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CONSTRUCTION ET REFORMES D'UNE POLICE : LE CAS AUSTRALIEN (1788-2000)

De
393 pages
Cette étude retrace la façon dont la police s'est organisée en Australie en relation avec le développement de ses institutions politiques et administrative. Déjà riche d'enseignements sur ce que peut être la sociogénèse d'un système de police, ce livre évoque en outre le courant de changements qui, depuis une vingtaine d'années, fait de l'Australie un champ d'expérimentation d'un certain nombre de réformes administratives et policières que l'on tente aujourd'hui de mettre en œuvre un peu partout dans le monde, notamment en Europe et en France.
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Benoît DUPONT

CONSTRUCTION ET REFORMES D'UNE POLICE
LE CAS AUSTRALIEN (1788-2000)

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRlli

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino

ITAUœ

REMERCIEMENTS

Comme pour la plupart des livres, cet ouvrage n'aurait pu voir le jour sans l'aide de, nombreux soutiens. Sur le plan institutionnel, le Centre d'Etudes et de Recherches sur la Police de Toulouse, dirigé par Jean-Louis Loubet deI Bayle, a encouragé très tôt des recherches sur un objet qui pouvait par ailleurs paraître «exotique». Aux antipodes, l'Université Charles Sturt et l'Institut Australien de Criminologie m'ont ouvert sans restrictions leurs portes et leurs bibliothèques. Enfin, le statut de chercheur-invité conféré par la faculté de droit de l'Australian National University et les ressources mises à ma disposition par celle-ci au cours de la seconde moitié de l'année 2001 m'ont permis de mettre ce manuscrit en forme. Peter Grabosky, Ross Chambers, John Myrtle, Adam Graycar, Tracey Green, Jerry Ratcliffe, David Bradley, Simon Bronnitt, Janet Chan, Pat Ciocarelli, David Dixon, Mike Enders, Jérôme Ferret, Christine Jennett, Toni Makkai, Jenny Mouzos, Bob Marchet et Christopher Devery ont souvent pris le temps, malgré leurs nombreuses responsabilités, de m'ouvrir des portes au sein d'organisations policières parfois opaques. J'espère avoir usé de ce privilège à bon escient. Tous les policiers qui ont accepté de me livrer le récit de leur quotidien, mais aussi leurs analyses sur les réformes passées ou en cours, ont également apporté une contribution essentielle à cet ouvrage. Enfin, ma femme a toléré avec stoïcisme les sacrifices consentis au processus long, et parfois douloureux, de l'écriture. Selon la formule consacrée, si des erreurs et des omissions ont pu se glisser dans le texte, elles relèvent uniquement de la responsabilité de l'auteur.

cgL'Harmattan, 2002
ISBN: 2-7475-3494-4

Préface

PREFACE

L'actualité sportive de la fin du XXe siècle a quasiment révélé aux Français l'existence de ce pays des antipodes qu'est l'Australie. Tel n'est pas le cas pour l'auteur de ce livre, qui, en s'intéressant à l'Australie, rompait, non seulement avec la traditionnelle ignorance française en matière de géographie, mais aussi avec le peu de goût de son milieu professionnel - celui des politologues français - pour les recherches comparatives et les objets situés hors des limites de I 'hexagone national. Dans l'aire culturelle retenue, ce non-conformisme s'est traduit aussi par l'ampleur de l'étude entreprise, concernant le système de police australien envisagé aussi bien dans son évolution historique que dans son état actuel, ce qui était, ici encore, s'éloigner des habitudes qui tendent souvent aujourd 'hui à concentrer l'attention des politologues français sur des micro-sujets à l'intérêt parfois discutable. D'autre part, le choix de consacrer cette recherche aux institutions policières n'était pas non plus sans originalité, même si la situation française de sous-développement scientifique en la matière n'est plus tout à fait ce qu'elle était il y a encore peu d'années. En tout cas, la lecture de cet ouvrage permet de vérifier la pertinence de ces choix, car, à de nombreux points de vue, cette étude du cas australien est riche d'enseignements, tant pour la connaissance des phénomènes policiers envisagés de manière générale que pour approfondir la compréhension d'une évolution de ces problèmes qui touche aujourd'hui la plupart des pays développés, dont la France. Un premier intérêt du cas australien tient au fait que l'étude de l'histoire de ce pays constitue presque pour le sociologue et le politologue une recherche de laboratoire. En effet, dans l'univers quasiment clos de cette île-continent, on a assisté en deux siècles à la constitution d'une société, à -7-

Préface

la construction d'une nation, au développement d'un État. Ce qui ailleurs s'est réalisé au cours d'une évolution de plusieurs siècles, aux péripéties souvent obscures et mal connue, s'est produit ici dans un laps de temps relativement bref, au cours d'une histoire encore proche, sur laquelle on dispose d'informations relativement abondantes. De ce fait l'un des apports de ce travail est de montrer comment la construction du système de police australien s'est artiçulée avec le processus de construction de la nation et de l'Etat, en soulignant le rôle qui a été le sien pour assurer l'intégration de cette société en gestation, aux composantes multiculturelles, et en décrivant comment ce système a été amené à s'agencer pour tenir compte des tendances centripètes et centrifuges qui se sont manifestées à travers les orientations fédéralistes du système politique australien. L'étude du passé de la police australienne apporte donc d'utiles informations sur l'articulation du policier et du politique, qui, ailleurs, n'est appréhendée que de manière beaucoup plus confuse. Ceci dit, cette réflexion n'a pas qu'un intérêt concernant le passé. Le présent ou le passé proche du système policier australien sont tout aussi significatifs. En effet, depuis une trentaine d'années, on peut dire que le système policier australien - comme, plus largement, son système administratif - constitue un terrain d'expérimentation, dans lequel ont été mises en œuvre un certain nombre de réformes qui reflètent des débats et des changements que l'on retrouve dans les politiques publiques de la plupart des pays développés, avec, notamment la remise en cause du rôle de l'Etat ou avec l'évolution du mode de gestion des services publics. Si, d'un point de vue historique, c'est la singularité du cas australien qui retient le plus l'attention, en ce qui concerne son histoire récente c'est donc le contraire, dans la mesure où l'Australie a expérimenté au cours de ces dernières années, avec la radicalité d'un pays neuf, des politiques qui sont mises en œuvre ailleurs ou qui sont en voie de l'être. Dans le domaine qui nous occupe ici, on retrouve en Australie les débats sur la «police communautaire », sur la «police d'expertise », sur la «police de solution des problèmes», auxquels sont en train de succéder des politiques liées à la gestion «probabiliste» et « actuarielle» de la «société du risque ». De ce point de vue, l'intérêt spécifique de cette recherche est d'apporter un premier bilan des résultats concrets obtenus en mettant en œuvre sur le - 8-

Préface

terrain ces orientations qui, dans un certain nombre de pays, en restent encore au stade des intentions et des déclarations de principe. Il en est de même, sur le plan de la gestion interne des services de police, avec les techniques de contractualisation et de privatisation de certaines activités ou avec les modèles quantitatifs d'évaluation de la performance policière. De manière plus générale, cette étude montre l'évolution qui s'est opérée, à travers un certain nombre de réformes, en matière de contrôle et de responsabilité - accountability des services de police, qu'il s'agisse de mettre en œuvre des orientations «communautaires» adaptées au caractère multiculturel de la société australienne ou de rationaliser l'emploi des ressources publiques rendues plys rares par la crise économique et la remise en cause de l'Etat-providence. Sur tous ces points, ce travail est une source particulièrement riche d'informations, qui sont présentées avec une grande subtilité, comme, par exemple, lorsque l'auteur décrit la façon dont des procédures budgétaires particulièrement sophistiquées tendent aujourd'hui à se substituer comme instrument de contrôle aux moyens juridico-administratifs traditionnels. Il faut ajouter que cette enquête s'appuie sur un appareil documentaire particulièrement riche et sur une connaissance encyclopédique de la littérature anglo-saxonne en matière de sociologie de la police. Ceci dit, ses sources ne sont pas seulement livresques et ce travail est aussi fondé sur une remarquable connaissance du terrain, que les aléas de la vie de chercheur ont conduit l'auteur à approfondir. En effet, en dehors de l'assistance apportée par le centre de recherches auquel il était rattaché, l'auteur de ce travail n'a pu bénéficier d'aucune aide universitaire française pour le réaliser. Cette situation l'a obligé à se mettre en quête d'autres ressources et cette recherche l'a amené, au cours de ses pérégrinations australiennes, et à la suite de ses premiers travaux, à être recruté comme maître de conférences par la Charles Sturt University pour intervenir dans un programme universitaire de formation policière. Cette expérience d' observation-participation a complété utilement les connaissances qui étaient déjà les siennes, en favorisant l'achèvement de son travail, enrichi par cette fréquentation professionnelle des policiers australiens et par les contacts
1

Le Centre d'Etudes

et de Recherches

sur la Police de Toulouse.

- 9-

Préface

avec ses collègues universitaires aux activités desquels il s'est trouvé étroitement associé2. Que ce soit dans la perspective générale d'une meilleure connaissance des phénomènes policiers, ou que ce soit pour approfondir les débats internationaux sur des questions dont on retrouve les prolongements en France, cette étude de Benoît Dupont constitue, aussi bien sur le plan théorique que pratique, une référence extrêmement précieuse; d'autant plus précieuse que son auteur s'est trouvé placé pour la réaliser au carrefour d'un milieu intellectuel français, dans lequel ce type de recherche reste encore embryonnaire, et d'un milieu scientifique anglophone dans lequel, au contraire, la production en la matière est presque pléthorique, au point qu'il est parfois difficile de la maîtriser. Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE
Directeur du Centre d'Etudes et de Recherches sur la Police de Toulouse

2

Ce qui l'a amené à co-diriger l'ouvrage:
the lucky country, Hawkins

M. Enders et B. Dupont (sous la dir.),

Policing

Press, 2001.

