans des tentatives récurrentes de déstabilisation, Buyuya ne se laisse pas détourner de son projet. Avançant d'étape en étape, la promotion d'une nouvelle politique passe par la publication du rapport de la commission nationale en avril 1989, l'adoption d'une «Charte de l'unité nationale» par voie référendaire en février 1991, l'adoption d'une nouvelle constitution également par référendum en mars 1992, et l'agrément de partis politiques d'opposition à partir de juin de la même année. Deux processus se chevauchent ici à cause d'une évolution internationale. Le premier, celui de la «réconciliation nationale», est entamé dans le cadre du monopartisme et avant le début de l'ère des transitions politiques africaines. Son objectif est d'intégrer les Hutu, jusque là largement exclus, dans la vie publique. Dans un contexte international qui impose le pluralisme politique, ce processus se mue ensuite en «démocratisation», évolution qui n'est pas souhaitée par Buyoya et qui diminue considérablement les possibilités d'un contrôle qui jadis s'exerçait par le biais du parti unique. La succession de ces deux processus, dont les logiques ne sont pas les mêmes, l'un entamé en 1988, l'autre en 1991, a sans doute été trop rapide. Lorsque, après l'adoption de la Charte de l'unité, une commission constitutionnelle entame ses travaux en mars 1991, le multipartisme est donc devenu inévitable, même si un an plus tôt, Buyoya estime qu'il s'est soldé par le passé par «le tribalisme, le régionalisme et tous les maux que le pays a connus»25. Pour les élites tutsi, la démocratisation -suivant de si près la réconciliation qu'elles ont déjà du mal à digérer- n'est pas sans risques, parce qu'elle ouvre la perspective qu'une majorité ethnique ne devienne une majorité politique26. Se profile donc le risque d'un conflit entre la réconciliation et la démocratisation, risque clairement perçu par la commission constitutionnelle: «[L]a démocratie recherchée ne doit pas porter atteinte à l'unité nationale»27.
25Bujumbura, AFP, 16 mars 1990. 26Cette crainte n'est pas déraisonnable et elle est confortée par certaines tendances hutu. Ainsi, un important document du Palipehutu (Parti pour la libération du peuple hutu - ce nom est tout un programme) dit que «[l]es Bahutu constituent une majorité ethnique (...) et par conséquent devraient jouir aussi de la majorité politique» (Palipehutu, Fondement de l'unité et du développement au Burundi, Montréal, 1990, p.80). 27 République du Burundi, Commission constitutionnelle, Rapport sur la démocratisation des institutions et la vie politique au Burundi, Bujumbura, août 1991, p.19.

Il

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

La constitution qui doit gérer la transition est une remarquable tentative de faire l'ingénierie de l'unité nationale. Cet objectif est concrétisé par l'obligation de tenir compte des «diverses composantes de la population burundaise», par exemple dans la direction des partis politiques, la sélection des candidats aux élections et la composition du gouvernement. Même si les termes «Hutu» et «Tutsi» n'apparaissent pas dans le texte, on assiste au début d'une politique de quota, même si ceux-ci ne sont pas définis quantitativement. Cette option consociative sera étendue, concrétisée et institutionnalisée dix ans plus tard. Le terrain demeure fort balisé par l'Uprona, auteur de la Charte de l'unité, de la constitution et de la loi sur les partis politiques, et gardien de l'accès d'autres auteurs à la scène politique. Cela n'empêche qu'une forte dynamique est injectée dans le système: plusieurs partis d'opposition sont actifs à la mi-1992, et la presse et la société civile se libèrent. Malgré que l'Uprona reste maître du processus et qu'elle résiste aux appels des partis d'opposition de gérer conjointement la transition, notamment par la formation d'un «gouvernement de transition», les nouveaux acteurs politiques surmontent les obstacles dressés sur leur route. Le Frodebu en particulier effectue une percée remarquable et rapide: dès l'automne 1992, les adhésions sont massives et le parti draine des foules impressionnantes vers ses meetings.

Le 1er juin 1993, les élections présidentielles se déroulent dans le

calme et, hormis quelques problèmes techniques, de façon correcte. Le candidat du Frodebu Melchior Ndadaye obtient 64,75 % des voix contre 32,39 % en faveur de Buyoya (Uprona). Lors des élections législatives du 29 juin, le raz-de-marée se confirme en s'amplifiant. Le Frodebu obtient 71,40 % des voix, un progrès de plus de 6 % par rapport au résultat de Ndadaye, alors que l'Uprona ne réalise que 21,43 %, presque Il % de moins que le score de Buyoya. Aucun des quatre autres partis n'atteint 2 % au niveau national et n'effleure dans aucune circonscription le soutien nécessaire pour prétendre à un siège. La victoire du Frodebu est telle qu'il obtient 65 sièges sur 81 à l'Assemblée nationale, c'est-à-dire qu'il franchit le seuil, pourtant élevé puisqu'il est fixé aux quatre cinquièmes, nécessaire pour amender la constitution. En termes ethniques, l'Assemblée est constituée d'environ 85 % de Hutu et de 15 % de Tutsi, ce qui correspond au poids démographique habituellement reconnu aux deux principales ethnies. La compétition a dès lors été clairement bipolaire, tant politiquement (Frodebu contre Uprona) qu'ethniquement (Hutu contre Tutsi) ; nous verrons que cette donne fondamentale sera différente en 2005. Le constat du vote ethnique confirme la crainte des élites tutsi qu'une majorité ethnique se soit transformée en majorité politique. Déjà après les élections présidentielles, des étudiants et élèves tutsi manifestent à Bujumbura affirmant que le scrutin a été en réalité un «recensement ethnique». Leurs

12

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

banderoles disent «Oui à la démocratie, non à l'ethnisation du pouvoir» et ils exigent l'annulation des élections. Un autre avertissement du mécontentement de certains milieux tutsi est donné lorsque, dans la nuit du 2 au 3 juillet, un groupe de militaires tente un coup d'Etat, sans succès. Ndadaye comprend très bien qu'il marche sur des œufs, et ses pas initiaux sont prudents et se veulent rassurants. Le gouvernement qu'il met en place le 10 juillet laisse une large part aux autres partis, y compris l'Uprona ; plus d'un tiers de ses membres sont des Tutsi; et le premier ministre Sylvie Kinigi est une Tutsi de l'Uprona. En revanche, tous les gouverneurs de province sont remplacés, ainsi que les chefs d'état-major de l'armée et de la gendarmerie. Un nouveau personnel politico-administratif va également occuper une large partie des échelons intermédiaires et locaux. La période de grâce sera très brève pour le nouveau pouvoir investi le 10 juillet, qui est immédiatement confronté à des problèmes considérables: retour en masse des réfugiés, rééquilibrage au sein des pouvoirs publics, hostilité de la presse privée généralement proche de l'ancien régime, sabotage de la part de pans entiers de la fonction publique loyale à l'Uprona, et grande méfiance de la part de l'armée qui craint des réformes de l'appareil militaire et de sécurité. Les premiers mois après la transition se déroulent donc péniblement. Alors que le désir du gouvernement de se donner les moyens de sa politique est légitime, il se heurte à des résistances de milieux minoritaires mais puissants, tandis que le comportement d'un nouveau personnel politique et administratif qui n'est pas toujours le mieux qualifié donne lieu à des dérapages. Tout cela inquiète les élites privilégiées sous les régimes précédents: s'ils ne sont pas nombreux, ils disposent toujours de la force armée. Ce mécontement et ces craintes sont à l'origine du coup d'Etat du 21 octobre 1993, au cours duquel le président Ndadaye et plusieurs autres dignitaires issus du Frodebu sont assassinés. A la nouvelle du putsch et des assassinats à Bujumbura, les provinces s'embrasent: des Hutu, souvent encadrés par des autorités locales du Frodebu, tuent des Tutsi et des adhérents de l'Uprona ; l'armée et des civils tutsi tuent des Hutu et des membres du Frodebu. Près de 50.000 personnes trouvent la mort, à peu près autant de Hutu que de Tutsi28.Tandis que, formellement parlant, le coup s'effondre face à la réprobation nationale et internationale, il est suivi par un putsch rampant perpétré par une coalition de l'armée et de forces politiques de l'opposition. Les stratégies de ce que j'ai appelé ailleurs «un des coups d'Etats manqués les plus réussis»29 sont diverses et complémentaires: tentatives de détruire la
28 Commission internationale d'enquête sur les violations des droits de l'homme au Burundi depuis le 21 octobre 1993, Rapportfinal, 5 juillet 1994. 29 REYNTJENS, F., Burundi: Briser le cycle de la violence, Londres, Minority Rights Group International, 1995, p.16.

