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CHÔMAGE ET EXCLUSION EN EUROPE POSTCOMMUNISTE ALLEMAGNE DE L'EST, POLOGNE

De
296 pages
Comment les collectivités locales en Europe postcommuniste ont-elles su s'adapter au défi considérable qu'ont représenté après 1990 le chômage de masse et l'exclusion ? Dans la décennie 90, les politiques locales de l'emploi ont largement dépendu du devenir des entreprises dominant avant 1989 les bassins locaux. Selon qu'elles ont été acquises par des investisseurs étrangers, ou selon qu'elles ont été reprises par les salariés et leurs managers, les entreprises ont mis au point des régulations internes et externes radicalement déférentes. C'est ce que s'attache à montrer cet ouvrage en se penchant sur certaines situations est-allemandes et polonaises.
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CHÔMAGE ET EXCLUSION EN EUROPE POSTCOMMUNISTE ALLEMAGNE DE L'EST, POLOGNE

1999 ISBN: 2-7384-7979-0

@ L'Harmattan,

Collection « Logiques Politiques»
dirigée par Pierre Muller

Sous la direction de François BAFOIL

CHÔMAGE ET EXCLUSION EN EUROPE POSTCOMMUNISTE ALLEMAGNE DE L'EST, POLOGNE

Avec les contributions de :

François BAFOIL - Michèle DUPRE - Rachel GUYET Valérie LOZAC'H - Anna MATUCHNIAK-KRASUSKA

L'HARMATTAN 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'HARMATTAN Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y I K9

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

MOQUA Y Patrick, Coopération intercommunale et société locale, 1998. BOISSEAU DU ROCHER Sophie, L'ASEAN et la construction régionale en Asie du Sud-Est, 19<)8. AL W ARDI Sémir, Tahiti et III Frmu'e. Le partage du pouvoir, 1998. JULIEN Christian, Les politiques régionales de formation pr(Jt'essionnelle continue, 1998. LEIBFRIED S., PIERSON P., Politiques sociales européennes, 1998. IHL Olivier, Cérénwnial politique: les voyages (!/Jïciels des che.t:ç d'Etat, 1998. KALUSZYNSKI Martine, W AHNICH Sophie (dir.), L'Etat contre la politique ~ 1998. SA VARESE Eric, L'ordre colonial et sa légitimation en France métropolitaine, 1998. KINGSTON de LEUSSE Meredith, Diplomate, une sociologie des amhassadeurs, 1998. ENGUÉLÉGUÉLÉ Stéphane, Les politiques pénales (1958-1995), 1998. BRECHON Pierre, CAUTRES Bruno (dir), Les enquêtes euroharomètres : Analyse comparée des données soÔo-politiques, 1998. BORRAZ Olivier, Les politique.I' locales de lutte contre le .l'ida, 1998. LANDAU Alice, La diplomatie internationale en Europe centrale, 1998. MICHEL Hervé, !ntercomr/1.unalité.I' et gouvernement.I' locaux. 1999. LA VIGNOTTE GUERIN Elodie, Expertise et politiques européennes de développement loml, 1!)99. DAGUERRE Anne, La protel'fion de l'eJlfànce en France et en Angleterre. 1980-!989, Il)I)!). BfJTSCHI Danielle, Le raisonnement dans les processus démocratiques, 1999. SIMOULIN Vincent, La ('()opérlltion nordique, 1999.

LES AUTEURS

François BAFOIL, Sociologue, Chargé de recherche au CNRS Centre de Recherche sur le Politique, l'Administration, la Ville et le Territoire, CERAT - CNRS, Grenoble Michèle DUPRE, Sociologue, chercheuse associée - Groupe Lyonnais de Sociologie Industrielle, GLYSI - CNRS, Lyon Rachel GUYET, Sociologue, Ingénieur d'Etudes associée CNRS CERA T Grenoble Valérie LOZAC'H, Sociologue, Ingénieur d'Etudes associée - Centre de Sociologie des Organisations, CSO - CNRS, PARIS Anna MATUCHNIAK-KRASUSKA, sociologie - Université de Lodz Maître de conférences en

REMERCIEMENTS

Cet ouvrage est issu d'un rapport de recherche remis en 1998 à la Mission de Recherche et d'Expérimentation (MIRE). Nous remercions de leur soutien Mesdames Marianne BERTHOD WURMSER et Christine LE CLAINCHE, ainsi que Monsieur Alain LETOURMY. La mise en page de cet ouvrage a été assurée par Marie-Laure DEBERTOLIS à qui nous adressons nos remerciements.

A V ANT PROPOS

François BAFOIL
L'apparition du chômage et de l'exclusion représente un des défis les plus importants auxquels ont eu à faire face, depuis 1990, les nouvelles collectivités locales dans l'Europe anciennement communiste. Les procédures de rationalisation des unités de travail se sont, en effet accompagnées durant la décennie 90 de l'expulsion d'un nombre considérable de salariés pour lesquels n'existait, au début des processus de transformation, aucune structure d'insertion ou de reclassement. Une fois que les entreprises ont été obligées de se restructurer, les acteurs politiques mais également les administrations et les associations ont été mis en demeure de coopérer. Pour les différents pays s'extirpant des régimes communistes, cette décennie a été une période d'intense apptentissage. Les différents acteurs ont dû apprendre à travailler ensemble, alors même que dominaient antérieurement les phénomènes de segmentation et de cloisonnement institutionnels. Dans de nombreux cas, le passé a été mobilisé non seulement pour amortir les effets d'une crise massive, mais également pour proroger les structures de domination. Cela a permis aux anciens responsables de conserver une grande partie de leurs pouvoirs. A cet égard, le concept de "dépendance du chemin" path dependency largement employé dans l'examen des situations post communistes a pu renvoyer autant à la notion de recomposition des ressources, qu'à celle de renforcement des liens politiques, et donc d'aliénation. L'intérêt représenté par la comparaison de l'Allemagne de l'Est de la Pologne tient principalement au fait que les formes de négociation qui voient le jour dans ces deux pays peuvent faire l'objet d'un classement selon que les entreprises sont acquises par un repreneur occidental, ou selon qu'elles font l'objet d'une reprise par les anciens salariés. A partir de là, on peut saisir la nature des relations établies avec les autorités locales. Dans le premier cas, la notion de contrat l'emporte et l'on relève en de nombreuses circonstances des négociations avec les collectivités locales sur la mise au point de procédures

