Aux coutures de l'Europe

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La coopération entre collectivités territoriales infra-étatique de part et d'autre des frontières nationales est devenue l'un des objectifs prioritaires de la politique de cohésion territoriale de l'Union européenne. Cependant, les problèmes juridiques liés à la réalisation concrète de projets, locaux par leur objet mais internationaux par leur cadre géographique, n'ont toujours pas été réglés. Cet ouvrage examine l'état de réalisation des projets transfrontaliers intéressant la France, puis développe une réflexion sur la nécessité d'adapter les outils juridiques, financiers et démocratiques.
Publié le : jeudi 1 juin 2006
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EAN13 : 9782336265131
Nombre de pages : 365
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AUX COUTURES DE L'EUROPE

www.librairieharmattan.com diffus ion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo. fr @ L'Harmattan, 2006 ISBN: 2-296-00845-3 EAN : 9782296008458

Sous la direction de Henri COMTE et Nicolas LEVRA T

AUX COUTURES DE L'EUROPE
Défis et enjeux juridiques de la coopération transfrontalière

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris FRANCE
L'Hannattan Hongrie

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Fac..des Sc. Sociales, Pol. et Adm. ; BP243, KIN XI Université de Kinshasa - RDC

Via DegJi Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

1200 logements vilJa 96 12B2260 Ouagadougou 12

Logiques Juridiques Co//eetion dirigée par Gérard Marcou
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les fonnes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions L'Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se :fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Connne son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Déjà parus MASSA T Eric, Servir et discipliner, 2006. BOUDET Jean-François, La caisse des dépôts et consignations, 2006. ROSIER Guy, L'enracinement créole, 2006. DESMONS É. (sous la dir.), Figures de la citoyenneté, 2006. MACERA B.-F. et FERNANDEZ GARCIA Y., La responsabilité administrative dans le contentieux de l'urbanisme, 2006. NGO Mai-Anh, La qualité et la sécurité des produits agroalimentaires, 2006. GUILLARD David, Les armes de guerre et l'environnement naturel. Essai d'étude juridique, 2006. BOEGLIN Jean-Georges, Etats et religions en Europe (2 tomes), 2006. KASSIS Antoine, L'autonomie de l'arbitrage commercial international, 2006. F. MICHAUT (sous la coord.), Ecrire l'histoire du droit, 2006. Y. LUCHAIRE (sous la dir.), Collectivités territoriales et gouvernance contractuelle, 2006. C. MEIMON-NISENBAUM et E. GRONDARD, Guide de l'indemnisation: juridique-médical-social, 2006. Monnier Sophie, Les conflits d'éthique et de droit, 2005.

AUTEURS:

. . .
.
.

Valérie BIOT est Chargée de recherches à l'IGEAT - Université Libre de Bruxelles. Robert BOTTEGHIest Ingénieur de la Fonction publique territoriale et Directeur du Centre de recherche sur l'Administration locale (CERAL) de l'Université de Nice l'Université Lumière - Lyon II. Daniel DÜRRest Maître de Conférences à la Faculté des sciences juridiques de l'Université Lumière - Lyon II. Alex GIUSTI est Doctorant à l'Institut du Droit de la Paix et du Développement, Université de Nice-Sophia Antipolis.
Pierre GOT, IDETA, Tournai.

. Henri COMTEest Professeur à la Faculté des sciences juridiques de

. Patrick JANINest Maître de Conférences à la Faculté des sciences

.
.

juridiques de l'Université Lumière - Lyon II.
Nicolas LEVRATest Professeur à l'Université de Genève.

.

Patrice NDIAYE est Maître de Conférences à l'Université de Montpellier I - Centre d'études et de recherches administratives de Montpellier (CREAM). Olivier NEGRIN Professeur à la Faculté des sciences juridiques de est l'Université Lumière - Lyon II

6

. Christine RICCI est titulaire du brevet d'avocat, Secrétaire adjointe à

. . . .

la Direction des Affaires extérieures de la République et Canton de Genève.
Felipe SARAGUETAest responsable du Consorcio Bidassoa Txingudi

Françoise SCHNEIDER est chargée d'études opérationnelle transfrontalière (MOT)

à la Mission

Jochen SOHNLE Maître de Conférences à l'Université de Savoie à est Chambéry. Olivia T AMBOU est Maître de Conférences en droit public à l'Université d'Angers.

. Nicolas WISMERest doctorant à l'équipe d'Accueil Territoires Locaux,Facultédes sciencesjuridiques l'Université Lumière - Lyon
II. Il est également chargé d'enseignement à l'lEP de Lyon.

TABLE DES MATIERES

Auteurs Table des matières Liste des abréviations Introduction Henri COMTE& Nicolas LEVRAT
PREMIERE PARTIE:

p. 5 p. 7 p. Il p. 15

p. 33

Visite de cinq chantiers de l'Europe aux frontières de la France
La coopération transfrontalière dans l'espace du Rhin supérieur et le cas particulier de l'agglomération trinationale de Bâle Jochen SOHNLE & Françoise SCHNEIDER

p. 35

Une stratégie pour faire de l'aire métropolitaine franco-belge une métropole transfrontalière : le projet Grootstad Valérie BIOT& Pierre GOT La coopération transfrontalière à l'échelle de la frontière franco-espagnole
Olivia TAMBOU & Felipe SARAGUETA

p. 61

p. 85

La coopération sur la frontière maritime entre la Corse et l'Italie Alex GIUSTI L'agglomération franco-valdo-genevoise Nicolas WISMER& Christine RICCI

p. 115

p. 139

8 DEUXIEME PARTIE:

p.177

Vers une gouvernance transfrontalière élargir et repenser la problématique
Vers une gouvernance transfrontalière Introduction Henri COMTE & Nicolas LEVRAT

:

-

p.179

1.

LE VOLET STRATEGIQUE

Les acteurs et la légitimité des projets stratégiques transfrontaliers Henri COMTE Le statut juridique des « stratégies transfrontalières » Nicolas LEVRAT

p. 185

p.209

2.

LE VOLET OPÉRATIONNEL

La création des organismes de coopération transfrontalière Daniel DÜRR Le statut et le régime juridique des organismes de coopération transfrontalière en droit français Patrick JANIN Les processus décisionnels - Analyses et réflexions Robert BOTTEGID Le financement des opérations transfrontalières des collectivités territoriales Olivier NEGRIN& Messaoud SAOUDI Les contrôles des acteurs locaux de la coopération transfrontalière Olivia TAMBOU

p.235

p.251

p.263 p.279

p.315

9

La responsabilité des acteurs locaux de la coopération transfrontalière
Patrice NDIA YE

p.335

Perspectives transfrontalières Henri COMTE& Nicolas LEVRAT Index

p.353

p.363

ABREVIATIONS
Acronymes
AGEDRI
ARE ATB AUE CGCT COPIT
COTRAO CPLRE Association genevoise pour le développement des relations interrégionales Assemblée des régions d'Europe Agglomération Trinationale de Bâle Acte unique européen, 28 février 1986 (CE) Code général des collectivités territoriales (France) Conférence Permanente Intercommunale Transfrontalière (Lille) Communauté de travail des Alpes occidentales Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe Uusqu'en 1994) ; Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (dès 1994) (Organe du Conseil de l'Europe, basé à Strasbourg) Centre de recherche administrative, politique et sociale (U. de Lille 2) Comité régional franco-genevois Conférence des régions périphériques et maritimes Communauté de travail des Pyrénées Comité régional franco-genevois Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (France) Document unique de programmation (dans le cadre de la simplification de la politique régionale de la CE) Document d'orientation régionale (France) Etablissement public de coopération transfrontalière Etablissement public de coopération culturelle (France) Etablissement public de coopération intercommunale (France)

