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Approches institutionnalistes des inégalités en économie sociale

370 pages
Les transformations du capitalisme dressent une nouvelle géographie des inégalités. Le délitement des anciennes protections conduit une partie croissante de la population dans l'insécurité sociale. Il y a un réel enjeu à clarifier la notion d'inégalités afin d'analyser leurs diverses manifestations et tenter de les enrayer. Dans des domaines tels que l'éducation, la famille, la santé ou encore l'emploi, les dispositifs adoptés ne sont pas neutres au regard des inégalités.
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Approches institutionnalistes des inégalités en économie sociale

@ L'Harmattan, 2007 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan @wanadoo.fr harmattan 1 @wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-04042-7 EAN : 9782296040427

Sous la direction de Philippe BA TIFOULIER,Ariane GHIRARDELLO Guillemette de LARQUIER, Delphine REM ILLON

Approches

institutionnalistes des inégalités en économie sociale
Tome 2 : Politiques

xxvne Journées de l'Association d'Économie Sociale (AES) Université Paris X - Nanterre, 6 et 7 septembre 2007

L'Harmattan

Le Comité scientifique de l'Association d'Économie Sociale (AES)
Édith ARCHAMBAULT,Université Maurice BASLÉ, Université Christian BARRÈRE, Université de Paris 1 de Rennes 1 de Reims de Paris X - Nanterre, Secrétaire général de l'AES de l'AES

Philippe BATIFOULIER,Université Jean-Paul DOMIN, Université Jean-Marc DUPUIS, Université Claire El MOUDDEN, Université Chantal EUZÉBY, Université Maryse GADREAU, Université Bernard GAZIER, Université Dorota GIRARD, Université Dominique Marie-Ève Guillemette

Cécile BOURREAU-DUBOIS, Université Nancy 2, Présidente de Reims de Caen de Caen de Bourgogne de Paris 1 de Nantes, Trésorière de l'AES Catholique de Lille de Nancy 2

Pierre Mendès France de Grenoble

GREINER, Université JOËL, Université

Bruno JEANDIDIER,Université

de Paris Dauphine d'Aix-Marseille de Paris 1 de Bourgogne

de LARQUIER, Université de Paris X - Nanterre

Philippe MossÉ, Université Jean-Luc aUTIN, Université Jean-Jacques Jean-Michel

PAUL, Université

PLASSARD, Université de Toulouse 1

Nadine RICHEz-BATTESTI, Université de la Méditerranée Olivier THÉVENON, INED Jérôme WITTWER, Université François-Charles de Paris Dauphine WOLFF, Université de Nantes

Le Comité local d'organisation (EconomiX, Université de Paris X - Nanterre) :
Philippe BATIFOULIER, Franck BESSIS, Isabelle BILON-HOEFKENS, Ariane GHIRARDELLO, Guillemette de LARQUIER, John LATSIS, Kevin MELLET, Delphine REMILLON, Marie SALOGNON

Cet ouvrage n'aurait pas pu être publié sans le soutien financier de l'Université Paris X - Nanterre, la Fédération de Recherche Capitalisme(s) et Dém ocratie (s), l'École doctorale Économie, Organisations, Société, le laboratoire de recherche EconomiX (UMR 7166 CNRS), la Mission Recherche (MiRe) du Ministère de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale et de la Ligue de l'enseignement des Hauts-de-Seine. Nous remercions Isabelle BILON-HOEFKENSt Isabelle TRAHTENBROITui ont participé e q au travail de mise en forme du texte, Jean BARYqui a réalisé la couverture ainsi que les membres du comité éditorial pour les avis qu'ils ont formulés.

Chapitre 5
,

Economie sociale: moyens de lutte contre les inégalités?

9

Lutter contre les inégalités économiques: une analyse institutionnaliste des dispositifs de « commerce équitable »
Jean-Pierre CHANTEAU(LEP II-CNRS, Grenoble II) Résumé
À quelles conditions le « commerce équitable}) peut-il contribuer à réduire les inégalités? Nous analysons ici le contenu et l'architecture de ses règles sur la formation du prix de marché pour définir et atteindre un prix «juste}) en économie de marché. L'analyse spécifie ainsi trois formes institutionnelles de « commerce équitable}) (associationniste ; interétatique ; sectoriel) et discute leur rapport à l'autorité politique.

1. INTRODUCTION

Si l'ouverture commerciale internationale peut engendrer des gains de bienêtre, il est aussi acquis que le système commercial actuel ne fait pas que des « gagnants », alimentant d'une part une critique de l'ouverture internationale, d'autre part des propositions de réforme du régime commercial international. Ces critiques alternatives ou réformistes, récurrentes depuis le début du XIXe siècle, ont entre autres inspiré le « commerce équitable» (CE par la suite). Celui-ci est encore marginal au plan mondial - environ 1,1 milliard $ en 2005 selon FLOt - mais la forte progression de ses ventes depuis la fm des années 1990, impactant de l'ordre de 1,5 millions d'actifs dans 85 pays, suscite un intérêt croissant face aux difficultés des autres stratégies d'amélioration de la situation des producteurs les plus pauvres des pays du Sud (APD, libéralisation commerciale, etc.). 1.1. Définir le « commerce équitable» Quelles règles définissent le CE? Si « l'aspiration à la justice est (...) une donnée anthropologique fondamentale car les hommes ont besoin pour vivre ensemble de s'accorder sur un même sens de la vie» (SUPIOT,2005), alors la recherche de règles d'équité commerciale est aussi ancienne que la réflexion sur l'économie: en témoignent les débats scolastiques sur les prix ou les profits «justes» (LAPIDUS,1992); ou les termes de la controverse de Valladolid préfigurant la « valeur-travail» par laquelle les économistes classiques définiront
t http://www.fairtrade.net/faq links.htn11?&no cache=l (accès: 10 avril2007).

10 la «juste» rémunération du travail (JACOB, 1994)2. Toutefois, dans une perspective comparative, on ne peut analyser les règles et organisations de « CE» que par rapport à une structure institutionnelle homogène, d'où le choix de se limiter historiquement au cadre de l'économie de marché. Dans ces limites, le CE s'est construit comme une forme d'action collective instituant des règles de justice sociale - au sens d'une amélioration prioritaire du sort des plus pauvres - dans la structure du rapport commercial. La question de son efficacité sociale appelle une double problématique: l'efficacité de ses règles sur le comportement des acteurs économiques concernés; sa capacité à instituer ses règles en normes générales pour l'ensemble du commerce. La compréhension de l'effectivité des règles de droit (JEAMMAUD, 1990) et, plus généralement, du principe d'action des institutions (CHANTEAU, 2003) suppose l'implication des individus dans le respect de ces règles: d'où le choix de se limiter aux seuls dispositifs dont les décideurs se réfèrent explicitement à l'expression « CE »; et le choix d'une méthode institutionnaliste qui spécifie les acteurs collectifs impliqués, les justifications de leur action collective, et la structure de leur action (rapports entre acteurs concernés, rapports aux autres institutions de la structure économique) pour pouvoir donner un contenu analytique au CE. L'analyse des textes constituants et les bilans empiriques nous conduiront à distinguer trois formes institutionnelles de «CE »3, dont l'unité ne peut être trouvée qu'au niveau de la fonction qu'ils se sont donnée depuis deux siècles: intervention ex ante sur la formation des prix et des revenus plutôt que correction ex post des inégalités de revenus observées. Nous caractérisons alors: le « CE» associationniste né en France et en Angleterre vers 1835 ; le « CE» par accords inter-étatiques dans le régime commercial international des années 1970 ; le «CE» sectoriel tel que fédéré aujourd'hui par FINE (regroupant les quatre réseaux FLO, IFAT,NEWSet EFTA4).Puis nous tirerons de cette analyse quelques enseignements pour une action publique dans le champ du « CE» dont le but serait d'intégrer la lutte contre les inégalités de revenus dans le régime international du commerce. Pour l'heure, la diversité des réponses (subvention,
2

Et Las Casas dénonçanten 1514que « tout ce qui se commettaitaux Indes vis-à-visdes indiens

était injuste et tyrannique» préfigure le héros de Max Havelaar (DEKKER,1860), un emblème majeur du commerce équitable actuel. 3 D'où les guillemets que nous avons adjoints au terme « CE», signalant son historicité. 4 Fair Trade Labelling Organization (FLO): 22 initiatives nationales de certification regroupées pour harmoniser les standards de leurs cahiers des charges; International Fair Trade Association (IFAT): 220 organisations de CE du Nord et du Sud (dont EFTA,NEWS! et PFCE), qui travaillent entre autres à la labellisation des organisations de commerce équitable (fair trade organizations: FTO); Network of European World Shops (NEWS!) regroupe 15 fédérations, soit environ 2 700 points de vente; European Fair Trade Association (EFTA): Il importateurs européens mutualisant leurs moyens.