d'assistance en matière d'emploi. C'est notamment le cas des sociétés d'emploi allemandes. Dans le second, on assiste à la reformulation des anciens compromis, générateurs de nouvelles dépendances à l'échelon local. L'absence de repreneur étranger et partant, celle de tout contrôle externe autorise le réinvestissement des ressources, principalement celles liées aux places occupées dans l'ancien système. A cet égard, grande est l'importance des structures domestiques, qui peuvent fonctionner comme des milieux palliatifs aux déficits des politiques sociales élaborées par les autorités centrales. En prenant pour objet les cas est-allemands et polonais, cet ouvrage tiré d'une étude réalisée pour la Mission de Recherche et d'Expérimentation (MIRE) s'attache à deux niveaux d'intervention: Celui des transformations macros, en soulignant les modifications intervenues dans la structure des emplois, et l'action publique avec les mesures de politique passive et active (chapitres 2 et 6). Celui de l'entreprise, en se penchant sur les processus de restructuration mis en oeuvre par des repreneurs occidentaux ou par des repreneurs locaux. On insiste ici sur deux axes du développement: la restructuration en interne à partir de la définition des objectifs

économiques de la firme et la nature des relations établies avec
l'environnement local pour gérer la crise de l'emploi (chapitres 3, 4 et 7). Celui des collectivités locales, en privilégiant le rôle joué par les associations (chapitre 5) et particulièrement dans le cas polonais, par le travail au noir (chapitre 8). A la forte coopération entre les entreprises et les acteurs locaux est-allemands, en raison notamment des compétences juridiques et de l'arsenal financier mobilisés pour cette tâche, s'opposent dans le cas polonais des procédures de délégation de la part des autorités locales. Ce terme recouvre les mesures visant à faire porter à d'autres secteurs le poids des déficits publics en matière d'assistance, qu'il s'agisse de la famille et des milieux ruraux grâce auxquels s'articulent les relations informelles.

CONTRATS, NEGOCIATIONS ET RELATIONS INFORMELLES DANS LA GESTION LOCALE DE L'EMPLOIl François BAFOIL

Avant 1990, les entreprises de type soviétique remplissaient dans leur environnement local un rôle de premier plan, aussi bien en matière de satisfaction des besoins économiques de base que d'enrôlement de la force de travail. Définies par leur inscription territoriale, elles étaient d'abord prestataires du lien social local. La rupture du système communiste les a contraintes à s'adapter aux nouvelles règles du jeu. La gestion de l'emploi est devenue un axe prioritaire de leur restructuration. En conséquence, les autorités communaleset régionales ont été confrontées au problème inédit du chômage. Face aux bouleversements subis par les entreprises, les autorités administratives locales ont dû, en effet, mettre au point dans l'urgence des solutions dont les éléments ont largement emprunté à l'expérience institutionnelle des acteurs en place. Dans certains cas, elles ont su faire preuve d'innovation; dans d'autres, les clivages anciens l'ont emporté. Dans d'autres, enfin, des échanges d'expériences ont vu le jour entre les entreprises en restructuration et les autorités locales. Les processus de recomposition des entreprises, des institutions locales et des territoires suivant désormais des dynamiques propres, ils ne sont peut-être pas en mesure de provoquer les phénomènes attendus d'apprentissages conjoints pour des individus rarement appelés à coopérer antérieurement. Plusieurs grands types d'entreprises structurent aujourd'hui les économies post-communistes. On peut en isoler trois pour comprendre les différents équilibres locaux. Le
I Ce chapitre est la version réduite d'un article intituté "Contacts, négociations et relations informelles dans la gestion locale de l'emploi en Allemagne de l'Est, Pologne et Bulgarie". Revue d'Etudes Comparatives EstOuest, 1998, vol. 29, n03, p. 85 à 110.

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premier concerne les unités acquises par un investisseur étranger. Les stratégies de réduction de l'emploi y ont souvent été conduites en relation avec les autorités locales. Des contrats ont été signés, un partage des rôles entériné. Le second type fait référence aux entités des secteurs publics protégés, bénéficiant des subventions de l'État. Les contrats qui y sont établis garantissent à leurs responsables la pérennité de leur position hiérarchique. Le dernier, enfin, renvoie aux entreprises contraintes, pour se transformer, de trouver en elles-mêmes les ressources nécessaires, faute de disposer d'une aide extérieure. Dans ce cas, le réinvestissement des ressources institutionnelles antérieures (politiques et économiques) s'est, semble-t-il, combiné avec les ressources non institutionnelles, qu'il s'agisse des liens de voisinage ou familiaux. L'importance des différences qui séparent ces types d'entreprises nous invite à nous interroger sur la pertinence de deux approches, la première en terme de contrat, la seconde davantage en termes de "dépendance de sentier" path dependency. La première d'entre elles, celle du contrat, postule une relation rationnelle entre deux, voire plusieurs participants basée sur l'individualisation des statuts et la réciprocité des prestations. En restreignant les engagements à des durées et des objectifs limités, le contrat illustre la capacité des acteurs à instaurer un système de règles dont l'un des effets est d'ouvrir les possibilités de jeu à d'autres contextes (Ménard, 1996). La règle qu'impose le repreneur contraint les différents partenaires dans l'entreprise à l'adoption de rôles fondés sur la qualification professionnelle, tandis qu'à l'extérieur les acteurs locaux sont sommés d'adopter des tâches inédites (Bafoil, 1997c). On peut essayer d'en rendre compte en insistant sur le rapport entretenu à la règle qui permet d'expliquer les différents contrats. Selon qu'il s'est agi pour les salariés, en place de se soumettre aux nouvelles règles en vigueur ou selon qu'ils ont pu reproduire des compromis à partir de la revalorisation de ressources accumulées sous l'ancien régime, les jeux entre les acteurs chargés du dossier de l'emploi local ont varié. La seconde approche, celle dite de la "dépendance de sentier", intègre les