CRAPS CRFG CRPM CTP CRFG DATAR DOCUP DOR EPCT EPCC EPCI

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FEDER GElE CIPEL GIP CGCT GLCT INSEE INTERREG

LAT Loi ATR Loi MOP

Loi SRU MAP MOPU MOT NUTS OCSTAT PIC PLU SCOT SDAU SDEC

Fonds européen de développement régional (CE) Groupement européen d'intérêt économique (CE) Commission internationale pour la protection des eaux du Léman Groupement d'intérêt public (France) Code général des collectivités territoriales (France) Groupement local de coopération transfrontalière (Accord de Karlsruhe) Institut national de la Statistique et des Etudes Economiques (France) Programme d'initiative communautaire concernant le développement des zones frontalières et la coopération transfrontalière (et le développement des réseaux énergétiques dès Interreg II). Interreg ou Interreg I (19901994) ; Interreg II (1994-1999) ; Interreg III (2000-2006) Loi (fédérale) sur l'aménagement du territoire (Suisse) Loi d'orientation relative à l'administration territoriale de la République (France) (aussi LOATR) Loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée (France) Loi du 13.12.2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (France) Ministère de l'Administration publique (Espagne) Ministère de l'ordre public et de l'urbanisme (Espagne) Mission opérationnelle transfrontalière (France) Nomenclature d'unités territoriales statistiques (CE) Office cantonal de la statistique (Genève, CH) Programme d'initiative communautaire (CE) Plan local d'urbanisme (France) Schéma de cohérence territoriale (France) Schéma Directeur d'Aménagement et d'Urbanisme (France) Schéma de développement de l'espace communautaire (CE, 1999)

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SEAT SEM SEML SEMLT SGAR SGARE TCE TPG

Secrétariat d'Etat pour les administrations territoriales (Espagne) Société d'économie mixte Société d'économie mixte locale (France) Société d'économie mixte locale transfrontalière (France) Secrétariat général pour les Affaires régionales (France) Secrétariat général pour les Affaires régionales et européennes (France) Traité instituant la Communauté (économique) européenne Transports publics genevois

Revues, publications
BOE JCP JOCE JORF LPA LRBRL
Boletin Oficial dei Estado (Journal officiel) (Espagne) La semaine juridique (France) Journal officiel de la Communauté européenne Journal officiel (de la République française) Les petites affiches (France) Leys de Bases de Régimen Local (Espagne) Revista de Estudios de la Administracion Local (Madrid) Revue française de droit administratif Revue générale de droit international public Recueil systématique du droit fédéral (suisse)

REAL
RFDA RGDIP RS

Introduction
Henri COMTEet Nicolas LEVRAT
Une équipe internationale de chercheurs se penche depuis plusieurs années, sous la responsabilité scientifique des deux co-directeurs de cette publication, sur les activités de coopération transfrontalière autour de la France. Des colloques ont notamment réunis les chercheurs à Talloire (FR) en 1999 et à Coppet (CH) en 2002. Le présent ouvrage constitue le prolongement de ces recherches et rencontres. Nos investigations et réflexions ont rapidement confirmé qu'au cœur du développement de la coopération transfrontalière subsiste une difficulté juridique majeure: par quels mécanismes et selon quelles règles faire coopérer, par-delà des frontières internationales, des collectivités publiques infra-étatiques, ces acteurs que le droit traditionnellement confine dans des sphères nationales distinctes et exclut de la sphère internationale. C'est pour offrir des réponses à cette question que les règles relatives à la coopération transfrontalière ont connu une très forte expansion dans le dernier quart du XXe siècle, que ce soit au plan européen ou dans les ordres juridiques nationaux. Cependant, malgré une évolution proprement extraordinaire du cadre juridique (1), les acteurs de cette coopération ne trouvent toujours pas dans les règles développées - parfois à grand peine - les outils efficaces pour surmonter les contraintes générées par la segmentation du territoire européen par de très nombreuses frontières internationales1 ; ce qui ne les empêche pas de poursuivre et intensifier la coopération transfrontalière (2). C'est de ce paradoxe que naissent nos réflexions. L'hypothèse qui sous-tend nos travaux est qu'un nouveau découpage, distinguant les questions juridiques qui se posent au niveau de l'élaboration de stratégies transfrontalières (véritables politiques transfrontalières) de celles liées à la mise en œuvre de telles stratégies (une forme de gestion transfrontalière), permettrait l'émergence de solutions plus en phase avec les demandes concrètes telles que formulées par les acteurs de terrain (3). Des réflexions menées sur cette voie s'ouvrent

Dans un ouvrage publié avec le soutien de l'Institut européen de l'Université de Genève, on ne saurait se priver du patronage intellectuel du fondateur de cet Institut, Denis de Rougemont, lequel déclarait: « 'Résultats de viols répétés de la géographie par I'histoire', ou de l'écologie par la politique, ou de la culture par les intérêts économiques et des raisons de prestige étatique, les frontières actuelles ont été fixées pour des raisons historiques qui pour la plupart ont cessé d'être des raisons. » (<< Aspects culturels de la coopération dans les régions frontalières », texte présenté lors de la « première confrontation européenne des régions frontalières », Strasbourg, 29 juin - 1erjuillet 1972 ; publié dans L'Europe des Régions Ill, Genève, Institut universitaire d'études européennes, 1972, p. 71).

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Henri COMTE et Nicolas LEVRAT

quelques pistes conduisant transfrontalière (4).

vers des modalités

d'une

gouvernance

1.

La difficile élaboration de solutions juridiques adéquates en Europe

Par définition, le phénomène transfrontalier dépasse les frontières d'un seul territoire national et en conséquence, en vertu du principe de territorialité qui structure le droit public, d'un seul ordre juridique national. De ce constat peuvent, en droit, découler plusieurs solutions. Un ordre juridique (national) peut inclure dans ses dispositions des règles particulières permettant de tenir compte de facteurs d'extranéité. Alternativement, une situation dépassant les frontières d'un seul ordre juridique peut être traitée en commun par plusieurs « législateurs» distincts. Ceux-ci doivent alors, dans la structure actuelle de l'ordre juridique et politique de l'Europe, coopérer au sein d'un autre ordre juridique, au sein duquel s'articulent de telles mises en commun de souverainetés normatives, à savoir l'ordre juridique international, ou plus spécifique à l'Europe et institué pour répondre aux mêmes contraintes structurelles, l'ordre juridique communautaire. C'est en Europe, chronologiquement, cette seconde piste qui sera la première explorée. 1.1. 1980 : La Convention-cadre du Conseil de l'Europe L'adoption en 1980 d'une Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales2 apparaissait comme la solution à une revendication forte des collectivités territoriales européennes, que des contraintes juridiques substantielles empêchaient jusqu'alors de satisfaire. Réunies dans le cadre du Conseil de l'Europe en une Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE)3, les collectivités territoriales réclament pour celles qui sont frontalières le droit de pouvoir partiellement s'affranchir des limitations découlant de l'existence d'une frontière internationale dans leurs relations de voisinage, tout en restant dans le cadre de l'exercice de leurs compétences
Série des traités européens (STE) N° 106 ; ouverte à la signature le 20 mai 1980, à Madrid, et entrée en vigueur le 22 décembre 1981, après le dépôt de quatre instruments de ratification. 3 Créée en 1957 à l'initiative de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, cette Conférence permanente visait à associer dans le progrès d'intégration politique de l'Europe tel que développé par le Conseil de l'Europe, les élus des collectivités de proximité. D'un statut juridique incertain parmi les institutions du Conseil de l'Europe, cet organe se verra clairement défini le 14 janvier 1994, grâce à l'adoption par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe d'une Résolution statutaire (94) 3 « relative à l'institution du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe ». Bien que la dénomination et le statut changent, l'acronyme (CPLRE) reste le même.

