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Arts Pratiques de l'action publique Ultra-Moderne

De
194 pages
L'Art Pratique est "la conduite des usages de moyens disponibles en vue de fins que l'on se propose". Un questionnement originel tire l'ambition de la scientificité, c'est à dire la connaissance du "quoi ?". Quant aux décideurs, exécutants, subalternes, ils éprouvent les inquiétudes et subissent les contraintes de la connaissance du "comment ?". Les arts pratiques répondent à l'interrogation de la connaissance du comment de l'action. Ils offrent de nouvelles manières de voir, de penser et d'agir aux gouvernants, élus, fonctionnaires, étudiants, consultants et citoyens. Cet ouvrage pense concrètement l'action publique ultra-moderne.
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Arts Pratiques de l'action publique ultra-moderne

Jean G. Padioleau

Arts Pratiques de l'action publique ultra-moderne

L'Harmattan 5-7J rue de l'École-Polytechnique

L'Harmattan

Hongrie

Hargita u. 3
1026 Budapest

75005Paris FRANCE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino

HONGRIE

ITALIE

@

L'Harmattan,

2003

ISBN: 2-7475-5859-X EAN : 9782747558593

Aux complices nocturnes de l'atelier des « Félicitaires »

A des titres divers, ces travaux ont pu être menés à bien grâce aux soutiens du Centre dEtudes et de Prospective du Ministère œ l'Intérieur, de la Direction des Routes et de la Direction de la Recherche et des Affaires Scientifiques et Techniques du Ministère œ l'Equipement, du GEMAS-CNRS, et de la Fondation Maison des Sciences de l'Homme, Paris.

Sommaire

Manifeste pour un agir public sceptique
Arts Pratiques?
Forme des Arts Pratiques Arts Pratiques et "Connaissance Arts Pratiques au concret Arts Pratiques et Intelligence Collective Utile" Arts Pratiques et Action Collective

13 14 16 18 19 22

Une doctrine des arts pratiques
Chapitre 1 : La société du risque, une chance pour la démocratie
Un phénomène à deux faces La nécessité du politique

27 27 36

Les arts pratiques au concret: les Plans de Prévention des Risques d'Inondation (PPRI)
Introduction Chapitre 2 : Problèmes de l'action publique: Qu'est-ce qu'un problèmed'action? " Solutionner", régler des problèmes?
Chapitre 3 : Problèmes de PPRI Formes des problèmes pratiques fondamentaux de l'action collective des PPR Problèmes de régulation des PPR : logiques d'action collective en exercice Enseignements des Arts Pratiques

47 Usolutionner" ou régler? 55 57 73
79 83 87 94

7

Chapitre 4 : Une pragmatique

processuelle

de l'action publique:

les PPRI0l 101 107 120 136 138

L'action collective émergente La production des PPR : couplages/découplages de l'action collective " Pragmatiser" l'action collective des PPR Réussir le cycle de vie des PPR En guise de conclusion...

Engagements d'arts pratiques
Chapitre 5 : .Inondations: la Corruption du Régalien 145 145 146 149 152 155 157 158 159 160 162 163 164 166 169 post-moderne 173 173 174 175 179 180 181 183 186 A contre-vent: risque janusien et double risque Sécurité Civile et Sûreté territoriale environnementale Remettre la Sécurité Civile à sa place Etat-Commandeur I Etat-Entrepreneur
Chapitre 6 : La réforme de l'Etat: une piété française

Immobilisme,

changement, français

réformisme français à sa juste place

Remettre le modérantisme Le confusionnisme L'action héroïque La gouvemance Des réformes à la française

Penser la pragmatique des réformes Le réformisme conservateur pervers La métis de la réforme de l'Etat

Chapitre

7 : Futurisme:

l'Etat Républicain

L'hypothèse d'un Etat Républicain actif Les rentes jacobinistes Un Etat mis à plat et processuel Chapitre 8 : La gouvernance ou comment s'en débarrasser

L'art pratique de la critique sociale: débats et combats La gouvernance prise à son jeu Un "crobart" gouvemantaliste Les jeux de l'enquête scientifique