13

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

légitimité du Frodebu en l'accusant d'être responsable d'un génocide planifié des Tutsi; utilisation de la cour constitutionnelle pour paralyser les pouvoirs exécutif et législatif; déclenchement d'une violence urbaine et rurale avec la complicité de l'armée et intimidation physique des cadres du Frodebu, rendant ainsi de plus en plus difficile la gestion de l'Etat; et instauration d'un ordre constitutionnel de fait qui consolide les acquis du coup d'Etat. Cette stratégie radicalise la vie politique et fait obstacle à la recherche d'une solution pacifique. Alors que des leaders du Frodebu entrent dans des négociations au début de 1994, d'autres optent pour la rébellion armée. Le ministre de l'Intérieur Léonard Nyangoma crée le Conseil national pour la défense de la démocratie (CNDD) et son aile armée, les Forces pour la défense de la démocratie (FDD). De même, deux mouvements plus anciens, les Forces nationales de libération (FNL - une branche armée du Palipehutu) et le Front pour la libération nationale (Frolina) se réactivent. C'est le début d'une guerre civile de dix ans, qui causera la mort, le déplacement ou l'exil de plus d'un million de Burundais. En même temps, le régime de la «Convention de gouvernement» conclue en septembre 1994 entre le Frodebu et l'Uprona s'effondre rapidement: le président et le parlement sont impuissants, le gouvernement est divisé et incapable de formuler, et encore moins d'appliquer une politique cohérente, et l'armée contrôle effectivement le peu de pouvoir étatique qui reste. 3.2. Une transition (1998-2005) négociée et réussie, sous bénéfice d'inventaire

Lorsque, le 25 juillet 1996, l'armée commet un nouveau coup d'Etat et porte l'ancien président Buyoya au pouvoir, cela ne fait que confirmer une situation existante dans les faits. Alors que les Etats de la région réagissent par l'imposition d'un embargo contre le Burundi, Buyoya avance lentement et prudemment vers une voie négociée, démarche qui débute effectivement en juin 1998 à Arusha sous la médiation de l'ancien président tanzanien Julius Nyerere. Le processus est très difficile, et il frôle constamment l'échec. Après le décès de Nyerere en octobre 1999, Nelson Mandela reprend le flambeau. Plus impatient que son prédécesseur, appuyé par les leaders de la région, il n'hésite pas à exercer des pressions considérables sur les négociateurs burundais. Ces efforts débouchent sur la signature, en août 2000, de l'accord d'Arusha. Plusieurs partis «tutsi» parmi les 19 signataires sont très réticents et expriment des réserves sur des dispositions essentielles. S'ils signent l'accord, ils n'y souscrivent pas réellement3o.
30 Pour un aperçu de la période du coup de 1993 à l'accord d'Arusha, voir REYNTJENS, F., Burundi: Prospects for Peace, Londres, Minority Rights Group International, 2000.

14

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

La mise en application de ce qui est en réalité un non-accord prend encore trois ans. Mandela doit déployer tous ses atouts de charisme et de doigté, ainsi que l'appui de la région, pour éviter l'échec. Lors d'un sommet de l'initiative régionale en juillet 2001, il est convenu que la transition s'étendra sur 36 mois, dont la première moitié sera présidée par Pierre Buyoya (Uprona) et la seconde par Domitien Ndayizeye (Frodebu). Le sommet décide également que la réforme de l'armée doit débuter immédiatement et qu'une force militaire africaine sera déployée, deux mesures auxquelles l'armée burundaise et de nombreux Tutsi se sont toujours opposés par le passé. En octobre 2002, deux ailes de mouvements rebelles signent des accords de cessez-le-feu, et quelques-uns de leurs leaders rejoignent le gouvernement au début de 2003. Après avoir longtemps hésité et sous la pression interne et régionale, le 30 avril 2003 Buyoya passe le relais à Ndayizeye, ce qui contribue à convaincre le mouvement rebelle le plus important, le CNDDFDD, de quitter le maquis. Suite à d'intenses efforts du vice-président sudafricain Jacob Zuma, qui a succédé à Mandela comme facilitateur, le «Protocole de Prétoria sur le partage du pouvoir politique, de défense et de sécurité» est signé le 8 octobre 2003. Le 23 octobre, le CNDD-FDD entre au gouvernement par la grande porte: son président Pierre Nkurunziza devient ministre d'Etat chargé de la Bonne Gouvemance et de l'Inspection générale de l'Etat, alors que son mouvement obtient trois autres portefeuilles dont celui de l'Intérieur. Tandis que les accords successifs prévoient que la transition doit

prendre fin le 1er novembre 2004, de nombreux obstacles empêchent le respect
du calendrier. Durant 2004, les progrès sont pourtant importants. Le 6 août, un nouveau protocole sur le partage du pouvoir est signé à Prétoria. Il contient une ébauche d'arrangements constitutionnels post-transition que le gouvernement de transition traduit en projet de constitution, approuvé par le parlement le 20 octobre et par voie référendaire le 28 février 2005. La constitution est résolument consociative3I, tentant de concilier le principe majoritaire et la protection des minorités. Cet objectif est poursuivi par les instruments classiques que sont la surreprésentation des minorités, les quota et le veto minoritaire. Hutu et Tutsi sont présents au gouvernement, au parlement, dans les institutions locales et dans les services de défense et de sécurité selon des proportions fixes qui vont largement au-delà du poids démographique des Tutsi (et des Twa, qui obtiennent une représentation garantie au parlement). Le Sénat, qui comprend autant de Hutu que de Tutsi, possède des pouvoirs considérables tant dans le domaine législatif que dans
31Au sujet des difficultés de la mise en oeuvre de pareil système au Burundi, voir SULLIVAN, D.P., "The missing pillars: a look at the failure or peace in Burundi through the lens of Arend Lijphart's theory of consociational démocracy", Journal of Modern African Studies, 2005, pp.75-95.

15

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

celui du contrôle de l'action gouvernementale. Une majorité qualifiée est requise pour l'adoption de certaines lois et pour la révision de la constitution. L'agenda électoral est annqncé le 26 avril 2005 : un série de scrutins passe des élections communales à celles de l'Assemblée nationale, ensuite du Sénat, et enfin du président de la République. Ce processus se déroule dans des circonstances fort différentes de celles entourant l'expérience de 1993 avec son aboutissement tragique. D'abord, alors que la situation en 1993 était bipolaire dans un double sens -opposant deux partis (Frodebu et Uprona) et deux ethnies (Hutu et Tutsi)-, en 2005 le paysage est devenu multipolaire. Les deux principaux partis «hutu» (CNDD-FDD et Frodebu) entrent en compétition pour l'électorat hutu, tandis que plusieurs partis «tutsi» tentent de séduire les Tutsi et que la prééminence de l'Uprona est menacée par d'autres partis comme le Parena et le MRC. Ensuite, tant la classe politique que la société civile adoptent une attitude plus constructive et moins radicale. Même si les rapports entre les partis ne sont pas exempts de conflits, ils s'abstiennent de prises de position de nature à créer l'impasse, et ils utilisent un langage qui permet de maintenir ouverts les canaux de communication. La société civile les media en particulier- évite les positions partisanes et s'érige en gardienne de la paix et garante du bon déroulement de la transition32. Enfin, le rôle de l'armée a considérablement changé. Les nouvelles Forces de défense nationale (FDN) restent en dehors de la politique, la plupart des militaires rejettent le retour à la guerre et l'instabilité, et l'intégration des combattants du CNDD-FDD se déroule étonnamment bien. La présence d'une force internationale sous commandement sud-africain contribue à la sécurité et dissuade ceux qui seraient tentés de recourir à la voie du coup d'Etat. Survolons sommairement le marathon électoral de l'été 200533.Dès les élections communales du 3 juin, l'image est claire. Même si des violences et intimidations ont lieu, opposant surtout le CNDD-FDD au Frodebu, le scrutin se déroule dans le calme et, d'après les observateurs nationaux et internationaux, de façon globalement correcte et honnête. Sans surprise, le CNDD-FDD est le grand vainqueur puisqu'il s'arroge 62,6 % des voix et 55,3 % des sièges; il est suivi par le Frodebu (20,9 % et 25,5 %), l'Uprona (5,2 % et 8,1 %), le CNDD (4,1 % et 4,1 %), le MRC (1,7 % et 2,7 %) et le Parena (1,1 % et 2,3 %). Puisque la constitution prévoit qu'un maximum de 67 % des administrateurs communaux (maires) peut provenir du même groupe ethnique, la commission électorale nationale indépendante (CENI), après consultation avec les partis politiques, détermine les 86 communes devant être dirigées par un maire hutu et les 43 à être administrées par un Tutsi. Cette sélection ne soulève pas de contestations et, le 8 juillet, les conseils
32Voir l'article de Eva Palmans ailleurs dans cet Annuaire. 33 Pour plus de détails sur les scrutins successifs, voir REYNTJENS, F., "Burundi: A peaceful transition after a decade ofwar?», African Affairs, 2006, pp.117-135.