INTRODUCTION

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propres. Pareille demande mettait en question des éléments structurels fondamentaux de la construction des ordres juridiques, tant internes qu'international, par une transgression de la barrière entre droit public interne et droit international. Aussi, pour surmonter ces difficultés, la solution d'une Convention-cadre, accompagnée d'Annexes sous la forme de modèles et de schémas d'arrangements ou accords, à conclure entre Etats ou collectivités territoriales, parut la plus opportune4. Cette formule, originale et complexe pour un traité international, se révélera cependant peu opérationnelle. Ainsi d'une enquête menée par le Secrétariat général du Conseil de l'Europe auprès de ses Etats membres ayant accepté cette Convention, il ressort que dix ans après son adoption, les dispositions conventionnelles ne sont jamais, en tant que telles, appliquées; ni par les Etats, ni surtout par les collectivités territoriales. Ces dernières auraient pourtant dû trouver dans ce texte des solutions juridiques aux difficultés que leurs relations transfrontalières connaissaient. Mais dans la mesure où un véritable droit à ce type de relations n'est pas reconnu par le texte conventionnel, et surtout parce que cette Convention ne propose pas de solutions juridiques opérationnelles5 pour satisfaire les besoins des collectivités territoriales, aucune effectivité ne peut être reconnue à ce texte. Son existence est certes indiscutable mais, d'un point de vue juridique, tel un monument inutile, elle occupe l'espace dans une indifférence qui contraste avec les débats houleux qui avaient présidé à son adoption. Pour ce qui est des territoires qui intéressent notre recherche, la France et tous les Etats voisins ont ratifié la Convention-cadre; l'Allemagne le 21 septembre 19816, la Suisse le 3 mars 1982 - sans aucune déclaration ni

Pour une présentation détaillée du contenu de cette Convention-cadre et des conditions, difficiles, de son élaboration, voir Emmanuel DECAUX,« La Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales », RGDIP, 1. 88/3, 1984, pp. 557-620. 5 L'enquête auprès des Etats membres du Conseil de l'Europe a donné lieu à des réponses de la part de Il Etats ayant ratifié la Convention. Elle a été publiée dans le document portant la cote LR-R-CT (91) 2. Aujourd'hui, ce sont 27 Etats qui sont parties à ce traité. Pour une analyse de ces insuffisances et la présentation de propositions d'améliorations, voir le rapport présenté par Luigi CONDORELLI t Nicolas LEVRA publié dans l'ouvrage, Ia e T, régionalisation en Europe: bilan et perspectives, Strasbourg, Editions du Conseil de l'Europe, 1994, pp. 215-241. 6 Avec la déclaration suivante: « La Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales s'appliquera également au Land de Berlin avec effet de la date à laquelle elle entrera en vigueur pour la République Fédérale d'Allemagne. » Cette déclaration territoriale, qui avait perdu sa raison d'être, a été retirée le 3 octobre 1990.

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Henri COMTE et Nicolas LEVRAT

réserve -, la France le 14 février 19847,l'Italie le 29 mars 19858et l'Espagne seulement le 24 août 19909, alors que c'est l'Etat qui a promu ce texte conventionnel et favorisé son ouverture à la signature en mai 1980 à Madrid.

1.2.

Le Protocole additionnel à la Convention-cadre

C'est pour contrecarrer cette désaffection que dès 1992 est entreprise la rédaction d'un projet de protocole additionnel à cette Convention-cadre. Celui-ci cherche à mettre un peu de chair sur le squelette esquissé en 1980. Ces efforts aboutiront en 1995 à l'adoption d'un Protocole additionnello, par lequel chaque Etat « reconnaît et respecte », clairement et sans ambiguïté, « le droit des collectivités ou autorités territoriales soumises à
sa juridiction et visées aux articles 1 et 2 de la Convention-cadre
er

de conclure,

dans les domaines communs de compétence, des accords de coopération transfrontalière avec les collectivités ou autorités territoriales d'autres Etats, selon les procédures prévues par leurs statuts, conformément à la législation nationale et dans le respect des engagements internationaux pris par la Partie en question. » (art. 1 9 1). Soulignons qu'il est également précisé que «un
Avec la déclaration suivante, telle qu'autorisée par l'article 3 9 2 de la Convention: « Le Gouvernement de la République française, se référant au paragraphe 2 de l'article 3 de la Convention, déclare qu'il subordonne l'application de celle-ci à la conclusion d'accords interétatiques. » Cette réserve a été retirée le 26 janvier 1994. 8 Avec les deux déclarations suivantes: d'une part, « Le Gouvernement italien, se référant au paragraphe 2 de l'article 3 de la Convention, déclare qu'il subordonne l'application de celle-ci à la conclusion d'accords interétatiques. », ; et de l'autre: « Le Gouvernement italien confirme la déclaration suivante, faite au moment de la signature (le 21 mai 1980) : 1. Les entités qui, selon le système juridique italien, peuvent conclure les accords et arrangements visés par la présente Convention sont: les régions, les provinces, les communes, les communautés de montagne, les syndicats (consorzi) communaux et provinciaux de services et de travaux. 2. La profondeur de la zône à l'intérieur de laquelle doivent être situées les entités territoriales italiennes habilitées à conclure les accords et arrangements visés par la présente Convention est de 25 km à partir de la frontière, à moins qu'elles ne soient directement limitrophes d'Etats étrangers. » Ces deux« déclarations» produisent toujours effet. 9 Avec les deux déclarations suivantes: « Le Royaume d'Espagne, conformément à l'article 3, paragraphe 2 de la Convention, déclare qu'il subordonne l'application effective de celle-ci à la conclusion préalable d'accords interétatiques avec l'autre Partie concernée. A défaut de ces derniers, la validité des Conventions de collaboration qui seront signées par les organismes territoriaux frontaliers requerra la confirmation expresse des gouvernements des Parties concernées ». Et « Le Royaume d'Espagne, conformément à l'article 3, paragraphe 5 de la Convention, indique que les Autorités compétentes pour exercer le contrôle ou la tutelle à l'égard des collectivités et autorités territoriales concernées par la Convention sont: le Ministère des Affaires Etrangères et le Ministère des Administrations Publiques. » Ces deux « déclarations» produisent toujours effet. 10 Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 159), ouvert à la signature
quatre instruments de ratification.

le 9 novembre 1995à Strasbourget entré en vigueur le 1er décembre 1998,après le dépôt de

