Ces banlieues qui nous font peur

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"Banlieues", "Ghettos", "Zones de non-droit" et maintenant "quartiers indignes de la République". Ces appellations successives sont formulées par les responsables politiques et constamment martelées par les médias. En réponse s'exprime un discours visant à la démolition massive de ces quartiers. Mais en supprimant le symbole de ce qui nous fait peur, les quartiers d'habitat social, aura-t-on pour autant supprimé les causes du mal ? Une réflexion basée sur une expérience concrète menée depuis plusieurs années à Corbeil-Essonne.
Publié le : samedi 1 mars 2003
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EAN13 : 9782296316249
Nombre de pages : 243
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CES BANLIEUES QUI NOUS FONT PEUR
Une stratégie d'action pour transformer la gestion des quartiers d'habitat social

Collection Questions Contemporaines dirigée par J.P. Chagnollaud, A. Forest, P. Muller, B. Péquignot et D. Rolland
Dernières parutions Anne Marie GAILLARD et Jacques GAILLARD, Les enjeux des migrations scientifiques internationales, 1999. ARTIFICES, Art contemporain et pluralité: nouvelles perspectives, 1999. Pierre BERGER, L'informatique libère l'humain, 1999. Laurent GUIHERY, Economie du Fédéralisme: quelle constitution fédérale pour l'Europe? Claire MICHARD, Le sexe en linguistique, 2001. Maxime TANDONNET, L'Europe face à l'immigration, 2001. Edward GRINBERG, Mobilité restreinte, mobilité étendue, 2001. Lydie GARREAU, L'amour conjugal sous le joug: quelques faits et discours moraux sur la vie intime des français, Sexes, morales et politiques, tome 1 2001. Lydie GARREAU, Une reconnaissance progressive du plaisir sexuel Sexes, morales et politiques, tome 2, 2001. Thierry BENOIT, Parle-moi de l'emploi... d'une nécessaire réflexion sur le chômage à des expériences pratiques pour l'emploi, 2001. Lauriane d'ESTE, La planète hypothéquée ou l'écologie nécessaire, 2001. Christian BÉGIN, Pour une politique des jeux, 2001. Jacques CAILLAUX, Pédagogie et démocratie, 2002. Ute BEHNING et Amparo SERRANO PASCULI (dir), L'approche intégrée du genre dans la stratégie européenne pour l'emploi, 2002. Bernard L. BALTHAZARD, Le citoyen, explorateur et intellectuel: le double je !, 2002. Manan ATCHEKZAI, Insécurité: jusqu'où va l'iintox ?, 2002. Martine CORBIERE, Le bizutage dans les écoles d'ingénieurs, 2003. Robert MAESTRI, Du particularisme au délire identitaire, 2003. Bertrand MOINGEON, Peut-on former les dirigeants ?, 2003 Liliane Mémery, L'insertion: plaidoyer pour une clinique anthropologique, 2003. Saïd KOUTANI, Connaissance et concurrence, 2003 Jean-Christophe GRELLETY, 11 septembre 2001: comme si Dieu n'existait pas?, 2003

Georges LANÇON Nicolas BUCHOUD

CES BANLIEUES QUI NOUS FONT PEUR
Une stratégie d'action pour transformer la gestion des quartiers d'habitat social

Préface de Michel Bonetti

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRŒ

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALŒ

@ L'Harmattan,

2003

ISBN: 2-7475-4081-2

S'il est vrai que les immeubles neufs écrasent les vieilles constructions et les font même disparaître, ilfaut se dire aussi que la terre ne reste jamais la même et que les hommes doivent toujours inventer quelque chose, même si c'est quelque chose de peu gracieux comme maintenant. Il n'est pas toujours nécessaire de comparer à la manière d'un spécialiste les nouvelles constructions aux anciennes, et l'on peut très bien trouver du plaisir aux deux, au genre humble et au genre orgueilleux. Quandje vois une maison devant moi qui ne me plaît pas, je ne dois pas imaginer que je peux la faire tomber en soufflant dessus,. elle est là et bien là, elle abrite beaucoup de gens qui ont leur sensibilité à eux et déjà pour cela, c'est quelque chose de respectable, sans compter toutes ces mains qui ont travaillé pour l'édifier. Les amateurs de la beauté doivent comprendre que leur amateurisme n'est pas tout dans le monde, qu'i! y a encore beaucoup de choses à aimer et à trouver en dehors du bonheur d'être tout à coup saisi par le charme d'une antiquité. Le combat des pauvres gens pour un peu de paix, ce qu'on appelle la question ouvrière, est quelque chose d'assez intéressant aussi, et devrait émouvoir un esprit généreux au moins autant que la questionde savoir si une maisonfait bien dans le paysage ou non1.