16

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

communaux élisent les maires: 97 CNDD-FDD, 21 Frodebu, 5 CNDD et deux chacun pour l'Uprona, le MRC et le Parena. L'emprise du CNDD-FDD sur le niveau local se voit ainsi confirmée. Après sa défaite aux élections communales, le Frodebu, frustré et sans gouvernail, engage une campagne teintée d'ethnisme visant à diaboliser le CNDD-FDD. Le parti menace de déployer ses <~eunes» à travers le pays «afin de protéger la population contre les pressions et agressions commises par le CNDD-FDD» et répand des rumeurs annonçant des violences. Cette dangereuse tentative de faire dérailler le processus électoral échoue. Malgré des actes épars de violence, les élections législatives ont lieu dans le calme le 4 juillet. Les observateurs s'accordent pour dire que, dans l'ensemble, le scrutin est libre et honnête34. Dans une première étape, 100 députés sont élus au suffrage universel direct. Le CNDD-FDD confirme son résultat des élections communales: il obtient 59 sièges, contre 25 pour le Frodebu, 10 pour l'Uprona, 4 pour le CNDD-FDD et 2 pour le MRC. Puisque le résultat n'est pas conforme aux exigences constitutionnelles en matière de quota ethnique et de genre, la CENI est appelée à redresser les déséquilibres par la voie de la cooptation, qui porte sur quatre Hutu et onze Tutsi, trois hommes et douze femmes, ainsi que trois représentants de la communauté twa. L'Assemblée nationale comporte ainsi 118 députés, 60 % de Hutu et 40 % de Tutsi, et environ 31 % de femmes. Alors que le CNDD-FDD obtient une majorité absolue de 54 % des sièges, cela ne constitue pas un chèque en blanc. En effet, dans certains domaines importants, une majorité des deux tiers est nécessaire, et les révisions constitutionnelles requièrent une majorité des quatre cinquièmes. Le CNDD-FDD devra dès lors s'assurer d'un appui au-delà des clivages ethniques et politiques, exactement ce qu'envisage un arrangement consociatif. Puisque les membres du Sénat sont élus par les conseillers communaux, le résultat des élections sénatoriales est connu d'avance. Seuls sept partis participent au scrutin du 29 juillet, proposant 142 candidats pour 34 sièges. Puisque la constitution prévoit que le Sénat est composé d'autant de Hutu que de Tutsi, les membres du collège électoral émettent deux votes, l'un pour un candidat hutu, l'autre pour un Tutsi. Le CNDD-FDD obtient 30 sièges, le Frodebu trois et le CNDD un seul. Par ailleurs, neuf femmes sont cooptées par la CENI, de même que trois Twa. Les quatre anciens chefs de l'Etat sont sénateur d'office.
34 Coalition de la société civile pour le monitoring des élections (COSOME), Rapport définitif des élections législatives du 4 juillet 2005, Bujumbura, 2005 ; Mission d'observation électorale de l'Union Européenne au Burundi, Elections législatives 2005. Rapport final, Bujumbura, juilIet 2005.

17

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

La constitution stipule que le premier président de la période posttransition est élu par l'Assemblée nationale et le Sénat réunis en congrès, à la majorité des deux tiers des membres. Dès lors, l'élection présidentielle du 19 août est une formalité, puisque le CNDD-FDD contrôle près de 58 % des 166 sièges du congrès et qu'il est le seul parti à proposer un candidat, en la personne de son président Pierre Nkurunziza. Celui-ci est élu au premier tour par 151 voix pour, neuf contre, une abstention et un vote nul. Il est ainsi plébiscité au-delà des clivages politiques et ethniques: même si le vote est secret, les résultats montrent qu'un certain nombre de membres du l'Uprona et la plupart de ceux du Frodebu et du CNDD l'ont soutenu. Malgré les controverses que soulève la nomination d'un nouveau gouvernement35, le 30 août, la longue transition burundaise semble être arrivée à bon port. La prudence et la vigilance s'imposent toutefois, comme l'a montré l'expérience désastreuse de 1993. Cela dit, la situation est différente sous plusieurs angles. Nous avons déjà fait observer que le paysage politique est devenu multipolaire, et à ce titre plus facile à gérer. En outre, les attentes ont changé: en 1993, tant l'Uprona que les élites tutsi étaient surprises par le résultat des élections, alors qu'en 2005 elles s'y attendaient et étaient mieux préparées à les accepter. En 2005, c'est au tour du Frodebu d'être surpris, mais sa capacité de nuisance est limitée. Par ailleurs, la composition et l'attitude de l'armée sont différentes par rapport à 1993, et la menace du coup d'Etat a considérablement diminué36. La société civile, qui s'est significativement raffermie, appuie et protège le processus au-delà des lignes de clivage ethnique. On observe enfin que le parcours a été balisé par une forte ingénierie juridique et par la remarquable retenue des acteurs du centre du terrain, qui ont ainsi marginalisé les extrêmes du champ politico-militaire.

4.

CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES

Comment interpréter le déroulement et l'issue des quatre transitions étudiées dans cet article? Deux de ces transitions ont été négociées, deux ont été imposées. Celles imposées (Burundi 1988-1993, Rwanda 1994-2003) ont échoué: au Burundi, elle a débouché sur une longue guerre civile, alors qu'au Rwanda elle a produit une nouvelle dictature accompagnée d'une grande
35

La distributiondes portefeuillesaux partis politiquesn'est pas conforme au prescrit de l'art.

129 de la constitution, ce que les partis qui n'ont pas eu leur dû, le Frodebu et l'Uprona, ne manquent pas de faire remarquer. Ils protestent vivement, sans cependant trop insister. 36Malgré le rôle dissuasif de l'ONUB, le nouveau régime demande le retrait rapide de la force internationale. Avec l'expérience de 1993 à l'esprit, cette position pourrait étonner. Elle montre probablement que le régime fait confiance à l'armée, qu'il considère comme sienne, du moins en partie. Le régime déteste également le rôle politique joué par l'ONUB perçu comme une tutelle.

18

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

violence structurelle aux retombées régionales. Des transitions négociées, l'une (Rwanda 1990-1994) s'est échouée dans le génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité de 1994 ; sous bénéfice d'inventaire, l'autre (Burundi 1998-2005) semble aujourd'hui avoir réussi. Les trois échecs sont notamment dus à l'impasse violente qu'accompagne une lutte excessive pour les enjeux perçus comme cruciaux que sont le pouvoir et le contrôle de l'Etat. Le coup d'octobre 1993 au Burundi traduit le refus de la part de ceux qui ont été privilégiés des décennies durant d'abandonner un statut devenu «naturel». L'échec de la mise en application de l'accord rwandais d'Arusha relève de la même logique: l'ancien régime résiste au changement, tandis que le FPR, se rendant compte qu'il n'obtiendra pas le pouvoir par les urnes, développe une stratégie cynique de la tension et s'en empare par les armes. Sachant qu'il n'a pas la moindre chance de se maintenir dans un champ politique compétitif, seule la voie du totalitarisme lui est ouvert. La réussite de la seconde transition au Burundi montre a contrario ce qui précède: même s'ils ont été réticents et que la voie a été parsemée d'embûches, en 2005 les anciens privilégiés voient venir le changement, s'y adaptent au fur et à mesure qu'avance un long processus, et finissent par l'accepter. Le danger est devenu moins un retour en arrière qu'une évolution autoritaire du régime issu des élections. Les premiers signes en étaient bien visibles au début de 2006. Au Rwanda et au Burundi, la nature bipolaire du paysage identitaire constitue un handicap additionnel pour les transitions, obstacle que l'on ne retrouve pas dans les autres pays d'Afrique, du moins à l'échelon nationap7. La lutte pour le pouvoir s'en trouve exacerbée, puisque les acteurs politiques ont tendance à raisonner en termes de jeu à somme nulle et que l'adversaire, voire l'ennemi est tout désigné, étant donné qu'il n'yen a qu'un seul. Ce n'est pas un hasard si l'accord rwandais d' Arusha s'est vu fondamentalement compromis dès le milieu de 1993, lorsque le paysage politique, de tripolaire est devenu bipolaire et que les partis de l'opposition -pourtant en position d'arbitrage- se sont scindés grosso modo le long de la fissure ethnique. De même au Burundi en 1993, la campagne électorale a vu une manipulation croissante du thème de l'ethnicité. D'ailleurs, en accusant le Frodebu d'être le parti des Hutu, l'Uprona faisait une prophétie qui s'est réalisée à force d'être répétée. L'issue des scrutins de juin 1993 est présentée par la presse internationale comme une «victoire hutu», réconfortant ainsi les craintes des élites tutsi que le comportement électoral a été ethnique et que leur situation va se fragiliser. Le coup d'Etat et les massacres qui le suivent sont par la suite interprétés en termes exclusivement ethniques.
37 Au niveau local, cette bipolarité existe également ailleurs où elle est tout aussi difficile à gérer. On songe, par exemple, au contentieux violent qui oppose les Hema et les Lendu dans I'Ituri au Congo.