- 10 -

INTRODUCTION

Longtemps délaissée par les chercheurs en sciences sociales, tant en raison de son éloignement géographique que de son rôle mineur sur la scène politique internationale, l'Australie est pourtant loin de n'être qu'un avatar antipodéen de l'Angleterre. Si l'héritage de la colonisation se fait toujours sentir dans la vie politique et sociale, l'Australie forge depuis plusieurs décennies un modèle original de société multiculturelle dont on ne sait que peu de choses. Satellite occidental en orbite autour du foyer de développement asiatique, elle attire immigrants et investissements en provenance des pays émergents voisins. Nation en recherche d'une identité propre, l'Australie est une terre de métissage et de fusion culturelle, artistique, culinaire, économique et administrative. Fervente adepte de la mondialisation des marchés et des idées, qui seule peut lui offrir des débouchés pour ses productions, la distance qui la sépare des centres financiers et intellectuels américains, européens ou asiatiques stimule les initiatives novatrices et les expérimentations. Cette contrée encore perçue par de nombreux observateurs comme une terre mythique peuplée d'aborigènes primitifs, de fermiers rugueux et rustres, et de surfeurs désinvoltes pourrait en fait se révéler être le laboratoire social du XXIe siècle d'une humanité lancée dans la course à la modernité. Les Jeux Olympiques qui se sont tenus sans incident à Sydney en l'an 2000 et le rôle moteur de l'Australie dans l'intervention armée de l'ONU au Timor-Oriental, la même année, ont certainement ouvert les yeux de l'opinion publique mondiale sur les capacités organisatrices de ce petit pays du bout du monde à l'insolente bonne santé économique. Les réformes administratives d'inspiration néo-libérale entreprises depuis le début des années quatre-vingt par les gouvernements de droite comme de gauche ont également attiré le regard des promoteurs de ces idées, tant au sein des - Il -

Introduction

gouvernements que des organismes internationaux. La police australienne, à l'instar des autres administrations de ce pays, a été soumise depuis une vingtaine d'années à ce raz-demarée réformateur, dont on peut attribuer l'origine à une logique interne tout autant qu'à des influences externes, communes à l'ensemble des sociétés post-industrielles. Contrairement à ses homologues anglaise, canadienne ou américaine, la police australienne n'a jamais constitué en France un objet d'étude dans le champ des études comparatives. Il en est d'ailleurs de même dans les autres pays dévelopgés, où hormis quelques contributions de David Bayley! aux Etats-Unis et Mike Brogden2 au Royaume-Uni, la situation australienne est rarement évoquée. Pourtant, les recherches menées en Australie sur l'histoire de l'institution et les divers aspects du travail policier sont nombreuses, comme l'illustre l'abondante bibliographie sur laquelle s'appuie ce travail. Animées par des historiens spécialisés, des criminologues, des juristes et quelques sociologues, les recherches universitaires et institutionnelles sur la police bénéficient en Australie de certaines facilités structurelles. L'existence de huit services de police - un par état et une police fédérale - indépendants les uns des autres permet aux chercheurs de bénéficier de terrains d'étude alternatifs dans le cas où certains d'entre eux seraient fermés aux investigations académiques. Contrairement aux polices municipales américaines, dont la majorité ne dépasse pas en effectifs quelques dizaines d'agents, la taille relativement imposante des services australiens permet aux chercheurs qui les étudient de disposer d'échantillons suffisamment représentatifs de la culture policière et de ses manifestations. Les réformes organisationnelles y sont également représentatives des bureaucraties complexes, et les conclusions tirées peuvent ainsi faire l'objet de généralisations à caractère international. La structure du système pénal australien, composé d'autant de subdivisions qu'il existe d'états, induit également une prolifération de la littérature officielle traitant des politiques publiques de sécurité mises en œuvre par tous les niveaux du
1

D. H. Bayley, Patterns ofpolicing, Rutgers University Press, 1985 ; D. H. Bayley et

1. H. Skolnick, Community policing: issues and practice around the world, National Institute of Justice, 1991 ; D. H. Bayley, Police for the future, Oxford University Press, 1994.
2

M. Brogden, «The

emergence
1987.

of the police-the colonial dimension », British

Journal of Criminology,

- 12 -

Introduction

système administratif. Des agences gouvernementales généralistes ou spécialisées, permanentes ou ponctuelles, produisent et diffusent publiquement des rapports qui abordent les aspects les plus variés des problèmes liés à la sécurité3. Les législations sur la liberté de l'information garantissent par ailleurs aux citoyens un libre accès à ces documents, qui se révèlent pour les chercheurs une manne d'informations sur l'élaboration, l'effectuation4 et l'évaluation des politiques publiques de sécurité. On a justement assisté ces dernières années en Australie, mais également dans les autres pays anglo-saxons, à une profonde mutation des fonctions policières dont on dessinera les contours. Une première approche consistera à évoquer l' émergence et la construction du système policier ~ustralien depuis deux siècles, en réponse aux besoins d'un Etat forgé avant tout à des fins pénitentiaires. Les stigmates d'une colonisation initiale par des délinquants de droit commun, l'extermination des populations indigènes ou la violence des conflits qui opposèrent les diverses classes sociales ont été des éléments déterminants du mandat confié aux forces de police. Si ce dernier diffère en définitive bien peu sur le fond d'un pays à un autre, c'est, comme on l'a mon~ré plus haut, dans les modes particuliers de déploiement de l'Etat et de ses institutions qu'il convient de rechercher l'origine des différences constatées. La centralisation et l'unification des forces de police à partir de la moitié du XIXe siècle répondent sans aucun doute à un mouvement de rationalisation administrative universel, mais doivent également beaucoup à des événements historiques locaux tels que la découverte de l'or en Nouvelle-Galles du Sud et dans le Victoria en 1851, l'urbanisation effrénée des colonies, ou encore l'apparition d'un banditisme de grand chemin étroitement lié aux conditions économiques particulières à la société australienne de cette période. Ainsi, l'étude du processus de structuration des institutions policières ne pourra se faire sans des renvois, permanents au processus parallèle de construction d'un Etat neuf. Caractériser le système policier australien nécessite de dresser la chronologie de son développement, mais également d'élargir cette

3

M. Finnane, 1. Chevallier,

« Writing
New South

about police in Australia
Wales University Press,

», Policing
1987, p. 8.

in Australia: de France,

historical

perspectives,
~

Science

administrative,

Presses Universitaires

1994, p. 448.

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Introduction

approche purement historique à une démarche socio-politique qui permettra d'en mieux comprendre les enjeux et les causes. A titre d'exemple, l'impopularité des forces de police pourra ainsi être successivement attribuée au caractère aléatoire du recrutement et de la formation des premiers policiers, à leur subordination aux ordres d'autorités locales incompétentes et corrompues ou encore aux conflits parfois violents qui les ont opposé à la classe ouvrière lors des revendications légitimes de cette dernière. D'autres thèmes clés pour l'étude du système contemporain de police seront abordés dans cette approche à la fois diachronique et synchronique, qui éclaire les problèmes et les enjeux contemporains de la réforme policière. Ainsi le partage de référents politiques et sociaux avec la puissance fondatrice anglaise a produit pendant deux siècles une diffusion des modèles d'intervention administrative qui se perpétuent aujourd'hui sous la forme d'une idéologie néolibérale de l'action publique, commune à d'autres pays anglosaxons. Le mouvement de spécialisation et de rationalisation des organisations policières a vu des groupes hétéroclites d'anciens prisonniers de droit commun se constituer lentement en des bureaucraties complexes qui font appel à des outils d'évaluation et de prévision sophistiqués. Les premiers policiers, dont le statut était à bien des égards inférieur à celui des délinquants qu'ils étaient chargés de pourchasser, ont peu a peu été sélectionnés avec un plus grand soin et formés pour répondre aux besoins d'une société en transformation. Aujourd'hui, ils sont devenus les acteurs incontournables d'initiatives qui visent à rapprocher l'institution de son environnement social, à travers notamment la philosophie de la « police communautaire» et la « police par résolution des problèmes ». Leurs carrières sont gérées avec le même soin que celui apporté à celles des employés du secteur privé. Le rapport de la police au pouvoir politique local, puis central - état -, et enfin fédéral est pour finir l'un des fils conducteurs qui parcourt la trame de cette première partie. La mainmise des premiers magistrats sur les activités des constables, la reprise en main des gouverneurs puis des chefs de gouvernement élus, et depuis quelques décennies l'ouverture de l'exécutif fédéral aux politiques publiques de sécurité sont des données indispensables à la compréhension du volet territorial des réformes policières. L'ancrage au niveau local qui avait été délaissé pendant le XXe siècle en raison de l'adoption d'un modèle centralisé d'organisation connaît un nouveau regain à partir des années soixante-dix, - 14-

Introduction

par l'intermédiaire de la régionalisation et d'une déconcentration menée sous le couvert du modèle de la «police communautaire». Les partenariats mis en place avec les autres services publics et des acteurs privés, qui s'\nscrivent ainsi dans une logique de redéfinition du rôle de l'Etat, doivent également être placés dans la perspective d'une construction historique propre à l'Australie. De surcroît, la mondialisation de la criminalité organisée et ses implications sur le modèle traditionnel d'organisation du système policier australien sont des phénomènes qui ne peuvent être appréhendés sans être mis en parallèle avec la volonté des états de se fédérer, pour acquérir une position significative sur la scène internationale et se protéger des effets de la libéralisation des échanges - qui se faisaient déjà sentir au début des années 1900. Cette première approche a donc un double objectif. Elle veut d'abord dresser le panorama de la construction d'un système de police dans un environnement politique et social particulier, afin de montrer c9mment celle-ci est indissociable de la structuration d'un Etat qui a dû se bâtir de toutes pièces et dont les forces de l'ordre ont constitué pendant de nombreuses années la clé de voûte. J;lles ont été à ce titre les premiers représentants de l'Etat dans les communautés de pionniers isolées et se sont acquittées pendant la période de colonisation initiale des tâches administratives que les autres services publics n'avaient pas les moyens de mener à bien. Plus tard, elles ont été le rempart dressé par les classes dirigeantes contre les désordres urbains des classes qualifiées de dangereuses. Elles ont enfin joué un rôle déterminant dans l'effort de guerre et la défense contre la menace intérieure lors des deux conflits mondiaux et les périodes de profonds changements qui ont suivi. Elles ont donc été formées et façonnées par les demandes manifestes et latentes exercées sur elles, s'adaptant avec plus ou moins d'efficacité aux nouveaux défis placés sur leur route. ¥ais cette histoire parallèle de l'institution policière et de l'Etat n'a pas seulement une valeur descriptive, et doit aussi être approfondie pour son caractère explicatif. Comme on l'a évoqué plus haut, I'histoire des institutions policières et de leur construction offre un éclairage didactique sur les choix actuels en matières de fonctions, de structures, d'organisation ou de politiques, que ne permet pas d'atteindre la simple analyse contemporaine. L'état présent de l'institution n'est en définitive que la somme des décisions et - 15-