INTRODUCTION

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accord de coopération transfTontalière engage la seule responsabilité des collectivités ou autorités territoriales qui l'ont conclu. » (art. 1 9 2). De plus, ce Protocole prévoit que «les accords de coopérati.on transfTontalière conclus par les collectivités ou autorités territoriales peuvent créer un organisme de coopération transfTontalière, ayant ou non la personnalité juridique.» (art. 3). Lorsque le choix de créer un organisme de coopération transfTontalière doté de la personnalité juridique est effectué, alors cette personnalité est soit «définie par la loi de la Partie contractante dans laquelle il a son siège» (art. 4), soit défmie simultanément et parallèlement dans chacun des ordres juridiques concernés, comme « un organisme de droit public et que ses actes ont, dans l'ordre juridique de chacune des Parties contractantes, la même valeur juridique et les mêmes effets que s'ils avaient été pris par les collectivités ou autorités territoriales qui ont conclu l'accord. » (art. 5). Les Etats sont libres, confonnément à l'article 8 du Protocole, de n'accepter que l'une des deux fonnules relatives à la personnalité juridique de l'organisme de coopération transfTontalière. Il paraît ainsi que les lacunes et insuffisances de la Convention-cadre de 1980 sont comblées, puisque d'une part les collectivités territoriales des Etats ayant accepté ce Protocole additionnel sont libres de conclure des accords directement - mais « dans le respect des procédures prévues par leur statut» et « conformément à la législation nationale» - et que d'autre part des solutions juridiques concrètes sont énoncées pour leur permettre d'institutionnaliser leurs coopérations. La pratique montre cependant qu'à ce jour, ce cadre juridique nouveau n'est guère utilisé par les collectivités qui pourraient en bénéficier. Il semble d'une part que les formules proposées soient trop générales pour satisfaire aux besoins juridiques particuliers de chaque situation. D'autre part, les conséquences juridiques des différents actes entrepris selon les dispositions de ce Protocole additionnel n'apparaissent pas toujours pour les collectivités territoriales comme mesurables dans leurs effets (voir le point 2 de cette introduction, ci-dessous). De plus, les solutions alambiquées et peu effectives développées antérieurement par la pratique des acteurs dans leurs relations de voisinage - en l'absence de solutions juridiques accessibles permettant d'enchâsser dans le droit et de manière claire, toutes sortes de solutions avaient été imaginées pour traiter des problèmes concrets - ont tendance à se calcifier. Il se révèle ainsi difficile de convaincre les décideurs de changer leurs pratiques, et conséquemment les structures juridiques auxquelles ils se sont habitués. D'autant plus que la solution proposée par le Protocole additionnel, pour peu que l'Etat signataire ne reconnaisse que la personnalité

20

Henri COMTE et Nicolas LEVRAT

juridique aux termes de l'article 4 dudit Protocolell, implique le choix d'un seul droit national, «au détriment» de l'autre. Nombre d'élus (et de fonctionnaires) préfèrent dans ces circonstances l'insécurité juridique actuelle, qui limite fortement les possibilités concrètes d'action de mise en œuvre, plutôt que le saut dans l'inconnu (ou presque) d'un droit public étranger12. Aussi les solutions juridiques offertes par ce Protocole additionnel, si elles semblent opérationnelles et rationnelles - bien qu'un peu complexes d'un point de vue strictement juridique, n'attirent guère les décideurs, notamment dans la mesure où elles rompent l'égalité juridique entre les parties, contraignant l'une ou certaines d'entre elles à agir dans un environnement juridique étranger, qui se trouve être celui du co-contractant.

1.3.

Les accords bilatéraux

Une solution pour circonvenir une des difficultés structurelles du Protocole additionnel à la Convention-cadre - à savoir son incapacité à constituer un cadre juridique européen standardisé utilisable dans chaque situation particulière de voisinage - consiste à élaborer des solutions plus détaillées et plus précises et donc par hypothèses mieux adaptées aux besoins des acteurs de terrains pour l'articulation de deux (ou un nombre très restreint d') ordres juridiques. L'idée est ainsi de proposer un cadre juridique spécifique, propre à chaque frontière. Dans la mesure où il n'était pas matériellement possible dans le cadre d'une seule recherche, fut-elle collective, de nous intéresser à toutes

lICe

qui est le cas, pour les Etats qui nous intéressent, le cas de la Suisse lors du dépôt

de son instrumentde ratificationle 1er septembre 1998, de l'Allemagne lors du dépôt de son
instrument de ratification le 16 septembre 1998 et de la France, également lors du dépôt de son instrument de ratification le 4 octobre 1999. Ces Etats ont ratifié le protocole additionnel en faisant usage de la Déclaration prévue à l'article 8 du Protocole, excluant pour ce qui les concerne l'application de la solution de l'article 5. Quant aux autres Etats qui nous intéressent, la Belgique a signé ce Protocole le 25 juillet 1997, mais ne l'a pas encore ratifié; l'Itàlie l'a signé le 5 décembre 2000, sans non plus faire suivre cet acte d'une ratification. Quant à l'Espagne, elle n'a à ce jour pas signé ce texte conventionnel et reste donc soumise, pour ce qui est des règles élaborées dans le cadre du conseil de l'Europe, aux seules dispositions de la Convention-cadre. 12 Nous avons pu en faire personnellement l'expérience, les entités membres du Conseil du Léman nous ayant mandaté, parmi d'autres spécialistes, pour proposer une révision des statuts de cette organisation de coopération, afin notamment de profiter des acquis juridiques du Protocole additionnel. Afin d'améliorer la capacité de cet organisme à mener des actions concrètes, des solutions juridiques opérationnelles ont été proposées par les experts. Mais les entités membres de cet organisme de coopération transfrontalière, confrontées à la nécessité du choix d'un droit étranger ont préféré, selon que les solutions proposées renvoyaient au droit français ou suisse, alternativement, s'accorder le temps de la réflexion et privilégier le maintien du statu quo.

INTRODUCTION

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les frontières européennesl3, nous avons choisi de nous concentrer sur les frontières principales14 d'un seul Etat, la France, qui servira de point fixe de référence à nos réflexions. La France a, dans le courant des années 1990, développé une série d'accords bilatéraux avec les Etats voisins. On trouve ainsi: Le Traité franco italien, signé à Rome le 26 novembre 199315, . Le Traité entre la République française et le Royaume d'Espagne, relatif à la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales, signé à Bayonne le 10 mars 199516, . L'accord de Karlsruhe (France, Allemagne, Luxembourg et Suisse), signé à Karlsruhe le 26 janvier 199617. Les solutions préconisées dans ces accords sont proches de celles du Protocole additionnel à la Convention-cadre. Si elles se révèlent souvent plus précises dans les modalités de constitution ou de définition des « organismes de coopération transfrontalière » (p. ex. les articles 8 à 15 de l'Accord de Karlsruhe) ou par des références précises aux types de personnalités juridiques nationales auxquelles les collectivités peuvent recourir pour fonder un organisme de coopération transfrontalière (comme par exemple
13

Nous étant livrés il y a quelquestemps à l'exercice d'identifier tous les régimes de

frontières existant en Europe (et partant de I'hypothèse qu'il n'existe qu'un seul régime tout au long d'une frontière continue entre deux pays, ce qui n'est pas toujours le cas) nous avions abandonné après avoir identifié plus de cent situations distinctes; la France, par exemple, compte à elle seule, dans les conditions posées ci-dessus, dix régimes-frontières distincts. 14 Nous écartons la frontière maritime avec le Royaume-Uni ainsi que les frontières d'importance mineure avec Andorre, le Luxembourg et Monaco. 15 Entré en vigueur le 6 octobre 1995, publié au JORF du 6 janvier 1996, pp. 227-228. 16 Entré en vigueur le 24 février 1997 ; reproduit dans la Revue critique de droit international privé, 86 (1997), pp. 440-445. 17 Cet Accord a été à l'origine négocié comme un Accord bilatéral concernant la frontière franco-allemande. Cependant, dans la mesure où tant au point Nord qu'au point Sud de cette frontière, nombre de coopérations sont triangulaires et incluent respectivement le Luxembourg et la Suisse, ces deux Etats ont demandé à être associés à cette négociation, au terme de laquelle ils devinrent également parties au texte conventionnel. Il convient de plus de souligner que cet accord ne s'applique pas à l'ensemble de la frontière franco-suisse; en effet, dans la mesure où ce texte conventionnel rentre dans le domaine de compétence des cantons, la Confédération suisse a négocié au nom des Cantons de Soleure, Bâle-Ville, BâleCampagne, Argovie, et Jura, lesquels sont les parties à l'accord (conformément à l'ancien article IOde la Constitution fédérale suisse, actuellement article 56 de la Constitution du 18 avril 1999). En conséquence, les Cantons de Berne, Genève, Neuchâtel, Schaffhouse, Valais et Vaud ne sont pas couverts par cet accord, auquel ils ne sont pas parties. L' « extension» de cet accord - c'est-à-dire l'adhésion des cantons susmentionnés - est cependant en cours.