Index des thèmes et des auteurs 8

191

A vertissement au lecteur

Depuis une bonne décennie, le qualificatif" post-moderne" est utilisé pour caractériser l'Etat contemporain et l'action publique moderniste. L'emploi sans discernement du terme post-modeme conduit à rechercher aujourd'hui une expression rompant avec les modes et les appropriations spontanées. Afin de réduire les équivoques et les mille et un débats soulevés par l' étiquette populaire de "post-moderne ", nous introduisons le qualificatif d'ultra-moderne. L'agir public sceptique est ultra-moderne en ce sens qu'il valorise d'une part des formules-mères de l'action collective publique épousant des ressorts, des principes fondamentaux, caractéristiques des sociétés dont nous avons l'expérience indigène, comme celui de la prise de risque tous azimuts. D'autre part, ultra-moderne souligne la volonté rationaliste de l'agir-public sceptique de coupler à bon escient les connaissances analytiques du "quoi" et les connaissances prescriptives du
" comment" agir, les plus contemporaines de l'action collective. Par commodité, nous utiliserons" société post-modeme Upour désigner l'époque contemporaine.

Manifeste pour un agir public sceptique

Arts Pratiques?
Certes désuète, l'expression d'Arts Pratiques n'en a pas
pour

autant perdu

sa pertinence.

La formule évoque la " Science" et la " Théorie" mais pour s'en distinguer, voire pour s'y opposer. Raymond Aron nous introduit à ces débats dans son livre" Penser la guerre, Clausewitz "1. L'étude scientifique de la guerre élabore des concepts, des "notions générales" , produit des raisonnements et des connaissances analytiques sans être " applicables à la conduite d'une guerre réelle" par suite de la variété des contextes, du flot des incertitudes et des ambiguïtés enveloppant les intentions ou les intérêts, et les volontés des acteurs"
Les concepts, les raisonnements, bref, les connaissances analytiques

-

la

" scientificité"

écrit R. Aron

-

mettent à jour des propriétés fondamentales

de la guerre

comme celle de "La Formule" clausewitzienne galvaudée: "la poursuite de la politique par d'autres moyens". Les connaissances analytiques sont vraies en ellesmêmes dans l'univers des concepts. La scientificité ne revendique pas" l'ambition illusoire et funeste", souligne Aron, de conduire une ou des guerres particulières, uniques, à moins de se perdre dans le "méthodisme" dont Clausewitz pourfend les déconvenues et les erreurs. Les connaissances analytiques forment les modes de voir, œ penser, d'agir, façonnent" l'esprit" des gouvernants et des militaires, elles ne peuvent offrir des recettes. La conduite de la guerre relève du pouvoir de savoir-faire. C'est un Art Pratique: "la conduite des usages de moyens disponibles en vue de fins que l'on se propose" . Un questionnement originel tire l'ambition de la scientificité, la connaissance du t( Quoi? " pour emprunter la formule du philosophe Gilbert Ryle (Knowledge " What"). Quels sont les traits manifestes, généraux, les régulari~és d'un domaine d'action, les" lois" par exemple du phénomène de la guerre? Maîtriser les réponses scientifiques de la connaissance du " quoi" n'importe guère aux dirigeants politiques ou militaires aux prises avec les exigences et les urgences des manœuvres stratégiques et tactiques. Décideurs, exécutants subalternes éprouvent les inquiétudes, subissent les contraintes de la " connaissance du Comment? " - la " Knowledge How" de G. Ryle. C'est-à-dire au fil de l'action concrète :exercer des savoir-faire, découvrir, mettre au pQint, mener à bien des activités pertinentes, de bonnes pratiques pour atteindre des objectifs, autant que faire se peut. Les Arts Pratiques répondent à l'interrogation de la connaissance du Comment œ l'action. La formule conjugue une double-idée: . l'idée d'ans d'assemblage, d'agencement de savoir-faire appliqués dans des domaines d'action plus ou moins codifiés ou mieux réglés, et manifestes dans des métiers, dans des techniques et dans des compétences;
1 R. Aron, Penser la guerre, Clausewitz, l, L'âge européen, Paris, Gallimard, 1976, passim. 13

.

l'idée de pratique mettant en valeur tout à la fois la volonté d'agir et la réussite attendue de l'action. Les pratiques explicites ou tacites, générales ou particulières réalisent, font, accomplissent, achèvent et, avec plus ou moins de succès, traitent de problèmes de la production de l'action réussie.