Introduction

des circonstances passées, agglomérées en un long processus de sédimentation, et seule une archéologie minutieuse des différentes strates qui le composent nous permet de le comprendre dans sa complexité. Cette exigence est en outre particulièrement opportune en raison des profonds changements qui touchent depuis quelques années les systèmes policiers anglo-saxons, et dont on peut également identifier les manifestations annonciatrices dans des pays qui relèvent de modèles différents, à l'image de la France. Car l'explication par des facteurs socio-historiques des particularités observées au sein du système australien de police permet de mieux isoler, et d'identifier avec une plus grande acuité, des éléments de convergence mis également en relief dans les systèmes américain, anglais ou canadien. Les services de police australiens connaissent depuis le début des années soixante-dix un profond mouvement de réformes, dont l'accélération paraît devoir autant à des exigences internes objectives qu'à une idéologie d'inspiration néo-libérale qui vise à modifier les paramètres de la gouvernance et de la gouvemabilité des organisations policières. Cette logique n'est pas seulement à l'œuvre dans le champ policier, et connaît des déclinaisons variées dans tous les secteurs qui composent un système de justice pénale devenu tentaculaires. Cette évolution correspond au démembrement, à partir c)e la moitié des années soixante-dix, des mécanismes de l'Etatprovidence, et à la restructuration des services publics en vue d'une efficacité inspirée par le fonctionnem~nt des entreprises privées. C'est alors l'avènement d'un Etat régulateur minimaliste. Au titre des exigences internes objectives, on mettra particulièrement l'accent sur la récente prise de conscience du déficit de services offerts par l'institution policière à certaines minorités, qu'elles soient visibles ou non. Les aborigènes, les immigrants de couleur, les femmes et les jeunes ont acquis dans les sociétés modernes une visibilité sociale et médiatique qui a mis en cause les relations paternalistes, voire de mépris, qu'entretenait la police à leur
5

K. Beckett et T. Sasson, The politics of injustice: crime and punishment in America,

Pine Forge Press, 2000 ; D. Garland, «The limits of the sovereign state: strategies of crime control in contemporary society », The British Journal of Criminology, 1996; P. O'Malley, «Neo-liberal crime control: political agendas and the future of crime prevention in Australia », The Australian criminal justice system: the mid 1990s, Butterworths, 1994 ; L. Wacquant, Les prisons de la misère, Raison d'Agir, 1999.

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Introduction

égard. Cette affirmation sur la scène politique de groupes jusque-là cantonnés à une non-représentation de fait a poussé les gouvernants australiens, à la suite de leurs homologues américains, anglais et canadiens, à exiger de leurs services de police que leurs besoins soient entendus et pris en compte. S'est ainsi développée dans le monde anglo-saxon une nouvelle philosophie de faire la police, qualifiée de communautaire en raison du renouvellement des liens traditionnellement tissés entre le policier et son environnement, et qui avaient été délaissés avec la technicisation de l'institution policière au XXe siècle. Cet arrimage de la police au sein des diverses communautés qu'elle a pour mandat de protéger passe bien sûr par une plus étroite collaboration avec les groupes mentionnés plus haut, qui entretiennent de longue date des rapports ambivalents avec cette institution, par la mise en place de véritables processus de consultation qui permettent l'instigation de partenariats avec la population. Ce vaste programme n'a pas produit les résultats escomptés, comme on le montrera, mais il a par contre marqué de manière irrémédiable la fin du mode classique de gouvernance de la police, tel qu'il existait depuis la création de la police de Peel en 1829 à Londres. Dans les pays de droit anglo-saxon, et tout particulièrement ceux issus du démembrement de l'Empire britannique, les pratiques administratives et une jurisprudence établie de longue date accordent aux institutions policières une relative autonomie dans leur fonctionnement et limitent strictement les possibilités d'intervention du pouvoir politique. C'est ce modèle qui est remis en question en reflétant l'évolution des modalités de gouvernance des sociétés contemporaines. Certains auteurs affirment que les gouvernements ont perdu dans les sociétés contemporaines, exposées à la mondialisation des échanges, leur capacité à gouverner, et que la gouvernance est ainsi devenue un phénomène inter-organisationnel de coopération - codirection, cogestion, coorientation - entre différents groupes d' acteurs6. Notre thèse est tout autre, et si on reconnaît que la mondialisation a considérablemen~ amoindri le pouvoir de pilotage et d' intervention des Etats, ces derniers ont choisi de recentrer et de concentrer leur pouvoir de direction sur des secteurs non liés
6

1. Kooiman,

Modern

governance,

SAGE,

1993 ; R. A. W. Rhodes,

Understanding

governance: policy networks, governance, University Press, 1997.

reflexivity

and accountability,

Open

- 17 -

Introduction

à l'économie. Les politiques keynésiennes qui étaient fondées sur un mode d'intervention économique organisant la provision d'une sécurité économique à des segments importants de la société ont été jugées ruineuses, dans un environnement international où de surcroît elles ne produisaient plus les effets attendus. Leur abandon s'est fait à grand fracas dans certains pays occidentaux au cours des années quatre-vingt, sous l'impulsion de gouvernements libéraux dont les programmes avaient été revitalisés par les travaux de nombreuses fondations privées. Les relations entre les ministrespoliticiens et les fonctionnaires ont été modifiées au profit des premiers, qui ont parfois radicalement remanié les règles du marchandage sur le marché bureaucratique 7. De manière simultanée, les services publics pourvoyeurs d'une sécurité d'ordre non monétaire sont devenus l'un des domaines privilégiés d'intervention de l'État, qui y a trouvé une source renouvelée de légitimité. Ce secteur de l'administration qui avait été jusque là négligé par les gouvernants, hormis en cas de crise politique, s'est alors retrouvé soumis de façon systématique aux principes du Nouveau Management Public et à son défilé ininterrompu de réformes. Si nombre d'entre elles sont aujourd'hui oubliées ou n'ont jamais pu faire la preuve de leur efficacité, elles sont toutes sous-tendues par une volonté commune de reprendre en main les rênes de la bureaucratie administrative et d'en faire un outil de gouvernapce plus aisé à contrôler. C'est donc à un glissement de l'Etat d'un mode de gouvernance vers un autre que l'on assiste, et non pas à un affaiblissement de sa capacité intrinsèque à diriger. Au cœur de la nouvelle gouvernance, figure la gouvernabilité accrue des services publics, qui constitue l'une des priorités des dirigeants politiques. Le constat d'une certaine autonomie administrative en matière de mise en œuvre des politiques publiques a donné lieu à une volonté de reprise en main. Les gouvernements arrivés au pouvoir depuis les années quatre-vingt, quelles que soient leurs orientations politiques, se sont lancés dans un vaste chantier de réformes destiné à regagner le contrôle de services publics jugés trop
7

Pour reprendre la notion rendue célèbre par Schaffer

dans B. Schaffer,

The

administrative factor, Franck Cass, 1973. Pour une analyse plus contemporaine, voir C. Hood, « Relations entre ministres/politiciens et fonctionnaires: l'ancien et le nouveau

marchandage», La gouvernance au xxI siècle: revitaliser la fonction publique,
Presses de l'Université Laval, 2001.

- 18 -

Introduction

coûteux et inefficaces. Par le biais de procédures budgétaires plus rigoureuses, la mise en place d'outils d'évaluation de l'action publique, et la renégociation avec les hauts fonctionnaires de leur statut, le pouvoir politique a, sans ambiguïté et fermement, manifesté des exigences importantes en matière de gouvernabilité des services publics. En ce qui concerne l'institution policière, l'avènement de la « police communautaire» évoqué précédemment a ainsi marqué le passage d'une conception statique de la police, reposant sur le mythe de la lutte contre les délinquants et le crime, à un discours qui a remis en cause son monopole sur la prise de décision en matière de politiques publiques de sécurité. Pour la première fois depuis longtemps, les hauts gradés policiers se sont trouvés contraints d'adopter des priorités qui leur étaient dictées par leurs ministres de tutelle. Les évaluations auxquelles la «police communautaire» a donné lieu ont d'autre part annoncé un regain d'intérêt de la part des gouvernements pour la notion d'accountability - ou d'imputabilité - qui ne s'est jamais démenti par la suite. Cette accountability, qui est associée à chaque nouvelle réforme avec un degré croissant de complexité, est en effet le plus puissant moyen de contrainte exercé sur les institutions policières par le pouvoir politique. Celui-ci se manifeste par l'intermédiaire de tierces administrations, telles que celle du Trésor. Les pratiques de décentralisation qui ont été adoptées par les services de police comme par la plupart des autres services publics ne nuisent en aucune manière à l'accountability, mais permettent au contraire de pouvoir imputer à un plus grand nombre de fonctionnaires la responsabilité de leurs décisions et de leurs actes. Elles visent en fin de compte à dépasser les limites du modèle pyramidal d'organisation qui est parcouru de contradictions internes irréductibles, et à instituer un lien direct entre le centre et chacune des unités placées sous sa direction. On montrera ainsi comment à travers ces mécanismes d'accountability, le Gouvernement renforce sa capacité de gouvernance dans le secteur de la sécurité. Celle-ci ne se limite pas toutefois à des procédures et à des processus administratifs, car la prééminence prise depuis quelques années par les nouvelles technologies de l'information et de la communication dans tous les secteurs aboutit à de nouvelles pratiques qui modifient elles-mêmes la nature de la gouvernance. L'accélération des nouvelles technologies accru de réflexivité des sociétés contemporaines - 19et le degré développées