Il réglementation, normalisation...) et de leur degré de juridicisation (France: loi PME 2005, groupe de travail AFNOR... ; ou Europe: projet de résolution du Parlement. ..) ne forment pas un référentiel en la matière. 1.2. Une problématique d'architecture institutionnelle des règles

Au-delà de leur fonction commune, une seconde spécificité réunit les différents « CE » et joue un rôle important dans la structuration de leur identité: chacun d'eux se définit par opposition aux représentations sociales ayant institué dans l'ordre public un libéralisme radical comme référentiel d'organisation de l'économie (JOBERT, 1998), libéralisme qui s'exprime historiquement par l'affirmation d'une double convention: la liberté individuelle d'entreprendre et celle d'échanger. On ne peut donc analyser l'efficacité des règles sur l'échange sans analyser les règles sur la production, et inversement. À défaut (si les règles ne portent que sur l'une des deux conventions libérales: libre échange ou libre entreprise), leur capacité coercitive peut être surestimée, puisque ignorant que les acteurs marchands peuvent réduire la contrainte s'ils ont les moyens de la « contourner» grâce aux ressources de l'autre convention (et ce pouvoir d'évitement est d'autant plus grand que l'incomplétude de toute règle la soumet aux interprétations des acteurs). Par exemple, dans l'entreprise, la portée des règles sur la production visant un développement durable (charte éthique améliorant le droit du travail...) est menacée, au nom de la liberté d'échanger, par des ressources commerciales (outsourcing concurrençant un service interne). La pertinence des dispositifs CE pour la lutte contre les inégalités doit donc être interrogée selon cette problématique systémique de l'efficacité des règles (1'« architecture institutionnelle »).
2. LE «COMMERCE EQUITABLE» ASSOCIATIONNISTE : LA COOPÉRATION CONTRE LE MARCHÉ

2.1. Des règles sur la production au service des consommateurs

pauvres

La quête d'un « CE » naît en France et en Angleterre à partir du socialisme non étatiste (FOURIER,OWEN...). Les initiateurs veulent résoudre le problème de l'accès à la consommation des ménages les plus pauvres, (i) par la régulation collective de l'entreprise commerciale; (ii) avec la perspective d'y associer à terme les fournisseurs industriels puis les agriculteurs afin de substituer au principe de concurrence de l'économie de marché le principe de coopération de l'association de production (d'où leur nom d'associationnisme CE)5.
5 La perspective de cette « république coopérative », théorisée notamment par GIDE, engendre aussi le crédit mutuel ou les coopératives de production.

12

Encadré: Du Commerce véridique et social à la Equitable Society En 1835, M. DERRION fonde à Lyon le Commerce véridique et social, première coopérative de consommation pour lutter contre la misère ouvrière: le sociétaireconsommateur bénéficie de prix plus bas car fixés « à la vraie valeur », puis « le producteur sera de droit associé et intéressé d'une manière de plus en plus équitable dans le bénéfice résultant de la vente des produits qu'il aura fabriqués ou cultivés» (L'Indicateur, 15 février 1835). Les règles du CEassociationniste sont codifiées en 1844 dans les statuts de la Rochdale Pioneers Equitable Society en Angleterre, qui font de la démocratie économique (Law 4a : exercice collectif du droit de propriété privée du capital industriel sur la base «1 sociétaire = 1 voix» quelle que soit sa part de capital) le moyen d'atteindre la justice sociale: le nombre des membres est plafonné à 250 sociétaires (Law 1add) pour assurer une démocratie effective; la capitalisation des bénéfices est limitée de telle sorte que la recherche de plus-value ne puisse motiver la détention d'actions (Lawladd) ; les bénéfices éventuels sont réinvestis dans l'achat de logements, dans des activités industrielles puis dans l'achat de terres, «for the employment ofsuch members as may be without employment, or (...) whose labour may be badly remunerated».

Ainsi, la question de l'équité économique dans l'échange est censée être résolue par des règles sur l'entreprise de production (gouvernement et propriété collective des moyens de production). 2.2. Forces et faiblesses de l'architecture institutionnelle CE associationniste

Bilan 1 : le CE associationniste est viable et efficace, mais subsidiaire à l'économie de marché. Les coopératives de consommation ont connu un succès croissant jusque dans les années 1960-70, avant de céder face à la concurrence de la grande distribution. Le CE associationniste a ainsi démontré la pertinence de son modèle économique mais son faible pouvoir de marché l'a cantonné aux « niches» délaissées plus ou moins durablement par le capitalisme industriel (cf le segment actuel de la « consomm'action »). Et il a finalement contribué à intégrer les consommateurs pauvres au marché, plutôt qu'à réencastrer le marché dans le champ politique ou domestique. Bilan 2 : des règles mutualistes ne suffisent pas à assurer la justice sociale au-delà de la communauté d'origine. Par définition, la politique de prix d'une coopérative ne s'applique pas aux autres, et encore moins à l'ensemble de son secteur d'activité. Aucune convention commune de «juste prix» n'a émergé: i) plusieurs normes coexistent au sein même du CE associationniste : alors que les magasins ouvriers owenistes appliquaient un rapport égalitaire entre produits échangés « 1 h de travail / 1 h de travail », la Rochdale Pioneers Equitable Society se réfère aux prix de marché (cf aussi le débat entre la norme des « besoins» selon FOURIER celle de la valeur-travail selon OWEN); et

13 ii) le poids économique de l'associationnisme CE ne lui permet pas d'influencer les prix de marché. De ce fait, l'associationnisme CE subit une tension constante: un écart trop grand à la norme concurrentielle menace sa survie économique; un excès de conformisme menace son identité (selon le prix pratiqué, des coopérateurs font défection s'ils jugent leurs intérêts lésés ou leur idéal perverti). Bilan 3 : une règle d'ordre économique repose sur un ordre politique (quelle autorité légitime pour réguler les conflits ?). Les règles du CE associationniste définissent une entreprise collective, c'est-à-dire un espace d'ordre économique (production et répartition de biens et services) et un espace d'ordre politique (mise en communauté des projets individuels) que la démocratie économique (le pouvoir de management résulte du vote des sociétaires sur la base « 1 homme = 1 voix ») intègre. Mais cela garantit-il la stabilité de l'entreprise? Le CE associationniste était convaincu d'avoir construit une solution « définitive» (DERRION)à la question sociale car harmonisant les intérêts des capitalistes (pour raison d'efficacité) et ceux des travailleurs (pour raison de justice sociale). Mais cet irénisme l'a fragilisé : Le principe coopératif est une institution qui ne peut effacer toute conflictualité sociale - comme toute institution (AGLIETTA, RLÉAN,2002)-. O Aussi le CE associationniste s'expose à une issue fatale à cause de sa conception statique des règles: soit sa règle constituante tombe en désuétude parce que le groupe qui l'a produite disparaît6 ; soit, en l'absence d'évolution, cette règle devient un objet de conflit interne entre différents sous-groupes d'intérêt jusqu'à l'éclatement de la communauté. Autrement dit, les règles ne doivent pas seulement être fonctionnelles et utilitaristes mais aussi procédurales pour assurer, de façon durable parce que dynamique, son pouvoir de régulation, entendu comme la capacité à assurer la reproduction de la socialisation dans le groupe malgré les tendances à l'individuation (AGLIETT 1976), et non A, d'assurer la reproduction à l'identique (JEAMMAUD, 1998). . Cette conflictualité pose la question de l'autorité politique légitime pour instituer des règles économiques concernant l'ensemble du groupe social. Au niveau des sociétaires de « l'entreprise CE», cette question est résolue par l'adhésion volontaire. Mais au-delà, comment assurer la compatibilité des différents « collectifs» de sociétaires? quel mode d'intégration dans la nation, qui est plus qu'une somme de sociétaires? et donc quels rapports à l'autorité publique (État, etc.) ? À une époque où le droit du travail était favorable aux employeurs, le CE associationniste s'est plutôt pensé contre l'État; mais il a

.

6 De fait, le succès du Commerce véridique et social doit beaucoup au contexte lyonnais des années 1830, où le mouvement ouvrier est un des mieux organisés et entreprenants de France.

14 aussi prospéré grâce à la reconnaissance publique (droit de propriété, droit d'association). L' effectivité et l'efficacité de règles privées dépendent donc aussi de l'effectivité et l'efficacité de règles publiques.
3. LE «COMMERCE PAR LE MARCHÉ ÉQUITABLE)) INTERÉTATIQUE: LA JUSTICE SOCIALE

Une autre référence au « CE» apparaît explicitement dans les années 1960, de façon radicalement opposée à la précédente: il ne s'agit plus de rompre avec le marché mais d'en orienter les effets par des règles et dispositifs publics au plan international (stabilisation des prix, accès au marché...); les règles sur l'échange marchand sont privilégiées par rapport aux règles sur la production (le droit du travail et des sociétés reste explicitement de la compétence des États-nations). Malgré de nombreuses turbulences, cette configuration du droit international fut la norme jusque dans les années 1980 (BEDJAOUI,1991). 3.1. Des inégalités juridiques dans les règles commerciales au bénéfice des États pauvres Le CE interétatique s'inspire du keynésianisme qui argue que le marché peut produire un prix international tel que certains pays perdent à l'échange. Il est abondé par les économistes structuralistes (dégradation prévisible des termes de l'échange pour les pays producteurs de matières premières) et marxistes (1'« échange inégal») ; il rencontre aussi l'affirmation identitaire du groupe des États du « tiers monde» accédant à l'indépendance et dénonçant leur situation commerciale après l'échec de leurs industrialisations par substitution d'imports. Au total, un référentiel interventionniste s'impose alors au plan international avec l'idée qu'une amélioration du revenu des nations pauvres passe par une stabilisation des conditions de l'échange commercial international. Ce CE interétatique s'incarne d'abord dans la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED)7. eux types d'outils, juridiD ques et économiques, sont négociés pour produire de l'équité économique: un traitement juridique différencié en faveur des pays les plus pauvres; des interventions économiques pour stabiliser le prix de marché à un niveau « équitable» (c'est-à-dire suffisamment rémunérateur pour l'offreur, pas trop élevé pour l'acheteur).