22

Henri COMTE et Nicolas LEVRAT

l'article 5 du Traité de Bayonne qui fait référence, en droit français, aux GIP de coopération transfrontalière ou à la SEML, et à la formule juridique du « consorcio » en droit espagnol), elles ne s'appuient pas moins sur le principe du choix d'un seul droit national, principe dont la mise en œuvre reste problématique. L'avantage de ces formules est donc leur meilleure adaptation aux spécificités juridiques des différents ordres juridiques concernés par une coopération transfrontalière. Les inconvénients sont doubles. D'une part, la difficulté résultant de la nécessité du choix d'un ordre juridique (au détriment de l'autre) par les partenaires de la coopération subsiste. D'autre part, du point de vue national, pareille solution rend impossible l'adoption de solutions homogènes pour la réglementation de la coopération transfrontalière au niveau national, chaque régime frontalier étant particulier. 1.4. L'évolution des législations nationales Dans la mesure où la solution retenue par les instruments de droit international consiste à renvoyer au droit national pour la mise en œuvre des décisions prises dans le contexte de la coopération transfrontalière ; que par ailleurs la source de compétence des collectivités territoriales se trouve dans chaque ordre juridique interne; et qu'enfin le cas échéant, tout organisme doté de la personnalité juridique créé dans le cadre d'une telle coopération aura la personnalité juridique d'un ordre juridique national, il semble logique que les législateurs nationaux cherchent à adapter le cadre juridique national, de manière à ce qu'il constitue une base ou un réceptacle adapté pour des actions de coopération transfrontalière entreprises par les collectivités territoriales nationales. De ce point de vue, l'évolution de la législation française est tout à fait remarquable18. Elle s'est adaptée, tant pour autoriser des collectivités territoriales françaises à participer à des structures juridiques étrangères que pour être en mesure d'accueillir, au sein de personnes juridiques relevant du droit public français (SEML, GIP), des collectivités étrangères. Il est à ce propos piquant de constater que la solution trouvée en droit international du renvoi aux ordres juridiques nationaux - tant pour ce qui est de la capacité d'entreprendre des relations transfrontières que pour ce qui est des règles relatives à la mise en œuvre - a chronologiquement devancé l'adaptation des ordres juridiques nationaux aux besoins de la coopération des collectivités territoriales qui en relèvent. La raison en est
18

Voir à ce propos les contributions ci-dessous dans la deuxième partie de Daniel

DÜRR, Patrick JANIN, Robert BOTTEGHI,Olivier NEGRIN et Olivia T AMBOUet Patrice NDIAYE.

INTRODUCTION

23

que ce renvoi aux droits nationaux découle plus des contraintes et des limites juridiques imposées par l'articulation entre le droit international et des droits nationaux, pour ce qui concerne des actions des collectivités territoriales s'exerçant au-delà de la stricte sphère nationale, que d'une volonté politique clairement affirmée. Aujourd'hui cependant, les efforts considérables accomplis pour aménager des solutions juridiques dans la législation interne, devraient permettre une pleine mise en œuvre par les collectivités territoriales des solutions imaginées dans les instruments juridiques internationaux. Demeure, et nous l'avons déjà souligné, que quelle que soit l'adéquation et la pertinence des solutions proposées par chaque ordre juridique national, le choix de l'un ou l'autre droit national implique une rupture de l'égalité de principe entre les parties; laquelle est politiquement difficile à accepter dans le cadre de projets de coopération ambitieux s'inscrivant dans le moyen ou long terme.

2.

Le constat de difficultés persistantes Ainsi malgré ces développements du cadre juridique de la coopération transfrontalière, quantitativement et qualitativement impressionnants, les instruments juridiques existant ne satisfont toujours pas les besoins des acteurs locaux confrontés à une frontière internationale. 2.1. La faible utilisation des solutions juridiques élaborées dans les instruments cadres Quelle que soit l'ingéniosité des solutions juridiques développées, tant en droit international qu'au sein de différents ordres juridiques nationaux, les « solutions juridiques» offertes aux collectivités pour inscrire leurs actions de coopération transfrontalière ne sont pas encore considérées comme satisfaisantes. Ainsi, même lorsque des collectivités désirent recourir aux modalités de coopération les plus simples - un accord n'impliquant pas la création d'organisme de coopération, ni d'organe commun - les décisions prises de concert doivent être mises en œuvre par chacune des collectivités, dans son ordre juridique d'appartenance. C'est la modalité de coopération prévue, par exemple, par l'article 2 du Protocole additionnel à la Convention-cadre, lequel prévoit que « les décisions convenues dans le cadre d'un accord de coopération transfrontalière sont mises en œuvre par les collectivités ou autorités territoriales dans leur ordre juridique national en conformité avec le droit national. Les décisions ainsi mises en œuvre sont considérées comme ayant la valeur juridique et les effets qui se rattachent aux actes de ces collectivités ou autorités dans leur ordre juridique national. »

24

Henri COMTE et Nicolas LEVRAT

Cette disposition laisse ainsi envisager que les décisions relatives à la mise en œuvre pourront avoir une portée juridique différente dans chacun des ordres juridiques concernés, ce d'autant qu'aux termes du rapport explicatif: « le principe retenu est que la décision prise au sein des organes de consultation n'a pas ex lege une valeur ou des effets juridiques, mais devra faire l'objet d'un acte de chacune des collectivités ou autorités territoriales parties à l'accord, afin d'être, pour ainsi dire, « transposée» dans l'ordre juridique national de ces collectivités, en respectant les règles et procédures qui s'imposent à elles. »19 D'où le rapport explicatif conclut qu' « en tout cas, bien que ce qui compte pour chaque ordre juridique national est l'acte de « transposition », il convient de souligner le lien étroit, du point de vue substantiel, entre un tel acte et la décision prise en commun dans le cadre d'un accord de coopération transfrontalière, qui devient ainsi le point de référence. »20 Il apparaît en l'occurrence clairement qu'il importe - pour déterminer quelles seront les mesures que pourront effectivement prendre les collectivités (ou autorités) territoriales partie à un accord de coopération transfrontalière en vue de mener une politique transfrontalière commune par la mise en œuvre parallèle de décisions prises en commun - d'examiner et de prendre en compte la situation institutionnelle de chaque collectivité partie à un accord, ainsi que l'environnement juridique complet (c'est-à-dire chacun des droits publics nationaux - ou des droits des cantons concernés pour la Suisse, des Lander pour l'Allemagne, des régions le cas échéant pour la Belgique, l'Italie ou l'Espagne -) dans lesquels devront s'inscrire les actes relatifs à la mise en œuvre des accords. En d'autres termes cela veut dire que, préalablement à la prise de décisions « en commun accord et dans le cadre d'un accord de coopération transfrontalière », les décideurs devraient être mutuellement informés sur les opportunités et contraintes juridiques qui s'offrent ou s'imposent à chacun des acteurs dans leur ordre juridique national. Il faut en convenir, pareille exigence, posée en préalable à toute « décision commune» dans le cadre de la mise en œuvre d'un accord de coopération transfrontalière, risque de transformer la prise de décisions, au mieux en un exercice excessivement technique dont les subtilités juridiques rendront la pratique réservée à quelques spécialistes du droit comparé, au pire en aboutissant à la paralysie totale du processus décisionnel. Et le plus probablement à la prise de décisions sans tenir compte du préalable indiqué
Rapport explicatif du Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération des autorités ou collectivités territoriales, Strasbourg, Editions du Conseil de l'Europe, 1995, p. 12, 9 17. 20 Id., 9 18. 19