Introduction

quant aux dangers inhérents au développement des techniques et à leur utilisation, ont donné naissance au concept de «société du risque », qui réduit à des statistiques et à des probabilités les interactions des individus avec les diverses institutions publiques et privées. Dans la « société du risque », l'action de la police converge avec celle d'une nuée d'autres organisations vers un mode de gouvemance hybride, qui n'est plus seulement de nature directrice, mais qui régule également avec subtilité les flux d'inclusion et d'exclusion, déterminants pour les carrières criminelles (mais aussi éducationnelles, professionnelles, patrimoniales, médicales, etc.) des individus. En raison de son inspiration résolument néo-libérale, malgré la neutralité technique sous laquelle elle s'abrite, cette déclinaison émergente et encore tâtonnante de la gouvernance de la sécurité des personnes et des biens justifie des développements qui viendront compléter ceux mentionnés plus haut. La gouvemance « à distance» capte en effet une part croissante des réformes organisationnelles et opérationnelles des services de police. De ce fait, notre seconde approche du cas australien aura pour objet de montrer que les réformes cycliques du système policier australien au cours des vingt dernières années ont été moins attachées à un souci de modernisation et d'amélioration de l'efficacité de cette institution qu'à une m9dification des paramètres de la gouvernance au profit d'un Etat post-keynésien. Le pouvoir politique a fait du système de justice pénale un de ses champs privilégiés d'intervention, poussé en cela par son impuissance dans la sphère économique et par les demandes d'une opinion publique déboussolée et en quête de sécurité. La dépersonnalisation des rapports humains et la violence qu'elle entraîne dans les rapports sociaux, combinée avec l'incertitude éC9nomique, nécessitent en quelque sorte une intervention de l'Etat qui se manifeste par une régulation toujours plus répressive des populations jugées dangereuses. Le critère de dangerosité est alors établi selon un processus d'analyse des risques que représentent ces populations, réalisé à l'aide d'outils statistiques. Les nou~eaux modes de gestion de l'appareil administratif dans l'Etat post-keynésien sont étroitement impliqués dans cette mutation, tant comme moyens que comme aboutissements. Cette transformation de la gouvernance et la reprise en main des services de police qui l'accompagne ne sont pas propres à l'Australie, et on peut en observer les manifestations dans les autres pays anglo-saxons. - 20-

l ntroducti on

Mais le caractère convergent de la mondialisation, y compris dans les réformes de la fonction publique, paraît rendre ce constat en partie, applicable à d'autres pays que ceux-là, et notamment aux Etats européens continentaux. Les réformes de la police menées en France ces dernières années, notamment avec l'acclimatation de la «police communautaire» à l'environnement français et le recrutement massif des adjoints de sécurité, le débat relancé périodiquement sur la nécessité de rationaliser l'organisation des services de police, la place croissante prise par l'offre privée de sécurité, ou encore les efforts de croisement des bases de données policières - mais également sociales - nationales et supranationales en témoignent. On se bornera néanmoins ici à en détailler les manifestations et les implications dans le contexte du système policier australien. Cette concentration sur un cas précis, mais qui possède néanmoins la particularité de posséder plusieurs facettes, en raison de l'organisation fédérale de ce pays, permet de dépasser l'écueil de la simple démonstration rhétorique ne s'appuyant que sur des faits épars et des généralités. L'étude d'un objet que l'on a soigneusement défini et délimité sera ici faite de manière systématique, à travers une analyse du cadre normatif, des procédures, et des processu~ qui traduisent la mise en œuvre tangible de la réforme de l'Etat telle qu'elle s'applique à l'un de ses services publics. Dans la mesure du possible, on a retracé la généalogie théorique et pratique des mesures et des événements étudiés, et identifié les différentes étapes de leur conception et de leur mise en œuvre. L'évaluation des réformes et des politiques publiques choisies prend en considération leurs différentes dimensions, qu'elles soient budgétaire, organisationnelle, culturelle, idéologique, voire parfois symbolique. On cherche en effet à saisir les phénomènes dans leur intégralité, afin de mieux comprendre les compensations qui peuvent se faire, et d'en offrir une interprétation qui dépasse la simple analyse des « outputs» la production - pour se concentrer sur l'analyse des « outcomes» - les résultats -, bien plus significative. On a par ailleurs pris le parti d'enrichir chaque argument de l'analyse d'une mise en perspective internationale, dont la fonction est de souligner le caractère commun et tendanciel des changements mis au jour.

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Introduction

La comparaison du cas de l'Australie avec celui d'autres pays anglo-saxons est d'autant plus aisée que le partage d'une langue favorise la circulation et l'échange des idées, les contacts entre les dirigeants politiques et les fonctionnaires, l'existence de références politiques, juridiques, et culturelles communes. Bien entendu, chaque système politique conserve ses particularités, et il en va de même pour le système policier. La fragmentation et la décentralisation extrême du système américain sont en effet bien éloignées du modèle anglais de police, placé sous la tutelle du Home Office. Néanmoins, l'existence de systèmes d'évaluation de l'action publique extrêmement transparents, d'une tradition d'accès de la recherche universitaire aux champs d'études que représentent la décision politique et les services publics - et dans notre cas de ceux qui appartiennent au système de justice pénale -, et de liens formels et informels tissés par des acteurs qui se comprennent, favorisent une certaine synchronisation des problématiques et des questionnements dans les domaines de la science politique, de la science administrative et de la criminologie. Cette mondialisation à l'intérieur de la mondialisation est donc explorée en parallèle avec le modèle australien, dans une étude qui se veut tout autant l'étude d'un cas exemplaire qu'une monographie descriptive d'une expérience nationale. Pour mettre en oeuvre cette démarche, il a été fait appel à plusieurs méthodes de recherche, dont l'analyse documentaire représente l'élément central. Les écrits universitaires, sous forme d'ouvrages ou de contributions à des revues académiques, représentent bien sûr un point de départ inévitable, du fait de leurs exigences scientifiques et de leurs apports théoriques. En raison de l'objet de cette étude, et de la relative absence de références francophones qui s'y rapportent, la majorité des sources utilisées sont uniquement disponibles en langue anglaise. Un grand nombre n'a par ailleurs jamais été cité à notre connaissance dans des travaux universitaires de langue française. Mais, au-delà du problème linguistique, la sélection des documents utilisés s'est heurtée à l'obstacle de leur dispersion dans diverses disciplines. Malgré l'orientation résolument politologique de cet ouvrage, il a été nécessaire de faire appel à des textes relevant du champ historique, mais aussi de la sociologie des organisations, de la criminologie et de la comptabilité publique, pour répondre aux besoins de l'enquête, à la croisée des chemins de ces différents champs. Opérer un tel choix et mettre en relation - 22-

Introduction

des paradigmes cloisonnés, tout en respectant la prééminence de la science politique, relève de la gageure. La simple recension des textes universitaires, quelle que soit leur valeur propre, n'aurait été qu'un exercice de compilation si elle avait constitué l'essentiel de ce travail. Elle a fourni le cadre d'explication ou de réfutation des éléments objectifs recueillis dans la littérature grise. Chaque année, des centaines, voire des milliers de documents destinés à définir les orientations stratégiques, à planifier la mise en œuvre des décisions, et à évaluer leur effectuation sont produits par les services publics intéressés au fonctionnement du système de justice pénale, dont font partie les services de police. Certains d'entre eux font l'objet d'une médiatisation éphémère lorsqu'ils touchent à des questions de société, mais l'immense majorité reste ignorée du public, des chercheurs, et même parfois des membres de l'organisation concernée. C'est pourtant à travers cette production documentaire, à laquelle il est souvent difficile d'accéder en raison d'une diffusion restreinte, que les organisations se définissent. Il s'agit en effet de l'élément central d'un processus de réflexivité sombrant parfois dans la subjectivité, et qui vise à positionner l'administration concernée face à ses donneurs d'ordres - les dirigeants politiques -, ses partenaires - les autres services publics -, et ses « clients» - les usagers. Parmi les documents colligés, figurent des rapports annuels d'activité, des rapports remis par les diverses commissions d'enquêtes, des transcriptions de débats parlementaires, des audits ou encore les résultats d'enquêtes et d'évaluations menées par des chercheurs institutionnels et des cabinets de consultants. Une analyse approfondie des discours manifestes et latents de cette production documentaire livre certaines des clés des réformes à l'œuvre, et de la rationalité - ou de l'idéologie qui les sous-tend. Quelques interlocuteurs rencontrés au cours de cette recherche ont par ailleurs pris la liberté de nous communiquer des documents internes qu'il aurait été autrement impossible de se procurer, et qui permettent parfois d'éclairer certains faits et événements d'un jour nouveau. Il n'aurait pas été possible de bénéficier d'une telle relation de confiance de leur part sans l'établissement de rapports fréquents facilités par une appartenance institutionnelle particulière. Depuis plusieurs années, de nombreux contacts ont été noués avec des policiers issus des différents services australiens, par l'intermédiaire d'activités de for- 23-

Introduction

mation et d'évaluation menées dans le cadre d'activités professionnelles au sein de l'Université Charles Sturt et de l'Australian Graduate School of Police Management. La position privilégiée à l'intérieur de l'organisation - tout en n'en faisant pas formellement partie - a permis une étude en profondeur des procédures formelles et informelles, des attitudes, des discours et des problèmes rencontrés par les praticiens de tous rangs. Structuré dans son approche, ce type d'observation le fut moins dans sa mise en œuvre, soumise aux contraintes aléatoires des incidents, discussions, réunions ponctuelles et autres interactions avec les fonctionnaires. La pénétration du milieu d'étude constitue une ressource d'importance dans un environnement traditionnellement fermé aux regards extérieurs, rétif à toute forme d'enquête, voire suspicieux de toute tentative d'examen en profondeur de ses répertoires d' action8 . Rompus à la technique de l'interrogatoire et aux règles de l'incrimination, les membres de l'institution policière opposent à l'enquêteur universitaire un art consommé de la manipulation. Ce trait, souligné à maintes reprises, s'efface partiellement dès lors que l'enquêteur peut se parer du statut d' « inside outsider », membre à part entière de l'organisation malgré ses origines non-institutionnelles9. Légitimé aux yeux de ses interlocuteurs, le chercheur peut alors dépasser le discours officiel proposé aux « outside outsiders» et accéder aux expressions de doute, de frustration et d'échec qui livrent la vraie dimension de tout phénomène organisationnel. Le risque d'une telle familiarité réside alors dans le manque potentiel de distanciation du chercheur vis-à-vis de son objet d'étude, pris dans les rets de l'idéologie et de la culture ambiantes. Malgré cette immersion de plusieurs années dans le champ étudié, il serait présomptueux de prétendre que celui-ci a livré tous ses secrets et que certaines références, certains non-dits, la complexité de certaines significations ne nous sont pas restés étrangers. C'est là le principal écueil de toute analyse qui se veut comparative et il semble impossible de s'y soustraire complètement. Cet état de fait nous a d'ailleurs poussé à concentrer les comparaisons directes sur les pays
8

J.-L. Loubet deI Bayle, La police:

approche

socio-politique,

Montchrestien,

1992, p.