Les arts et les pratiques affichent ensemble d'être sensibles aux réalités concrètes, aux expériences, et de mettre à l'ouvrage des ressources et des compétences d'habiletés,
d'adresse

-

y compris celle de la ruse

-

pour construire et pour conduire la production

de l'action efficace. L'omniprésence d'habiletés et d'adresse dans les Arts Pratiques exclut d'y voir des recettes-minutes (" comment écouter l'usager?") ou de simples techniques imprégnées d'images déterministes ou balistiques de l'agir (les tableaux de bord d'un contrôle de gestion). La pragmatique de la métis grecque commande les Arts Pratiques, c'est-à-dire - à la lecture de Marcel Detienne et Jean-Pierre Vemant - l'intelligence qui procède par détours, "l'art pratique des conjectures et des contextes"2. L'action publique ultramoderne appartient selon leur belle formule aux" arts stochastiques" qui combinent "le flair, la sagacité, la prévision, la souplesse d'esprit, la feinte, la débrouillardise, l'attention vigilante, le sens de l'opportunité, mais où toujours l'accent est mis sur l'efficacité pratique, la recherche du succès dans un domaine de l'action". Aux pilotages automatiques des techniques, l'intelligence navigatrice de la métis des Arts Pratiques oppose" une égale capacité à construire et à conduire le navire" de l'action. Quoique l'incertain et l'indétermination de l'action les imprègnent, les Arts Pratiques ne correspondent ni aux expédients opportunistes des solutions à vau-l'eau (" faire des coups "), ni à des conduites uniques valables ici et maintenant ou à des entreprises héroïques de leaders charismatiques pour répondre à des problèmes d'action exceptionnels. Les Arts Pratiques s'expriment dans des configurations générales de l'action collective.

Forme des Arts Pratiques
Sans nul doute, les Arts Pratiques ne possèdent pas l'ampleur des traits d'abstraction, de généralisation et de formalisation du réel des connaissances analytiques. Néanmoins, les Arts Pratiques se traduisent en des formes générales de manières de voir, de penser et d'agir de production de l'action qui sont: . structurées: Les composants des Arts Pratiques respectent des critères de cohérence, Œ simplicité, de parcimonie, de compréhension, de réalisme. Ainsi, les Arts Pratiques, pour conduire et juger les activités, les réalisations et les résultats œ
2 M. Detienne, J-P. Vernant, Les ruses de l'intelligence, Flammarion, 1974, passim. La métis des Grecs, Paris,

14

l'action, se réclament-ils souvent du trio des critères des" 3 E" - l'Economie (des coOtsraisonnables), l'Efficience (les rapports coOtslmoyens), l'Efficacité (les objectifs sont-ils atteints ?). Sans être tirés au cordeau, les critères pratiques des " 3 E " nécessitent un tant soit peu de formalisation des catégories et de leurs rapports afin de pouvoir distinguer et établir les performances.

.

structurantes: Les Arts Pratiques représentent des cadres, des structures ouvertes, des ordres virtuels, des points de repères pour agir. Les Arts Pratiques dessinent par exemple les mécanismes, les ressorts, les principes, les modus operandi des phénomènes de coopération'par l'intennédiaire desquels les protagonistes, individus ou groupes produisent des actions communes, collectives, ou si 1'00, préfère à plusieurs, de prévention des risques de tremblements de terre ou œ sécheresse. A la différence des étiquettes populaires dans les mémentos œ politiques et de gestion publique - outils, instruments, machines, appareils, dispositifs -les fonnes des Arts Pratiques rejettent les imageries de l'action qui la représente comme une exécution linéaire ou comme une balistique. Sans pour autant être indéterminées, les formes des Arts Pratiques visibles par la suite dans le cas des Plans de Prévention des Risques d'Inondations (PPRI) sont ouvertes, génératives, propices à une grande variété d'expressions à l'épreuve de problèmes d'action concrets.