7 La notion de fair trade (ou « concurrence loyale») existe en droit américain et français dès le XIXesiècle mais ne renvoie qu'à l'observance des pratiques et à l'usage non abusif de la liberté de concurrence [JAvELOT,1998]. Des objectifs d'équité ont aussi motivé la création de l'OIT ou de la Charte de La Havane (art. 7) mais sans effet structurel.

15
Les dispositifs du CE interétatique
Le principe du « traitement différencié» est une règle juridique caractéristique du CE interétatique face aux accords du GA TTqui imposent la non-discrimination et la réciprocité dans leur système commercial. Contre cet égalitarisme formel jugé facteur d'inégalités réelles, le rôle de la CNUCEDfut déterminant (FEUER,CASSAN,1991) pour codifier des instruments de type CEet en déterminer les bénéficiaires: Partie IVdu GATTen 1964, puis waiver de 1971 autorisant les systèmes généralisés de préférences (SGP)commerciales; vote en 1970 par l'Assemblée générale des Nations Unies de la Résolution pour un NOEl«fondé sur l'équité, l'égalité souveraine, l'interdépendance, l'intérêt commun et la coopération entre tous les États

. . .

(...) qui rectifierales injusticesactuelles (oo.) entrepays développéset pays en développement »; Convention de Lomé entre la CEE et les États ACP,avec principe de non-réciprocité d'avantages commerciaux8 et mécanismes de stabilisation de leurs
recettes d'exportation: STABEX puis SYSMIN9.

diverses procédures (contractualisation : ACP; classifications: PMA...) permettent de spécifier les ayant-droits de ces dispositifs. Ceux-ci sont donc d'abord les États. La stabilisation des prix à un niveau équitable est l'objet central du CEinterétatique. Le NOEls'est incarné dans deux négociations emblématiques (un projet de code de conduite pour les FTNa vite été marginalisé) : a) des accords internationaux sur le commerce des produits de base; b) des SGPpour l'accès des produits manufacturés du Sud aux marchés du Nord. Il s'agit ainsi de réglementer l'échange, principalement pour «assurer des prix stables, rémunérateurs et équitables en vue d'augmenter les recettes en devises que les PVDtirent de l'exportation de leurs produits primaires» (Résolution 2626 du 24/10/1970, art.24).

Avec des variantes, les dispositifs du CE interétatique fonctionnent de façon comparable: un objectif de cours mondial ou de recettes d'exportation est négocié entre États du Nord et du Sud; puis un instrument public (intervention sur le marché, aide financière à l'exportateur...) vise à stabiliser le cours ou la recette. La CNUCEDadopte ainsi en 1976 un programme intégré pour 18 produits de base (PIPB): financement de stocks régulateurs, contingentement des exports. .. La CEE finance le ST ABEX pour compenser les pertes de recettes d'exportation d'un pays ACPsi cette perte dépasse un niveau de référence calculé par rapport aux années antérieures10.

8 La partie IV du traité de Rome (1957) autorisait (art.133), dans certaines limites, les PTOM à percevoir des droits de douane pour « les nécessités de leur développement (. . .) ou pour alimenter leur budget}). Mais la convention de Yaoundé (1963 -74) a fortement réduit cette « préférence communautaire» par rapport aux PVD non-EAMA. 9 Un dispositif équivalent (COMPEX) fut ajouté en 1987 pour huit PMA non signataires de Lomé (notamment asiatiques).
10

Ce financement est un don (de droit depuis Lomé IV), à la différence du « financement compen-

satoire » mis en place par le FMI en 1963.

16

3.2. Forces et faiblesses de l'architecture

institutionnelle CE interétatique

Bilan 1 : la coopération interétatique est nécessaire mais non suffisante... Le coût de la libéralisation des échanges internationaux est connu (REDDING, 1999; FINGER, SCHULER,2000), a fortiori en cas d'instabilité des recettes d'exportation, et la nécessité d'une action publique est bien établie. Pour autant, l'effectivité et l'efficacité du CEinterétatique font débat: i) effectivité ? Le PIPBn'a démarré officiellement qu'en 1989, faute de financement suffisant; seuls sept accords internationaux ont existé, dont deux ont disparu (étain, sucre). Pour la même raison, le STABEX financé qu'une partie n'a des pertes de recette éligibles (moins de la moitié depuis 1985) et poursuit désormais d'autres objectifsll. La baisse progressive des barrières tarifaires négociée au GATT a fait perdre beaucoup de son intérêt aux SGP,lesquels réduisaient déjà la préférence accordée aux pays ACP. ii) efficacité? Vu la diversité des pays, des filières, des dispositifs, un bilan global est approximatif, mais le constat général est plutôt celui d'un échec (GILBERT,1996). La dégradation des termes de l'échange pour les produits de base pendant les années 1980 a engendré un «manque à gagner» croissant, passant d'environ 25% de la valeur des exports de produits de base pour 198185 à près de 50% pour 1989-91 (MAIZELS,1994). Malgré une contribution que certains jugent positive (AIELLO,1999), le STABEX pas non plus contrecarré n'a l'érosion des recettes d'exportation des ACP(KOEHLER,1998). On peut penser que l'action publique aurait pu être plus efficace en articulant mieux règles sur l'échange et règles sur la production: à défaut, les incitations à la diversification des économies des PVD ont été trop faibles et le poids de l'endettement a favorisé les syndromes de «dutch disease» (VARANGIS alii, et 1995) et les surproductions. Bilan 2 : le CE interétatique, en ne pesant pas sur le déséquilibre entre un régime international effectif sur le commerce et une absence de régime international sur les normes sociales de production, est inefficient. Le CE interétatique a cru que l'amélioration des performances commerciales induirait une amélioration du revenu des ménages. Mais ce trickle down ne se réalise pas plus spontanément en libre-échange (GUESNERIE, 998 ; RODRIK,1998) qu'en CE interéta1 tique, qui ne constitue au mieux qu'une condition de possibilité pour un développement plus égalitaire. En l'absence d'une capacité redistributrice au sein de nombreux PVD, il aurait fallu que le régime international commercial - de type GATTou de type CE interétatique - soit intégré à un régime international social.
Il s'agit de «ressources additionnelles» [au budget public] «en cas de fluctuations à court terme des recettes d'exportation» (Accord de Cotonou en 2000: art.68 et annexe II). Seul l'article 23.g de Cotonou prévoit le soutien à « la promotion du commerce équitable»...
Il

17 Or les couplages nécessaires d'objectifs micro et macroéconomiques (soutien au revenu des producteurs, défense du consommateur. .. ; mobilisation des ressources primaires pour la croissance économique, prélèvement fiscal pour le financement de l'investissement...) ont été déconstruits12 (DAVIRON,VOITURIEZ, 2003). Certes, des accords (étain, sucre, cacao et caoutchouc naturel) proclamaient la promotion de normes de travail équitable. Mais ce fut une figure imposée de la diplomatie de l'époque (EISENMANN,1997), d'autant moins contraignante que, au plan juridique, la référence à des normes sociales « équitables» permet de ne pas fixer d'objectif précis, contrairement aux normes sociales « internationales» telles que les conventions de l'OIT (DUBIN,2003), et que domine la rhétorique de l'incompatibilité entre performance économique et promotion des normes sociales13. De même, les quelques innovations juridiques récentes sont peu opérantes: deux exclusions seulement du SGPde l'UE (DISPERSYN, 003) ; 2 pas de sanction par l'ANACT annexé au NAFTAd'Amérique du Nord depuis 1994 ; collaboration purement formelle entre OIT et OMC, où l'interprétation des clauses PMPdemeure restrictive14,même en cas de violation d'une convention de l'OIT15.
4. LE «COMMERCE ÉQUITABLE» SECTORIEL: ÉQUILIBRER LES POUVOIRS DANSLE RAPPORT COMMERCIAL

La notion de « CE» est aussi investie depuis une trentaine d'années par des pratiques d'origine associative, dont les plus importantes sont aujourd'hui fédérées au niveau international par FINE (cf nota 4). Regroupant des organisations de producteurs, de consommateurs, de commerçants et de citoyens, ce « CE» ne propose pas de pratiques commerciales unifiées16 mais des engagements communs sur lesquels nous concentrons l'analyse.

12

cf

par exemple l'incohérent

démantèlement des caisses de stabilisation dans le Cadre

14Même si l'annexe 3 de l'accord PMP/TBT articule celui-ci avec le système ISO(d'où un espace de débat en cas de définition ISOde normes sociales) et si cet accord PMP/TBT admet un traitement spécial et différencié aux pays en développement (art. 12), ces deux « fenêtres» sont trop étroites: la Résolution 35/2004 du Technical Management Board de l'ISO ne vise que des «guidelines» en matière de responsabilité sociale d'entreprise; et le traitement spécial ne porte pas sur le champ de l'accord PMP/TBT (pour une thèse plus optimiste, cf CHARNOVITZ (1987)). 15Exception faite, depuis le GATTde 1947, des produits «se rapportant aux articles fabriqués dans les prisons» (art. xx). 16Pour une présentation détaillée du cas français, voir le rapport parlementaire HERTH (2005).

d'Obligations Mutuelles négociées par l'Europe et les États ACP bénéficiaires du STABEX. 13 Cf l'approche des États-Unis (AUSSILLOUX, LE GALL, 1999) ou l'accord de Cotonou (art. 50).