9 ; R. Reiner, The politics of the police, Harvester Wheatsheaf, 1992, p. 118; D. Monjardet, Ce que fait la police: sociologie de la force publique, La Découverte,
1996,
9

p. 292. p. 183.

J. Brown, « Police research: some critical issues », Core issues in policing, Longman,

1996,

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l ntroduc ti on

anglo-saxons, afin d'éviter de mettre en rapport des éléments trop dissemblables pour être significatifs, bien que similaires en apparence. Avant de détailler l'articulation de cette étude, une précision d'ordre sémantique est indispensable. On pourrait en effet nous reprocher de parler d'une police australienne là où justement on décrira l'émergence d'un système multiple qui comprend aujourd'hui huit forces de police indépendantes. Comment alors justifier l'emploi du singulier sans risquer de s'exposer à une simplification réductrice? Tout d'abord, en s'attachant principalement aux grands mouvements et aux tendances qui encadrent l'organisation et le fonctionnement des services australiens. Tous ne sont pas touchés au même moment, et on indiquera lorsque cela est nécessaire les précurseurs et les « récalcitrants », mais par un inévitable mécanisme d'émulationlo, tous en viennent à adopter les réformes et les innovations du « groupe de tête ». On a toutefois relevé deux exceptions qui remontent à la seconde moitié du XIXe siècle, mais qui restèrent de courte durée. Depuis, l'homogénéité des polices australiennes permet d'affirmer l'existence d'un modèle national de police, et de réclamer l'indulgence du lecteur quand on se laissera aller à écrire « la police australienne... ». Les inéluctables variations sont alors à attribuer à des facteurs d'ordre géographique, socio-économique ou politique, sans qu'elles soient supérieures à ce que l'on pourrait attendre d'une institution unique qui aurait juridiction sur une telle étendue. Les trois premiers chapitres sont consacrés à la construction du système de police australien. Le choix de l'Australie comme terre de relégation et le mode de colonisation du continent jusqu'à la moitié du XIXe siècle serviront de trame à l'analyse des premiers arrangements policiers. Les pratiques quotidiennes des policiers coloniaux serviront alors à éclairer l'impréparation de l'institution à remplir son mandat. Une deuxième étape historique est identifiée avec la rationalisation de l'organisation policière au tournant de la première moitié du XIXe siècle. Elle répond à des facteurs de centralisation et d'unification étroitement liés au développement politique et économique de l'État. La professionnalisation continue de la fonction policière depuis
10

Que vient parfois renforcer une pression provenant du pouvoir politique, de
publique ou des médias.

l'opinion

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Introduction

cette date traduit la complexification de l'institution et la préoccupation croissante des hommes politiques pour la qualité des services qu'elle propose à la société. Au XXe siècle, l'arrivée des syndicats de police et le développement d'une police politique ont desserré momentanément l'étau du contrôle de la police par le pouvoir politique. L'adoption d'une constitution fédérale, en 1901, a par ailleurs marqué la naissance d'un appareil policier chargé de la lutte contre le crime organisé, constitué à la fois d'agences fédérales de police et de forums de coopération inter-étatique. Ces deux nouvelles instances signalent une atténuation du pluralisme qui régnait jusque-là. Les forums de coopération constituent de surcroît un nouvel espace d'autonomie pour des fonctionnaires qui sont exposés dans leurs états respectifs à la reprise en main des dirigeants politiques, qui leur imposent un nouveau mode de gouvemance. Les chapitres suivants sont consacrés à ce mouvement de réformes qui traduit la nouvelle gouvemance telle qu'elle s'applique aux institutions policières. On procèdera dans le quatrième chapitre à l'analyse normative des relations entre le pouvoir politique et les responsables policiers telles qu'elles sont définies par la jurisprudence et la théorie de l'indépendance du constable. La place de la police dans le système politique australien sera également examinée. Les changements démographiques survenus dans l'environnement social et la nouvelle place accordée aux minorités ethniques dans le système politique ont par ailleurs fait peser sur la police de nouvelles contraintes, qui se sont traduites par une première vague de réformes. La «police communautaire », qui est étudiée dans le cinquième chapitre, est le résultat de cette volonté de rapprocher la police du public. Une seconde vague de réformes, qui touche plus particulièrement à la gouvemabilité de la police, est analysée dans les trois derniers chapitres. Celle-ci, à forte orientation managériale, s'est fixée pour objectif d'augmenter l'efficacité et l' accountab ility des services de police à travers de nouvelles pratiques budgétaires, évaluatives et opérationnelles, dont certaines traduisent le passage d'une société du contrôle social à une « société du risque ».

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Chapitre
L'IMPORTATION

I
DU MODELE

ET L'ADAPTATION

ANGLAIS DE POLICE (1788-1850)

Avant l'arrivée de la Première Flotte en Australiel, en 1788, ce continent avait été épargné par les tentations colonisatrices des nations européennes. Quelques centaines de milliers d'aborigènes y menaient une vie frugale dont la richesse spirituelle et mythologique est restée étrangère à l'homme blanc pendant de nombreuses années. C'est dans la recherche d'une terre d'accueil pour les délinquants relégués, dont l'Angleterre souhaitait se débarasser, qU,'a été posée la première pierre de la construction de l'Etat australien. L'institution policière a connu pendant les premières années de colonisation un développement empirique confinant à l'anarchie. Les facteurs locaux de peuplement en ont été les éléments moteurs, malgré l'importation d'un modèle anglais de police et de justice en voie de modernisation. C'est dans les tensions adaptatrices et l'existence de ressources financières et humaines limitées que l'on trouvera l' explication des difficultés rencontrées. La révolution industrielle qu'a connue la société anglaise du XVIIIe siècle a été le déclencheur de changements économiques et sociaux profonds qui ont conduit, entre autres, à « l'exportation» vers des colonies éloignées d'une frange de la population jugée indésirable sur le territoire
1

On a conscience, à ce stade, du caractère anachronique de l'adjectif « australien»

et du terme « Australie» que nous utiliserons pourtant, pour des raisons d'unité et de commodité. La nouvelle colonie, qui ne comprenait que la côte Est de ce qui est aujourd'hui l'Australie, était connue sous le nom de Nouvelle-Galles du Sud ou de Nouvelle-Hollande. Il est à noter que la Nouvelle-Galles du Sud, telle qu'on l'entend à la fin du XVIIIe siècle, dépasse les frontières de son homonyme contemporain et englobe le Queensland d'aujourd'hui.

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L'importation du modèle anglais de police (1788-1850)

national. Si toute l'Europe du XVIIIe siècle a connu de nombreux bouleversements dont les effets se manifestaient à la fois dans l'agriculture, le commerce et l'industrie, l'Angleterre était sans aucun doute le pays confronté à l'essor le plus important, accompagné de profondes transformations sociales. Leurs conséquences sur la colonisation australienne sont d'importance.
Le spectre d'une délinquance incontrôlable

Le premier facteur d'influence est d'ordre interne. Parallèlement à l'envolée démographique européenne, l'Angleterre, qui au regard de ses voisins était un pays de taille modeste, a vu sa population passer de cinq à neuf millions d'habitants entre 1700 et 18002. La mise en culture de nouvelles terres ne suffisait pas à nourrir et à retenir dans les campagnes ce surplus de population, qui tout naturellement a cherché refuge dans les grandes agglomérations. Ce mouvement s'est accentué avec une concentration de la propriété immobilière, le mouvement des enclosures et l'explosion du travail en usine. A la fin du XVIIIe siècle, la population urbaine représentait, selon les auteurs, du tiers au quart3 de la population anglaise. Londres accueillait alors dans ses faubourgs des dizaines de milliers de travailleurs qui survivaient dans des conditions sanitaires et morales déplorables: dans les taudis de l'East End, des ouvriers4 au statut précaire et aux emplois les plus hétéroclites s' entassaient alors par dizaines dans des caves insalubres, rongés de maladies causées par le travail en usine et en atelier'. De telles conditions de vie et de travail relativisaient la peur du châtiment, si implacable fut-il. Le développement de la consommation d'une eau de vie de grain bon marché, le gin, offrait aux classes populaires le moyen d'oublier, durant l'espace de quelques heures, un quotidien sordide. Combats d'animaux, bagarres et exécutions publiques constituaient les passe-temps favoris de ce nouveau
2 3
4

M. Denis et N. Blayau, Le XVII! siècle, Armand Colin, 1970, p. 28. P. Deyon, L'Europe du XVII! siècle, Hachette, 1995, p. 96.
Le travail en usine n'était bien sûr pas l'apanage des adultes. Ce n'est qu'à partir de

1833 qu'une loi sur le travail en usine interdit l'emploi d'enfants de moins de neufs ans, et limita leur journée de travail à neuf heures. Cf. R. Marx, La société britannique de 1660 à nos jours, Presses Universitaires de France, 1981, p. 105. S Ravages de la sciure sur la conjonctive entraînant une perte de la vue, paralysie due au saturnisme, silicose frappant les souffleurs de verre, etc. Cf. R. Hughes, The fatal shore, The Harvill Press, 1996, p. 21.

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L'importation du modèle anglais de police (1788-1850)

prolétariat, qui éprouvait, tout comme la bourgeoisie qu'il observait avec envie, de l'attrait pour un «luxe» inabordable. Le relâchement d'une certaine morale traditionnelle produit par la déstructuration de la cellule familiale conduisait aussi à la multiplication des relations sexuelles hors mariage et à de nombreuses naissances illégitimes. Tous ces facteurs participèrent dans une certaine mesure au développement de la criminalité à une échelle jusqu'alors inconnue, accentué par l'inefficacité d'une multitude d'autorités de police agissant sans aucune coordination. Les Gordon Riots, qui embrasèrent la capitale anglaise et la laissèrent aux mains d'une population ivre pendant six jours, en juin 1780, ont marqué l'apogée du mécontentement populaire et ont conforté les élites dans leur crainte de débordements populaires et leur volonté d'agir. A partir de la seconde moitié du XVIIIe siècle, certains phénomènes sociaux qui avaient été jusque là tolérés commencèrent à être perçus comme des menaces pour l'ordre social, en rendant nécessaire une réponse appropriée6. Crimes et désordres sociaux étaient jugés incompatibles avec une société civilisée telle que la concevaient les décideurs politiques. L'augmentation effective du désordre et de la criminalité avait alors moins d'importance que l'existence du sentiment de cette augmentation. Parallèlement à l'activité de sociétés charitables qui avaient pour objet la suppression du vice sous toutes ses formes, le Parlement esquissa par touches successives une réforme de la police7 et confia au droit pénal la mission de contrôler une hypothétique «classe criminelle» par la mise en œuvre de peines plus lourdes et la multiplication des délits passibles de la peine de mort8. Critchley expose pourtant le paradoxe d'une bourgeoisie hypocrite et débauchée qui tentait d'extirper le vice des classes populaires sous le prétexte qu'il privait la nation du produit de leur labeur9. L'accroissement de la délinquance, combiné à cette volonté affirmée de punir, se traduisit par une augmentation des condamnations à mort et une surpopulation des prisons
6

c. Emsley, The english police: a political and social history, Harvester Wheatsheaf,
p. 16.