INTRODUCTION

25

ci-dessus. ; auquel cas de telles décisions risquent, dans nombre de cas et en toute légalité, sur la base de l'article 2 du Protocole additionnel à la Convention-cadre, de ne pas pouvoir être mises en œuvre. Cette situation, qui répétons-le représente du point de vue juridique le cas le plus simple de coopération, ne saurait correspondre aux souhaits d'une efficacité accrue des procédures de coopération transfrontalière ; ni à ceux d'une meilleure transparence des processus décisionnels dans le but de faciliter un contrôle démocratique de tels processus; ni enfin aux légitimes exigences de la sécurité juridique. Or ces trois facteurs sont régulièrement, et à juste titre, invoqués comme justifiant la nécessité de développements additionnels d'un droit de la coopération transfrontalière. 2.2. ... n'empêche pas le développement de projets de coopération transfrontalière Parallèlement à ces maigres résultats du développement d'un « droit de la coopération transfrontalière » et malgré les substantiels obstacles encore dressés sur la piste de rapprochements transfrontaliers, la pratique des acteurs de terrain - qui souvent avait déjà précédé les développements juridiques - s'est diversifiée et intensifiée. D'activité marginale, c'est-à-dire accomplie aux marges de l'action publique par certaines collectivités territoriales dont l'étendue des activités nécessaires à la satisfaction des demandes des individus ne correspondait pas avec l'aire géographique et institutionnelle - ni locale, ni régionale, ni même nationale - au sein de laquelle elles pouvaient exercer leurs compétences21, la coopération transfrontalière est entrée, tout en restant soumise à des contraintes très particulières, dans le champ commun de l'exercice des compétence des collectivités infra-étatiques. D'une activité réactive face aux demandes de certains acteurs privés confrontés à des difficultés liées à la présence, au milieu de leur bassin de vie, d'une frontière internationale (travailleurs frontaliers, pollutions transfrontalières, rationalisation dans la fourniture de certains services de proximité impliquant des infrastructures dépendantes de la géographie), l'activité transfrontalière d'un nombre croissant de collectivités se structure et s'affiche comme une politique publique prospective. Les décideurs pensent l'aménagement du territoire en termes transfrontaliers22 et conçoivent un développement économique
Pour une présentation du développement historique, dans une perspective juridique, de la coopération transfrontalière en Europe, voir Nicolas LEVRA Le droit applicable aux T, accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infra-étatiques, Paris, PUF, 1994, particulièrement pp. 13-131. 22 Historiquement, c'est d'ailleurs de l'analyse des conditions de mise en œuvre du Livre blanc franco-genevois de l'aménagement du territoire Guillet 1993) qu'est née la 21

26

Henri COMTE et Nicolas LEVRAT

régional intégré, dépassant l'espace et le cadre de référence strictement national. Le partenariat avec des acteurs situés de l'autre côté de la frontière devient une modalité de l'action publique locale. Au niveau européen, outre des efforts pour élaborer et mettre à disposition des collectivités intéressées les instruments juridiques permettant de contourner les obstacles techniques que nous avons brièvement présentés ci-dessus, des instruments financiers spécifiques ont été créés et mis à disposition afin de faciliter la réalisation de projets transfrontaliers. Ainsi par exemple le programme communautaire INTERREG, qui existe depuis 1990, constitue aujourd'hui le principal programme d'initiative communautaire financé par les fonds structurels, à hauteur de près de un pour cent de l'ensemble du budget communautaire23. Ce décalage entre développement du droit et des pratiques dont on n'aperçoit pas le point de convergence, malgré les discours politiques qui montrent tant au niveau local, que national et européen une claire volonté de soutien et de mobilisation en faveur de projets transfrontaliers, interroge. C'est le point de départ de la réflexion qui a conduit au présent ouvrage.

3.

Le choix d'une méthode de travail 3.1. Observer les réalisations « aux coutures de l'Europe » Plutôt que de nous lancer immédiatement dans des constructions techniques ou théoriques, il nous a paru bon de tout d'abord conduire une évaluation aussi détaillée que possible des réalisations et projets existants
aux coutures de l'Europe24, c'est-à-dire au long des frontières nationales.

collaboration entre les Universités de Genève et Lyon II (notamment suite à l'organisation d'une journée d'études à Talloires, le 3 juin 1999). 23 Selon l'article 20 du Règlement (CE) N° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels, « Au moins 2.5% des crédits d'engagement des Fonds structurels visés à l'article 7, paragraphe 1 [c'est-à-dire l'ensemble des fonds structurels consacrés à la politique régionale] , sont alloués à Interreg, au sein duquel une attention particulière devrait être accordée aux activités transfrontalières, ... » (JOCE L 161/20 du 26.6.1999). Dans la mesure où le budget communautaire (année 2000) était de 91'322 Mo Ecus, que les fonds structurels en représentaient 30'019 Mo Euros, la somme allouée à INTERREG devait, conformément au R 1260/99 précité, se monter au moins à 750 Mo Euros, c'est-à-dire 0.82% du budget communautaire 2000. Régulièrement dans ses rapports, la Cour des comptes européennes critique l'utilisation des fonds Interreg à des opérations autres que transfrontalières. Ce que la Commission, ainsi mise en cause, explique par la persistance d'obstacles juridiques à la réalisation, par les collectivités territoriales bénéficiaires de tels financements, d'opération proprement transfrontalières. 24 La confrontation des Régions frontalières européennes, réunie à Strasbourg du 29 juin au 1erjuillet 1972, avait prophétisé dans le premier paragraphe de la Déclaration finale qu'elle adopta, : « Hier cicatrices de l'Histoire, les frontières doivent devenir le point de

INTRODUCTION

27

Ainsi, la première partie de cet ouvrage est consacrée à la « visite de cinq chantiers de l'Europe ». Ceux-ci sont, pour des raisons pratiques déjà exposées ci-dessus, limités aux frontières d'un seul Etat, la France. D'un point de vue juridique, dans la mesure où, comme nous l'avons brièvement montré les solutions renvoient pour l'essentiel à un ou plusieurs droits nationaux, le fait de posséder un référent invariant, un ordre juridique qui se retrouve dans tous les cas d'étude, permet de mieux établir des comparaisons et de mieux examiner, mettre en lumière et comprendre les modalités d'articulation de cet ordre juridique avec différents droits voisins. Afin de correctement prendre en compte les réalités, mais aussi les sensibilités juridiques de part et d'autre de la frontière, des binômes de chercheurs ont été constitués et chargés d'examiner, vus de chacun des côtés de la frontière: l'avancement des proj ets transfrontaliers, les difficultés persistantes et les insuffisances ou succès rencontrés dans ces relations de voisinage. Sont ainsi présentés les chantiers suivants: La coopération transfrontalière dans l'espace du Rhin supérieur et le cas particulier de l'agglomération trinationale de Bâle, par Jochen SOHNLE Françoise SCHNEIDER; & Une stratégie pour faire de l'aire métropolitaine franco-belge une métropole transfrontalière : le projet Grootstad, par Valérie BIOTet Pierre GOT; La coopération transfrontalière à l'échelle de la frontière franco-espagnole, par Olivia TAMBOUavec le concours de Felipe SARAGUETA: La coopération sur la frontière maritime entre la Corse et l'Italie, par Alex GIUSTI; L'agglomération franco-valdo-genevoise, par Nicolas WISMER& Christine RiCCI. De l'ensemble de ces études il ressort que la dynamique de la coopération reste positive, et que même lorsque l'adéquation des instruments juridiques aux projets politiques n'est pas satisfaisante, des solutions sont malgré tout trouvées.

rencontre des nations» ; reproduite dans L'Europe des Régions III, cité supra, p. 80. D'où l'idée de coutures de l'Europe.