18

4.1. Intégrer commerce et développement équitable par un couplage clause sociale/transfert financier Nord-Sud Ce CE pourrait être qualifié de «constructiviste »: la norme de revenu «juste» n'est pas une donnée statique ni indépendante des acteurs, mais au contraire le fruit de leur action en société; et, à la différence de HAYEK,pour qui c'est la libre concurrence qui doit faire émerger cette norme en sélectionnant les acteurs économiques (élection/exclusion du marché selon leur compétitivité), la norme doit se construire par une négociation explicite du rapport commercial entre acheteurs et vendeurs. C'est dans ce but que le CE sectoriel s'est institué en acteur de marché (importateur, distributeur, certificateur...) ayant la capacité, au sein d'un secteur économique, de structurer la négociation sur la norme de prix ou de salaire « équitable ».
Encadré: Les dispositifs du CE sectoriel La négociation commerciale qui fixe le « prix équitable» est encadrée par des règles de procédures sur l'échange (niveau du prix; stabilité dans la durée) et sur la production (conditions d'éligibilité) : Le niveau de prix prend en compte le coût de production (critère « plancher»), les cours de marché (part variable à la hausse) et les objectifs de développement (prime fixe conditionnelle ). La stabilité du prix de transaction repose sur la structure du prix (partie non variable : cf supra) et sur la nature du contrat commercial entre le producteur et l'importateur: au marchandage one shot se substitue une négociation pluri-annuelle (CHAUVEAU, EBERHART, 2002

Les conditions d'éligibilité varient selon les produits et les acteurs CE, mais obéissent à des critères sur le mode de production (conditions de travail; conditions environnementales...), l'organisation collective des travailleurs (vie démocratique; application du droit du travail...), etc. Par définition, la clause sociale positive est indissociable de l'évaluation économique du produit par le consommateur puisque celui-ci ne l'achète pas s'il n'en a pas besoin ou s'il juge la qualité insuffisante. Ce mode d'articulation des règles sur la production et des règles sur l'échange constitue donc bien le moyen d'intégrer commerce et justice sociale. D'autant que l'acceptation de ce système réside dans le fait que la conditionnalité sur l'échange déclenche ipso facto une contrainte pour le Sud (conditions sur la production) et pour le Nord (obligation de financement du système CE). En effet, dans les conditions de commercialisation actuelle, le paiement de la clause sociale positive est supporté par le Nord, en général par le consommateur final qui dépense plus par unité achetée. La clause sociale est donc liée à un transfert du Nord vers le Sud (1'ampleur de ce transfert est cependant un peu réduite par la participation financière demandée aux organisations de producteurs pour leur certification, de l'ordre de 0,5% de la valeur FOBdes ventes).

. . .

; REDFERN, SNEKER, 2002).

Si le CE sectoriel reconnaît ainsi un pouvoir au consommateur final, sa légitimité et son efficacité reposent surtout sur sa capacité à instituer, pour les producteurs du Sud dans une situation initiale défavorable, un pouvoir de négociation (objectifs techniques, économiques et institutionnels d'empowerment):

19
« Fair Trade's strategic intent is deliberately to work with marginalized producers and workers in order to help them move from a position ofvulnerability to security and economic self-sufficiency,. to empower producers and workers as stakeholders in their own organisations »17.

Le mode d'action n'est plus seulement la stabilisation d'un prix de marché, mais ce qu'on qualifiera de « clause sociale positive »: le producteur perçoit un prix plus rémunérateur que dans une filière « non-CE» à condition de satisfaire un certain nombre de critères sociaux (et parfois environnementaux)18. Cette conditionnalité est décisive. 4.2. Forces et faiblesses de l'architecture institutionnelle CE sectoriel

La croissance des ventes du CE sectoriel est significative depuis la fin des années 1990. Avec quels effets? i) la garantie de prix est efficace au niveau microéconomique (prix stables et plus rémunérateurs que ceux du marché: AVSF(2005)) ; mais elle ne pèse pas sur le marché mondial où les termes de l'échange, sauf lors d'épisodes de courte durée, continuent de se dégrader pour les produits primaires. ii) le nombre d'actifs impactés est faible (ce CE représente de l'ordre de 0,01% du commerce mondial), d'autant que les débouchés finals demeurent faibles: il est exceptionnel qu'un producteur vende la totalité de sa production en filière CE, et l'effet économique du prix CE sur son revenu s'en trouve dilué d'autant. iii) c'est finalement l'effet « capacity building» qui est la vertu première du CE,effet qui passe essentiellement par le renforcement des capacités de négociation des producteurs: apprentissage technique et économique de la négociation commerciale; renforcement de leur pouvoir de marché face aux autres acheteurs locaux ou internationaux; incitation individuelle à se former et s'impliquer dans le fonctionnement collectif de l'organisation. Cependant, la qualité de cet effet est très variable et doit être évaluée cas par cas car elle dépend de « the effectiveness of producer control and the transparency of management for the cooperatives and cooperative unions» (OpMlIIED,2000). Il faut donc souligner que l'efficacité du CE sectoriel ne vient pas « mécaniquement » de la vente à prix CE, mais de son articulation avec des actions de développement menées dans la durée (en l'occurrence, via des ONGde terrain) et des règles de conditionnalités du contrat CE qui poussent à transformer en capacity building les bénéfices tirés des recettes à l'exportation (DAVIRONet alii, 2002) outre la rationalisation des investissements permise par une meilleure
17http://www.eftafairtrade.org/definition.asp 18 Cette conditionnalité existe aussi dans le CE étatique (par exemple, puis 1998), mais elle est moins systématique et attractive.

au sein du SGP de l'VE de-

20 prévisibilité de leurs recettes. Il reste cependant que les volumes traités demeurent tributaires de la mobilisation des consommateurs du Nord (même en GMS, l'acte d'achat CEn'est pas banal) : le pouvoir de marché des producteurs du Sud leur demeure donc structurellement défavorable, même s'ils participent à la défmition des certifications CEet s'ils parviennent à développer des marchés CE au Sud.
5. QUEL RÉFÉRENTIEL D'ACTION PUBLIQUE POUR LE « CE »?

5.1 La régulation politique de règles économiques ln fine, on peut caractériser ainsi les trois formes institutionnelles du « CE»:
Tableau 1 - Formes institutionnelles des différents « commerces équitables»
CE associationniste Sociétaires coo érateurs Consommateurs auvres (ouvriers) égler la production (la coopérationcomme lternativeau marché) égler l'échange archand (lacoopération publique
our orienter le marché)

égler l'échange sous condition de règles sur la production
(la coopération our structurer privée le marché

aleur-travail ou « selon les besoins» droits de propriété collective
1835 : Commerce véridique et social; 1844 : Rochdale Pionneers quitable Society

égociation informée ~awnceofmarketpowe1

stabilisation des prix de marché relatifs
1964: CNUCED ; 1975 : Convention de Lomé

« clause sociale positive» avec transfert financier ord-Sud
1969 : Magasins du monde; 997 : Fairtrade Labelling rganization. . .

L'analyse comparée de ces trois types de CEconduit à enrichir notre problématique initiale: une articulation de règles incitatives sur l'échange et sur la production ne suffit pas à produire plus de justice sociale si, de façon dynamique, les acteurs concernés - à commencer par les bénéficiaires - n'ont pas la capacité de participer à la définition de ces règles. Aussi l'articulation de règles sur l'échange et sur la production (champ d'action des contraintes) doit être analysée en même temps que l'articulation de ces règles avec des règles d'ordre politique (GREIF: 2005), habilitant certains acteurs à définir les règles d'ordre économique. On peut alors positionner les différents types de CE selon leur

21 conception des règles d'ordre économique (axe horizontal) et d'ordre politique (axe vertical) :
Figure 1. Le positionnement des « commerces équitables» dans le champ des modes de régulation de l'économique

GATT
Règles de régulation par l'organisation de l'échange Règles de régulation par ganisation de la production

Régulateurs privés décentralisés (entreprises, ONG... )

Chaque CE étant lui-même un champ social dynamique, ce schéma rend compte aussi de leurs tensions internes (cf flèches à l'intérieur des « bulles») : par exemple, le CE interétatique (CNUCED...) partagé entre une logique de type GATT (assistance technique aux PVD) ou de type OIT (normes sociales sur les FTN) ; ou le CE sectoriel divisé sur la stratégie commerciale et les procédures de « qualité sociale ».

5.2. Réguler les produits ou les acteurs? En particulier, le CE sectoriel affronte une crise de développement (scaling up) qui interpelle aussi l'autorité publique. Faut-il privilégier: la stratégie productiviste (<< Maximiser les débouchés et la valeur ajoutée économique, sociale et environnementale du commerce équitable pour les petits producteurs défavorisés» [Alter Eco]) développe une démarche marketing centrée sur la certification de produits (type FLO ou Ecocert), selon le modèle des normes ISO ou HACCP; la stratégie identitaire (cimenter une identité de projets d'ordre politique ou domestique par l'échange marchand) développe un réseau commercial international sous «garantie non lucrative» (type Artisans du Monde), grâce aux statuts de l'économie sociale (non profit sector) ?