19

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

Par ailleurs, un paradoxe émerge lorsque l'on compare la façon dont les deux pays abordent le problème ethnique. Le régime rwandais, né d'une victoire militaire et lourdement dominé par une élite tutsi, pratique une politique d'amnésie ethnique, au point que toute référence à l'ethnicité est sanctionnée comme relevant du «divisionnisme», érigé en infraction. Au lieu de diminuer le poids de l'ethnicité, cette politique l'a exacerbée. Alors que la nature répressive du régime n'en permet pas l'expression, le sentiment ethnique demeure largement répandu et profond, et de nombreux Hutu attendent en silence le moment de la revanche. De son côté, le Burundi a institutionnalisé le facteur ethnique, choix déterminé par la nécessité de créer la confiance par la voie de mécanismes de pacification de type consociatif. A première vue, cette option serait de nature à rigidifier le clivage, mais le contraire semble être le cas. On ne peut exclure que le Burundi engage l'ethnicité mieux que le Rwanda, ouvrant ainsi la voie à un système politique où d'autres facteurs et clivages plus pertinents prennent le dessus. Cela dit, alors que l'inclusion de Hutu et de Tutsi, en particulier au sein du CNDDFDD, et le discours anti-ethnique de ce dernier paraissent avoir réduit l'ethnicité comme principale ligne de partage d'une façon étonnamment rapide, il est trop tôt pour conclure à une évolution fondamentale38. Quelles sont les perspectives ouvertes par les dernières transitions dans les deux pays? Alors que celle du Burundi paraît aujourd'hui avoir les meilleures chances de réussir, le nouveau régime est également confronté à des défis majeurs. Il devra faire preuve de patience et de doigté pour éviter le sabotage, voire même la réaction violente de ceux, civils et militaires, qui étaient privilégiés par le passé. Puisque le CNDD-FDD possède une expérience et une expertise limitées, il devra faire appel à toutes capacités disponibles, quelles que soient les appartenances politiques ou ethniques. De même, le traitement des crimes du passé sera un exercice périlleux. Puisque les coupables appartiennent à plusieurs composantes impliquées dans les appareils politique et militaire, (l'impression de) la partialité et (de) la vengeance devront être évitées, tout en assurant qu'un terme soit mis à l'impunité.
38

Il faut ajouter que le discours du CNDD-FDDn'est pas sans ambiguïté.En septembre2000,

il affirmait que l' «ethnicité institutionnalisée» par l'accord d' Arusha était de nature à pérenniser au pouvoir une «oligarchie putschiste militaro-civile» (sous-entendu: tutsi) et à perpétuer la perte du pouvoir de ceux qui l'avaient acquis suite aux élections de 1993. Dès lors, le rejet des quota ethniques signifiait en réalité le refus de la surreprésentation des Tutsi dans les institutions. Pierre Nkurunziza a toujours dit qu'il voulait amender la constitution sur ce point (voir, par exemple, une interview dans Kirimba, juillet 2005). La question se pose de savoir si le régime rwandais restera aussi enthousiaste au sujet du discours anti-ethnique du CNDD-FDD s'il aboutit à la présence de moins de Tutsi dans les institutions.

20

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

Pendant son mandat de cinq ans, le nouveau pouvoir devra montrer aux Burundais ordinaires que la paix apporte un dividende réel. A l'issue de dix ans de guerre, les secteurs sociaux sont dans un état lamentable. En outre, dans un pays soumis à une forte pression démographique et où 90 % de la population est engagée dans une agriculture de subsistance, la gestion du problème foncier, compliquée par la réinstallation des réfugiés et des déplacés, constitue un élément important d'une politique post-contlit. La qualité de la gouvernance devra s'améliorer visiblement. La crise financière de l'Etat a engendré une augmentation sensible de la corruption, phénomène relativement -comparé à d'autres pays africains-limité jusqu'au début des années 1990. Le pillage des ressources publiques a exacerbé la pauvreté et érodé les capacités de l'Etat. Le combat contre ces pratiques perverses nécessitera le soutien de la communauté internationale, qui en échange est en droit d'exiger une amélioration de la qualité de la gouvernance. Les premiers signes donnés par le nouveau pouvoir ne vont malheureusement pas dans ce sens. L'environnement régional demeure fragile et menaçant. En particulier, l'évolution politique en RDC reste incertaine, et surtout la partie orientale de ce pays, qui fait frontière avec le Burundi, n'est toujours pas stable: l'autorité de l'Etat s'y rétablit avec peine et des groupes armés congolais, burundais et rwandais y restent actifs. En outre, si l'expérience burundaise devait réussir, elle serait perçue comme une menace à Kigali39,où l'on pourrait être tenté de perturber ce processus tout à fait contraire aux options prises par le régime rwandais. Ceci nous mène aux perspectives pour le Rwanda. A l'issue de la seconde transition, on observera d'abord la continuité très nette entre les régimes d'avant et d'après le génocide. En effet, la façon dont le pouvoir est exercé par le FPR n'est pas meilleure qu'à l'époque du MRND. Un petit cercle au sein du FPR (le nouvel akazu) prend les décisions importantes, alors que le gouvernement s'occupe de la routine quotidienne de la gestion de l' Etaro. Les deux régimes manipulent l'ethnicité, l'ancien en victimisant et finalement en exterminant les Tutsi, le nouveau en discriminant et en écartant (y compris physiquement) les Hutu sous le prétexte de l'amnésie ethnique. Les deux ont utilisé la violence à grande échelle pour éliminer leurs opposants, et ils l'ont fait dans l'impunité la plus totale41. Pratiquant une
39 A diverses occasions, le porte-parole du FPR Servilien Sebasoni a évoqué l' «anti-modèle» burundais. 40 De même, le parlement ne mène aucun débat sur des questions cruciales, comme la guerre menée à plusieurs reprises par l'armée rwandaise dans un pays voisin. 41Il est vrai que des suspects de l'ancien régime ont été et sont poursuivis au Rwanda, à Arusha et dans des pays tiers, mais il s'agit jusqu'à présent d'une justice des vainqueurs, puisque aucun suspect du FPR n'a encore été dérangé.

21

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

gouvernance bureaucratique relativement bonne, ces régimes successifs ont réussi à s'assurer les grâces, notamment financières, de la communauté internationale. Cette continuité n'est pas visible que dans les modes d'exercice du pouvoir, mais également dans la nature de l'Etat. Une ancienne tradition étatique est ici à l' œuvre: à peine deux ans après l'extrême destruction humaine et matérielle de 1994, l'Etat est reconstruit. Le Rwanda est à nouveau administré de la base au sommet, les structures territoriales, militaires et de sécurité sont en place, l'appareil judiciaire est rétabli, les revenus fiscaux sont perçus et dépensés. Alors que d'autres Etats africains tendent vers la déliquescence, l'Etat rwandais s'est réaffirmé vigoureusement. Poussée par un profond sentiment de culpabilité suite au génocide et raisonnant en termes de «bons» et de «méchants», la communauté internationale, après avoir abandonné le Rwanda en 1994, a tenté de se racheter en commettant une nouvelle erreur, celle de se rendre complice de la mise en place d'une nouvelle dictature. Le régime s'est bien rendu compte de la faiblesse morale de la communauté internationale et a exploité à fond son «crédit génocide» qui lui a permis d'acquérir le statut de victime et, en guise de compensation, de bénéficier de l'impunité la plus totale. Il a pu ainsi s'arroger le monopole de construire la vérité sur le passé, le présent et l'avenir du pays42.Le prix en a été immense, tant à l'intérieur du Rwanda que dans la région. De nombreux Rwandais, Hutu et Tutsi, se sentent exclus et menacés par un Etat -y compris sous sa forme judiciaire- qui n'est pas le leur, et se rendent compte qu'ils sont privés de leurs droits fondamentaux les plus élémentaires. Les sentiments de frustration, de colère et de désespoir qui en résultent sont une pépinière de violence structurelle, qui prépare le terrain à la violence aiguë43. Dès lors, malgré l'air de normalité44 qui, comme un mirage, séduit la communauté internationale et les visiteurs pressés qui ne voient que Kigali, les perspectives ne sont guère prometteuses. A la lumière de ses contradictions internes, qui sont difficiles à cerner mais qui s'expriment à
42 On en trouve une démonstration convaincante dans POTTIER, 1., Re-Imagining Rwanda: Conflict, survival and disinformation in the late twentieth century, Cambridge, Cambridge University Press, 2002. 43 Sur le lien entre la violence structurelle et celle aiguë au Rwanda, voir UVIN, P., L'aide complice? Coopération internationale et violence au Rwanda, Paris, L'Harmattan, 1999, pp.110-166. L'analyse de Peter Uvin porte sur la période précédant le génocide, mais elle est également étonnamment adéquate pour comprendre l'évolution depuis que le FPR est au pouvoir.
44

La paix apparenteà l'intérieur du pays, le processus de 'démocratisation', le développement

spectaculaire de la capitale (dont l'économie est complètement déconnectée du reste du pays, clochardisé et laissé pour compte), la relative bonne gouvernance bureaucratique, le discours intelligent d'une élite compétente et usant de son charme...

22

LES TRANSITIONS POLITIQUES AU RWANDA ET AU BURUNDI

travers les règlements de comptes, les écartements et les défections, le premier risque que le régime court est celui d'une révolution de palais, qui pourrait s'accompagner de violence, mais qui ne changerait pas fondamentalement la donne. A plus long terme, le régime rencontrera les limités d'une gestion basée sur le contrôle, la répression, la peur et l'exclusion, préparant ainsi le terrain pour une violence qui pourrait rivaliser avec celle de 1994. Anvers, mars 2006

23

THE GEOPOLITICS

OF THE GREAT LAKES CRISIS

by René Lemarchand
Résumé A rebours de certaines idées reçues, les réflexions qui suivent s'inscrivent dans une lecture géopolitique de la crise des Grands Lacs. Celle-ci tient compte non seulement de la géographie politique de la région, à savoir de la dimension territoriale des conflits identitaires, mais des idéologies relatives aux territoires (ceux-ci englobant terroirs et sous-régions). Les bouleversements qui ont traversé l'Afrique ex-belge recouvrent une large gamme de conflits - à propos des terres, de la nationalité, de l'accès aux ressources du sous-sol - dont l'intensité et les retombées varient dans le temps et dans l'espace. Nonobstant leur spécificité et leurs mutations, ils ont en commun de véhiculer des images réductrices de l"autre', d'entraîner de multiples ingérences, politiques ou militaires, s'articulant sur des solidarités transfrontalières, et, partant, de multiplier les rivalités entre groupes. A cet accroissement de la violence, qu'accompagne une rapide détérioration de l'environnement et la criminalisation de l'économie par puissances interposées (Rwanda, Ouganda, Zimbabwe), les groupes d'intérêt occidentaux ne sont pas étrangers. Al' échelon régional, cependant, une responsabilité particulière revient au Rwanda, dont les clientèles ethno-régionales, pour fragiles et fluides qu'elles soient, n'ont cessé d'alimenter la crise qui sévit dans l'est du Congo. Les retombées mortifères de l'interdépendance régionale ne sont plus a démontrer. Comment les maîtriser, dans un contexte de délabrement de l'économie, de délitement de l'Etat et de désorganisation de l'armée, tel est le défi majeur que pose la crise des Grands Lacs.