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et relations infomlelles.

notions de durée, de bricolage et de recomposition des ressources, mais aussi de règle, largement empruntées au courant néo-institutionaliste, ainsi que celle de blocage pérennisant certains comportements (March & Olsen, 1988; North, 1994 ; Stark, 1996; Grabher, Stark, 1997; Delorme, 1996). Elle est plus volontiers mise en oeuvre dans les autres pays de l'ancien bloc communiste, dans la mesure où les héritages de la période révolue ont été moins détruits qu'en ex-RDA. Par ce terme d'héritage, on n'entend pas seulement les positions hiérarchiques occupées sous le précédent régime, dont l'accumulation et le réinvestissement après 1990 ont permis en de nombreuses circonstances la reproduction des mêmes liens de subordination, mais également les relations de proximité, tenant au voisinage ou au sang, à la religion ou encore à l'environnement rural. Dans ces différents cas, les processus de différenciation ont été atténués et les équilibres antérieurs largement reproduits. En s'attachant à plusieurs situations est-allemandes et polonaises, cet article vise à préciser la nature des construits sociaux et politiques résultant des échanges formalisés (I) ou, à l'inverse, des échanges informels (2) qui voient le jour dans les sphères privées, publiques et domestiques, ainsi qu'entre elles. Ils doivent nous permettre en dernier lieu de préciser leur originalité par rapport à certains "modèles" existant en Europe de l'Ouest, notamment ceux des pays d'Europe du Sud (3).
I. CONTRATS ET RELA nONS FORMALISEES

Le premier cas est celui illustré par la reprise d'un bien industriel par un investisseur étranger. La mise en oeuvre des normes validées au sein des économies de marché a eu pour conséquence la réduction massive des emplois. En Allemagne de l'Est, la notion de contrat à tous les niveaux d'intervention dans l'entreprise a souvent impliqué également la fixation de règles du jeu en externe, en amont avec les institutions en charge de la privatisation (agence nationale ou syndicats) et en aval

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avec les acteurs administratifs locaux chargés de la gestion de l'emploi. En de nombreuses circonstances, ces procédures dûment codifiées ont entraîné des stratégies de contournement et des innovations de grande ampleur qui sont venues à chaque fois sanctionner des conflits violents et continus (1.1.). A l'inverse, en Pologne, il a davantage clivé les deux champs privés et publics, même si certaines formes de coopération entre eux ont pu voir le jour (1.2.).
1.1. LE CAS EST-ALLEMAND

Le champ industriel est-allemand a présenté une particularité unique par rapport aux autres secteurs estallemands (administratif ou rural, par exemple), celui d'accuser en pleine lumière le critère de survie pour une entreprise: la reprise ou l'association à un partenaire occidental. Le transfert institutionnel a fonctionné radicalement dans la mesure où, à l'inverse, ce n'est qu'exceptionnellement que des unités non reprises par un partenaire occidental ont pu développer une activité économique autre que strictement locale. Plusieurs rapports portant sur l'activité des PME reprises par un acteur local, voire familial ont insisté sur leurs déficits organisationnels, financiers et, par dessus tout, leur manque de connaissance des marchés porteurs. C'est ce qui leur a interdit de s'intégrer à des réseaux supra-régionaux. En d'autres termes, la présence d' u n partenaire occidental s'est avérée être le critère décisif pour accéder aux marchés de l'Ouest. Le respect des règles de l'Ouest a fonctionné comme une norme intangible des actions dans l'entreprise. Soulignons ici seulement trois interventions parmi les plus importantes, qui ont caractérisé le processus de restructuration et mis en valeur la notion de contrat. La concentration sur les finalités strictement productives de l'entreprise a, d'abord, entraîné la définition des objectifs des différentes parties en présence, dont les prestations ont fait l'objet de calculs mesurables et aisément vérifiables. C'est ce dont ont cherché à rendre compte les nouvelles classifications qui ont fait correspondre contenu des tâches et diplômes

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reconnus. Les contrats salariaux intégralement recomposés sur les modes occidentaux ont eu, quant à eux, pour fonction de donner à lire très précisément les éléments de l'échange. Ce mouvement de rationalisation des objectifs s'est traduit par ailleurs par la mise à l'écart de nombreux départements, soit par liquidation, soit par privatisation. Dans ce dernier cas, des contrats ont souvent lié les deux entreprises. Ils ont fait obligation à l'ancienne maison-mère de s'adresser à la nouvelle entreprise pour lui fournir des commandes et cette dernière s'est trouvée contrainte, en retour, de conserver son personnel pour des durées ne pouvant excéder un an. A la redéfinition des rapports dans l'entreprise a ainsi correspondu la constitution de rapports également régulés avec son environnement. Ils ont visé à garantir la sous-traitance, sans néanmoins lui assurer des chances de survie sur la durée et en dehors de l'optimisation de ses propres ressources. Les compromis établis à l'issue de privatisations localisées entre une maison-mère et ses départements autonomisés ont, pour cette raison, été étroitement circonscrits dans le temps. En la matière, le législateur a visé à dégager l'entreprise de toute sujétion durable vis-à-vis de son environnement, du type de celle qui sous l'ancien régime caractérisait l'unité de travail lorsqu'il lui fallait principalement assumer des tâches non productives. En limitant sur la durée les contrats d'assistance fournis aux anciennes parties de l'entreprise, le législateur a davantage cherché à participer au processus de distinction des fonctions des différents acteurs, quitte à faire porter à la puissance publique les coûts d'une telle stratégie. Sur ce point précis, le législateur a rempli les attentes des investisseurs, soucieux d'opérer un partage net entre les fonctions économiques relevant de la seule sphère privée et les devoirs d'assistance relevant davantage de la puissance publique. D'une manière générale, on peut d'ailleurs affirmer que la mise en place des règles du marché dans l'entreprise estallemande est allée de pair avec la constitution d'un large filet d'assistance hors de l'entreprise, pour des acteurs par ailleurs distincts. Au strict respect des règles dans l'unité de travail,