22 Bien que souvent présentées en rivales, ces deux stratégies doivent en fait s'allier: d'une part, l'identité est, comme la productivité, facteur de performance et de pérennité d'une entreprise (AKERLOF,KRANTON: 2005) ; d'autre part, dans une perspective dynamique de justice sociale - qui impose une stratégie d'empowerment des plus pauvres -, l'enjeu du CEest à la fois de redistribuer de la richesse et de reconnaître aux « bénéficiaires» un statut d'acteur politique (FRASER, 998). 1 Si l'on pense que, même dans le contexte de la mondialisation, l'action publique est en redéfinition et non en perdition (CHANTEAU, 006), n' a-t-elle pas 2 ici l'occasion d'enrichir ses stratégies de développement? Elle peut améliorer la crédibilité du CE (fiabilisation de ses acteurs et de ses procédures) comme pour les produits «agriculture biologique» (cf a contrario l'échec d'une garantie « produits fermiers »). Elle peut aussi envisager, sur le modèle du droit du travail en France, une procédure de reconnaissance publique des organisations habilitées à négocier et mettre en œuvre des cahiers des charges CE (par produits, par pays, etc.), puisque l'effet social du CE dépend (cf section 3.2), de la qualité des partenaires (démocratie interne, efficacité.. .). La récente Commission nationale du CE (CNCE), à composition paritaire, et les projets de certification d'organisations, promue par exemple par l'IFAT, pourraient permettre d'avancer en ce sens. Il importe alors d'intégrer dans l'analyse économique la question des finalités politiques, comme conditions de faisabilité des stratégies efficaces (VERDIER,2005). C'est l'enjeu d'un référentiel d'action publique sur le « CE», dans un contexte où il est menacé d'une part par ses dissensions internes, d'autre part par l'offensive commerciale des firmes transnationales.

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Les associations dans la régulation locale de la petite enfance: facteurs de réduction ou de renforcement des inégalités d'accès à l'accueil?
Laurent FRAISSE(LISE/CRIDA), Vincent LHUILLIER (ESP, Nancy Université) Francesca PETRELLA (LEST, Université de la Méditerranée)
Résumé
Partant d'une analyse des facteurs de polarisation sociale dans l'adoption d'un mode de garde, cet article montre que la régulation éclatée dont fait l'objet la diversification des prestataires et des services aboutit à des situations territoriales différenciées. Elle ne laisse que peu de place aux acteurs associatifs, au risque de renforcer les inégalités sociales dans l'accès aux modes d'accueil.

1. INTRODUCTION

La politique de la petite enfance répond à de multiples finalités (LEPRINCE, 2003). Outre ses objectifs liés à la conciliation vie familiale et vie professionnelle, au soutien de la natalité et à l'épanouissement de l'enfant, les orientations récentes insistent sur l'égalité hommes-femmes, la prévention des exclusions et l'intégration sociale. En France, les réponses à la multiplicité des finalités assignées à l'accueil des enfants de 0 à 3 ans relèvent de compromis institutionnels complexes, aux résultats différenciés selon les espaces locaux, en particulier pour ce qui concerne la lutte contre les inégalités sociales. Ces compromis entre familles, branche famille de la protection sociale et collectivités territoriales ne s'inscrivent ni dans le cadre d'un « quasi service public de la petite enfance» caractéristique des écoles maternelles, ni dans celui d'un droit à un accueil pour les parents puisque le législateur ne dit pas qui est en dernier ressort responsable de l'accueil. Communes, CAF, Conseils généraux et État mais aussi associations et entreprises - soit une multiplicité d'institutions aux responsabilités, capacités financières et modes d'intervention sociale très différents - interagissent de manière disparate. Dans un contexte de contraintes budgétaires pour les collectivités locales et de différenciation des modes de vie des parents, la diversification des services d'accueil et des financements apparaît pour les pouvoirs publics

26 comme un moyen de créer de nouvelles places à moindre coût tout en répondant aux multiples objectifs de l'accueil. Les associations y jouent un rôle central tant dans le nombre de places créées en accueil collectif que dans le type d'accueil et de service proposé. Ce développement mérite dès lors d'être interrogé, notamment quant à ses effets sur les inégalités sociales, dimension centrale mais complexe dans les débats sur l'accueil des jeunes enfants.
2. LES INÉGALITÉS SOCIALES ET TERRITORIALES D'ACCÈS AUX MODES D'ACCUEIL

Garder son enfant soi-même, le confier à une personne externe ou à une structure collective tierce font partie des arbitrages auxquels sont confrontés les parents, et notamment les mères. Cette préoccupation est d'autant plus complexe que l'insuffisance de places et les différentes inégalités d'accès des jeunes enfants aux modes de garde sont rarement compatibles avec le souci des parents d'offrir aux enfants ce qu'ils jugent le mieux et avec les contraintes de l'articulation entre vie professionnelle et vie familiale que supportent particulièrement les mères. Face aux tensions quotidiennes et parfois au sentiment de culpabilité liés au fait de ne pouvoir trouver un mode de garde jugé à priori satisfaisant pour son enfant (SABATINELLI, 2005), face à l'insatisfaction de ne pouvoir répondre à l'aspiration et l'injonction de se réaliser en tant que mère et travailleuse, l'analyse des déterminants des solutions de garde adoptées par les parents permet de saisir les formes de polarisation sociale des modes d'accueil. À partir des contraintes « objectives» statistiquement plus aisées à analyserl9, on repère la combinaison des facteurs qui jouent dans les deux arbitrages auxquels sont confrontés les parents: garder son enfant soi-même ou le faire garder; avoir recours à un garde individuelle (assistante maternelle, garde à domicile) ou une structure collective (crèches, haltes garderies). L'analyse des déterminants des solutions de garde permet ainsi de comprendre les lignes de fracture dans l'accès des familles aux modes d'accueil (FRAISSEet alii, 2005). 2.1. Les déterminants mille de l'arbitrage entre accueil familial et hors de la fa-

En France, la garde familiale, en pratique par la mère voire les grandsparents, reste le mode de garde dominant; il concerne près de 70% des enfants de moins de 3 ans (FRAISSEet alii, 2006 ; DAMaN 2007). Loin de refléter un choix, cette solution est contrainte par un contrat de genre souvent implicite au terme duquel les pères, quels que soient leur activité, profession et revenu, ne
19L'adoption d'une solution de garde pour les tout petits est issue de la combinaison de facteurs subjectifs (niveau d'éducation, traditions familiales, orientation politique et idéologique, contrat de genre au sein du couple, etc.) et de facteurs objectifs (FRAIS SEet alii, 2006).

27 s'occupent que subsidiairement des enfants en bas âge, mais surtout par la discrimination et la précarité des situations d'emploi des femmes sur le marché du travail (MARUANI, 006). Malgré un taux d'activité élevé, les femmes sont plus 2 affectées par le chômage, le temps partiel, les emplois tertiaires peu rémunérés et à horaires décalés. L'activité et les conditions de travail de la mère constituent donc le principal déterminant des possibilités d'arbitrage entre garde familiale et hors de la famille. Ainsi a contrario, en France, plus de 70% des enfants dont les deux parents travaillent à plein temps sont gardés hors de la famille. Le mode de garde familial (49%) est équivalent aux modes de garde extra-familiaux (51%) lorsque la mère travaille à temps partiel. À l'inverse, moins de 10% des enfants dont la mère est au chômage, inactive ou en congé parental sont pris en charge par une assistante maternelle ou une crèche. Sans surprise, le temps partiel, le chômage ou l'inactivité ont un impact négatif sur le recours à une garde non familiale payante. Les contraintes horaires influent aussi sur les solutions de garde. Plus les horaires de travail des parents, et en particulier de la mère, sont « atypiques » plus les membres de la famille sont sollicités. Ainsi, près d'un enfant sur deux dont la mère travaille le soir et/ou le week-end est gardé par la famille (père et grands-parents) contre seulement un tiers des enfants dont la mère a des horaires « normaux ». Le revenu est le second facteur d'inégalité dans l'accès à un accueil extra-familial. La probabilité du recours à un mode de garde individuel ou collectif est proportionnelle au niveau de revenu par unité de consommation. Seuls 7% des enfants français de moins de 3 ans de ménages à bas revenus (moins de 8 700 euros annuels) sont gardés hors de leur famille contre 60% des enfants des ménages les plus aisés (des revenus annuels au moins égaux à 22 500 euros). Si on raisonne sur les seuls parents actifs occupés, le taux de recours à un mode d'accueil extra-familial augmente fortement confirmant le rôle déterminant de l'activité et du revenu de la mère notamment dans les familles modestes. Enfin, faire garder son enfant hors de la famille demeure un attribut des mères cadres/professions intermédiaires et diplômées. Alors que la garde familiale reste prédominante pour les enfants d'agriculteurs, artisans et commerçants et ouvriers, ce n'est plus le cas des ménages cadres et de professions intermédiaires. Pour les actifs occupés, plus de 90% des mères cadres et 75% des mères de professions intermédiaires font garder leur enfant hors de la famille contre environ 50% pour les mères employées, ouvrières ou commerçantes. Activités et conditions de travail de la mère, revenu et catégorie socioprofessionnelle sont donc autant de facteurs d'inégalités entre mère d'enfants en bas âge quant à leur capacité réelle de concilier vie professionnelle et vie familiale. Dans un contexte de pénurie de place, de temps partiel contraint et de précarité des revenus de nombreuses mères, on comprend que des dispositifs tels que l'Allocation parentale d'éducation (APE) ou le complément de libre choix