1.

WALSER Robert, Les enfants Tanner, 1907 (1ere édition)

Remerciements

Nous remercions pour leurs soutiens et conseils toujours utiles et attentifs, Michel Bonetti et Barbara Allen, directeur d'étude et chercheur au Centre Scientifique et Technique du Bâtiment.

Nous remercions également pour leur lecture préalable et leurs observations, Bernard Coloos, (Fédération Française du Bâtiment,) ainsi que Jacques Magny (Direction du Renouvellement Urbain de la Caisse des Dépôts et Consignations).

Nous remercions enfin Lan-Phuong Phan et Jacqueline Lançon pour leurs encouragements et leurs conseils attentifs.

Mais ce livre n'engage que ses auteurs!

Georges Lançon Nicolas Buchoud

Sommaire

REMER ClEM ENTS PRÉFACE Au LECTEUR

...

9 15 ...... 19

AVANT-PROPOS I A VANT-PROPOS II

21 27

PREMIÈRE
LES TERMES

PARTIE
DU DÉBAT

CHAPITRE

I

Où EN SOMMES-NOUS?

35

CHAPITRE

II 51

FAUT-IL SUPPRIMER LES CITÉS?

CHAPITRE
COMMENT

III
PASSER DU CONSTAT, AUX INTENTIONS ET

A UX ACTES?

...

67

DEUXIÈME PARTIE
DES MUTATIONS PROFESSIONNELLES INDISPENSABLES

CHAPITRE IV « L'APPROCHE CLIENT» : DE LA VALEUR D'USAGE À
L ' OR GAN I SA TI ON. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 75

CHAPITRE V
IMPULSER BAILLEURS UNE MUTATION DE LA CULTURE PROFESSIONNELLE DES 93

CHAPITRE VI LES BAILLEURS SOCIAUX ET LA GESTION DE PROJET 105

CHAPITRE VII
LA GESTION DE PROJET ET LA MISE EN RELATION ACTEURS PUBLICS DES 121

TROISIÈME PARTIE
DES INTENTIONS AUX ACTES. LE CAS DU QUARTIER

DESTARTERÊTS

131

CHAPITREVIII... AGIR SURLES TARTERÊTSAUMILIEUDESANNÉES1990

133 133

CHAPITRE

IX
DE LA GESTION À LA TRANSFORMATION DU 161

DE LA TRANSFORMATION QUA R TIER?

EN GUISE DE CONCLUSION CON CL USION I CON CL USION II

195 196

...

...

219
235 239

PRINCIPALES RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES Ouvrages collectifs, études, revues et rapports

Préface

Les grands ensembles d 'habitat social défraient régulièrement la chronique. Ils apparaissent comme des lieux soumis au vandalisme et à la délinquance dans lesquels règne une profonde insécurité. Sans minimiser l'importance des problèmes auxquels sont confrontés leurs habitants, il convient de relativiser cette vision des choses. Il importe surtout de sortir de cette représentation globalisante, car chacun de ces quartiers connaît une dynamique particulière, liée aux caractéristiques de sa population, à son histoire, à ses formes urbaines, aux politiques conduites par les responsables locaux, etc... Et même à l'intérieur d'un quartier particulier des zones effectivement dégradées et inquiétantes peuvent côtoyer des espaces où la vie sociale est relativement agréable. On a généralement tendance à imputer la violence et la délinquance à la paupérisation de la population et à la forte proportion d'immigrés, alors que les recherches montrent qu'il n'y a pas de corrélation mécanique entre ces phénomènes. Il est également courant de rendre les formes architecturales et urbaines responsables de ces problèmes. La massivité et l'uniformité des bâtiments, l'imbrication des immeubles, l'absence de distinction claire entre les espaces privés et publics sont effectivement souvent problématiques, mais certains quartiers bénéficient d'une organisation spatiale tout à fait satisfaisante.