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impliqué notamment par le changement technologique, a correspondu, à l'extérieur, la mise au point de politiques d'aménagement par les acteurs institutionnels. Dans un cas, la règle a pu être considérée comme la source intangible de l'action; dans l'autre, elle a fourni matière à innovation (Bafoil, 1998). Pour parvenir à ce résultat, plusieurs stratégies ont été élaborées. La première peut être qualifiée de stratégie de la délégation. Elle a consisté de la part de nombreuses entreprises à négocier les coûts d'une reprise, allant, comme dans le cas de Mercedes en 1991, jusqu'à faire porter à l'office de privatisation (la Treuhandanstalt) les coûts de construction d'une nouvelle usine, tandis que ce même office avait déjà accepté d'assumer ceux attachés à la dépollution dans les anciens établissements. Dans de très nombreux cas, la Treuhandanstalt a cédé les entreprises en prenant à sa charge les coûts d'installation, ce terme impliquant la reprise des anciennes dettes, et de surcroît les frais de formation et de réemploi des anciens personnels. Dans le cas de l'aciérie de la ville de Eisenhüttenstadt, la Treuhandanstalt a accepté de financer l'investissement du laminoir à froid dans le but de permettre à Cokerill-Sambre de se porter acquéreur du site sidérurgique. L'ampleur des coûts publics occasionnés par de telles transactions a souvent été dénoncée au motif que les repreneurs (provenant massivement de l'ancienne RFA) parvenaient à acquérir à des coûts insignifiants des unités dont la valeur reposait essentiellement sur la rente immobilière et qu'une fois reportée sur la puissance publique les coûts de la restructuration, il ne leur restait plus qu'à liquider l'entreprise en réalisant de substantiels bénéfices (Rieckel, Priewe, 1994; Kempe, 1995 ; Bafoil, 1997). Mais ce sont les sociétés d'emploi BeschiiftigungsgesellschaJt, créées à la suite de la loi de juillet 1991, qui semblent avoir le mieux reflété les capacités d'adaptation des différents acteurs locaux, (Guyet, 1998). Acceptées après de longs conflits entre les syndicats et la Treuhandanstalt, ces sociétés ont constitué de véritables alternatives pour des bassins entiers frappés par la

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déstructuration continue de leurs entreprises locales. Financées en partie sur fonds publics nationaux (la Treuhandanstalt et l'Office fédéral de l'emploi) et sur fonds publics régionaux et locaux (ceux des Uinder et des communes concernés), elles ont eu pour objectif à la fois de requalifier les individus après leur licenciement et de leur offrir des travaux d'utilité collective au niveau local. Cela a concerné autant les travaux de réfection communaux que ceux de remise en état des friches industrielles. L'objectif premier était de faire en sorte que la fin de contrat dans ces sociétés corresponde à une nouvelle intégration dans le premier marché du travail, en permettant soit une nouvelle embauche dans l'entreprise restructurée, soit l'inscription à son compte dans le tissu local des PME, voire de la sous-traitance. Au vu de plusieurs enquêtes, cet objectif de réintégration ne semble pas avoir été atteint, tandis que celui de la requalification _-a eu une portée limitée (Auer, 1992). En réalité, l'ampleur du chômage à l'Est de l'Allemagne et l'absence de redémarrage industriel ont pérennisé des situations que le droit (ouestallemand) n'avait pas prévu à l'époque où le principe de montage de ces sociétés fut admis. Juridiquement créées pour quelques mois en Allemagne de l'Ouest, elles se sont étendues, en Allemagne de l'Est, sur plusieurs années et, pour certaines d'entre elles, sont devenues le plus important pourvoyeur local d'emplois. C'est le cas notamment de celles ayant émergé en Saxe-Anhalt au sein du bassin chimique de Merseburg et de Bitterfeld (Skopp, 1997). Les critiques auxquelles elles ont donné lieu ont été très vives, certains contestant avec force leurs activités contraires aux règles de la concurrence, d'autres dénonçant les sommes considérables qu'elles ont réclamées ainsi que la réification du second marché du travail. Elles ont toutefois représenté l'une des plus importantes innovations de la période, non seulement parce que les acteurs publics et privés de différents niveaux hiérarchiques ont coopéré à travers elles, mais parce qu'elles ont donné lieu à des développements inattendus. Ainsi en est-il allé de l'adoption des mesures sectorielles au titre du paragraphe 218 h du Code de soutien à l'activité. Elles stipulaient la

