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Corruption et politique en Europe du Sud

De
192 pages
Corruption, politique et démocratie. Yves Mény. Quel avenir pour la corruption ? Robert Bouchery. Argent sale : les juges ont-ils les mains liées ? Alain Vogelweith. Le bâtiment : victime, complice ou coupable. Léo Duquesne. La foncto Duquesne. La fonction publique territoriale face à la corruption. Entretien conduit par Jean-Paul Chagnollaud. Le servie central de prévention de la corruption. Pierre-Antoine Lorenzi. Le système mafia. Luciano Violante. L'indépendance de la magistrature italienne. Mario Vaudano. La corruption politique en Espagne. tradition et modernité. Antonio Elorza. Espagne : la corruption constituante". Gabriel Albiac. Grèce : états des lieux. Richard Someritis. Grèce : une économie parallèle. Entretiens conduit par Christophe Chiclet. Quelques repères en droit français. Le processus de paix au Proche-Orient. Jordanie : la paix pour le développement local. Bernard Lecat. La situation en Algèrie. Un blocage politique lourd de dangers. Anna Bozzo. Turquie. Entre Europe et dicature. Extraits du rapport de synthèse pour la confèrence euro-méditerranéenne de Barcelone présentés par Bernard Ravenel. Hommage à Jacques Berque. L'histoire et la danse présenté par Thierry Fabre. L'Espagne de la guerre d'indépendance à la guerre civile. La nation éclatée. Emile Témine.
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CONFLUENCES
Méditerranée

Revue trimestrielle
N°1S Eté 1995

Editions L'Harmattan
5-7 rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

CONFLUENCES
Méditerranée
Revue trimestrielle 5 rue Emile Duclaux 75015 Paris N° 15 Eté 1995 Fondateur Hamadi Essid (1939 - 1991)

Directeur de la rédaction Jean-Paul Chagnollaud Comité de rédaction Anissa Hanak (secrétariat de rédaction), Christian Bruschi, Christophe Chiclet, Régine Dhoquois-Cohen, Thierry Fabre, Alain Gresh, Bassma Kodmani-Darwish, Abderrahim Lamchichi, Bénédicte Muller, Bernard Ravenel Attachée de presse Sandrine Favre

Comité de réflexion James Aburizk, Adonis, Paul Balla, Elie Barnavi, Jean-Michel Belorgey, Mahmoud Darwish, Shlomo EI-Baz, Michel Jobert, Paul Kessler, Théo Klein, Clovis Maksoud, William Quandt, Madeleine Rebérioux, Edward Saïd, Pierre Salinger, Mohamed Sid Ahmed, Baccar Touzani Correspondants Anna Bozzo (Rome), Carole Dagher (Beyrouth), Beya Gacemi (Alger), Ruba Husary (Jérusalem) Jamila Settar-Houfaïdi (Rabat), Ridha Kéfi (Tunis) Lila Skarveli (Athènes), Baku Erwin (Tirana), Gema Martin Mufioz (Madrid)

Directeur

de la publication Denis Pryen

@ L'Harmattan, 1995 ISSN: 1148-2664 ISBN: 2-7384-3655-2

Sommaire
N°15 Eté 1995

Corruption et politique en Europe du Sud
Dossier préparé par Jean-Paul Chagnollaud et Bernard Ravenel

Avant-propos (7) Jen-Paul Chagnollaud et Bernard Ravenel Corruption, politique et démocratie (11) Yves Mény Quel avenir pour la corruption? (23) Robert Bouchery Argent sale: les juges ont-ils les mains liées? (33) Alain Vogelweith Le bâtiment: victime, complice ou coupable? (43) Léo Duquesne La fonction publique territoriale face à la corruption (51) Entretien conduit par Jean-Paul Chagnollaud Le service central de prévention de la corruption (59) Pien-e-Antoine Lorenzi Le système mafia (65) Luciano Violante L'indépendance de la magistrature italienne (75) Mario Vaudano La corruption politique en Espagne Tradition et modernité (83) Antonio Elorza Espagne: la corruption "constituante" (93) Gabriel Albiac Grèce: état des lieux (105) Richard Someritis Grèce: une économie parallèle (111) Entretiens conduits par Chrisophe Chiclet Annexes: Quelques repères juridiques en droit français (119)

Le processus de paix au Proche-Orient
Jordanie: la paix pour le développement Bernard Lecat (125)

La situation en Algérie
Un blocage politique lourd de dangers Anna Bozzo (133)

Turquie
Entre Europe et dictature Christophe Chiclet (143)

Document
Extraits du rapport de synthèse pour la conférence euro-méditérranéenne de Barcelone présentés par Bernard Ravenel (149)

Confluences

Culturelles

Hommage à Jacques Berque L'histoire et la danse (159) présenté par Thieny Fabre

Mémoire et histoire
L'Espagne de la guerre d'indépendance à la guerre La nation éclatée Emile Témime civile (169)

Notes de lecture (179) Faouzia Zouari - Christophe Chiclet - Bernard Ravenel - Abderrahim Lamchichi
Achat au numéro et bulletin d'abonnement page 184

La revue Confluences est publiée avec le concours du Fonds d'action sociale (FAS) et du Centre national du livre (CNL)