28 d'activité (CLCA) soient analysés comme des incitations financières pour les femmes non diplômées à s'occuper de leur enfants (MÉDA, PÉRIVIER,2007, p.22-23). Elles se retirent du marché du travail, ce qui renforce les phénomènes de polarisation sociale dans l'accès aux modes d'accueil. 2.2. Les déterminants de l'arbitrage entre accueil individuel et collectif

Lorsque les enfants de moins de 3 ans sont gardés hors de leur famille, les deux principales solutions de garde sont l'accueil individuel (principalement chez une assistantes maternelle, plus rarement par une garde à domicile) ou l'accueil collectif (en crèches ou haltes-garderies). Ainsi, environ 20% des enfants de moins de 3 ans sont gardés par une assistante maternelle et 10% sont accueillis dans un établissement type crèche. Reste que là encore les parents n'ont pas toujours le choix. L'analyse des principaux déterminants de l'arbitrage entre accueil collectif et accueil individuel montre de fortes inégalités quant aux possibilités d'accès des enfants à ces modes d'accueil. Le lieu d'habitation est décisif compte tenu de la disparité géographique des places en crèches. Le recours à l'accueil individuel (assistante maternelle ou garde à domicile) est plus fréquent en milieu rural: seuls 7% des enfants de 0 à 3 ans sont en crèches. L'accès à l'accueil collectif augmente avec la densification des zones urbaines. Cela ne veut pas dire que les parents vivant en milieu urbain ne recourent pas à l'accueil individuel notamment dans de grandes agglomérations comme Paris où la garde à domicile est plus répandue qu'ailleurs. Ils ont tout simplement plus de possibilités d'arbitrage entre accueil collectif et accueil individuel. L'importance relative de l'accueil individuel dans les grandes villes ne s'explique toutefois pas que par la taille urbaine. Elle tient à une concentration dans les centres villes des familles à revenus élevés qui, en raison de l'insuffisance de places en crèches et d'un système fiscal et d'allocations familiales incitatifs, ont financièrement intérêt à recourir à une garde à domicile ou une assistante maternelle. Le niveau de vie et le revenu constituent donc le second facteur discriminant confirmant le caractère redistributif des tarifs des crèches collectives qui sont modulés en fonction des revenus - ce qui n'est le cas pour l'accueil individuel que pour les crèches familiales - mais aussi le caractère inégalitaire des incitations fiscales et allocations pour l'accueil individuel. Ainsi, sur les seuls actifs occupés, 63% des enfants de familles à revenus élevés sont gardés par une assistante maternelle ou une garde à domicile contre seulement 14% des enfants des familles les plus modestes. 2.3. Vers une polarisation sociale des modes d'accueil L'analyse des déterminants de l'accès aux modes d'accueil permet de dessiner les contours de la polarisation sociale des modes d'accueil en France. Quatre catégories se dégagent. D'abord, les ménages où la mère est cadre ou de

29 profession intermédiaire, diplômée et habitant un grand centre urbain. Ils disposent de marge de manœuvre dans le choix de la garde de leur enfant, à la fois sur la possibilité de recourir à un service extérieur payant et sur l'arbitrage entre accueil individuel ou collectif. Si l'environnement familial (faible implication des pères) et socioprofessionnel (gestion de carrière) reste contraignant, les ménages de cette catégorie établissent sous contraintes des préférences relatives à un mode de garde. La seconde catégorie recouvre les ménages vivant en zone rurale, qui n'ont d'autres choix que l'accueil individuel ou par un membre de la famille faute d'une offre collective à proximité. La troisième catégorie est composée des ménages dont la mère est active, dans une commune de grande ou moyenne taille et pour lesquels le principal mode d'accueil économiquement accessible est la crèche. Enfin, la dernière catégorie est celle des mères de famille cumulant les difficultés professionnelles (temps partiel, horaires atypiques, CDD, faible rémunération, chômage...) et conjugales et qui renoncent à travailler pour élever leur enfant.
3. L'INFLUENCE DE LA GOUVERNANCE DES SERVICES D'ACCUEIL SUR L'ACCÈS AUX MODES DE GARDE

En France, et par contraste avec les écoles maternelles, l'accueil des jeunes enfants se caractérise par un partage complexe des responsabilités entre différents niveaux de pouvoir (central, départemental, municipal), par le caractère non obligatoire de l'engagement des municipalités et par l'absence de droit universel d'accès aux modes d'accueil. Nous ne reviendrons pas sur l'organisation institutionnelle du secteur et sur les compétences spécifiques des trois acteurs principaux que sont la Caisse d'allocation familiale (CAF), le Conseil général (CG) et les municipalités20. Retenons que l'accueil des jeunes enfants se caractérise à la fois par un cadre réglementaire et financier centralisé très prégnant et par un ensemble d'outils de coordination mis en place plus récemment - le contrat enfance (1988 devenu en 2007 le contrat Enfance et Jeunesse) et les commissions départementales de la petite enfance (2002) - qui traduisent un processus de décentralisation inachevée. L'appel à la coopération locale reste impulsé par le gouvernement central. Mentionnons aussi que les communes semblent avoir gagné en compétence et en importance du fait des incitations liées à ces nouveaux outils de coordination et de l'enjeu de société que devient la petite enfance notamment dans les relations entre les élus et la population locale. Nous sommes donc face à une architecture institutionnelle « multi-niveaux» qui rend le paysage de la petite enfance complexe tout en engendrant des disparités territoriales et sociales importantes dans l'accès aux modes d'accueil. S'ajoute une diversification croissante de l'offre de services,

20 Pour une présentation

de l'organisation

de l'accueil des jeunes enfants, voir DAMaN (2007).

30 que ce soit des types de services, des finalités, des gestionnaires ou des modes de financements. 3.1. Une fragmentation territoriale de l'offre non régulée: une polarisation sociale et

En France contrairement aux autres pays européens (EME et FRAISSE,2005), l'accueil individuel s'est fortement développé ces dernières années. Que ce soit la garde par une assistante maternelle agréée, une personne au domicile des parents ou encore par la mère (avec le versement de l'APE), l'accueil individuel aidé par l'État a connu «une évolution quasi explosive» (LEGENDREet alii, 2004) en regard de la stagnation du développement de l'accueil collectif. Ces services reflètent l'évolution des demandes dans un contexte de changement des normes de travail et d'emploi caractérisé par une plus grande flexibilité temporelle. Surtout, des mesures de solvabilisation de la demande, à travers des politiques fiscales en faveur des parents usagers mais aussi des assistantes maternelles, ont fortement encouragé un tel développement. La Prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) a renforcé l'accès aux services des assistantes maternelles qui deviennent plus accessibles, même aux foyers modestes. Par ailleurs, dans le cadre de la Conférence de la famille de 2003, l'ouverture du secteur de la petite enfance à un maximum d'intervenants a été préconisée afin de compléter l'offre publique dans la production et la gestion de services d'accueil. Dans cette perspective, de nouvelles mesures visent à inciter l'investissement d'associations et d'entreprises privées. Ainsi un crédit d'impôt famille permet la prise en charge fiscale de 60% des sommes versées par les entreprises en faveur des familles. Quant aux associations, elles gèrent 40% des structures d'accueil, contre 10% il y a vingt ans (OCDE, 2003, P 28). Ces «nouveaux intervenants» participent à la diversification des services offerts en essayant de répondre aux besoins non couverts par les structures traditionnelles : multi-accueil, accueil à horaires décalés, accueil d'urgence à domicile, accueil parents-enfants ou haltes-garderies itinérantes. Les missions des structures d'accueil s'élargissent aussi. Certains services s'intègrent dans des projets sociaux ou des dynamiques de développement local en se ciblant par exemple sur l'accueil d'enfants issus de milieux sociaux défavorisés et s'inscrivent ainsi dans un objectif plus large de réduction des inégalités sociales (FENETet alii, 2001, p.24; ODAS, 2001). Ils demeurent toutefois marginaux par rapport à l'augmentation de l'accueil individuel. 3.2. Des configurations institutionnelles différenciées localement Selon les territoires, ces « nouveaux intervenants» sont plus ou moins intégrés dans les réseaux de coordination et participent, selon des degrés variés, à la politique locale de la petite enfance. Différentes configurations de l'offre

31 d'accueil sont observables (FRAISSEet alii, 2007). La recherche en cours sur les modes de gouvernance locale de l'accueil des jeunes enfants dans trois départements français illustre ce constat (FRAISSEet alii, 2006). La configuration institutionnelle de Montreuil présente la particularité d'une forte présence du CG qui est le gestionnaire direct de quatre crèches. Les crèches départementales et les crèches municipales doivent donc se coordonner pour l'affectation des places sur la commune. Le décloisonnement administratif est d'actualité en Seine-Saint-Denis pour mettre en place une politique transversale de la petite enfance qui suppose que les communes passent d'une position de gestionnaire de crèches et d'équipements (ce qui a longtemps été le cas) à une fonction de régulation au même titre que la CAF ou le CG. Outre l'urgence d'augmenter le nombre de places ainsi que la qualité des services, les récents schémas départemental et municipal, en discussion entre la CAF, le CG, les municipalités et les gestionnaires de services, prennent en compte la nécessité d'une meilleure « gouvernance locale» du secteur. Les difficultés liées à un déficit de gouvernance locale sont bien identifiées: insuffisance d'information aux parents