La nature stochastique des Arts Pratiques fonde, institue ridée de formes jumelant

structurationet ouverture. Dans un système social, on dira que l'action est dans un état déterminé si, les conditions initiales du système étant connues, la prévisibilité est
parfaite. A l'autre extrême, l'action est dans un état indéterminé quand,. pour des raisons initiales connues, la pré visibilité s'avère impossible. Un système d'action stochastique est un ensemble indéterminé mais tout, n'importe quoi ne peut survenir. Par suite œ contraintes situationnelles par exemple, certaines des probabilités de raction, fixes ou relativement stables, repérables entre autres par des régularités, sont connues ou identifiables. Les fonnes des Arts Pratiques représentent des attentes réciproques organisées générales délimitant des états possibles et probables des agents, des objets ou des activités appartenant à des systèmes d'action. Par suite de sa nature publique, les assujettis d'une politique des risques naturels s'attendent à l'exercice d'Arts Pratiques respectant les formes de conformité légale ou de hiérarchie juridique des activités, bien qu'il ne soit pas certain que ces attentes réciproques organisées encadrent effectivement l'action concrète. Ici, les Arts Pratiques représentent des designs pragmatiques d'un agir public sceptique. L'appellation de design met en valeur les pratiques concrètes, variées, concurrentes ou partagées des desseins, des anticipations, des opérations constitutives œ

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l'action (représenter, décider, coordonner, mobiliser, juger, etc.). L'étiquetage œ pragmatique souligne l'activité de processus producteurs, ainsi les rationalités multiples des acteurs, des déroulements et des déploiements de l'action. La formule, d'inspiration wébérienne, de l'agir sceptique traduit les jeux omniprésents : . des propriétés essentielles de l'action publique ultra-moderne: complexe: les interactions d'une multitude d'acteurs; contingente: l'action peut être ou ne pas être; problématique: les performances sont toujours douteuses; ambiguë: les interprétations rivalisent; incertaine: les conduites des protagonistes ne sont pas linéaires, balistiques; rationaliste: la quête de moyens économes, efficients, efficaces. des antagonismes ou des accords, sans cesse remis sur le tapis, sur des préférences normatives et sur des finalités riches d'indétennination de l'agir public (l'efficacité, la justice, l'intérêt, etc.).

.

Arts Pratiques et " Connaissance

Utile"

Empruntons librement au modèle de la "Connaissance Utile" (Useful Knowledge) proposé par Joel Mokyr3 des éléments d'analyse pour explorer les Arts Pratiques. L'historien-économiste compare les rapports entre: . d'une part, " la connaissance du Quoi", dite" propositional" ou analytique, identifiée par une expression érudite, l'épistémé a,

.

d'autre

part

la connaissance prescriptive ou tekhné, Â, du Com~ent.

Néanmoins ces catégories s'écartent des rapports habituels séparant ou opposant " science" et " technique", "théorie" et " connaissance empirique". Premièrement, les connaissances analytiques et prescriptives dont parle J. Mokyr participent toutes deux à produire de la "connaissance utile" pour l'action. En second lieu, les connaissances analytiques, avec plus ou moins d'ampleur offrent des soutiens (" support") à l'invention, à la mise au point et au déploiement des connaissances prescriptives. La connaissance analytique découvre, propose des concepts, isole des régularités, formalise des" lois" avec l'intention de rendre compréhensibles des phénomènes naturels ou socialement construits. Dans les domaines de l'action publique: les équilibres ou les déséquilibres des marchés (Gérard Debreu, Frédéric Hayek), les émergences d'effets pervers (Raymond Boudon), les logiques de l'action collective (Mancur OIson), les rationalités en acte (Herbert Simon), les évolutions cognitives (Jean Piaget). La
3 J. Mokyr, The Gifts oj Athena, Princeton, Princeton University Press, 2002.