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création d'emplois spéciaux pour les salariés des secteurs des mines, de la métallurgie et de la chimie dans le but d'assainir les surfaces industrielles polluées. A cet effet, des conventions collectives propres aux sociétés d'emploi ainsi désignées ont été signées, illustrant un processus de décentralisation des négociations au niveau des entreprises qui n'a, par la suite, pas cessé de s'étendre. Sur ce point précis, les sociétés d'emploi estallemandes ont préfiguré la crise ouest-allemande: le débat concernant la capacité de l'Allemagne à demeurer un lieu attractif et compétitif Standort Deutschland a impliqué l'abandon des contraintes trop fortes liées à l'existence des conventions de branche et nécessité l'abaissement au niveau des entreprises des accords collectifs. Enfin, les sociétés d'emploi ont servi de base aux plans régionaux établis conjointement avec la Treuhandanstalt et ayant concerné autant des régions entières (comme le Saxe avec le plan Atlas ou le Mecklembourg de Poméranie inférieure avec le plan Anker) que des secteurs industriels (comme l'aciérie Eisenhüttenstadt dans le Brandebourg). Le clivage a donc été net entre la logique de rationalisation dans J'entreprise est-allemande et celle de la négociation qui s'est déroulée hors d'elle. Certains observateurs ouest-allemands ont pu parler à juste titre d'absences de "régulation intelligente" pour souligner la mise à l'écart des anciennes relations sociales dans l'entreprise (Kern, 1994) et les déficits considérables de représentation des intérêts des salariés est-allemands (Mahnkopf, 1993 ; Wiesenthal, 1995). La remise à l'honneur des recettes les plus éculées du taylorisme en matière d'organisation du travail et la vision d'une rationalisation de l'unité de travail saisie au prisme des seules réductions d'emploi ont été largement critiquées (Sorge, 1994). On a pu faire ainsi ressortir la contradiction entre un type de management privé, autoritaire et crispé, et l'exigence de modernisation et de citoyenneté inscrite au titre du traité d'unification allemande. D'autres enfin ont vivement dénoncé les stratégies générales de délestement des coûts, qu'il s'agisse de ceux en direction des finances publiques ou de ceux visant à laisser aux acteurs locaux

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le département des "affaires du personnel" Personalwesen responsable des plans de réduction d'emploi, tandis que les repreneurs se chargeaient directement. des secteurs "stratégiques" (du type marketing et ventes) (Schmidt, 1994). Au delà de ces critiques très largement fondées, on serait, pour notre part, tenté de conclure provisoirement en insistant sur trois traits: la violence des transformations qui, à tous les niveaux, a contraint les acteurs à adopter des statuts nouveaux; les capacités d'adaptation dont ils ont su faire preuve quitte à infléchir certaines dispositions du droit allemand et, enfin, les coûts exorbitants attachés à ce processus de différenciation des fonctions.
1.2. LE CAS POLONAIS

Le cas des entreprises polonaises reprises par des repreneurs modifie singulièrement l'esquisse présentée à l'instant, sur trois points au moins: certains acteurs institutionnels, à l'image des secteurs industriels ou des syndicats, ont joué un rôle majeur en matière de maintien de l'emploi; les fonds financiers ont manqué cruellement aux acteurs administratifs locaux et régionaux pour développer des stratégies actives de soutien à l'emploi et, enfin, leur manque d'expérience en matière de gestion du chômage les a initialement gravement pénalisés. On s'appuiera ici sur le cas de d~ux cimenteries acquises par un groupe international d'origine française (1.2.1.)2. De ce fait, la gestion de l'emploi local a suivi une dynamique particulière et les échanges noués entre la firme et son environnement local ont été très différents de ceux examinés plus haut (1.2.2.).

2 Cette étude a été conduite en avril et en juillet 1997, Bafoil. 1997c.

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1.2.1. Le cas des cimenteries De cet achat réalisé à la fin de 1995 par un des leaders mondiaux des matériaux de construction, on ne s'attachera ici qu'à un seul aspect: la stratégie mise en oeuvre par le nouvel acquéreur en vue de contourner une garantie initiale d'emploi et d'imposer un type différent de contrat dans l' entrepri se susceptible d'avoir des répercussions sur son environnement. L'intérêt de ce cas réside notamment dans le fait qu'un nombre important de contrats ont été signés en Pologne préalablement à la cession de grandes entreprises à des investisseurs étrangers dans le but de limiter les plans de licenciement. De surcroît, on a pu noter des stratégies analogues, notamment avec l'entreprise Siemens. En échange de leur accord nécessairement requis pour la vente, les syndicats des cimenteries sont parvenus au cours des négociations préliminaires à imposer le maintien du niveau de l'emploi pendant trois ans suivant la date d'acquisition. Au cours de la quatrième année, les réductions ne pouvaient excéder 10 % du personnel total. Cette contrainte, certes librement consentie, a néanmoins été vécue comme insupportable par les repreneurs, compte tenu des volumes d'emploi dans les entreprises polonaises: supérieurs à I 500 dans le premier site et de l'ordre de I 000 salariés dans le second, alors qu'une cimenterie fonctionne à l'Ouest avec moins de 200 salariés. Pour contourner les effets de cette contrainte, les nouveaux propriétaires ont mis au point une stratégie complexe reposant d'abord sur une proposition de départ volontaire, agrémentée d'une prime dégressive dans le temps, saisissable par tout salarié, quelle que soit son ancienneté. Pour ceux qui se décidaient à partir dans les six mois, elle équivalait à deux ans de salaire brut (soit 25 000 zlotys) ; elle était réduite de moitié pour ceux se donnant trois mois supplémentaires pour réfléchir et s'abaissait à 6500 zlotys par la suite. Les salariés inscrits en préretraite ont pu en bénéficier. Par ailleurs, une prime cumulable avec la précédente a été proposée aux individus désireux de créer leur propre entreprise.

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A cet effet, une cellule-emploi a été mise au point dont la tâche principale était de valider les projets de création d'emplois.