1.

INTRODUCTION

It may be useful at the outset to clear up some of the conceptual ambiguities surrounding this title, beginning with the spatial dimension of 'the Great Lakes' region. In common usage the phrase refers to Central Africa's Great Rift valley, stretching on a north-south axis along the Congo-Nile crest, from Lake Tanganyika in the south to Lake Edward and the legendary Mountains of the Moon in the north. It consists of huge volcanic bulges and depressions born of the displacement of the earth's tectonic plates some fifteen million years ago. But where exactly does it begin and where does it end? Should it include western Tanzania and south-western Sudan? Should the Maniema and north Katanga be factored in as well? The answers are anything but straightforward. There is general agreement, however, that a minimal definition should include Rwanda, Burundi, eastern Congo and south-western Uganda as the core area of what was once called the «interlacustrine» zone of the continent, covering an estimated 300,000 sq. miles. This is the sense in which we shall use the phrase, assuming that Ituri and Katanga are also legitimate candidates for inclusion. The interlacustrine metaphor is perhaps not the most illuminating in the context of this discussion if only because it suggests too much in the way of uniformity and too little about the diversity of peoples, cultures and sub-

25

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

regions subsumed under this label.1 There is a fundamental truth in the observation that «the extent to which people are attached to their native turf (terroir d'origine) is still highly developed among the people of the Great Lakes».2 To this day group loyalties continue to cluster around pre-colonial terroirs. While many readily identify with places like Nduga, Kiga, Bwisha, Bwito, Masisi, Rutshuru, Beni-Butembo, to name only a few, nowhere among Africans is the 'Great Lakes' perceived as a meaningful identity marker. The phrase, as Chrétien reminds us, is evocative of «the German tradition of a Volksgeist, as if a kind of common soul had emerged from the proximity of these lakes».3 Though encompassing many of the shared cultural traits identified by the author - a high population density, the agro-pastoral tandem, the heritage of kingship, a tendency for outsiders to look at these societies through the lens of race, and so forth - in the end, he adds, what links these peoples and cultures together, is «a kind of connivance born of multiple confrontations and countless encounters».4 Since these words were written (1986), most ofthese encounters have been extremely bloody and their aftereffects devastating. At the root of these confrontations lies an array of forces and circumstances of enormous complexity. Most are the product of human decisions made during the colonial and post-colonial eras, but these must be seen in the perspective of the drastic changes that have taken place in the regional environment. Politics and geography intersect in different ways at different points in time, but the key variables remain the same. The potential for conflict is inscribed in the discontinuities in population densities, the availability of land, the cultural fault lines discernible in different language patterns, modes of social organization and ecological circumstances. None of the above were fixed since time immemorial. As had been noted time and again, and most recently by Michael Mann, modernity has gone hand in hand with eruptions of ethnic violence.5 Societies that were once held together by hierarchies of birth, rank and privilege have been subjected to profound

For specific illustrations, see CROS, M.-F., and MISSER, F., Géopolitique du Congo (RDC), Bruxelles, Editions Complexe, 2006. 2 SIBABIBDULA, K., "Les Nande au contact avec d'autres civilisations: lecture de quelques vécus indicateurs", in Les identités meurtrières: Faire face aux défis posés par nos murs psychologiques et idéologiques, Goma, June 26, 2004, Pole Institute, p.84, available at poleinst@cimpuserve.com. 3 CHRETIEN, l-P., "L'Afrique des Grands Lacs existe-t-elle ?", Revue Tiers Monde, Tome 27, No.106, 1986, p.266. 4 Ibid. 5 MANN, M., The Dark Side of Democracy: Explaining Ethnic Cleansing, New York, Cambridge University Press, 2005.

1

26

THE GEOPOLITICS OF THE GREAT LAKES CRISIS

disruptions of their social fabric, ushering in «masterless men»,6 marginalized youth and warlords in search of gold, diamonds and coltan. Today's demographic explosion in Rwanda, resulting in a population density of 300 per sq. kilometres, is without parallel elsewhere, causing a drastic shrinking of cultivable land; areas where land hunger was almost unknown at the inception of colonial rule (as in Rutshuru and Masisi) are now saturated; deforestation has denuded large tracts of land, accelerating soil erosion and reducing crop cultivation;7 almost everywhere wildlife is fast disappearing, most notably hippos, elephants and mountain gorillas, with profoundly negative effects on the region's ecosystem8. Once described as a tourist paradise,9 today's Great Lakes region shows all the symptoms of a Hobbesian universe. Convenient though it is to speak of the crisis in the Great Lakes in the singular, it makes more sense to think in terms of a multiplicity of crises, which, though historically distinct, and occurring in specific national contexts, have set off violent chain reactions in neighbouring states. The Hutu revolution (1959-1962) in Rwanda was one such crisis. Another was the 1994 genocide. Both have sent shock waves through the region, the first creating the conditions of a 'partial genocide' of Hutu in Burundi in 1972, the second unleashing ethnic cleansing, population displacements and civil war through many parts of the Congo, resulting in human losses far greater than in either Burundi in 1972 or Rwanda in 1994. To these we shall return in a moment, but before going any further a note of caution is in order about some of the misconceptions surrounding the region's recent agonies.

6

The expression is borrowed from HILL, C., The World Turned Upside Down, New York,

Penguin Books, 1972, p.39. 7 According to a 1991 report of the Canadian Agency for International Development, the rate of deforestation in the Kivu region is 65,000 hectares per year. "Schéma régional d'aménagement du Kivu", ACDI, September 1991, p.154. 8 How war-induced environmental degradation affects peace prospects is best captured in a recent press report about the side-effects of the vanishing hippo population of Lake Edward. Extensive poaching by various and sundry militias has resulted in the elimination of an estimated 93 per cent of hippos, in turn reducing the dung-generated phyloplankton feeding the lake's freshwater tilapia. Which is why the efforts of local NGOs to retool former militias into fishermen have been less than successful. As one local fisherman lamented, "fifteen years ago we routinely hauled in 500 good size tilapia in one night... even catching thirty fish now is a blessing". PHILLIPS, M., "More Dung, Please: Vanishing Hippos Break a Food Chain", The Wall Street Journal, November 19-20, 2005, pp.l and 4. 9 See Moorehead's engaging depiction of Lake Kivu, "a lovely pool of green water, set among some of the most splendid forests and mountains of aIl Africa", penned in 1959, and compare it with the hellish picture drawn by journalists during the cholera epidemic that broke out in the wake of the Hutu refugee exodus in 1994. MOOREHEAD, A., No Room in the Ark, London, Penguin Books, 1962.

27

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

2.

CHALLENGING RECEIVED IDEAS

The belief that nowhere in the continent has violence taken a heavier toll than in Rwanda, with nearly a million deaths, overwhelmingly Tutsi, is one of the most persistent and persistently misleading ideas about the region. It may come as a surprise, therefore, that four times as many people have died in eastern Congo between 1998 and 2006. Although the exact number will never be known, a recent survey by the International Rescue Committee (IRC) shows that nearly 4 million people were killed from war-related causes in the Democratic Republic of the Congo (DRC) since 1998, «the largest documented death toll in a conflict since World War II>>.10 iting the IRC C survey, the British medical journal The Lancet recently drew the right conclusion: «It is a sad indictment of us all that seven years into this crisis ignorance about its scale and impact is almost universal, and that international engagement remains completely out of proportion to humanitarian need».II Ignorance in this case is largely a reflection of public indifference in the face of a situation which, however unfortunate, is generally seen by outside observers as African-made, rooted in the incorrigible greed of rival warlords, and therefore the responsibility of Africans. But this is only partially true. This is how a British journalist sees the other side of the coin in his coverage of «the most savage war in the world»: «it is also the story of a trail of blood that leads directly to you: to your remote control, to your mobile phone, to your laptop and to your diamond necklace... it is a battle for the metals that make our technological society vibrate and ring and bling».I2 Western economic interests are indeed deeply involved in the conflict through their participation, direct or indirect, in the illicit trade in arms and mineral resources. Both span a wide network of companies, brokers, moneychangers and facilitators. European companies - Belgian (Cogecom), Swiss (Finmining, Raremet), German (Masingiro), Dutch (Chemie Pharmacie)the figure prominently in the war economy of the region, a fact conclusively demonstrated by several outstanding investigative reports.13 Among various forms of US involvement, passing reference must be made to the joint venture
IOIRC, "Congo: Nearly 4 Million Dead in 6 Year Conflict", www.internationalrescuecommittee.org. Il The Lancet, January 7, 2006. 12HARI, 1., "A journey into the most savage war in the World", The Independent, May 6, 2006, p.l. 13See especially, CUVELIER, J. AND RAEYMAEKERS, T., Supporting the War Economy in the DRC: European Companies and the Coltan Trade, Antwerp, International Peace Information Service (IPIS), January 2002; Human Rights Watch (HRW), The Curse of Gold, Democratic Republic of the Congo, New York, 2005; DIETRICH, C., Hard Currency: The Criminalized Diamond Economy of the Democratic Republic of the Congo and its Neighbours, Partnership Africa Canada, Occasional Paper # 4, 2002.