1991,
7

8

T. A. Critchley,

A history ofpolice

in England and Wales, Constable,
délits passibles

1978, p. 29-57.
Cf. R. the of the T. A.

Entre 1660 et 1819, on a décrété 187 nouveaux Hughes, Thefatal shore, op. cit., p. 29. 9 « And an influential school of thought insisted dissolute ways of the wealthy, which poor, which if persisted in deprived Critchley, A history ofpolice

de pendaison. between

on drawing

a distinction

harmed no one but themselves, the nation of the produce of and Wales, op. cit., p. 22.

and those their toil.»

in England

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L'importation du modèle anglais de police (1788-1850)

anglaiseslo. Les conditions de détention semblaient déjà révoltantes aux observateurs de l'époque: John Howard rapporta en 1777 l'état de dénuement extrême qui régnait dans certaines prisons, où les occupants étaient regroupés sans distinction de sexe, d'âge ou de crime commis, et ne recevaient ni nourriture ni eaull. Nombre de ces prisons étaient en effet la propriété de nobles ou d'ecclésiastiques qui tiraient un revenu des services les plus élémentaires vendus aux prisonniersl2. L'inspiration mercantiliste de certaines pratiques pénales trouva un prolongement naturel dans le développement de la déportation vers les colonies américaines. Les délinquants étaient alors vendus aux grands propriétaires terriens, et de 1718 à 1775, plus de 50 000 condamnés furent envoyés dans les plantations de tabac des colonies du Sud de l' Amériquel3, procurant à leurs geôliers et aux transporteurs maritimes de confortables revenus. La rébellion des colonies américaines mit un terme à ce fructueux commerce. La surpopulation des prisons s'accentua, et devant le manque de volonté politique pour construire en nombre suffisant de nouveaux établissements, on dut se résoudre, en 1776, à transformer de vieux navires inutilisables amarrés sur la Tamise en prisons de fortune. Le typhus et la variole y trouvèrent un terrain de prédilection, ce qui fit craindre aux communautés alentour une épidémie de grande ampleur. Cette situation coïncida avec le mouvement de réforme pénitentiaire initié par John Howard à la fin du XVIIIe siècle, qui s'e~t traduit par une reprise en main du système carcéral par l'Etat, dans une opti~ue néo-positiviste de réforme individuelle des prisonniers 4. Ce mouvement de réforme pouvait difficilement s'accommoder de milliers de prisonniers vivant sans perspective de réhabilitation et dans des conditions sanitaires pitoyables. La découverte de l'Australie

10

V. A. C. Gatrell, «Crime, authority and the policeman state », Criminological
a reader, SAGE Publications, 1996, p. 387. The state of the prisons, Professional Books, 1977, p 1-5.

rerspectives: 1 1. Howard,
12

Les prisonniers devaient payer un «droit d'entrée », louer un matelas, acheter

boisson et nourriture, et dans certains cas devaient verser une somme à leurs geôliers afin que leurs chaînes soient allégées. Cf. E. McLaughlin et 1. Muncie, Controlling crime, SAGE Publications, 1996, p. 164. 13 W. Reinhard, Petite histoire du colonialisme, Belin, 1997, p. 114.

14 On observe une véritable rupture avec la fonction uniquement dissuasive de la prison, caractéristique de la pensée néoclassique. Cf. S. Cohen, Visions of social
control, Polity Press, 1989, P 16-17.

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fut perçue comme la solution à tous les problèmes surpopulation carcérale.
Des facteurs techniques et géopolitiques favorables

de

La colonisation de l'Australie fut également favorisée par la conïncidence de diverses innovations scientifiques et économiques qui permirent d'envisager l'envoi de dizaines de milliers d'hommes et de femmes à l'autre bout du monde. Tout d'abord, la piraterie s'est éteinte autour des côtes anglaises à la fin du XVIIIe siècle, procurant aux flottes de commerce la sécurité nécessaire à la multiplication des échanges et du tonnage transporté. La construction navale fit parallèlement de nombreux progrès. Les architectes appliquèrent les principes de la physique, des mathématiques et de la mécanique à l'élaboration des coques aussi bien que des voiles, en remnlaçant les méthodes ancestrales des «maîtres de la hache »15. L'amélioration des performances et de la manœuvrabilité fit de la marine marchande un outil de transport fiable. De plus, le développement des assurances offrit aux armateurs des garanties supplémentaires. Les méthodes de positionnement, vitales sur les longues routes maritimes, connurent de nombreux perfectionnements. Les cartes furent peu à peu rassemblées dans des bibliothèques et le problème de la détermination des longitudes, à l'origine de nombreuses erreurs de parcours, fut résolu par le chronomètre de l'anglais Harisson16. Les progrès de la médecine permirent en outre de mettre un terme aux ravages du scorbut, qui avait décimé plusieurs centaines d'équipages. Ces innovations, qui se propagèrent lentement tout au long de la deuxième moitié du XVIIIe siècle, ont eu pour conséquence par leur combinaison un important développement du grand trafic maritime. La flotte anglaise vit ainsi son tonnage multiplié par six entre 1700 et 180017. Enfin, le contexte géopolitique et géostratégique de la rivalité franco-anglaise en Inde et en Amérique, s'il n'a pas joué un rôle primordial dans l'établissement d'une colonie pénitentiaire en Australie, fut certainement présent dans l'esprit du Gouvernement anglais, qui ne tenait pas à voir la
15

R. Mousnier et E. Labrousse, Le XVIIf siècle, Presses Universitaires de France,
Captain James Cook,

1967, p. 109. Qui facilita en 1772 le deuxième voyage de Cook. R. Hough, Hodder and Stoughton, 1995, p. 233. 17 M. Denis et D. Blayau, le XVIIf siècle, op. cit., p. 31.
16

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France s'implanter dans le Pacifique. Au lendemain de la Guerre de Sept Ans, le traité de Paris a privé en 1763 la France de la majorité de ses possessions coloniales au profit de l'Angleterre, où une partie de l'opinion publique, menée par Pitt, regrettait que l'occasion n'ait pas été saisie d'anéantir purement et simplement sa puissance mariti!11e. Quant à la volonté de revanche de Choiseul, Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères et à la Marine, elle a nourri les rivalités entre les deux nations. Alliant curiosité scientifique et arrière-pensées expansionnistes, les grands voyages d'exploration se sont multipliés, et le Pacifique Sud devint le terrain d'une course de vitesse entre Français et Anglais pour découvrir l'Australie, jusque-là grossièrement cartographiée par les navires hollandais de la Vereenigde Oost-Indische Compagnie18. Dampier, un flibustier, fut le premier Anglais à poser pied sur le continent australien en 1688, mais c'est le capitaine James Cook, qui le 28 avril 1770 posa la première pierre de la colonisation australienne en débarquant avec une partie de son équipage sur la côte Est. Le 21 août 1770, il planta le drapeau anglais sur une terre qu'il baptisa NouvelleGalles du Sud, et au nom de son roi George III, prit possession de la partie Est du continent19. Les annexions de territoires par la France et l'Angleterre qui ont suivi dans le Pacifique ont matérialisé la volonté de chacune des deux puissances de ne pas laisser l'autre s'emparer seule de toute une région pourtant sans intérêt économique. Tous les éléments sont en place pour la création d'une colonie pénitentiaire aux antipodes. Des milliers de prisonniers s'entassent dans des prisons insalubres, offusquant par leur seule présence des élites politiques et économiques qui souhaitent isoler la «classe criminelle» de la majorité industrieuse, tout en lui offrant une chance de rédemption. L'état des techniques permet d'envisager l'envoi massif de prisonniers à l'autre bout du monde. L'annexion de la Nouvelle-Galles du Sud à l'Empire anglais offre au Gouvernement un territoire au climat tempéré, doté de ressources naturelles stratégiques et dont les «naturels» paraissent peu combatifs20. Son isolement semble rendre
18

Compagnie Unifiée des Indes Orientales. Les découvreurs

de la Nouvelle-

Hollande (Australie) et de la Nouvelle-Zélande qui baptisèrent les nouveaux territoires en souvenir des principales provinces des Pays-Bas avaient pour nom Jansz, Hartog, de Houtman, Carstens, Pelsart et Tasman. 19 R. Hough, Captain James Cook, op. cit., p. 191. 20 En tous cas, bien moins que les féroces Maoris décrits par le Capitaine Cook. R. Hughes, The fatal shore, op. cit., p. 54.