28

Henri COMTE et Nicolas LEVRAT

3.2. Segmenter les opérations juridiques afin d'individualiser les problèmes Au sein de la communauté juridique, deux courants coexistent pour expliquer le décalage entre les réalisations transfrontalières et leurs cadres juridiques. Selon le premier, les cadres juridiques actuels sont suffisamment développés, et il revient maintenant aux acteurs d'adapter le\lrs pratiques afin d'être en mesure de mener de véritables politiques transfrontalières. En d'autres termes, les solutions juridiques sont trop novatrices par rapport aux pratiques traditionnelles des administrations et politiques locaux ou régionaux; il convient de laisser à ceux-ci le temps d'intégrer le nouveau cadre juridique afin qu'ils en traduisent les potentialités en actes. Cette approche nous paraît cependant méconnaître le rôle central qu'ont joué dans le développement de nouveaux instruments juridiques, tant sur la scène européenne qu'au sein des enceintes nationales, les acteurs les plus directement concernés par cette coopération. Il nous semble plutôt que la traduction juridique des demandes que formulent les acteurs, si elles sont correctes de point de vue de la technique juridique, ne sont pas perçues comme suffisamment claires et fiables pour être utilisées de manière efficace au plan opérationnel. Aussi nos travaux seraient plutôt enclins à rejoindre le second courant de pensée, lequel considère que les imperfections et insuffisances du cadre juridique actuel doivent être reconnues et que l'élaboration de nouveaux instruments juridiques, ou à tout le moins l'adaptation et la simplification des cadres juridiques actuellement offerts aux décideurs des collectivités territoriales, est souhaitable. Nous ne méconnaissons certes pas que le cadre juridique actuel est déjà le résultat d'adaptations entreprises à la demande des acteurs les plus directement concernés; mais la première partie du présent ouvrage montre que malgré des évolutions du droit, celui-ci reste toujours en deçà des attentes des acteurs de terrain. Aussi posons-nous le postulat que ces difficultés de « traduction en droit des demandes» pourraient découler d'un problème de méthode. C'est pourquoi, afin d'apporter un éclairage nouveau au débat relatif à un « droit de la coopération transfrontalière », nous formulons l'hypothèse que les enjeux juridiques des politiques transfrontalières ne sont pas monolithiques. Pour tenir compte de l'évolution des pratiques et des aspirations des acteurs, il apparaît aujourd'hui nécessaire de bien distinguer, sur un plan juridique les questions relevant de la stratégie, de celles relevant de l'opérationnel, comme le met en évidence l'introduction de la seconde partie de ce volume. Les deux co-directeurs de la présente publication analyseront cette nouveauté que constitue le volet stratégique de cette coopération sous deux angles distincts. D'une part Henri COMTEse penchera sur les acteurs et la

INTRODUCTION

29

légitimité des projets stratégiques transfrontaliers. De l'autre Nicolas LEVRAT s'intéressera au statut juridique des « stratégies transfrontalières ». Quant au volet opérationnel, sur lequel s'est jusqu'à ce jour concentré l'essentiel de la réflexion juridique relative à la coopération transfrontalière, ce ne sont pas moins de six études qui tentent de faire le bilan des acquis et de développer une réflexion sur les questions suivantes: La création des organismes par Daniel DÜRR; de coopération transfrontalière,

Le statut et le régime juridique des organismes de coopération transfrontalière en droit français, par Patrick JANIN ; Les processus décisionnels, par Robert BOTTEGHI ; Le financement des opérations transfrontalières dans le cadre communautaire, par Olivier NEGRIN et Messaoud SAOUDI; Les contrôles transfrontalière, des acteurs locaux par Olivia TAMBOU ; de la coopération

La responsabilité des acteurs locaux de la coopération transfrontalière, par Patrice NDIAYE.

4.

La conclusion de la nécessité d'une gouvernance transfrontalière

De cette hypothèse de départ et des travaux qui en ont résulté, nous proposons, en phase avec une vogue terminologique actuelle, de réfléchir aux conditions et modalités d'une gouvemance transfrontalière. En effet, les questions relatives à la coopération transfrontalière et à son développement ont plutôt été analysées, explicitement par des politologues25, implicitement par les juristes26, dans la perspective d'une action propre des collectivités territoriales, entreprise dans la sphère inter(ou trans-) nationale, pour leur propre compte. Une sorte d'émancipation des collectivités territoriales de leur appartenance à un Etat, laquelle se manifesterait par des actions distinctes de celles de l'Etat, y compris au-delà des frontières géographiques et juridiques du territoire national. Les
25 Principalement Ivo DUCHACEK,The Territorial Dimension of Politics Within, Among, and Across Nations, Boulder (Colorado), Westview, 1986, et surtout « Perforated sovereignties: towards a typology of new actors in international relations », in H. J. MICHELMANN & P. SOLDATOS, Federalism and international relations. The role of subnational units, Oxford, Clarendon Press, 1990, pp. 1-33.
26

Par exemple Robert LAFORE, «L'action à l'étranger des collectivités territoriales », Revue du Droit Public, 1988, pp. 763-811 ; ou l'ouvrage de N. LEVRAT, précité supra note 21.

30

Henri

COMTE

et Nicolas LEVRAT

politologues ont développé l'appellation de « para-diplomatie» pour fournir une grille d'analyse à ces pratiques27 ; appellation tout à fait parlante. Le libellé de l'article premier du Protocole additionnel selon lequel « Chaque Partie' contractante reconnaît et respecte le droit des collectivités ou autorités

territoriales soumises à sa juridiction et visées aux articles 1er et 2 de la
Convention-cadre de conclure, dans les domaines communs de compétence, des accords de coopération transfrontalière avec les collectivités ou autorités territoriales d'autres Etats, [. ..] » (art. 1ej traduit bien, en des termes juridiques, cette logique. Or, l'observation attentive de la pratique montre, tout au moins lorsque l'on se penche sur la situation française - qui rappelons-le constitue le dénominateur commun de tous nos cas d'étude - que pour nombre d'opérations ambitieuses, notamment relevant de ce que dans notre seconde partie nous appelons le « volet stratégique », l'implication de l'Etat est indispe_nsable à l'élaboration et la formulation de projets transfrontaliers. Aussi, toujours en nous inspirant des développements de la science politique, nous pouvons considérer que notre cadre d'analyse, par la reconnaissance de cette réalité, glisse du langage de la « paradiplomatie » à celui de la « multilevel governance »28. Cette appellation, au contraire de la précédente qui mettait l'accent sur l'émancipation et l'émergence de nouveaux acteurs internationaux, vise à mettre en évidence la nécessaire coopération entre différents niveaux de pouvoir pour la mise en œuvre de compétences dont aucun ne possède l'exclusivité, et ce même si l'exercice de telles compétences doit se réaliser par-delà les frontières nationales. C'est donc à une nouvelle lecture du phénomène de la coopération transfrontalière que nous nous proposons d'inviter le lecteur, tout au moins pour ce qui est du volet stratégique de cette coopération. Lequel ne saurait bien évidemment, en pratique, être dissocié du volet opérationnel. De la sorte, le présent ouvrage serait, à notre connaissance tout au moins, le
27

Voir les auteurs cités ci-dessus note 25. Pour une actualisation de cette approche,

voir Eric PHILIPPART, « Le Comité des Régions confronté à la « paradiplomatie » des régions de l'union européenne », in Jacques BOURRINET, Le Comité des Régions de l'Union européenne, Paris, Economica, 1997, pp. 147-180.
28

Terminologie inventée en 1992 par Gary MARKSdans son article « Structural Policy in the European Community», in A. SBRAGIA (ed.), Euro-PoUlies: Institutions and PolicyMaking in the 'New' European Community, Washington, the Brooking Institutions; et plus clairement encore en 1993 dans sa contribution «Structural Policy and multi-Level Governance in the EC », in A. CAFRUNY G. ROSENTHAL & (eds), The State of the European Community II : The Maastricht debates and Beyond, Boulder (Colorado) Lynne Riener. Egalement, Thomas CHRISTIANSEN, European space: from territorial poUtics to multilevel governance, Firenze, EUI Working Papers, Rsc n. 96/53 et surtout James ROSENAU,Along the domestic-foreign frontier: exploring governance in a turbulent world, Cambridge, Cambridge U. Press, 1997.