28

THE GEOPOLITICS OF THE GREAT LAKES CRISIS

between the American corporation Trinitech and the Dutch firm Chemie Pharmacie, in which the US Embassy in Kigali may have played a 'facilitating' role. As reported by one well informed observer, «the economic section of the US embassy in Kigali has been extremely active at the beginning of the war in helping establish joint ventures to exploit coltan», a fact carefully expunged from all official reports, leaving only Africans to be incriminated.14 Though seldom brought into the public domain, the share of responsibility of Western corporate interests in supporting a war economy that has resulted in the deaths of millions cannot be ignored. Frequent reference to confrontations among warring factions as a «resource war» points to yet another misconception, for which Paul Collier deserves full credit.1s This is not to imply that' greed' is not a factor in sustaining the bloodshed; the point rather is that it never played the central role that Collier would like us to believe in setting in motion the infernal machine leading to inter-ethnic and inter-state violence. As recent academic research has shown, instead of invoking the logic of self-serving enrichment, the denial of economic opportunities, more often than not as a result of political exclusion, emerges as the critical factor in the aetiology of conflict.16 The basic distinction here is between exclusion as the initial motive and greed as a propelling force at a later stage of inter-group violence. The passage from exclusion to greed is not automatic; it implies major changes in the regional field of politics which also point to basic shifts in identity patterns.

3.

DECONSTRUCTING SOCIAL IDENTITIES

Tempting as it is to view ethnic diversity as the central determinant of violent behaviour in the region, the evidence shows otherwise. To the extent that it does provide a meaningful point of reference, ethnicity is not a throwback to primeval enmities. Whether socially constructed, manipulated, invented or mobilized, it is a recent phenomenon, even when its roots are sometimes traceable to pre-colonial times (as in the case of the Banyamulenge). Its contours, moreover, are constantly shifting, as are the
GRIGNON, F., "Economic Agendas in the Peace Process", in The Democratic Republic of the Congo: Economic Dimensions of War and Peace, NEST, M., GRIGNON, F., KISANGANI, E.F. , International Peace Academy Occasional Papers Series, Boulder, Lynne Rienner, 2006, p.87. 15 COLLIER, P. et al., Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy, New York, Oxford University Press, 2003. 16 See ARNSON, 1. and ZARTMAN, W. (eds.), Rethinking the Economics of War: The Intersection of Need, Creed and Greed, Washington, Woodrow Wilson Center Press and The John Hopkins University Press, 2005; BALLENTINE, K. and SHERMAN, 1. (eds.), The Political Economy of Armed Conflict: Beyond Greed and Grievance, Boulder, Lynne Rienner, 2003.
14

29

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

human targets against which it is directed. Communities seen as allies one day, are viewed as enemies the next. New coalitions are built for short-term advantage, only to dissolve into warring factions when new options suddenly emerge. In this highly fluid political field conflict is not reducible to any single identity marker. It is better conceptualized as involving different social boundaries, activated at different points in time, in response to changing political stakes. 3.1. Hutu YS.Tutsi: The Reductionist Trap

No serious analyst of the recent history of the Great Lakes would deny the central significance of the Rwanda genocide on the polarization of HutuTutsi identities throughout the region. Nonetheless, to reduce every conflict at every stage of its evolution to a straight Hutu- Tutsi confrontation is unconvincing. Such a dualism overlooks the presence of alternative forms of identification, and wrongly assumes the salience of the Hutu-Tutsi dichotomy to be permanent feature of the politicallandscape. The danger of Hutu-Tutsi reductionism is all the more evident when one considers the ethnographic composition of the region. Rwanda and Burundi, after all, are not the only countries whose ethnic maps reveal the existence of Hutu and Tutsi. Kinyarwanda or Kirundi-speaking people are also found in eastern Congo, southern Uganda, western Tanzania. According to the best estimates, the region claims roughly 12 million people speaking Kinyarwanda, and nearly 20 million if Kirundi, a language closely related to Kinyarwanda, is included. Although many migrated from Rwanda and Burundi to neighbouring states during and after the colonial period, the presence of Hutu and Tutsi in eastern Congo reaches back to pre-colonial times. What needs to be underscored is that migrations from Rwanda or Burundi did not occur at once but were staggered through the centuries. Length of residence, ecology and history have shaped identities in ways that defy such simple categorizations as Hutu and Tutsi. It is with reason, therefore, that some analysts, in coming to grips with the politics of North Kivu, insist on drawing distinctions between the Hutu from Bwisha, those from Rutshuru, and those from Masisi and Kalehe.17 Such nuances went largely unnoticed by Belgian civil servants. In its effort to make more 'legible' the region's complex ethnic configurations the colonial state contributed significantly to formalize and legitimize the HutuTutsi polarity. Thus the 1959 census figures for what was then the Kivu region (now divided into North and South Kivu and Maniema) designate,
17

BUCYALIMWE, M.S., "Le TPD à Goma (Nord Kivu): Mythes et Réalités", in MARYSSE,
des Grands Lacs. Annuaire 2003-2004, Paris,

S., REYNTJENS, F. (eds.), L'Afrique L'Harmattan, 2004, p.140.

30

THE GEOPOLITICS OF THE GREAT LAKES CRISIS

oddly enough, as Bantous Hamites and Hamites, respectively, the 184,089 Hutu and 53,233 Tutsi registered, thus making the Banyarwanda the third largest group after the Banande (390,704) and the Bashi (382, 572).18Time and again historians have drawn attention to the perverse effects of the colonizer's recourse to Hamitic and Bantu labels, as if to impose its own normative construction on Hutu and Tutsi.19 Equally striking is the phenomenon described by James Scott in Seeing Like a State, i.e. «the state's attempt to make a society legible, to arrange the population in ways that simplified the classic state functions...» These state simplifications, he adds, «did not successfully represent the actual activity of the society they depicted, nor were they intended to... they were maps that, when allied with state power, would enable much of the reality they depicted to be remade».20 Nonetheless, such attempts at remaking social realities did not obliterate all distinctions within Hutu and Tutsi. Nor did they erase the persistent tension between them, on the one hand, and the so-called «native» Congolese on the other. Many Kinyarwanda speakers, Hutu and Tutsi, trace their families' origins to pre-colonial times, and have every right to claim the status of Congolese citizens. This is certainly true of the Banyamulenge (<<the people from Mulenge") established in the high plateau area of South Kivu since the 19thcentury if not earlier,21of the Hutu of Bwisha, many of whom lived in this area long before the onset of colonial rule, while others came as agricultural labourers from Rwanda in the 1930s to supply the European plantocracy of North Kivu with cheap labour. In short, as social categories, the terms 'Hutu' and 'Tutsi' cannot do justice to the registers of historical experience that lie at the heart ofthese many sub-loyalties. 3.2. The case of the Banyamulenge

A rather unique case of ethnogenesis, the Banyamulenge are a perfect example of how geography, history and politics combine to create a new set

18

LEMARCHAND,R., "The Fire in the GreatLakes", CurrentHistory,Vol. 98, No. 628, May

1999, p.196. 19 For an excellent treatment, see BALIBUTSA, M., Une archéologie de la violence en Afrique des Grands Lacs, Libreville, Editions du CICIBA, 1999, pp.246-444. See also CHRETIEN, J.P., The Great Lakes of Africa: Two Thousand Years of History (translated by STRAUSS, S.), New York, Zone Books, 2003. 20 SCOTT, 1.S., Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, New Haven and London, Yale University Press, 1998, p.2, 3. 21 See WILLAME, J.-C., Banyarwanda et Banyamulenge: Violences ethniques et gestion de l'identitaire au Kivu, Paris, L'Harmattan, 1997.