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toute évasion inconcevable. Malgré tous ces arguments, le choix de la Nouvelle-Galles du Sud se heurta à de nombreux obstacles.
Le choix de l'Australie comme terre de relégation

En 1756, le Président de Brosses, dans une compilation érudite des écrits se rapportant aux terres australes, fut le premier à proposer que la France fasse de la N9uvelleHollande une colonie pénitentiaire21. En 1766, l'Ecossais Callander reRrit les mêmes arguments pour le compte de l'Angleterre. Pourtant, la commission parlementaire créée en 1779 afin de déterminer un lieu de substitution à l'Amérique comme terre de déportation envisagea plusieurs alternatives: l'idée de Gibraltar fut bien vite abandonnée, de même que la Gambie dont on redoutait le climat et la population. Le botaniste Banks, qui avait participé au premier voyage de Cook, fit à la commission l'éloge de Botany Bay, qui offrait selon lui les conditions parfaites à l' autosuffisance d'une colonie de convicts, en totale contradiction avec ce qu'il avait écrit quelques années auparavant. Pendant ce temps, le Gouvernement tenta de persuader les planteurs américains de continuer à acquérir ses prisonniers, sans résultat, ces derniers leur préférant les esclaves africains23. De nouveau, le 20 avril 1785, les Communes votèrent la création de la Commission Beauchamp, afin de trouver un site propice à l'envoi de milliers de délinquants qui s'entassaient dans les geôles anglaises. Au mois d'août, l'Amirauté affréta un navire, le Nautilus, afin d'explorer la baie de Das Voltas sur les côtes d'Afrique de l'Ouest. Malgré l'avantage d'un coût de revient peu élevé en raison de la proximité de l'Angleterre, les conditions sanitaires et l'absence de terres cultivables ne permettaient pas d'y envisager l'envoi de prisonniers. De plus, l'éloignement était considéré comme l'élément central d'une punition située juste en deçà de la peine de mort sur l'échelle des peines. Le
21

C. de Brosse, Histoires
1, p. 29.

des navigations

aux Terres Australes,

Chez Durand,

1756,

tome
22

1. Callander, Terra Australis Cognita: voyages to the Terra Australis, or Southern hemisphere, during the sixteenth, seventeenth and eighteenth centuries, A. Donaldson, 1766, vol. 1, p. 20.
23

dans le climat quasi-tropical du grand Sud. Ils craignaient également que la présence de blancs à leurs côtés n'incite les esclaves à l'insubordination et à la révolte. G. Blainey, The tyranny of distance, Sun Books, 1983, p. 20-21.

Les planteurs préféraient la main d' œuvre africaine, plus robuste et plus productive

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L'importation du modèle anglais de police (1788-1850)

Parlement et la presse s'impatientaient, et, après quelques ultimes tergiversations, le Canada et les Antilles furent écartés au profit de l'Australie. Le 18 août 1786, Lord Sydney, Ministre de l'Intérieur, annonça qu'il avait finalement choisi de créer une colonie pénitentiaire à Botany Bay et demanda au ministère du budget, à la Marine et aux autres administrations concernées de prendre toutes les mesures nécessaires à la préparation du voyage. Le 23 janvier 1787, cette décision fut présentée officiellement au Parlement par le Roi Georges III, au milieu d'autres mesures politiques jugées plus importantes pour l'Angleterre, telles que la simplification des comptes publics ou la politique étrangère menée à l'égard de la France et de l'Espagne. Le Parlement vota alors les pouvoirs du futur Gouverneur, parmi lesquels celui d'établir une cour de justice, de créer une chambre d'enregistrement et de désigner un commandant militaire. Dix années se sont donc écoulées entre l'indépendance des colonies américaines et le choix de l'Australie comme nouvelle terre de déportation. Cette lenteur s'explique par la pénurie de fonctionnaires chargés d'assurer la continuité administrative du Gouvernement anglais. Des opposants au projet formulèrent des objections sur la capacité logistique de l'Angleterre à soutenir dans la durée un tel effort colonisateur, sur le coût élevé de l'opération en comparaison de celui qu'aurait entraîné la construction de nouvelles prisons, sur l'efficacité de la déportation pour la réhabilitation des prisonniers, ou sur l'effet catastrophique d'un tel débarquement pour la civilisation aborigène. Personne, cependant, à l'exception du Gouverneur de la nouvelle colonie, nommé le 26 septembre 1786, ne sembla s'inquiéter du manque de préparation de l'expédition.
1.1. LES PREMIERES ANNEES DE LA COLONIE

L'histoire de la colonisation européenne de l'Australie commença le 19 janvier 1788, avec le mouillage après 252 jours de mer à Botany Bay de la Première Flotte, qui transportait 736 convicts et une compagnie de Marines. Dans l'histoire de l'humanité, peu d'entreprises de colonisation ont fait face à autant d'adversité que celle-là, et l'impréparation caractérisée qui marqua son organisation n'a pas épargné l'une des fonctions centrales de toute société, et

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a fortiori de toute colonie pénitentiaire: le maintien de l'ordre et l'application de la loi. Les deux premières années de l'histoire de la NouvelleGalles du Sud furent placées sous le signe d'une famine chronique, due à la convergence de deux facteurs principaux: les difficultés de lancement d'une agriculture garante de
l'autosubsistance de la jeune colonie

inéluctable diminution des vivres - d'une part, et l'isolement de la colonie d'autre part, renforcé par une conjonction d'incidents techniques ayant rendu impossible tout ravitaillement extérieur. L'échec des premières récoltes peut d'abord être attribué à un sol sablonneux et bien moins fertile qu'espéré. De plus, si l'on com}ltait parmi les convicts de nombreux travailleurs agricoles 2t, un seul avait de réelles compétences agronomiques mais manquait néanmoins d'expérience. Enfin, seulement un tiers des convicts était en état de travailler aux champs, ce qui limitait d'autant la production. Afin de suppléer au manque de nourriture, le Gouverneur Phillip envoya deux navires en mission de ravitaillement, mais ils firent tous deux naufrage25, privant la colonie de moyens de transport adaptés à la haute mer, et faisant dépendre sa survie de l'arrivée de nouveaux vaisseaux de prisonniers. Les vivres de la Première Flotte avaient été prévus pour durer deux ans, mais leur pourrissement prématuré et l'infestation de vermines plongèrent la colonie dans une situation précaire, exacerbant les tensions sociales dans cette communauté carcérale vivant en complète autarcie. Aucun colon libre ne faisait partie du premier voyage, et la Nouvelle-Galles du Sud se trouva être la seule colonie anglaise peuplée exclusivement de prisonniers et de leurs gardiens. La faim ne faisait toutefois pas de distinction, et I'humanité du Gouverneur Phillip l'amena à fixer des rations identiques pour les convicts et leurs geôliers. Les officiers se voyaient attribuer des jardins potagers entretenus par les convicts, mais il leur était impossible de se prémunir contre le vol de leurs légumes, denrée précieuse dans un univers où le scorbut frappait même sur la terre ferme. Les vols se multiplièrent, perpétrés par les convicts aussi bien que par les soldats, ce qui
24

-

et

la

lente

et

A partir d'un registre qui recense les professions déclarées de 190 prisonniers

masculins faisant partie du premier voyage, Hughes constate que 44 pour cent d'entre eux étaient des travailleurs ruraux et que 12 pour cent étaient sans emploi. R. Hughes, The fatal shore, op. cit., p. 74. 25 M. Bernard, Histoire de l'Australie, L'Harmattan, 1995, p. 14.

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conduisit le Gouverneur à créer la première force de police australienne. Si le Gouverneur avait reçu du Gouvernement anglais le mandat explicite d'établir des institutions judiciaires calquées sur les principes et les lois de l'ancien monde26, aucune disposition n'avait été prise relativement à l'organisation d'une force de police. Les soldats devaient pourvoir à cette tâche dans l'esprit des hommes politiques anglais. Ce manque d'intérêt pour l'organisation d'une force de police doit être analysé à la lumière de l'environnement et de l'expérience des législateurs de 1787. Par le passé, les convicts cédés aux grands propriétaires américains étaient surveillés par des contremaîtres. Par conséquent, les parlementaires ne virent certainement aucune objection à ce que les troupes de marine assurent cette fonction dans une colonie dont ils imaginaient mal qu'elle puisse accueillir des hommes libres. Qui plus est, les fonctions policières telles qu'eUes étaient conçues à la fin du XVIIIe siècle n'avaient rien de commun avec le mandat des polices contemporaines. Il n'existait pas d'exemple d'une force de police moderne et professionnelle, l'expérience menée à Londres par John et Henry Fielding, et connue sous le nom de Bow Street Runners, ne s'apparentant qu'à une démarche intermédiaire et inaboutie. La police métropolitaine de Dublin existait bien depuis 1786, mais son caractère militaire conforta certainement les parlementaires dans leur projet de confier les missions de police à la soldatesque. L'indiscipline des soldats et leur ressentiment à l'égard des convicts firent bientôt sentir les limites d'une telle démarche. Les Marines comprenaient mal qu'on les affecte à des fonctions carcérales ou policières. Appuyés par leurs officiers, ils insistèrent pour n'effectuer qu'un service de garnison. Ils ne pouvaient tolérer de voir les grisonniers bénéficier des mêmes rations alimentaires qu'eux 7, mesure d'équité imposée par le Gouverneur Phillip lors des périodes de disette les plus féroces. La rigueur des punitions imposées aux militaires, qui étaient soumis à un règlement disciplinaire

26

Le 25 avril 1787, le Parlement anglais vota une loi établissant deux tribunaux dans la future colonie de Nouvelle-Galles du Sud. Le premier tribunal avait compétence sur les affaires criminelles, et le deuxième tribunal avait compétence sur les affaires civiles. 27 Et ceci, alors même, que de nombreux prisonniers étaient dispensés des travaux pénibles en raison de leur état de santé.

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différencié de celui des convicts mais néanmoins draconien28, finit d'ancrer parmi les soldats un profond sentiment d'injustice, peu à même de les désigner comme des candidats idéaux à la fonction policière. Les patrouilles militaires s'avéraient d'une totale inefficacité et la pendaison pour vol de nourriture, en mars 1789, de six soldats, illustra cette déliquescence du corps chargé du contrôle social. Cela conduisit le Gouverneur à former, le 7 août 1789, une garde de nuit composée de douze détenus à la conduite jugée irréprochable, et placée sous l'autorité de l'assesseur militaire29. Ces hommes, communément désignés par le terme de « constable », avaient pour mission de surveiller les entrepôts de nourriture, le bien le plus précieux de la colonie, ainsi que les lieux d'habitation, et d'arrêter toute personne prise en flagrant délit de vol- quelle que fut sa qualité - ainsi que tout soldat violant le couvre-feu imposé par le Gouverneur. De même, une patrouille maritime fut formée, composée également de prisonniers de confiance, et fut chargée d'empêcher toute évasion par la mer. L'ironie de l'histoire et des circonstances uniques ont ainsi fait d'une poignée de convicts anglais les premiers policiers australiens. Cette décision apparemment paradoxale illustre la gravité de la situation dans la jeune colonie et le nombre réduit d'options à la disposition des autorités. De l'avis même du Gouverneur Phillip, le succès fut immédiat et les vols cessèrent pendant quelques mois. Cependant, le renversement de situation introduit par l'octroi de pouvoirs de police à certains convicts fit naître un fort ressentiment parmi les soldats, et bientôt, le Gouverneur, à la demande expresse du Commandant militaire, dut retirer aux convicts de la garde de nuit la possibilité de contrôler les militaires30. Lorsque le Gouverneur Phillip retourna en Angleterre en 1792, le spectre de la famine avait définitivement disparu, et la colonie était sur la voie de l'autosubsistance. Environ 3000 personnes cultivaient près de 690 hectares, et 1600 hectares supplémentaires avaient été alloués à des colons31. Après le départ de Phillip, les officiers assumèrent
28

Ainsi, alors que les convicts étaient fouettés à l'aide d'un « chat-à-neuf-queues », les Marines devaient affronter le redoutable «chat militaire », réputé bien plus douloureux. 29 Sur la proposition d'un convict nommé John Harris. 30 Ainsi, les membres de la garde de nuit ne pouvaient plus arrêter que les soldats pris en flagrant délit de vol ou de toute autre activité illégale. 31 A. G. L. Shaw, The story of Australia, Faber, 1972, p. 42.