15

La plupart de ces quartiers ont fait l'objet d'opérations de réhabilitation et parfois de réaménagements urbains qui ont souvent abouti à des échecs, au point que de nombreux responsables professionnels ou politiques sont désormais convaincus de la nécessité de les démolir, sans toujours s'interroger sur le devenir de leurs habitants. Là aussi, ces positions sont souvent prises sans analyser les problèmes et les atouts spécifiques de chaque quartier. La démolition de certains bâtiments s'impose effectivement lorsque leur qualité technique ou leur conception architecturale sont particulièrement médiocres et nécessiteraient une réhabilitation d'un coût prohibitif, ou bien quand il est indispensable de créer une nouvelle rue, ou bien encore quand ils sont pratiquement vacants en raison de la baisse de la demande de logement. Mais il n'est pas rare que l'on décide de démolir des bâtiments car la dégradation de la situation sociale des occupants et les conflits de voisinage et l'insécurité paraissent ingérables. De nombreuses démarches de réhabilitation, d'aménagement urbain, de développement social ont été expérimentées avec un succès très limité. Mais on s'est rarement interrogé sur la pertinence des méthodes utilisées, des conceptions mises en œuvre, des processus de décision ou des modes de prise en compte des attentes des habitants, ou sur la compétence des acteurs professionnels qui ont conduit ces opérations. Ainsi il n'est pas rare de noyer le bébé avec l'eau du bain en décrétant qu'une certaine forme d'action est inefficace, alors que ce sont les conceptions qui la sous-tendent ou ses conditions de mise en œuvre, qui en réduisent la portée. Plus curieusement, on s'est acharné depuis près de vingt ans, à réhabiliter ces quartiers, à y développer une grande diversité de formes d'actions sociales ou culturelles, mais sans réellement remettre en cause les modes d'organisation et d'intervention des différentes organisations qui participent à la gestion de ces quartiers (qu'il s'agisse des organismes d 'habitat social, des

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services des collectivités locales, de la Police ou de l'Éducation Nationale). Des améliorations du fonctionnement de ces organisations ont certes été engagées, mais c'est seulement depuis quelques années que l'efficacité des systèmes de gestion urbaine est devenue un enjeu. Or, on peut aisément se rendre compte que des quartiers similaires, dont les populations sont pratiquement identiques, connaissent des évolutions radicalement différentes. Il suffit même, parfois d'un changement de proviseur pour qu'un lycée qui fonctionne relativement bien devienne un lieu de violence ou de racket. Cette mise entre parenthèse des enjeux relatifs au fonctionnement des organisations qui participent à la gestion des quartiers d'habitat social peut aisément se comprendre. Cela tient tout d'abord à la faiblesse de la culture concernant le fonctionnement des organisations et de la réflexion sur l'efficacité des ressources humaines, dans notre pays. En outre le simple fait d'interroger l'efficacité des organisations revient à mettre en cause le pouvoir de leurs responsables et la compétence de leurs agents. Toute modification de leur fonctionnement ou des pratiques des agents fragilise leur identité professionnelle. La difficulté de mettre en place de nouvelles formes d'organisation est également liée au statut social et professionnel des activités de gestion. Alors que la réhabilitation ou le réaménagement urbain d'un quartier sont considérés comme des activités créatives et valorisantes, car elles nécessitent des compétences professionnelles importantes, les activités de gestion paraissent banales et routinières et ne se traduisent pas par des réalisations spectaculaires. Ce statut dévalorisé de la gestion est résumé par les termes par lesquels on désigne couramment cette activité: cela concerne la « gestion quotidienne» ou bien « le traitement des problèmes au quotidien ». En réalité la gestion d'un quartier est extrêmement complexe et recouvre une multitude d'activités