Enfin, un contrat a été établi avec la commune pour lui
permettre de profiter de l'expérience de cette cellule-emploi dont le responsable, un ancien délégué syndical, a pu bénéficier de l'assistance et des conseils de la maison-mère, grâce à la venue sur le site de plusieurs spécialistes des restructurations à l'Ouest. En somme, la mise au point d'une stratégie de contoumement des effets d'une contrainte liée à une situation générale (celui du rapport de force favorable aux syndicats des grandes entreprises dans la Pologne post-communiste) s'est traduite par une série de contrats limités passés avec des acteurs particuliers, pour des objectifs précis. Le processus de contractualisation a reposé principalement sur l'inégalité des partenaires, sur la concentration des moyens à la disposition du repreneur et, finalement, sur sa capacité à profiter adroitement de sa supériorité. Au-delà des résultats immédiats entraînés par ce "paquet social"3 cette stratégie de maniement de
3 Le résultat des propositions peut paraître inattendu: 400 salariés dans le premier site et 350 salariés dans le second ont décidé de profiter de cette offre et ont quitté à la fin de l'été 1997 les deux entreprises. On peut l'expliquer par la très forte incertitude pesant sur l'emploi, les salariés n'ignorant pas les conditions d'emploi d'une entreprise à l'ouest et par la volonté de ne pas laisser passer une telle aubaine financière. Cependant, on peut s'étonner de ce que les syndicats, fermement attachés aux conditions fixées au moment de la vente, aient entériné un tel projet qui se traduit, de toutes façons, par la liquidation de facto du document. On peut également l'expliquer par la surprise provoquée par l'importance des sommes mises en jeu. la valorisation de l'accent mis sur le caractère volontaire et enfin. la considération dont ils se sont sentis l'objet de la part d'une direction exerçant des pouvoirs de séduction certains. Plus tard. à l'été 1997, les désordres provoqués par les départs volontaires ont affecté profondément les secteurs de la production et entraîné un mécontentement croissant vis-à-vis de ces mesures de la part de ceux qui sont demeurés en poste. Prenant

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l'incertitude a eu pour effet majeur de forcer les différents acteurs à assumer des rôles propres à l'économie de marché. En interne, les chefs de département ont dû trouver dans leur propre secteur les solutions de remplacement des emplois laissés vacants. Ceux qui n'ont pas voulu saisir l'opportunité du départ sont demeurés avec l'espoir d'être maintenus à leur poste et d'être désignés pour les plans ultérieurs de formation. Quant à ceux qui ont empoché la prime au départ en escomptant ouvrir leur propre activité, ils ont dû faire l'apprentissage du risque de la même façon que les autorités locales et régionales dont l'accord a été requis, à l'instar des syndicats, pour mettre en place la nouvelle politique de l'emploi. A cet égard, les règles du jeu imposées par un investisseur étranger ont entraîné en Pologne, _de la même façon qu'en Allemagne de l'Est, une différenciation des acteurs et une multiplication des choix particuliers. Le processus d'individualisation a été concomitant d'une sortie hors de la tradition pour des individus autrefois engoncés dans des contextes limités d'action, marqués du sceau de la confusion des ordres politique, économique et social. Mais pour plusieurs raisons, les actions conduites avec les partenaires locaux des services de l'emploi ont été très différentes. 1.2.2. La gestion de l'emploi local De fortes entraves ont empêché que ne se constituent au niveau local en Pologne des équilibres reposant, comme dans le cas est-allemand, sur des innovations institutionnelles importantes. Sauf exception, les autorités locales (ou régionales) polonaises n'ont pas pu constituer des sociétés intermédiaires,
connaissance que semblable projet n'était pas isolé au sein des firmes étrangères mais qu'il pouvait même avoir été ailJeurs plus avantageux pour les salariés, les syndicats ont regretté amèrement d'avoir si aisément donné leur aval à un projet qui n'a fait que les desservir encore davantage aux yeux des salariés.

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du type des sociétés d'emploi examinées plus haut. D'où une première absence de liaison entre deux systèmes d'action, industriel d'un côté et politico-social de l'autre, que des sociétés fonctionnant à la manière d'un sas entre deux contextes professionnels rendent possible. De surcroît, l'organisation administrative centralisée des services du travail ne permet pas aux responsables locaux de faire preuve d'initiative propre. Les services régionaux sont une réplique de l'organisation centrale. Ils sont assistés par un forum tripartite, dit "conseil de l'emploi", qui regroupe les représentants de l'ad1J1inistration du travail, échelon déconcentré des services de l'Etat, ceux des différents syndicats et ceux des employeurs. Sa tâche consiste à émettre des avis sur les directives émises par l'administration du travail et à gérer le, "fonds du travail", alimenté par les employeurs et par l'Etat. Les opérations principales consistent dans la mise en place de mesures de soutien au marché du travail, la réhabilitation par le travail pour les invalides et l'aide sociale. Quant aux échelons locaux des services du travail, ce sont eux qui mettent en oeuvre ces programmes d'intervention structurés dans trois directions: le soutien aux jeunes diplômés et l'assistance financière en matière de stage; les programmes de formation pour les diplômés sans expérience et les mesures d'aide aux travaux d'utilité publique. Ces derniers font l'objet de négociations avec les partenaires communaux. D'où l'impression d'exercice bureaucratique de la gestion du dossier d~ l'emploi aux niveaux régional et local par des individus s~uvent lestés d'une longue expérience dans les services de l'Etat, mais, pour cette raison, peu habitués à faire face à des problèmes inédits. Cette lourdeur s'est trouvée d'autant plus renforcée que les premières obligations incombant à ces administrations ont consisté à recenser le plus souvent manuellement les populations au chômage, considérées par ailleurs dans l'opinion publique comme "paresseuses" et "profiteuses". A cela s'est ajoutée, en de nombreuses circonstances, une impression d'immobilisme et de répétition des actions entreprises en raison principalement de l'absence de modification du tableau du chômage. Ce dernier a