- sur

lesquels repose trop souvent la complexité de l'offre d'accueil- ; cloisonnement du traitement des demandes de place en crèche; absence de transparence dans les conditions d'application des critères d'admission, de gestion commune de la qualité entre structures, ou de système unique d'encadrement, de qualification, de statut et de rémunération des personnels. La mise en place d'un Conseil départemental de la petite enfance s'inscrit dans cette volonté d'améliorer la gouvernance entre acteurs locaux. Toutefois, à Montreuil, le contrat enfance reste le fait de la municipalité et de la CAF à l'exclusion du CG qui gère pourtant la moitié des crèches publiques sur la ville. Si ces efforts de coordination et de mobilisation des acteurs locaux sont réels en Seine-Saint-Denis, l'analyse de territoires comme les Bouches-du-Rhône ou la Meurthe-et-Moselle reflète une diversité de situations. Dans les Bouches-duRhône, la coordination opérationnelle entre acteurs institutionnels fonctionne bien mais paraît difficile au niveau politique. Tout projet de création d'un lieu d'accueil est examiné par une commission opérationnelle constituée de représentants de la CAF, du Conseil Général et de la Mairie qui se réunit régulièrement (environ une fois par mois). Au-delà du respect des critères nécessaires à l'agrément, le choix d'un projet dépend des besoins et de l'enveloppe financière de chaque partenaire, en particulier de la CAF, principal financeur des établissements d'accueil. En revanche, aucune commission départementale de la petite enfance n'a encore vu le jour, en dépit d'une première tentative et de négociations en cours. Par ailleurs, la Ville de Marseille a décidé de ne plus créer de places d'accueil en crèches municipales mais de soutenir le développement des structures associatives, selon un processus de délégation de facto du secteur public vers le secteur associatif. Surtout, une cellule contrat-enfance a été créée pour encourager et gérer le développement des associations intégrées dans le

32 contrat enfance. Elle assure la coordination entre associations sans pour autant constituer un espace de décision et de négociation auquel seraient associées les structures municipales. En Meurthe et Moselle, la situation est similaire. Certes une commission départementale de la petite enfance a vu le jour mais son activité est réduite. D'une part, son travail se résume à une étude des besoins quantitatifs démontrant la nécessité de renforcer l'offre dans les zones délaissées (les zones rurales, les villes de taille moyenne). D'autre part, la ville de Nancy n'a pas été associée à ce groupe de travail, limitant d'emblée la portée de cette commission sur la définition d'une politique globale et intégrée de la petite enfance sur le département. Au-delà des priorités quantitatives, ces commissions sont à l'évidence l'occasion de renforcer la réflexion collective entre la CAF, le CG et les Communes. Au niveau de la ville de Nancy enfin, s'il s'agit de rechercher des partenaires associatifs pour porter les projets et limiter l'engagement direct de la Commune, la coordination des acteurs semble encore plus limitée qu'à Marseille. Aucune cellule contrat enfance n'a été introduite pour les associations et aucun contrat enfance n'a été directement signé entre ces acteurs et la CAF. Le service petite enfance de la ville gère le contrat enfance, y compris lorsqu'il concerne les acteurs associatifs. Le déficit de gouvernance est donc bien réel et aucun des instruments mis en place - tel que la semaine petite enfance- ne permet d'engager une réflexion collective en amont sur la politique locale de la petite enfance. 3.3. Des régulations par type d'accueil et de gestionnaire encore cloisonnées Malgré ces efforts de coordination locale, l'analyse du processus de diversification de l'offre de services montre un risque de polarisation sociale des modes de garde. En effet, les disparités dans les financements et les coûts des services, dans l'information et les critères d'admission des parents, dans les procédures de contrôle de la qualité et les perspectives de professionnalisation des emplois se traduisent par un relatif cloisonnement de la gouvernance de l'offre, entre structures municipales, voire départementales, et associations d'une part, entre accueil collectif et accueil individuel d'autre part. On constate la déficience de lieux de régulation entre l'accueil individuel et l'accueil collectif. Par principe, la régulation de l'accueil individuel échappe à la compétence des municipalités. Les aides pour les assistantes maternelles et les aides à domicile sont directement versées par la CAF aux parents et l'agrément des assistantes maternelles relève du service de Protection Maternelle et Infantile (PMI) du département. Cette déconnexion entre accueil collectif et accueil individuel se traduit par l'absence d'une approche globale des besoins de garde des parents. Ainsi, les parents qui ne trouvent pas de place en crèches sont renvoyés à une liste d'assistantes maternelles sans accompagnement, ni véritable suivi de leur recherche de garde. En outre, le caractère faiblement redistributif des aides à l'accueil individuel en comparaison de la tarification de l'accueil collectif si-

33 gnale un cloisonnement des niveaux de régulation et critères de financements directement à la source des inégalités d'accès des familles aux modes de garde. De même, la coordination entre les structures municipales et associatives reste insuffisante. Au-delà de l'aide financière et matérielle, il y a peu de concertation entre les responsables municipaux et ceux des associations gestionnaires de modes d'accueil sur la politique locale de la petite enfance. L'exemple révélateur est la gestion des demandes de places en crèches. Si elle varie sur les trois territoires étudiés, aucun de ceux-ci n'associe les associations dans des procédures coordonnées d'accueil et d'évaluation des besoins des parents au moment des inscriptions, ainsi que de transparence sur les critères d'admission des différents établissements sur un même territoire. A contrario, la Prestation de Service Unique (PSU), lancée en 2002 et généralisée en 2005, peut être vue comme un dispositif de régulation transversal à tout type d'accueil collectif et de gestionnaire. Elle a été instaurée pour mieux prendre en compte le besoin des familles (temps partiel, formation, recherche d'emploi, etc.) à partir du développement du multi-accueil. Elle permet l'accueil des enfants selon des plages horaires à la carte plutôt qu'au forfait. Ce changement est vu par la CAF comme une façon d'augmenter le taux de fréquentation des crèches et de rationaliser l'offre d'accueil, augmentant la pression gestionnaire sur les directrices de crèche. Malgré des configurations institutionnelles différentes et la généralisation de la PSU, les régulations demeurent cloisonnées par mode d'accueil et par type de gestionnaires dans les territoires étudiés. La mise en œuvre du contrat enfance, pourtant présenté comme un instrument de politique contractuelle permettant aux municipalités de négocier et de cofinancer avec la CAF leurs actions en faveur de la petite enfance sur la base d'un diagnostic commun, demeure un outil de négociation bilatérale entre financeurs. Bien que désormais le dispositif le prévoie explicitement, il existe peu de contrats-enfance passés avec des associations ou des entreprises privées, ou encore de contrats enfance intercommunaux. De même, les commissions départementales de la petite enfance ne sont mises en œuvre que dans deux départements sur trois, montrant la difficulté d'instaurer des coopérations entre acteurs sur un territoire, d'autant que ces Commissions ne sont pas dotées de réel pouvoir de décision et de financement en matière de développement des modes d'accueil. Pourtant les approches globales des politiques d'accueil de la petite enfance impliquant l'ensemble des parties prenantes du secteur sur un territoire et posant la question des inégalités d'accès des familles sont peu fréquentes notamment dans les grands centres urbains. Les formes de gouvernance bilatérale, entre la CAF et les communes (contrat enfance), entre la CAF et le CG (conventions), entre les communes et le tiers secteur, prédominent sur les formes de gouvernance multilatérale qui sont plus rares.

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4. LE RÔLE DE L'ASSOCIATIF DANS LA GOUVERNANCE LOCALE DE LA PETITE ENFANCE

Historiquement, le secteur associatif a joué un rôle pionnier dans l'offre des services sociaux des différents pays européens. L'accueil de la petite enfance n'y échappe pas. En Allemagne et en Belgique, et dans une moindre mesure en France, des services traditionnels se sont développés à partir d'initiatives du tiers secteur, souvent portées au départ par des associations confessionnelles. Depuis une vingtaine d'années, la part du secteur associatif dans l'offre de places d'accueil ne cesse d'augmenter, reflétant les mouvements de décentralisation et de diversification des prestataires, afin de répondre à la croissance et à l'hétérogénéité des demandes en matière de garde. Le secteur associatif participe ainsi à un double processus de « délégation de service public» vers le secteur privé (associatif et, dans une moindre mesure, privé commercial) et de diversification de l'offre en proposant des services innovants tant dans le type d'accueil proposé (accueil à horaires élargis, accueil dans des quartiers défavorisés, lieux d'accueil enfants-parents dans une optique de soutien à la parentalité, haltes-garderies itinérantes, etc.) que dans le type de gestion (comme les crèches parentales). 4.1. Le rôle croissant et innovant du tiers secteur Plusieurs travaux soulignent que les initiatives du tiers secteur (coopératives et initiatives de parents, associations) jouent un rôle croissant et innovant dans l'accueil des jeunes enfants (FRAISSE alii, 2004). En France, même si les geset tionnaires de modes d'accueil restent en majorité publics (66% des crèches collectives et 87% des crèches familiales sont gérées par les collectivités territoriales, principalement les municipalités), les initiatives associatives ont permis, au cours des dix dernières années, de créer près des deux tiers des places d'accueil collectif. En 20 ans, la gestion associative non lucrative est passée de 10 à plus de 31 % de l'ensemble des structures, ce qui représente près de 3 700 structures à gestion non lucrative pour un total de 87 000 places. Le nombre d'équivalents temps plein a été multiplié par sept en 15 ans (UNIOPSS, 2002). Le développement des structures multi-accueil (40% de 1' offre) et des crèches parentales (100% de l'offre) a été porté par les associations. Le bénévolat tient une place importante à côté des professionnels salariés dans la gestion et dans l'accueil pour les crèches parentales. Il importe toutefois de distinguer deux tendances au sein des initiatives associatives : une logique de diversification par défaut ou par délégation de la politique locale de la petite enfance et une logique de diversification par projet ou par expérimentation pour répondre à l'émergence de nouvelles demandes sociales. Ainsi, d'un côté, les crèches associatives traditionnelles et dans une moindre mesure les crèches parentales sont «institutionnalisées» voire «banali-