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techniques, administratives, sociales, éducatives, de communication et donc la maîtrise d'une grande diversité de compétences et la mise en œuvre de formes d'organisation très élaborées. On parle fréquemment de «projets de réhabilitation », de « projets urbains », de « projets éducatifs », etc. mais il est rare que l'on parle d'élaboration et de mise en œuvre de « projets de gestion» au sens plein du terme, et encore moins de « projets de gestion stratégiques ». On concède que l'on puisse améliorer certaines activités de gestion mais il est rare que l'on envisage de mettre en œuvre des stratégies de requalification d'un quartier fondées sur une transformation des organisations qui en assurent la gestion et des pratiques de leurs agents. C'est le mérite des auteurs de cet ouvrage que d'avoir formalisé une stratégie de ce genre après l'avoir expérimentée concrètement dans un quartier. Cette stratégie ne se limite pas à une approche fonctionnelle des problèmes et à une amélioration des conditions d'habitat mais vise à modifier à la fois le rapport des habitants à leur environnement et les relations de cohabitation. Elle resitue les investissements en matière de réhabilitation et requalification de l'espace urbain comme autant d'instruments au service de ces processus de changement. Même si cette stratégie est conduite par un organisme d 'habitat social, elle est fondée sur un développement de la coopération avec les partenaires locaux. Michel BonettF

2.

Miche] Bonetti est Responsab]e du Laboratoire de Sociologie Urbaine Générative au Centre Scientifique et Technique du Bâtiment (CSTB)

18

Au lecteur

L'origine du présent ouvrage remonte au printemps 2001. Il s'agissait d'abord de conserver une trace écrite de la méthode de travail du Logement Français dans le quartier des Tarterêts à Corbeil-Essonnes. Afin de pouvoir réutiliser cette expérience, nous avons pensé qu'il serait utile de la compléter par une réflexion plus poussée sur les processus de renouvellement urbain et de requalification sociale engagés dans ce quartier, et sur le rôle joué par le bailleur. Enfin, nous avons cherché à donner au cas des Tarterêts une forme d'exemplarité dans les débats sur les besoins de transformation dans la gestion publique des quartiers d'habitat social. Cette question dépasse les seuls bailleurs. Elle relève d'une problématique dont la réponse se situe probablement à l'échelle politique nationale. L'avenir de la société française se joue notamment autour de ses quartiers d'habitat social. Ce livre reflète les différentes étapes de la réflexion. La première partie est consacrée à un état des lieux du débat autour du logement social et des quartiers. La deuxième et la troisième partie sont construites comme un tout, qui permet de mettre en regard les évolutions souhaitables du métier de bailleur et l'analyse du cas des Tarterêts depuis le milieu des années 1990. La quatrième et dernière partie constituent une ouverture du débat et plaident en faveur d'un examen de conscience collectif, qui paraît être devenu indispensable pour dépasser la situation de blocage dans laquelle se trouvent nombre de quartiers. Ce livre est également le fruit du croisement entre une approche empirique, le recours à des savoirs constitués, en histoire, sciences politiques, sciences sociales, et le souci d'alimenter utilement le débat public, en interrogeant à la fois nos expériences et ces savoirs.

19

Ce livre reste toutefois modeste, nécessairement incomplet, première étape d'une réflexion que nous invitons chaque lecteur à poursuivre, pour lui-même ou dans sa pratique professionnelle. Nous n'imaginons certes pas clore ici un débat qui est à peine esquissé, mais inviter nos lecteurs à s'interroger sur le sens d'une démolition massive des quartiers d'habitat social, à partir d'un cas concret. Il manquerait pour être complet un travail comparatif avec les politiques publiques en matière d 'habitat et de logement conduites ailleurs en Europe, et notamment dans l'ancienne Allemagne de l'Est. Mais cela aurait exigé plus de temps encore. Il manquerait également une analyse raisonnée et bien pesée des arguments en faveur d'une politique massive de démolitions de logements sociaux en France, probablement éclairante. Mais en réalité, si nous émettons des doutes très nets sur une telle politique, ce n'est pas par plaisir du statu quo, mais parce que nous sommes convaincus que la question est beaucoup plus complexe. Il est nécessaire d'appréhender d'abord en quoi réside cette complexité pour espérer apporter une réponse réaliste et durable aux enjeux de cohésion urbaine, économique et sociale que posent les quartiers d'habitat social. Il serait tout à fait désespérant de réduire, même sur le plan des symboles, une politique d'habitat et de logement à un grand plan de démolition. Enfin, notre propos est largement centré sur la place et le rôle des bailleurs sociaux et sur l'évolution de leurs métiers, même si ne sont pas les seuls acteurs à intervenir dans les quartiers. Cela tient à l'actualité de ces questions pour les bailleurs. En outre, cette approche constitue aussi un point de départ intéressant pour observer les évolutions récentes de la société française, depuis les quartiers d'habitat social.