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souvent été qualifié à un niveau macro-économique de "pool stagnant" en raison des faibles flux d'entrée mais également de sortie, ce qui entraîne un chômage massif de longue durée (Commander & Coricelli, 1994). Au niveau des expériences locales, cela se traduit par le retour à la situation initiale des individus, après un détour par le suivi d'une mesure de soutien. Plus encore, cela conduit à l'émergence d'un phénomène largement répandu dans les sociétés occidentales, celui de la mise en place de parcours de sans-emploi, épuisant la variété des solutions offertes temporairement jusqu'à la sortie définitive des registres d'inscription. Fait aggravant, mais là encore identifié à l'Ouest, la reprise de l'emploi notamment dans le secteur privé

n'est pas corrélée en Pologne avec la diminution de la
population au chômage, que la demande en matière _de qualifications ne soit pas adaptée à l'offre ou, ce qui revient d'ailleurs au même, qu'une période trop longue de chômage disqualifie gravement les individus jusqu'à les exclure définitivement 4. Ceci contribue à accroître davantage le caractère dual de la société polonaise sur lequel on reviendra plus loin. Dans ces conditions, on peut comprendre l'intérêt considérable suscité par la proposition du repreneur des cimenteries de faire bénéficier les fonctionnaires locaux et régionaux de l'expérience accumulée en ce domaine à l'Ouest, quelles que soient par ailleurs les limites de cette expérience. On p~ut surtout saisir comment ont pu se développer des phénomènes informels visant à pallier les carences institutionnelles en matière d'assistance sociale. Leur examen nous permet d'envisager un aspect très important des économies en transition, proche de l'économie familiale. En dehors des formes contractualisées et des formes négociées des échanges, elle met en valeur un troisième type d'entreprise, caractérisées
4 On relève des traits identiques dans le cas bulgare. Les chômeurs de longue durée n'ont été pris en compte qu'à partir de la fin 1992. En mars 1996. ils représentaient 48% du total des chômeurs, dont un tiers étant au chômage depuis plus de trois ans. 67% ne recevaient aucune assistance.

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par les traits suivants: la confusion des instances publiques et domestiques; le détournement de la loi; la dégradation des conditions d'emploi et enfin, dans certains cas, la dépendance et l'assujettissement des individus à des groupes politiques organisés.
II. RESSOURCES POLITIQUES, RELATIONS INFORMELLES ET EQUILIBRES LOCAUX PRECAIRES

A l'opposé du précédent contexte d'action, dominé par la présence d'un investisseur privé, ce qui nous préoccupe maintenant se distingue par l'obligation faite aux entreprises de se restructurer en interne, sans financement extérieur privé. Autant le premier type illustre un processus de différenciation des acteurs et la mise au point de passerelles entre les secteurs privés et publics, autant celui-ci semble produire des processus localisés d'indifférenciation, favorables à la recomposition des ressources accumulées antérieurement. Celles-ci peuvent être de nature politique ou économique. Elles tiennent dans ce cas massivement à la position professionnelle occupée sous l' anc ien régime, souvent inscrite dans des hiérarchies formelles. Mais elles peuvent faire davantage référence à des liaisons informelles, à des relations sociales particulières au sein desquelles dominent celles du voisinage ou de la famille. Dans ce cas, elles peuvent être qualifiées de "réseaux" ou encore de "inouvance", dont l'importance, semble-t-il, est d'être en proportion inverse de l'organisation du champ considéré. S'il y a un processus permanent de canalisation des réseaux par l'organisation, à l'inverse, lorsque celle-ci se délite, il y a autonomisation des réseaux. Ces derniers semblent ainsi fonctionner comme des substituts à l'organisation, même si leurs membres évoluent dans des institutions chargées du changement économique et politique 5. La distinction entre le
5 Ce type d'interrogation s'inscrit dans le courant initié par les recherches de Granovetter, 1980, Ouchi, 1984, Hollingworth, Schmitter, Streeck. 1993.

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secteur et les autres entreprises relevant davantage de l'autorité locale communale permet d'identifier les régulations particulières que ces "mouvances" illustrent. Distinguons ainsi ce qui relève d'abord du réinvestissement des ressources politiques (2.1.) et ensuite des phénomènes informels. Ils recouvrent6 plusieurs réalités: l'économie secondaire, le "travail au noir" (2.2.) et la sphère domestique (2.3.).
2.1. LE CAS DES ACIERIES
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Considérons le cas des aciéries de la région de Haute Silésie. Son importance réside à la fois dans la concentration sectorielle et régionale et dans sa proximité avec un autre secteur décisif pour la Pologne, celui des mines. Cela contribue à faire de "la Silésie noire" Czarny Slask une question politique centrale en Pologne. Elle est exemplaire d'autres situations régionales en Europe post-communiste, dominées par la présence de très grandes entreprises peu restructurables (Csefaltay, ]997; Jerabek, 1997; Kern & Feix, ]997). On se contentera ici de rappeler les principales mesures adoptées en matière de restructuration de l'emploi en interne et les types de coopération établie avec l'autorité communale. Ils entérinent un triple processus de transformation. Le premier processus concerne les ressources politiques et économiques au sein des grandes entreprises. A l'exception notoire de l'aciérie de la capitale (Huta Warszawa devenue Huta Lucchini), elles n'ont pas été privatisées et très peu d'entre elles ont fait l'objet de liquidations en dépit de résultats négatifs. Les
6 On ne traitera pas ici des phénomènes de travail au "noir" en AlIemagne de l'Est, dans la mesure où ils n'ont pas l'importance sociale qu'ils recouvrent dans les deux autres pays. Mais cela ne signifie pas bien sûr qu'ils n'existent pas. L'existence d'un protocole d'accord entre le syndicat IG Metall saxon et Solidarité de Basse Silésie dans le but de contrôler les embauches dans le secteur allemand de la construction en témoigne (Lepesant. 1997). 7 Ces recherches ont été conduites en 1996 et 1997 (Bafoil, 1996b, 1997a).