35 sées ». Du point de vue des objectifs, des modes de financement et de fonctionnement, elles se distinguent peu des modes d'accueil municipaux. Ces associations gestionnaires de mode de garde sont en effet subventionnées dans des proportions similaires par l'État (CNAF) dans une logique de délégation ou de complémentarité par rapport à l'intervention publique. En revanche, le soutien financier des municipalités est variable. De l'autre, le secteur associatif est innovant dans l'émergence de nouveaux services répondant aux enjeux de cohésion sociale: accueil en milieu rural (haltes-garderies itinérantes), accueil et soutien des familles immigrées, accueil d'enfants dont les parents sont en insertion professionnelle, soutien à la parentalité, accueil flexible et occasionnel, garde à horaires atypiques, accueil en relais (pour faire la jonction entre différents modes de garde ou pour intervenir en urgence). Plusieurs facteurs expliquent le dynamisme associatif. Le premier tient à la pénurie de places sur les territoires. La croissance de l'accueil associatif en France dans les années 80 s'explique tout autant par ses innovations organisationnelles et pédagogiques que par l'insuffisance de l'offre publique locale. Un second facteur tient au moindre coût de fonctionnement des associations par rapport au secteur public. C'est une des raisons qui peut expliquer la décision de la Ville de Marseille d'encourager la création de places par des gestionnaires associatifs. La gestion municipale s'avère lourde et coûteuse étant donné le taux élevé d'absentéisme, l'ancienneté du personnel et, plus généralement, des salaires et des avantages liés à la fonction publique territoriale plus élevés. Enfin, le dynamisme des structures associatives tient à sa capacité d'anticipation et de spécialisation des nouvelles attentes des familles en matière de flexibilité des horaires, de parentalité, de lutte contre l'exclusion, de développement de nouvelles pédagogies... Là où les services municipaux cherchent, non sans tension avec les professionnels, à intégrer ces nouvelles finalités dans leur mode de sélection et d'organisation, les associations tendent à proposer des services plus ciblés sur des problèmes et des publics spécifiques. En cela, la complexification des finalités des politiques d'accueil de la petite enfance constitue un contexte favorable au développement du tiers secteur. Il est plus avantageux de soutenir la création de nouveaux services associatifs plutôt que de tenter de réformer des services municipaux traditionnels. Si ces initiatives sont reconnues pour leur capacité d'anticipation et de réponse à des nouvelles demandes sociales, elles n'ont en revanche pas systématiquement accès aux mêmes modes de financement que les structures traditionnelles. Cette moindre reconnaissance dans les politiques publiques entraîne des difficultés et des incertitudes financières pour les structures et induit des risques d'essoufflement voire de fermeture par manque de consolidation financière.

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4.2. L'arrivée service

d'un nouvel acteur intermédiaire:

le gestionnaire

de

Ces évolutions soulignent l'inscription progressive du secteur associatif comme gestionnaire de services d'accueil aux côtés des collectivités locales, que ce soit pour compléter ou compenser le défaut de l'offre publique locale ou dans une logique de diversification de l'offre locale par projet ou par expérimentation. Cette montée de l'associatif comme gestionnaire de service s'accompagne d'un mouvement d'extemalisation de la fonction de gestion qui peut prendre diverses formes (DAUNE-RICHARD alii, 2007). et On assiste tout d'abord au développement des entreprises de crèches, c'est-àdire d'associations ou d'entreprises commerciales spécialisées dans la gestion des crèches, dont la mission est d'aider à la création et à la gestion de crèches. À Marseille, plusieurs structures associatives et commerciales, fortes de leur expérience et de leur reconnaissance auprès des acteurs institutionnels comme créatrices et gestionnaires de crèches, sont amenées à en créer et en gérer plusieurs. On voit entrer sur ce «marché des services de gestion des crèches» (RaYER, 2006) des associations de petite taille mais aussi des mouvements familiaux ou d'aide à domicile amenés à gérer plusieurs crèches. On observe ainsi une tendance au regroupement d'associations qui s'explique, pour partie, par le passage à la PSU qui augmente les exigences de gestion puisqu'un de ses objectifs est de rentabiliser les places disponibles en améliorant les taux d'occupation. Comme les crèches n'ont pas toujours le temps, les outils adéquats, et les qualifications requises, l' extemalisation de la gestion paraît une solution attrayante. Outre la tendance au regroupement d'associations, des municipalités délèguent la gestion de leurs structures à des associations ou des entreprises commerciales, selon une procédure de délégation de service public ou de marché public, ou encore des entreprises privées décident de déléguer la gestion de leur crèche d'entreprise à une structure gestionnaire. Les CAF, quant à elles, n'ont pas développé d'outils stratégiques de gestion à disposition des crèches classiques et en particulier des associations, sauf le fait de financer parfois l'achat d'un logiciel de gestion permettant aux directrices de crèche de gérer au mieux les heures de présence des enfants. Certaines associations, soumises à une augmentation des exigences gestionnaire et de remplissage de la crèche qui conditionnent leur accès aux subventions, ont vu leur équilibre financier compromis. Au-delà de la PSU, ce mouvement peut aussi s'expliquer par la nécessité d'avoir une taille suffisante et les compétences nécessaires pour obtenir les marchés publics. Face à des opérateurs privés structurés nationalement, on s'interroge sur la place des petites associations gestionnaires de crèches et sur leur capacité à entrer en concurrence avec ces opérateurs privés. Enfin, les mutations dans le secteur de la petite enfance, en particulier la montée du souci

37 gestionnaire, entraînent une normalisation croissante qui interroge la capacité des associations à continuer à s'investir dans le développement d'un territoire et à innover pour répondre aux demandes sociales, en particulier celle de la lutte contre les inégalités sociales. 5. ASSOCIATIONS INÉGALITÉS ET SOCIALES TERRITORIALES ET L'analyse de l'offre d'accueil par le secteur associatif a révélé une grande diversité de finalités, de services et de modes de gestion. En l'absence d'une régulation transversale de l'offre, son impact sur les inégalités d'accès des familles aux modes de garde est contrasté quant au processus de sélection des parents. Dans les territoires étudiés, des crèches associatives proposent leurs places en priorité aux enfants dont les deux parents travaillent, comme c'est le cas pour les crèches municipales, notamment à Marseille. Cette priorité se justifie par la pénurie de places et la présence de besoins de garde non satisfaits dans des familles où les deux parents travaillent, excluant ainsi une partie de la population défavorisée. Un deuxième mécanisme de sélection des parents en fonction de leur revenu peut également renforcer les inégalités dans l'accès aux crèches puisque les parents contribuent en fonction de leur revenu. L'application de la PSU devrait limiter ce risque d'écrémage des parents en uniformisant la contribution que les crèches reçoivent par enfant accueilli et en permettant l'accueil occasionnel. Il est trop tôt pour avoir une vision globale de l'impact de la PSU, mais on observe peu de changement dans le type d'usagers des crèches collectives, qu'elles soient municipales ou associatives. Elles n'influent pas sur la mixité sociale et sur la réduction des inégalités sociales. Quant aux crèches parentales, par leur exigence de participation, elles s'adressent avant tout à des parents de catégories sociales moyennes ou supérieures. De plus, ce sont souvent les parents déjà en place qui participent à la sélection des « nouveaux parents », induisant une homogénéité sociale et des procédures de sélection implicites peu favorables à la mixité sociale. En revanche, certaines associations luttent contre les inégalités d'accès à la garde d'enfant. À Montreuil, la halte-jeux « Solidarité français migrant» propose un accueil flexible facilitant l'insertion sociale de femmes immigrées et la socialisation de leurs enfants. À Marseille, des centres sociaux proposent des crèches, des haltes-garderies et des lieux d'accueil parents-enfants destinés à la population du quartier, immigrée ou fragilisée pour créer des espaces ouverts de proximité. Une structure pour enfants handicapés devrait ouvrir bientôt. Enfin l'initiative associative est créative en milieu rural où elle est souvent à l'origine de structures collectives qui font défaut dans les communes de petite taille contribuant à compenser les inégalités territoriales. À Nancy, seuls des lieux parents enfants associatifs intègrent explicitement cet objectif dans leur priorité et ce, même si la semaine de la petite enfance organisée par la mairie, est