31

L'ÀFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNuAIRE 2005-2006

of identities within the larger Banyarwanda cultural frame.22 Heavily concentrated on the high-lying plateau of the Itombwe region of South Kivu, estimates of their numerical importance vary wildly. The figure of 400,000 cited by the late Joseph Mutambo is grossly inflated.23A more reliable figure would be between 50,000 and 70,000. Their name derives from the locality (Mulenge) whence they are said to originate. The term, however, has been the source of much controversy because it became increasingly used in the late 1990s as an omnibus label to designate all Tutsi living in North and South Kivu. It came into usage in 1976, as a result of the efforts of the late Gisaro Muhoza, a member of parliament from South Kivu, to regroup the Banyamulenge populations ofMwenga, Fizi and Uvira territories into a single administrative entity. Although his initiative failed, the name stuck, and by 1996 it was often used by ethnic Tutsi and Congolese to designate all Tutsi residents of North and South Kivu. Though much of their history is shrouded in mystery, most historians would agree that they are descendants of Tutsi pastoralists who migrated from Rwanda some time in the nineteenth century, long before the advent of colonial rule (a fact vehemently contested, however, by many Congolese intellectuals). They are culturally and socially distinct from the longestablished ethnic Tutsi of North Kivu, and the Tutsi refugees of the 1959-62 Rwanda revolution. Many in fact speak Kinyarwanda differently. Their political awakening can be traced back to the eastern Congo rebellion of 1964-65. Many initially joined the insurgency, only to switch sides when they saw their cattle being slaughtered to feed to insurgents. Their contribution to the counter-insurgency did not go unnoticed in Kinshasa. Many were rewarded with lucrative positions in the provincial capital, and more and more of their children flocked to missionary schools. From a primarily rural, isolated, backward community, the Banyamulenge would soon become increasingly aware ofthemselves as a political force. How many joined the RPF in the 1990s is impossible to tell. What is beyond doubt is that they formed the bulk of Kabila's Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du Congo-Zaïre (AFDL) in 1996, and after the fall of Bukavu they filled most of the administrative positions vacated by the Congolese, some of whom were ardent Mobutists. Equally clear is that they suffered very heavy losses during the anti-Mobutist crusade as well as during the 1998 crisis, when many were massacred by Kabila's supporters in Kinshasa and Lubumbashi. It was said that in the late 1990s Bukavu claimed a larger number of Banyamulenge widows than any other town in the region.
22 For much of the information in this section I am indebted to Etie1U1eRusamÏra, Samson Muzuri and Manassé/'Mül1er' Ruhimbika for sharing with me their views on the many issues relating to the history and politics of the Banyamulenge. 23MUTAMBO, 1., Les Banyamulenge, Limete/Kinshasa, Imprimerie Saint Paul, 1997, p.26.

32

THE GEOPOLITICS OF THE GREAT LAKES CRISIS

The creation in mid-1998 of the Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), under Rwandan sponsorship, was meant to provide them with a vehicle for the defence of their interests - and of anyone else's who cared to join - but as it evolved into an instrument for the defence of Rwandan interests in eastern Congo, many felt aggrieved and alienated. The feeling that they have been 'instmmentalised' by Kagame is widely shared among them. As we shall see, this sense of grievance against Rwanda is in large part responsible for the internal strains and divisions suffered by the community. All this, however, does not detract from the fact that, as a group, the Banyamulenge are profoundly aware oftheir cultural distinctiveness. Few people have been dealt a harsher blow by history: many argue, with justice, that they have been twice victimized, first by Kagame who used them as cannon fodder for the defence of Rwanda's strategic interests, and then by Congolese extremists, as happened in Bukavu in June 2004, when in the wake of an abortive Banyamulenge-Ied coup hundreds perished. 3.3. 'Otherness'

What defines the 'other' as an ally or an enemy? Several objective criteria come to mind: language (e.g. 'Rwandophones' or Kinyarwanda speakers), country of origin ('Banyarwanda'), place of settlement ('Banyamulenge', the people of Mulenge), ethnicity (Hutu and Tutsi), to which must be added morphologie, or body maps, a reference that increasingly crops up in newspaper articles in Goma and Bukavu. None of the above, however, tells us why one set of criteria should be more relevant than another at any given time: why, for example Hutu and Tutsi were generally lumped together as the embodiment of a "Banyarwanda" menace from 1963 until 1994, when the label quickly dissolved into Hutu-Tutsi enmities; or why the term Banyamulenge, as distinct from Tutsi, carried such threatening overtones among other communities from 1996 onwards. 'Otherness' has less to do with objective identity markers than with the perceived threats posed by one community to another. Whether real or imaginary, such threats do not materialize out ofthin air. They are intimately related to changes in the national and regional political environments. Political murder (Ndadaye 1993), genocide (Rwanda 1994), refugee flows (predominantly Tutsi in 1959-63, Hutu in 1994), ethnic cleansing (of Hutu refugees in eastern Congo in 1996-7), the approach of elections (2005-6) these, as we shall see, are the events and circumstances that have crystallized group identities. Several phases can be identified in the redefinition of group identities:

33

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

From the so-called «Kanyarwanda war» in 1963 until 1994 the tendency among «native» Congolese was to view all Banyarwanda living in eastern Congo as the incarnation of a multi-faceted menace. . After the Rwanda bloodbath the Hutu-Tutsi conflict metastasized through much of North and South Kivu, causing untold casualties among long time Tutsi residents, and setting the stage for the 1996 Rwandan-led and Rwandan-inspired invasion of the Congo by the AFDL.24From then on the Hutu-Tutsi frame of reference became the dominant identity marker and a powerful tool of propaganda for extremists at both ends of the ethnic spectrum.25 . Yet by 1998, with the second Congo war, as an ever greater number of actors comes into view, the political equations become more complicated, and the straight Hutu-Tutsi cleavage somewhat less relevant. A more complex cognitive map emerges causing Hutu and Tutsi to fragment into factions, and enter new patterns of alliances at home and abroad. . Not the least intriguing of the mutations undergone by the regional identity prism is the emergence in recent times of language as the principal yardstick for lumping together Hutu and Tutsi under the «Rwandophone» label, a strategy clearly inspired by the provincial authorities of North Kivu to expand their grassroots constituency on the eve of the elections. To grasp the significance ofthese episodes, something must be said of the long-term social and economic forces that have reshaped regional identities.

.

4.

MULTI-LAYERED CONFLICTS

The theme of exclusion runs like a red skein through the history of the Great Lakes. It lies at the heart of the 1959-62 Hutu revolution in Rwanda; thirty years later it served as the propelling force behind the 1990 invasion of

24As if to give credence to the worst stereotypes about the Tutsi' s ingrained deceitfulness and dissimulation, Kagame consistently denied having anything to do with the 1996 invasion; only months later, in an interview with John Pomfret, did he finally admit Rwanda's role in planning and directing the rebellion leading to Mobutu's overthrow. POMFRET, J., "Rwandans Led Revolt in Congo", Washington Post, July 9, 1997, p.l. 25 Referring to the violent confrontations t~at took place in Bukavu and Gatumba (Burundi) in 2004, a recent International Crisis Group (ICG) report notes that "the crises illustrate that the notion of besieged Tutsi and Hutu communities is still used to justify military action against the transitional government by both Congolese dissidents and the Rwanda government". ICG, "The Congo's Transition is Failing: Crisis in the Kivu", Africa Report No. 91, March 30, 2005, p.1l.

34

THE GEOPOLITICS OF THE GREAT LAKES CRISIS

Rwanda by the Rwanda Patriotic Front (RPF).26Barely concealed by the ban on ethnic labels, ethnic discrimination has since emerged as the hallmark of the Kagame regime, to an extent unprecedented in the history of Rwanda. Burundi is another case in point: political exclusion is the obvious explanation behind the Hutu insurrection of 1972, in turn leading to the first genocide recorded in the annals of the Great Lakes.27 Nor is eastern Congo an exception. Where it does stand as a special case is that the groups targeted for political exclusion are not always the same as those affected by economic and social discrimination. In the seventies and eighties the former were generally of Rwandan origins,28 whether Hutu or Tutsi; the latter included those «native» Congolese communities who insistently denounced the «Banyarwanda» as the main source of economic oppression. Out of this situation has emerged a rich potential for inter-group violence. 4.1. The threat of Banyarwanda 1966 domination: "Kanyarwanda", 1963-

The little-known «Kanyarwanda war» was the first public display of anti-Tutsi sentiment in post-independence Zaire. It lasted from 1963 to 1966 and resulted in large-scale massacres of Hutu and Tutsi. Its focus was the newly created "provincette" of North Kivu, one of the three entities that once formed Kivu province. The decision to carve smaller entities out of the preexisting province was in large part inspired by the growing fears of Congolese 'tribes', notably the Hunde, that the Banyarwanda were about to tighten their grip on provincial institutions and thus threaten the autonomy of their ethnic neighbours. The geographical focus of the anti-Banyarwanda revolt was Masisi, and it involved, in essence, an alliance of Hunde and Nande elements against Hutu and Tutsi, with the Bashi generally supportive of the Banyarwanda. One of the first moves of the Runde insurgents, according to one observer, was to reduce to ashes the local administrative archives so as to prevent the identification of the Banyarwanda otherwise than as refugees or foreigners.29 That the insurrection should have had its point of ignition in Masisi - where large tracts of land had long been appropriated by
26The extent to which Uganda' s politics of indigeneity translated into exclusionary policies and practices directed against Banyarwanda, and thus played a key role in clinching the RPF's decision to invade Rwanda, is excellently discussed by MAMDANI, M., When Victims Become Killers, Princeton, Princeton University Press, 2001, pp.159-184. 27 See LEMARCHAND, R., "Le génocide de 1972 au Burundi: Les silences de l'Histoire", Cahiers d'Etudes Africaines, 167, XLII-3, 2002, pp.551-567. 28 There were, however, notable exceptions, like Barthélémy Bisengimana, who served as Mobutu' s chief of staff from 1965 to 1977. 29NDIMUBANZI, N., "La question identitaire au Bwisha (Rutshuru, Nord-Kivu) : Le point de vue de l'histoire", in Les identités meurtrières, op. cit., p.64.