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la direction administrative de la colonie jusqu'à l'arrivée du Gouverneur Hunter, en septembre 1795. Celui-ci fut frappé par l'omniprésence de l'alcool dans la colonie, et par l'étendue des conséquences physiques et morales de sa consommation excessive. L'alcool importé assumait une telle place dans la société coloniale qu'il avait acquis le statut de monnaie d'échange, y compris pour le paiement des salaires des agents de police32. Les officiers s'étaient alloué le monopole de son importation33 et en tiraient des bénéfices colossaux, ce qui leur valut le surnom de Rum Corps. Malgré la résistance prévisible de ces derniers, le Gouverneur fit de la lutte contre l'alcoolisme une priorité, insistant auprès des magistrats et des constables pour qu'ils fassent preuve de la plus grande rigueur en ce domaine. L'inefficacité des policiers dans la lutte contre une criminalité galopante conduisit le Gouverneur Hunter à réorganiser la police de Sydney: en novembre 1796, il décida de renforcer les effectifs de la garde de nuit en demandant aux habitants de chacune des différentes divisions administratives de la ville de désigner en leur sein trois hommes de valeur sur le modèle de nombreuses paroisses anglaises - afin qu'ils assument les fonctions de veilleur de nuit. Cette charge qui leur était conférée pour une durée de douze mois était assumée en compensation de quelques avantages en nature. Les deux groupes de veilleurs, bien que distincts, assuraient les mêmes fonctions et travaillaient en étroite coopération. Cette innovation n'eut pas les effets escomptés, en raison de l'incompétence des veilleurs désignés par leurs pairs. En 1798, le Gouverneur décida d'adapter l'organisation policière à la croissance de la population et à l'expansion géographique de la colonie. Il créa des arrondissements administratifs, dans lesquels étaient nommés respectivement les trois piliers de tout système pénal: un magistrat, un policier et un geôlier. En novembre 1797 et en décembre 1798, Hunter fit procéder à la désignation des nouveaux constables, espérant que les nouveaux agents seraient plus efficaces que leurs prédécesseurs. La persistance d'un niveau de criminalité élevé, attribué aux habitants de la colonie mais également aux marins des navires qui mouillaient dans la baie de Sydney, lui infligea un cruel démenti et il évoqua en public la possibilité
32

G. M. O'Brien, The Australian police forces, Oxford University Press, 1960, p. 14. Ce monopole avait été conçu initialement pour protéger les officiers de la colonie contre la spéculation des capitaines de bateaux marchands, tentés de réaliser de confortables profits par la vente de biens de consommation courante à des prix élevés. 33

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que les agents de police34 placés sous ses ordres soient d'une rare incompétence ou bien corrompus35. La prise de fonctions du Gouverneur King marqua le début d'une complexification croissante des institutions et de l'administration, entraînant un déclin relatif des préoccupations moralisatrices des dirigeants. La menace interne qui inquiétait les autorités était de nature politique, et, en 1806, le Gouverneur lança une campagne qui associait l'armée à des milices paramilitaires afin d'écraser la rébellion de dissidents Irlandais. Le 13 août 1806, le Capitaine Bligh - l'ancien Commandant du Bounty - assuma les fonctions de Gouverneur. Deux ans plus tard, le 26 janvier 1808, il fut renversé par un coup militaire car il menaçait la prééminence de l'aristocratie militaire sur les lucratifs échanges commerciaux de la colonie. Le Gouvernement anglais ne toléra pas cet état de fait et envoya le Colonel Macquarie prendre le poste de Gouverneur, accompagné d'un régiment qui lui était entièrement dévoué. Le court intermède militaire avait affaibli la colonie, et le Gouverneur trouva à son arrivée une administration gangrenée par la corruption et l' inefficacité, qu'il s'employa à remettre en ordre de marche. Afin de limiter la dépendance financière de la colonie, le Gouverneur avait établi le Colonial Police Fund, qui était alimenté par des taxes douanières. Cette nouvelle source de revenus était principalement destinée à financer le fonctionnement de la police et la construction de prisons, mais permit également la mise en chantier de vastes infrastructures qui auraient auparavant nécessité l'autorisation préalable et l'octroi de prêts du Gouvernement anglais36. Comme chacun de ses prédécesseurs l'avait fait avant lui, Macquarie tenta de réformer la police, en promulguant les premiers règlements de police de la ville de Sydney et en augmentant les effectifs grâce aux nouvelles ressources financières. Pour la première fois, l'organisation, les pouvoirs et les missions d'une police placée expressément sous le contrôle d'une autorité civile étaient énumérés avec précision37, reflétant la volonté du pouvoir politique d'affermir son contrôle sur une population encore composée
34

35

Ceux directement recrutés par l'administration coloniale comme ceux désignés par les habitants de Sydney. B. Swanton, The police of Sydney, 1788-1862, Australian Institute of Criminology,
1984, p. 18.

36

G. M. O'Brien, The Australian police forces, op. cit., p. 16. 37 B. Swanton, The police of Sydney, 1788-1862, op. cit., p. 27-36.

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en majorité de convicts ou d'anciens convicts. La ville fut divisée en cinq districts, possédant chacun leur cantonnement et leurs constables, placés sous les ordres d'un Superintendant de police, désigné par le Gouverneur. Ce Superintendant, qui était également magistrat de la colonie, tenait du Gouverneur le pouvoir de juger et de punir tout convict, vagabond ou homme libre. Cette confusion des fonctions policière, judiciaire et punitive, largement influencée par le caractère pénitentiaire de la colonie, le mode de désignation des chefs de la police et des considérations d'ordre économiques, persista pendant de nombreuses années. Les districts ruraux ne furent pas touchés par cette réforme et la police y resta placée sous le contrôle exclusif de magistrats nommés par le Gouverneur. En 1819, le Commissioner Bigge fut envoyé par le Gouvernement anglais afin d'évaluer le fonctionnement de la colonie et son état général38. Ses conclusions soulignèrent la faiblesse et l'inefficacité d'une police décentralisée et il recommanda la désignation d'un chef de la police unique ayant autorité sur tous les districts de Nouvelle-Galles du Sud. Il remit également en question la capacité du Superintendant à faire appliquer les lois sur la consommation et la vente d'alcool, ses intérêts financiers dans le commerce des spiritueux lui paraissant pour le moins incompatibles avec sa fonction officielle. Les recommandations de décentralisation ne furent suivies d'aucun effet. En 1833, le Sydney Police Act, calqué en grande partie sur le Metropolitan Police Act de 1829, fut voté par le Conseil Législatif de la colonie et marqua la naissance en Australie d'une police moderne. Si certains articles de cette loi sont énoncés dans les mêmes termes que certaines dispositions du Metropolitan Police Acf9, son rôle principal était de renforcer et d'institutionnaliser l'autorité du magistrat. Ce dernier, qui était nommé par le Gouverneur, désignait à son tour autant de constables qu'il le jugeait nécessaire et disposait du pouvoir de diriger cette force ainsi que d'en promulguer les règles de fonctionnement. Contrairement à la situation londonienne, les magistrats de Sydney conservaient leurs rôles judiciaire et administratif, perpétuant pour quelques années encore la confusion des pouvoirs. Dans les
1. T. Bigge, Report of the Commissioner South Wales, Londres, 1822.
39
38

ofinquiry

into the state of the colony

of New

H. King,« Some aspects of police administration in New South Wales 1825-1851 »,
Historical Society, 1956, p. 218.

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zones rurales, la situation n'avait jamais varié, si bien que la Nouvelle-Galles du Sud possédait presque autant de forces de police que de districts, auxquelles venaient se rajouter des forces spécialisées. Parallèlement, les limites de la colonie étaient repoussées toujours plus loin, et de nouveaux foyers de peuplement avaient émergé, parfois à plusieurs milliers de kilomètres de distance.
1.2. L'EXTENSION DE SOUVERAINETE DU POUVOIR COLONIAL

A partir des années 1820, de nouveaux foyers de peuplement furent établis à Melbourne, Adélaïde, Moreton Bay et Swan River40, tandis que la population de la Terre de Van Diemen continuait d'augmenter. Cette extension territoriale répondait à plusieurs nécessités: il s'agissait d'abord de trouver des lieux de relégation aux convicts ayant commis un deuxième crime pendant leur peine initiale. Sydney, terre de déportation, avait elle-même besoin d'établir des prisons qui soient assez éloignées et difficiles d'accès pour éviter le retour d'éventuels fuyards. Mais afin de permettre leur ravitaillement et les transferts de prisonniers dans des conditions acceptables, ces établissements pénitentiaires pour récidivistes étaient placés en bordures côtières ou sur les berges des grands fleuves. Le second facteur d'extension de la souveraineté britannique sur le territoire australien a été la peur de voir des colons français s'y implanter. On a ainsi assisté au saupoudrage de foyers de peuplement sur les côtes australiennes, au Nord, au Sud et à l'Ouest de Sydney, au moindre signe d'intérêt manifesté par des navires arborant le pavillon français. L'Angleterre avait exclu tout partage du continent australien avec une autre puissance maritime européenne. Ces nouveaux centres, appelés à devenir !es capitales d'où se déploieraient par capillarité les futurs Etats australiens, ont rapidement eu à mettre en place des outils rudimentaires de régulation sociale, sous la forme notamment de forces de police. Si elles ont toutes été constituées suivant le modèle mis en œuvre à Sydney, on relève cependant de nettes disparités dans leurs répertoires d'action. Ces nuances peuvent être attribuées à des structures démographiques et
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Aujourd'hui

respectivement

Brisbane

et Perth.

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