INTRODUCTION

31

premier ouvrage traduisant dans le champ juridique de l'analyse de la coopération transfrontalière, ce changement paradigmatique.

5.

Conclusion additionnelle:

la forte demande d'une

légitimité accrue pour la coopération transfrontalière Cet élément, sur lequel nous n'avions pas insisté dans l'organisation de nos travaux, ressort de la plupart des contributions. Le saut qualitatif des projets de coopération transfrontalière appelle à une nouvelle légitimation de ce type d'actions. Quelles que soient les formules juridiques retenues et la question particulière abordée, tous les auteurs mettent en avant la nécessaire prise en compte de modes de légitimation dans les territoires transfrontaliers. Les signataires de cette introduction se sont certes demandé si cette tendance n'était pas à rattacher à un « air du temps », sorte de transposition aux questions particulières du transfrontalier du discours sur le déficit démocratique ou le désenchantement du politique. A la réflexion, il est cependant logique qu'une ambition croissante dans les projets pour les territoires transfrontaliers exige parallèlement un surcroît de légitimité d'actions qui pourront produire des effets à long terme, ou impliquer une charge financière pour les contribuables (et citoyens) de part et d'autre de la frontière. Cette exigence démocratique, loin d'apparaître comme une contrainte additionnelle pesant sur les acteurs de la coopération transfrontalière nous semble au contraire être la preuve de l'intérêt que suscitent les projets transfrontaliers et, pour reprendre l'idée d'Olivia Tambou29, de la « banalisation» de la coopération transfrontalière. Celle-ci vient à être perçue dans ces zones frontalières, qui confirment ainsi leur rôle de laboratoires de l'Europe démocratique en construction, comme une modalité courante de l'action des différents pouvoirs publics. En conséquence, elle doit être soumise' aux mêmes exigences de légitimité que toute autre initiative des pouvoirs publics. Réintroduction de l'Etat dans une multi-level governance transfrontalière et réflexion sur les modalités de légitimation de l'action transfrontalière, tels sont les deux axes qui paraissent devoir structurer les prochaines évolutions de ce phénomène.

29

Elle parle de la « banalisation

des contrôles démocratiques

», infra p. 323.

PREMIERE PARTIE:

Visite de cinq chantiers de l'Europe aux frontières de la France

La coopération transfrontalière dans l'espace du Rhin supérieur et le cas particulier de l'agglomération trinationale de Bâle
Jochen SOHNLEet Françoise SCHNEIDER
La coopération transfrontalière dans l'espace du Rhin supérieur est le fruit de démarches entreprises depuis une quarantaine d'années. Elle doit s'apprécier au regard du processus historique de constitution des frontières et des identités nationales qui s'est déroulé de l'adhésion de la ville de Bâle à la Confédération Helvétique (1501) à la fin de la seconde guerre mondiale. La constitution progressive des frontières dans l'espace du Rhin supérieur, de la fin du Moyen Age à l'émergence des Etats-nation au XIXe siècle, a conduit à séparer cette région, et en particulier la zone traditionnelle d'influence bâloise, en trois territoires politiques et institutionnels distincts. Cette évolution sera retracée dans la première partie de la présente contribution (1). La coopération transfrontalière actuelle doit affronter ce lourd héritage historique. Les premiers obstacles ont été franchis dans les années 1960, dans le cadre d'une coopération intergouvernementale qui vise l'ensemble du territoire du Rhin supérieur; cet aspect est analysé dans une deuxième partie (2). Le degré d'institutionnalisation est avancé et complexe étant donné la relative ancienneté de la démarche. En outre, l'implication directe des exécutifs étatiques ainsi que l'association des représentants des entités fédérées et des collectivités territoriales concernées facilitent une coopération dans de nombreux domaines. En revanche, la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales, à l'échelle locale, s'inscrit dans un cadre institutionnel plus récent et incomplet comme il sera démontré dans la troisième partie (3). Ce passage de la coopération intergouvernementale à la coopération entre collectivités territoriales suit l'évolution récente du cadre juridique de la coopération transfrontalière, depuis les premiers travaux du Conseil de l'Europe jusqu'aux premières applications de l'Accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et organismes publics locaux, conclu entre les gouvernements de la République fédérale d'Allemagne, de la République française, du grand-duché de Luxembourg ainsi que le Conseil fédéral suisse.1

Ce dernier agissant, selon les termes de l'article 10 ~ 1 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, au nom des cantons de Soleure, de Bâle-Ville, de BâleCampagne, d'Argovie et du Jura.

36

Jochen SOHNLE et Françoise SCHNEIDER

Dans ce contexte, l'initiative directe des collectivités territoriales françaises, allemandes et suisses autour de Bâle traduit l'émergence d'une démarche transfrontalière concertée visant à constituer une agglomération trinationale. Elle s'est traduite dernièrement par la création d'une structure à même de porter une démarche de gouvernance territoriale complexe, réunissant l'ensemble des acteurs publics concernés. La constitution historique des frontières politiques et institutionnelles dans l'espace du Rhin supérieur: de la fin du Moyen Age à l'émergence des Etats-Nation L'espace bâlois et du Rhin supérieur, surtout sur la rive droite du Rhin, se présente à l'époque médiévale et à l'aube des temps modernes comme une mosaïque de territoires au sein de laquelle prévalent une certaine unité culturelle et un réseau de relations relativement dense. Une multitude de frontières politiques et confessionnelles vont s'instaurer à partir du XVIe siècle dans la région du Rhin supérieur} Elles se recoupent et se renforcent les unes les autres et aboutissent au XIXe siècle avec l'Etat-nation, à une compartimentation stricte de cet espace entre la Suisse, la France et l'Allemagne (A). Au cours de cette évolution, le Rhin supérieur se présente comme un espace entre déchirement et unité (B). 1.1. L'établissement progressif de frontières politiques et confessionnelles Plusieurs étapes marquantes vont contribuer à l'établissement progressif de frontières dans la région du Rhin supérieur. a) La guerre des Suisses contre les Souabes, avec la victoire des Suisses en 1499, fait lentement apparaître une frontière politique nouvelle entre l'Empire et la Confédération helvétique. La ville de Bâle est entraînée dans une situation délicate, prise en tenaille entre l'Empire, en particulier les possessions des Habsbourg, et les villes et cantons suisses. Elle essaie, en adhérant à la Confédération helvétique en 1501, de se libérer de cette situation difficile et devient de ce fait une ville frontalière, faisant face au Sundgau autrichien sur la rive gauche, et au Brisgau autrichien ainsi qu'au margraviat de Bade sur la rive droite du Rhin. En même temps la ville demeure intégrée dans le réseau urbain constitué par Strasbourg, Augsbourg et Constance, les villes libres d'Empire incorporées dans le système du Saint Empire aux XVe et XVIe

1.

Wolfgang KAISER,« Régions et frontières: l'espace frontalier de Bâle du XVIIe au XXe siècle », in: H-G. HAUPT, .G. MÜLLER S. WOOLF(éds.), Regional and National M et Identities in Europe in the XIXth and XXth Centuries, La Haye, Kluwer, pp. 379-410 (pp. 385, 391).

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