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connaissance prescriptive se distingue par l'offre de règles, d'instructions par l'intermédiaire desquelles individus et groupes agissent, produisent de l'action. Souvent, les connaissances prescriptives s'apparentent aux" routines" et. aux" répertoires œ routines" de la théorie évolutionniste des économistes Richard Nelson et Sidney Winter. La tekhné sédimente des schèmes d'opérations répétitifs et reproductibles, caractéristiques de fmnes et de secteurs, qui s'expriment dans des compétences collectives ou individuelles4. Connaissances analytiques et prescriptives établissent des rapports d'interférence plus ou moins étroits lors des inventions de l'organisation industrielle de l'usine, ou au vu des progrès de la médecine et de l'hygiène publique décrits par J. Mokyr. Ou pour tirer l'essentiel d'une argumentation fine, selon notre auteur: [...] une technique pour exister nécessite des références épistémiques (Q). En d'autres termes, il est nécessaire que quelqu'un connaisse et maîtrise un tant soit peu analytiquement des principes ou des phénomènes afin que les techniques qui les mobilisent puissent exister". Au sein de la Il Useful Knowledge" les connaissances analytiques fondent, de façon plus ou moins stables et plus ou moins partagées, les connaissances prescriptives. En réponse à des problèmes d'action, les connaissances prescriptives sélectionnent des connaissances analytiques. Inversement, à l'épreuve des terrains et des performances, les tekhnés des connaissances prescriptives corrigent, améliorent les épistémés des concepts et des raisonnements analytiques. D'ordinaire les praticiens de la " Connaissance Utile" ne maîtrisent guère la complexité des connaissances analytiques bien que ces dernières rendent concevables, possibles, probables et admissibles des connaissances prescriptives. La maîtrise concrète de savoir-faire pour produire l'action n'implique ipsofacto ni la compréhension étendue ni la familiarité quotidienne avec des connaissances analytiques. Michael Faraday, pour s'en tenir à une illustration célèbre, invente le premier moteur électromagnétique nonobstant une connaissance parcellaire des lois du champ magnétique. Souvent les connaissances prescriptives perçoivent les connaissances analytiques comme allant de soi; ces dernières apparaissent" données" voire quasi-naturelles. Ajoutons à la suite de J. Mokyr : dans le monde de la Useful Knowledge" les connaissances analytiques ne se limitent pas à des stocks dténoncés explicites scientifiques stricto sensu, elles se concrétisent et circulent au fil de représentations imagées, métaphoriques de phénomènes, ou de croyances tacites, communes du réel. L'absence, la fragilité, l'inaccessibilité aux matériaux et aux fondations des épistémés entravent, réduisent les développements, les performances des connaissances prescriptives et, partant, l'essor, la diffusion, les mises à l'épreuve de la " Useful Knowledge JI. Dans ces conditions les progrès des sociétés modernes dénommées fort à propos" Lumières Industrielles" (Industrial Enlightenment) dépendent d'intersections, de couplages réunis
U

4 R.R. Nelson, S. G. Winter, An Evolutionary Theory of Economic Change, Cambridge, Harvard University Press, Belknap Press of, 1982.

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entre des ensembles de connaissances analytiques (Q) et prescriptives (Â.).Dans une société, dans des domaines d'action, plus les intersections, plus les couplages entre Q et Â.sont denses et étroits, grâce en particulier aux activités des réseaux de stockage, de circulation, de distribution des flux de connaissances, plus les chances d'inventions dans le monde de la tekhné s'élèvent. Dans ces jeux entre Q et Â.réside l'une des causes de la croissance économique moderne.