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réductions d'emploi dans ce secteur s'expliquent principalement par les mesures de préretraite et de mise en pension, prises immédiatement après 19908. En réalité, la plupart des aciéries ont continué de bénéficier de subventions publiques, en échange de la mise au point de programmes de transformation internes, orientés dans deux directions: la redéfinition des missions principales des entreprises en termes de choix des produits plats ou longs et la privatisation des parties annexes. Celle-ci a donné lieu à la constitution de plusieurs sociétés de sous-traitance de l'aciérie, demeurées sur le site principal et dirigé par les anciens responsables hiérarchiques 9. Quant aux transformations organisationnelles, elles ont été limitées. L'objectif principal a été ici de replacer les salariés dans les départements maintenus et de ne procéder qu'à des licenciements de groupes très limités 10. Mais surtout, la
8 Le secteur des aciéries est ainsi passé de 147 000 emplois en 1990 à 123 000 en 1991 et 106 000 en 1992. Dans les années sui vantes, la chute a été considérablement ralentie et en 1996, le secteur affiche un niveau de 90000 emplois, in Rzeczpospolita, 5 novembre 1997. 9 De telles procédures ont été massivement suivies dès lors qu'aucune instance externe n'était en mesure d'exercer le moindre contrôle sur des décisions qui s'inscrivaient par ailleurs dans le cadre légal de la privatisation. Cela a donné lieu au niveau local des entreprises à de nombreux détournements de la part des anciennes élites politiques et économiques. Elles ont été d'autant 'plus soupçonnées d'actes de corruption qu'au même moment les anciens responsables administratifs ou économiques des secteurs du commerce extérieur transformaient à leur profit les propres ressources de leur secteur et s'installaient comme intermédiaires privés entre les entreprises et Ia clientèle (Roszkoski, 1996, Bafoil. 1997b) Ainsi a-t-on pu parler avec justesse de .. capitalisme hybride" pour désigner ces nouveaux contextes (Staniszkis, 1996). 10 De la même façon, la liquidation de certaines mines s'est traduite par l'obligation de replacer les mineurs ayant perdu leur emploi sur le carreau des autres mines valides. Ce programme a correspondu à des revendications déjà exprimées en 1992 à l'occasion de la grève générale de Silésie par toutes les

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période postérieure à 1992 a permis un renforcement des liens entre les grandes entreprises comme l'ont illustré les accords passés en 1994 entre l'aciérie de Katowice et celle de Cracovie. Le service. du marketing, celui des matières premières et de l'approvisionnement conjoint en produits finis et semi-finis ont été mis en commun. Il est prévu ultérieurement de coordonner les différents programmes d'investissement et la gestion financière des deux entités. Compte tenu de ce programme de transformations sectorielles, doit-on conclure à l'absence de liens entre la grande entreprise toujours monopoliste et la commune sur laquelle elle se trouve? Ce serait exagéré, dans la mesure où les phénomènes de privatisation en interne se sont souvent accompagnés de la cession à la commune de nombreux équipements collectifs: centres sportifs, récréatifs, de formation, mais également d'habitation. En retour, la commune a procédé dans la plupart des cas à la vente des appartements à leurs locataires à des pri x modiques, atténuant ainsi les effets des transformations sociales. Toutefois, même dans ce cas, on serait tenté de considérer que, ce faisant, la grande entreprise a reporté sur la puissance publique locale des coûts devenus très importants. Dans des environnements locaux tombés en crise profonde, cela s'est traduit par l'obligation pour la commune d'assurer à ses administrés la pérennité des fournitures en chauffage et en lumière. Par ailleurs, les plans de formation établis dans l'.entreprise en interne n'ont pas bénéficié à d'au tres populations à la charge de la commune. Aucune cellule de coopération n'est à mentionner. Il en résulte dans de nombreux cas l'élaboration de programmes de développement économique par la commune sans aucune coordination avec les plans de l'entreprise II.
parties syndicales. mais également par les représentants régionaux. en face des autorités politiques centrales. Ce même programme de sauvegarde de la main-d'oeuvre minière a constitué l'un des axes majeurs du programme politique de Solidarité durant sa campagne électorale de septembre 1997. Il Les conclusions tirées de l'examen du cas bulgare noircissent encore

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Le même phénomène se répète à l'intérieur des communes entre les initiatives municipales d'un côté, et les initiatives privées de l'autre. On note en divers endroits l'émergence de plusieurs associations privées, à l'image de celle qui, à Lodz, entend aider les chômeuses diplômées à s'insérer dans le marché du travail grâce à l'organisation de cours de formation ou encore celui de la pépinière d'entreprises de Jastrzebie en Haute Silésie, l'une des toutes premières initiatives privées de développement local dans cette région. On relève dans cette ville l'installation de plusieurs entreprises employant des chômeurs (48 sur 69 salariés en 1996). Mais il est frappant de constater l'absence de synergie entre l'action de ces associations et les directives municipales. Pire, les associations ne sont pas considérées par les responsables locaux comme des partenaires susceptibles de prendre à leur compte des tâches d'intérêt collectif. C'est là une profonde différence avec la réalité estallemande, où plusieurs études ont montré les formes variées de coopération entre acteurs publics et acteurs privés (Guyet, 1998). Conformément à la pratique ouest-allemande, les associations ont, en effet, été largement appelées à coordonner leur action dans le cadre communal, la municipalité, en retour, leur déléguant plusieurs missions. Les difficultés initiales ont tenu principalement aux heurts entre associations d'inspiration ouest-allemande et celles héritières de la RDA (comme la Splidarité Populaire Volkssolidaritiit) ou surgies après 1990 seulement en Allemagne de l'Est (comme l'Union des chômeurs - Arbeitslosenverband). L'intégration ultérieure des associations aux champs d'intervention communale - en matière d'assistance sociale ou éducative-a reflété un processus d'apprentissage et de reconnaissance réciproque entre
davantage le tableau: l'absence de moyens performants, de personnel qualifié, d'informations fiables entraînent un déficit important de coopération entre les différents partenaires locaux, tandis que les municipalités cherchent à reporter continuellement sur l'Etat des coûts d'assistance qu'elles sont dans l'impossibilité de financer.

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