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Avant-propos I

Le monde HLM en questions
Depuis plus de cent années que les HLM existent, leur vocation sociale n'a jamais cessé d'être contestée et leur réforme d'être à l'ordre du jour. Et pourtant ils remplissent leur rôle avec les moyens qui leur sont attribués, dans des conditions qui sont loin d'être faciles3.

Les interrogations sur la place et le rôle des quartiers d'habitat social en France sont anciennes. Elles n'ont jamais vraiment cessé depuis la fin des années 1950 et le début de la construction des grands ensembles. Ce débat nous est devenu familier, sous des aspects très sombres depuis une dizaine d'années. Les banlieues sont insidieusement devenues des banlieues de nos peurs, cristallisant dans le débat public, dans les plus récents débats électoraux en particulier, l'impuissance supposée - de notre société à se renouveler, à agir sur ellemême. Pourtant, toute la pauvreté dans notre pays ne réside pas dans les quartiers d 'habitat social, dans les banlieues, loin de là! Et ces quartiers d 'habitat social sont bien loin dans la réalité, de se réduire à des poches de pauvreté. Reste que la question du traitement ou du remède à appliquer pour faire disparaître les quartiers d'habitat social dans leur état actuel s'impose comme un élément incontournable du débat public... sans que cela ait permis l'émergence d'une plus grande compréhension de ce qui se joue réellement au sein de ces territoires.

3.

EDOU Emmanuel, Les HLM, Economica, 1998

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Ce qui est en jeu derrière le devenir des quartiers d'habitat social, c'est la capacité de notre société à trouver dans les prochaines années des modes d'intervention plus adaptés et plus soucieux du bien commun (que l'on se situe du point de vue des habitants ou du reste de la société, des modes d'habiter ou des moyens de I 'intervention publique). Mais désemparée, la société française semble répondre davantage à l'urgence qu'à une analyse rigoureuse des causes, remettant ainsi directement en question la présence, l'action et l'intervention des bailleurs SOCIaux.

Les bailleurs sont aujourd'hui en première ligne dans le débat national comme dans les quartiers. De quelles marges d'évolution disposent-ils? Quelles réponses donner à l'État et aux collectivités locales, aux habitants? Comment répondre aux tensions sociales qui s'expriment au quotidien dans les quartiers, tel celui des Tarterêts à Corbeil-Essonnes? Comment faire évoluer le métier de bailleur, et à quelles conditions? Autant d'interrogations qui constituent la raison d'être de ce livre. Nous pensons en effet que les bailleurs doivent prendre une place active dans les débats sur le devenir des quartiers d'habitat social. Au cœur du problème, ils ne peuvent plus faire l'économie d'une évolution de leurs métiers. De leur capacité à percevoir la nature des enjeux sociaux et économiques dans les quartiers et à s'affirmer comme des acteurs incontournables dans le jeu institutionnel dépend leur capacité à construire leur avenir. Tout en dressant un tableau critique de la situation des quartiers d 'habitat social dans notre société, ce livre explore les pistes d'un renouvellement du métier de bailleur, au service d'un meilleur équilibre de notre société. A l'opposé, les discours politiques présentent le Renouvellement urbain comme le fer de lance d'une politique d'éradication des difficultés des quartiers, soignant le mal par l'élimination du malade. Ils laissent penser qu'il existe des solutions radicales et définitives,