35

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

Banyarwanda elements - is no less significant than the burning of provincial archives: in whipping up anti-Banyarwanda feelings the Kanyarwanda uprising was meant to call into question their claims to the land as well as their citizenship as much as their dominant position at the provinciallevel. 4.2. The land problem

Thirty years after the Kanyarwanda war Masisi would flare up again in an orgy of anti-Banyarwanda violence. In March 1993, like a bolt out of the blue, armed groups of Nande, Runde and Nyanga youth suddenly turned against all Banyarwanda in sight. The intervention of Mobutu's army, codenamed Operation Mbata, though intended to restore order, in fact generated further violence. From May to September 1996 Zairian troops lived up to their reputation as a rabble, plundering much of the rural areas south of Bwisha, along the Rwandan border.30 By the time violence died down an estimated 14,000 people had been killed, most of them Banyarwanda. Although the precipitating factors remain unclear,31 there can be little doubt that the underlying causes of the insurrection lay in the growing scarcity of land, which drove the local peasant communities to the edge of starvation. For this situation the insurgents did not hesitate to hold the Banyarwanda responsible. One need not go too far back into the past to realize that the colonial state also bears much of the blame. The story has been told many times of how, in the 1930s, Belgian authorities embarked on a vast resettlement scheme designed to encourage the influx of Banyarwanda (essentially Rutu) from Rwanda to North Kivu, the aim being to provide Belgian planters with a cheap labour force and create an outlet for the growing population pressure in Rwanda.32What is not always realized is that this sudden influx of immigrants played havoc with the traditional organization of the host communities, most notably the Runde. Not content to expel many Runde clans from their traditional homelands, the Belgian authorities proceed to create a Banyarwanda chiefdom in the heart of Runde domains, the so-called Gishari
30

BUCYALIMWE, M.S., "Kivu and Ituri in the Congo War: The Roots and Nature of a

Linkage", in The Political Economy of the Great Lakes Region in Africa, MAR YSSE, S. and REYNTJENS, F. (eds.), 2005, New York, Palgrave, pp.190-222. 31According to one interpretation, it all started in the village ofNtoto in the Walikale territory, a hundred kilometers west of Goma, with the massacre of a crowd of Banyarwanda by armed Nyanga youth on March 20. About fifty were reported killed. See MURAIRI MITIMA, lB., Les Bahunde aux pieds des volcan Virunga (R.D Congo), 2005, Paris, L'Harmattan, p.174. 32 See REYNTJENS, F. and MARYSSE, S. (eds.), Conflits au Kivu: Antécédents et Enjeux, Antwerp, Centre for the Study of the Great Lakes Region of Africa, December 1996 (mimeo); MATHIEU, P., LAURENT, P-l, WILLAME, J-C. (eds.), Démocratie, enjeux fanciers et pratiques locales en Afrique, 1996, Paris, L'Harmattan; MATHIEU, P. and WILLAME, J-C., Conflits et guerres au Kivu et dans la région des Grands Lacs, 1999, Paris, L'Harmattan.

36

THE GEOPOLITICS OF THE GREAT LAKES CRISIS

enclave (Bwisha), headed by a Tutsi chief.33The Gishari take-over was only the thin edge of the wedge. By 1959 in Rutshuru the Hutu and Tutsi were ten times as numerous as the indigenous Hunde population (10,193); in Masisi

almost two thirds of the populationwere immigrantsfrom Rwanda.34
Map 1: Patterns of violence in North Kivu (1993-1997)35

RWANDA : \

I

,
~. ~ .". .. .
Begin ning of the Masis i war (en d March 1993)

"''' '" 't

Masisiwar(ApriI1993 - November 1996)
Operation Mbata (May-September 1996)

~
~

AFOL war (Se ptember 1996-Fe bruary 1 997) Virun ga Natio nal Park

33 In an otherwise excellent analysis, the author of a recent ICG report refers, bizarrely enough, to «the separate units called 'Gishare'», under which «the immigrant communities were administered, with Tutsi chiefs ruling over Hutu subjects», ICG, The Congo Transition is Failing, op. cit., p.8. Just as fanciful is the notion of «ethnic purges in the 1950's in neighboring Rwanda», and the contention that «in 1972 Mobutu bestowed citizenship in blanket fashion on all Rwandan immigrants», Ibid. This is as close as one gets to science fiction in any of the recent ICG reports on the Great Lakes. For an excellent historical account of the avatars of the Gishari chiefdom, see MURAIRI MITIMA, J-B., op. cit., p.163 ff. 34Population du Kivu. Résumé (typescript). From the author's files. 35See BUCY ALIMWE, M.S., op. cit., pp.203.

37

L'AFRIQUE

DES GRANDS LACS. ANNUAIRE 2005-2006

Unlike the early migrant labourers who settled in Bwisha and Masisi under the wing of the Mission d'Immigration des Banyarwanda (MIB), the «fifty-niners», so called because they fled Rwanda during the revolution of 1959-62, were overwhelmingly Tutsi; they were incomparably better off in terms of material wealth and education than their Hutu predecessors; and they could count on the unfailing support of a leading émigré figure, Barthélemy Bisengimana, who by 1970 wielded considerable power as Mobutu's chief of staff. What Bisengimana could not achieve, bribery usually did. Bribing the local authorities to acquire land became standard practice. The result has been to set in motion a massive process of land alienation. The extent of the holdings acquired by wealthy Tutsi speaks for itself: Kasungu received 10,000 hectares, Ngizayo 2,000, Bisengimana himself received one of the biggest ranches in the region, over 5,000 hectares.36 The expropriation of native lands was further facilitated by the Bakajika law of 1966, which converted all public land into the domain of the state, followed by the Zairianisation measures of 1973. Instrumental as it was in operating massive land transfers into Tutsi hands, the effects of 'étatisationcum-zairianisation' were by no means limited to North Kivu. At the root of the Hema-Lendu conflict in lturi lies a very similar phenomenon. As Thierry Vircoulon has shown, the accumulation of land in Hema hands, with the Lendu often reduced to the status of day labourers, occurred largely at the expense of the Lendu communities, who, like many Hunde and Nyanga in North Kivu, eventually found themselves facing a subsistence crisis.37 While intensifying anti-Banyarwanda sentiment, land expropriation has had a profoundly disruptive impact on indigenous societies. This is a point of crucial significance to an understanding of the next phase in the regional dynamics of violence. As Koen Vlassenroot has convincingly argued, the cumulative effects of the repeated violations of customary land rights, the break-up of patron-client ties, the erosion of chiefly authority have created a critical mass of marginalized youth, many of whom later joined the warlords.38Andjust as the warlords can be seen as surrogated patrons for their deracinated followings, fighting for gold and diamonds and coltan is perhaps

36Interview with MATETSA, N., Goma, Aug. 21, 1993. 37 VIRCOULON, T., "L'lturi ou la guerre au pluriel", Afrique contemporaine, Vol. 215, n03, 2005, p.13l. 38 See VLASSENROOT, K., "Identity and insecurity. The building of ethnic agendas in South Kivu", in DOOM, R. and GORUS, J. eds., Politics of Identity and Economics of Conflict in the Great Lakes Region, Brussels, VUB Press, 2000, pp.268-288, and "Land and conflict: The case of Masisi", in VLASSENROOT, K., and RAEYMAEKERS, T., Conflict and Social Transformation in Eastern DR Congo, Ghent, Academia Press, 2004, pp.8l-l0l.

38

THE GEOPOLITICS OF THE GREAT LAKES CRISIS

best understood, in David Keen's words, as "a way of creating an alternative system of profit, power and even protection".39 Another consequence of the land issue has been to give added urgency to the citizenship problem. The land problem and the nationality problem are but two sides of the same coin. Access to land presupposes access to citizenship; withdrawal of citizenship rights from the Banyarwanda meant the end of their security in land rights. But it would also mean, for many, the end oftheir physical security as residents of eastern Congo. 4.3. The nationality question

A turning point in relations between immigrant and indigenous communities came in 1981, with the adoption of a new nationality law. By a stroke of the pen the Legislative Council repealed the 1972 law which gave citizenship rights to «persons originating from Rwanda-Urundi who were residents of the Kivu before January 1, 1950», and instead adopted the notoriously restrictive ordonnance-loi of March 28, 1981 which stipulated that citizenship could only be conferred on persons «who could show that one of their ancestors was member of a tribe or part of a tribe established in the Congo prior to October 18, 1908», when the Congo formally became a Belgian colony.40 The dismissal of Bisengimana in 1977, for reasons that remain unclear, thus paved the way for the virtual denial of citizenship rights to all Banyarwanda, irrespective of their date of arrival. Although the 1981 law was never implemented, it nevertheless provided official justification for further discriminatory moves. Candidates suspected of «foreign» origins were systematically prevented from running during the 1982 and 1987 elections on grounds of «dubious nationality». Despite great hopes among the Banyarwanda that the National Conference (1991) would resolve the nationality issue to their satisfaction, this was not to be the case. The party delegations representing their interests were refused admission to the conference. Civil society delegates did not fare much better. Given their well-established claims to citizenship, the Banyamulenge of South Kivu were especially resentful of such exclusionary measures. After the candidacies of two leading Banyamulenge were declared invalid in 1987, their constituents destroyed the ballot boxes. Many were arrested. When in October
KEEN, D., "The economic functions of violence in civil wars", Adelphi Papers, No. 320, cited in VLASSENROOT, "Identity and insecurity", op. cit., p.284. 40 Conflits au Kivu: Antécédents et Enjeux, op. cil., p.23, 25. Unsurprisingly, the deputy responsible for sponsoring the bill was a Nande from North Kivu, Denis Paluku, who also happened to be a member of the Political Bureau of the ruling Mouvement Populaire de la Révolution (MPR). Paluku served as governor of North and South Kivu before ending up as governor of Katanga (then known as Shaba).
39

39