Arts Pratiques et Action Collective
Regardons sous l'angle de la " Useful Knowledge" ce qu'il est convenu aujourd'hui d'étiqueter sur la scène publique de "keynésianisme". Concrètement: les usages d'outils, d'instruments, de dispositifs de l'interventionnisme public de l'Etat (contrôle des importations, des prix, entreprises publiques, allocations, déficits budgétaires, etc.). Des gouvernants, des administrations nationales ou cosmopolites, des banquiers usent, manipulent, découvrent, inventent des instruments keynésiens de réglage des économies contemporaines. Qui peut en douter? Nombre de pratiquants du keynésianisme ignorent ou maîtrisent peu les concepts-pivots (offre et demande globales, demande efficace), les raisonnements clés de la théorie du multiplicateur et le rejet de la loi de Say caractéristiques de la "Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie ". Riches de connaissances prescriptives les instruments, les techniques, les boîtes à outils keynésiens de politique économique s'affichent comme des réponses éventuelles maîtrisables et manipulables à des problèmes vécus d'action collective - le chômage, l'inflation, la croissance. Les outils keynésiens, bousculant parfois des croyances fortes en matière d'équilibre budgétaire par exemple, deviennent concevables, admissibles, recevables, d'un mot possibles et probables parce que de tels instruments invoquent (ou sont susceptibles d'invoquer), se prévalent des références, des fondations de connaissances analytiques. Ces liens n'excluent pas, tant s'en faut, que les outils et les usages du keynésianisme soient en porte-à-faux avec les analyses de la Théorie générale ou contraire aux opinions personnelles de J.M. Keynes5. L'audience et la prospérité des Arts Pratiques du keynésianisme naissent d'intersections, de couplages plus ou moins réussis entre des ensembles qui ne sont en rien automatiques. Ce sont des couplages: (i) de problèmes vécus, éprouvés de politique économique,

5 P. Hall (sous la direction de), The Political Power of Economics Ideas: Keynesianism Across Nations, Princeton, Princeton University Press, 1983. 18

(ii) de réponses instrumentales riches de connaissances prescriptives (déficits budgétaires) plus ou moins garanties par des warrants, comme disent les spéculateurs, de connaissances analytiques des épistémés économiques. En outre, les bonnes raisons individuelles ou collectives de croire au keynésianisme sont d'autant plus fortes qu'elles s'accordent: (iii) avec les intérêts des oligarchies au pouvoir (élus, syndicats, banques, entreprises, experts, etc.), (iv) avec les contextes institutionnels -l'autonomie des techno-structures économicofinancières, (v) avec les conjonctures et les circonstances - reconstruire des infrastructures collectives détruites par des conflits militaires.
Enfin, ces bonnes raisons individuelles ou collectives seront d'autant plus fortes que le

perçus - pour les résoudre. De fait, à la suite de ratés ou d'échecs le monétarisme œ Milton Friedman et al. subvertit, ici et là, le keynésianisme. Cette séquence œ succession d'outils n'exclut pas que le keynésianisme puisse faire un retour aux affaires, s'hybrider avec le monétarisme, se transformer en néo-keynésianisme. Généralisons l'exemple du keysianisme-connaissance utile:

keynésianisme à l'épreuvede problèmes saura faire montre de succès - manifestes et

.

Les Arts Pratiques mobilisent des entreprises, délicates à conduire, d'intersections,

.

.

de couplages réussis entre des ensembles de connaissances analytiques et prescriptives en vue de produire des actions performantes. La Connaissance Utile des Arts Pratiques propose des réponses pour régler en pratique, à l'état pratique des questions concrètes de l'action publique ultramoderne: complexe, contingente, problématique, ambiguë, incertaine et rationaliste. Les Arts Pratiques absorbent, jouent avec les intérêts de protagonistes de l'action,
avec les cadres institutionnels conjonctures. performances. qui l'enserrent, avec les circonstances et les

.

Les Arts Pratiques subissent la discipline de l'hygiène des épreuves de

pratiques

-

Ces expériences trient, sélectionnent

les bonnes et les mauvaises

avec plus ou moins de bonheur.

Arts Pratiques au concret
Ces principes sont à l'œuvre dans les chapitres suivants. Ces exercices d'Arts Pratiques,il va sans dire, ne relèvent pas de spéculations proprementacadémiques.Les

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