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à court ou moyen terme, passant par un vaste processus démolitions, suivies ou non de reconstructions.

de

L'ancienne Secrétaire d'État au Logement s'exprimait en ce sens, avançant qu'il n'y aurait pas de « véritable relance de la lutte pour le droit au logement pour tous si la société française n'est pas capable de casser ces ghettos et de rompre la logique à l'œuvre aujourd'hui4.» Dans la continuité de ses prédécesseurs Jean-Louis Borloo, l'actuel Ministre délégué à la ville, considère que c'est bien dans ce sens qu'il convient d'aller et propose d'accélérer le rythme des démolitions. Peu après son entrée en fonction, il a fait parvenir aux maires des communes de 150 quartiers en difficulté un courrier les invitant à identifier le plus d'immeubles ou de groupes d'immeubles susceptibles d'être démolis à court terme. Or, même si la question pouvait se résumer à une problématique technique et urbaine, ce dont nous doutons fortement, un simple calcul suffit à montrer que le délai pour la mise en œuvre d'un tel programme est de plusieurs décennies. La suppression du million de HLM mal construites au rythme envisagé par le Ministre, soit 30.000 logements par an, amène la fin de cette opération à un horizon de trois décennies, à condition qu'une même volonté politique soit portée sans faille durant toute la période. Autant dire que les problèmes dont nous parlons aujourd'hui auront eu le temps de changer de nature, et que d'autres, inconnus à ce jour, s'élèveront qui demanderont à la société un autre effort d'adaptation. Quant aux coûts engendrés par les démolitions, nous doutons également que la société française soit en mesure de les assumer durablement sur cette même période car démolir coûte cher, et de plus il faut reconstruire. S'il advenait enfin qu'un programme de démolitions massives puisse se réaliser et trouvef un rythme de marche suffisamment alerte pour modifier profondément

4.

LIENEMANN Marie-Noëlle, « Quatrièmes entretiens de la Caisse des Dépôts », Discours de clôture, 13 septembre 2001

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l'environnement de nos villes, il est plus que probable que l'éparpillement sur le territoire de populations en difficulté sociale ou économique augmenterait les coûts du traitement social et le rendrait difficile à mettre en œuvre. Pour les habitants éparpillés, la perte des réseaux de soutien dont ils disposent aujourd'hui dans ces quartiers provoquerait vraisemblablement une aggravation des situations. Le Renouvellement urbain peut constituer un outil utile au service de la Politique de la ville, mais à condition que l'on y recoure avec discernement. Il ne nous semble pas devoir être l'instrument d'une politique radicale définitive (ou tout au moins affichée comme telle), visant comme par enchantement à la suppression des dysfonctionnements de ces quartiers. L'autre hypothèse que nous faisons dans cet essai est que l'incantation à la mixité sociale est un contre-sens sociologique. Les concentrations homogènes de ceux qui se ressemblent sont une réalité qui se construit à partir des choix individuels d'habiter ou de ne pas habiter là. Les choix résidentiels comme les autres choix que fait l'individu dans sa vie, sont souvent des choix positifs qui résultent d'une analyse de plusieurs facteurs, généralement conduite intuitivement. Ainsi une enquête approfondie réalisée en 2000 dans le grand ensemble des Tarterêts~ a mis en évidence que 50 % des personnes interrogées se sont déclarées satisfaites ou très satisfaites d'y vivre, tandis que 25 %, après y être venues sans enthousiasme s'y sentaient bien: «pour au moins 75 % des personnes interrogées, vivre dans le quartier doit être assimilé à une forme de ressource5. » Plus radicales encore sont les conclusions récentes d'un groupe de réflexion sur la lutte contre les discriminations raciales, selon lequel la prise en compte des effets négatifs de la recherche de mixité sociale incite à recommander de suspendre les pratiques de rééquilibrage social ou ethnique dans le parc situé dans les

5.

ALLEN Barbara, «L'étude des dynamiques résidentielles des habitants des Tarterêts », CSTB, Laboratoire de Sociologie Urbaine Générative, septembre 2000

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