Avant-propos

Les rapports entre corruption et politique ne peuvent se réduire à l'idée qu'il n'y aurait, ici ou là, que quelques accidents fortuits liés aux pratiques de tel ou tel décideur politique ou économique. TIs relèvent en fait de tout un système qui met en jeu une série de facteurs essentiels au bon fonctionnement de la démocratie. En ce sens, son émergence apparaît comme le signe de graves dysfonctionnements de l'ensemble d'un système politique. A chaque fois, devant une opinion publique tour à tour incrédule, choquée et finalement écœurée, la "représentation" de la corruption met en scène cinq personnages: deux jouent à huis clos - l'élu, et l'entrepreneur - tandis que le troisième - le juge - cherche à pénétrer les secrets de ce trop discret duo. Les deux autres sont plus extérieurs: le fonctionnaire et le journaliste. L'élu qui prend l'initiative de ces malversations ou qui se laisse entraîner à de douteux procédés, peut vouloir uniquement servir son parti dans cette quête d'argent toujours recommencée comme il peut aussi trafiquer pour son propre compte. La différence entre les deux situations est aussi indiscutable sur le plan théorique qu'elle est difficile à opérer dans la pratique: comment en effet déceler à quel moment commence l'enrichissement personnel d'un homme qui va, par ailleurs, aussi profiter des avantages que lui procure le pouvoir? Pour aussi difficile qu'elle soit à établir concrètement, cette distinction a cependant un sens qu'il convient de garder à l'esprit: celui qui a trouvé des moyens pour faire rentrer de l'argent dans les caisses de son parti n'est pas pour autant un voyou qui ne songe qu'à ses intérêts personnels. Dans les affaires qui ont éclaté en France ces dernières années, on a même vu de vrais militants ayant agi en toute bonne conscience, dans le procès Urba par exemple; à ces hommes-là, outre leurs activités illégales pour "la cause" qu'ils croyaient défendre, on peut tout au plus reprocher une excessive naïveté, qu'ils ont d'ailleurs payé très cher en découvrant - trop tard l'étendue du cynisme de certains qu'ils avaient pris si longtemps pour leurs "camarades". L'idéal-type de l'élu ne se réduit pas seulement à cette distinction car il y a encore beaucoup plus important et finalement plus grave: le rapport au pouvoir. Comme on le découvrira en lisant les articles de ce dossier qui nous viennent de quatre pays de l'Europe du sud (France, Espagne, Italie, Grèce), les affaires ont "prospéré" surtout dans des configurations où se sont construites des concentrations de pouvoirs parfois extrêmement puissantes. L'élu n'est plus alors seulement celui qui travaille pour son parti dans un cadre démocratique; il devient le relais d'une organisation dont le but exclusif est de conserver à tout prix W 15 Eté 1995

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oserait-on dire - le monopole du pouvoir conquis pourtant de manière démocratique. Dans cette perspective, la corruption n'est plus ce moyen douteux, paradoxal et à la (très grande) rigueur compréhensible, de trouver des fonds pour que vive la démocratie, mais bien au contraire pour que son principe fondamental - la libre alternance des majorités soit rendu impraticable même si naturellement il est sans cesse réaffirmé. Dans un contexte marqué de spécificités historiques déterminantes, cet élu existe, par exemple, en Italie: membre de la Démocratie chrétienne ou du parti socialiste, pour lui la corruption était un élément du système avec toutes les compromissions que cela impliquait, en particulier avec la mafia. Luciano Violante le montre bien dans l'entretien qu'il nous a accordé (Le système mafia). Il se rencontre aussi en Espagne comme le démontre Gabriel Albiac (La corruption constituante). La perspective historique espagnole étant, par ailleurs, retracée par Antonio Elorza (Tradition et modernité). . L'entrepreneur poursuit une toute autre logique: il lui faut impérativement obtenir des marchés dans une situation où la concurrence est devenue encore plus âpre ces dernières années en raison de la crise économique. Dans cette implacable compétition, les marchés offerts par les collectivités publiques représentent un enjeu considérable. Dans ces conditions, l'entrepreneur a besoin de l'homme politique. Ils disposent chacun d'un pouvoir décisif dans des registres différents mais complémentaires. L'un dispose de ressources que l'autre n'a pas. L'entrepreneur a de l'argent mais pas le pouvoir de décision, l'élu détient ce pouvoir mais est financièrement démuni. L'échange est tentant. Et c'est bien là que s'insère l'acte de corruption. Les sommes en cause étant bien souvent énormes, la méthode des commissions, dans ses innombrables formes, est incontournable; dans certains cas, elle est même officialisée dans la loi, avec tous les effets pervers que cela génère... Chaque situation nationale et locale a ses spécificités mais, d'une manière ou d'une autre, la même question est posée: l'entrepreneur est-il victime, complice ou coupable? Ce thème mériterait à lui seul tout un dossier; nous l'avons abordé dans une série d'entretiens avec des entrepreneurs français qui tous ont voulu conserver l'anonymat. L'auteur de l'article qui en fait la synthèse, lui-même travaillant dans le bâtiment, a lui aussi préféré signer sous le pseudonyme de Léo Duquesne. A côté de ces deux personnages qui jouent les rôles principaux, il ne faut pas oublier un troisième qui se trouve, de par ses fonctions, dans une situation délicate quand ce genre d'affaires survient: le fonctionnaire. Il est celui qui doit d'abord servir la collectivité dans laquelle il travaille; le technicien qui met en œuvre les grandes orientations décidées par les élus; il a vocation à conseiller, à gérer, à appliquer et en définitive à obéir quel que soit l'élu avec lequel il est amené à collaborer. Dans les affaires de corruption, le fonctionnaire se retrouve donc dans une position très délicate. Dès lors qu'il se refuse à devenir complice, et évidemment dans l'hypothèse où il sait ce qui se passe, son choix est limité: se taire, dénoncer ou partir. Se taire, constitue l'attitude peut-être la plus sûre pour celui qui tient à sa carrière mais elle comporte à terme bien des
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risques sans parler de son coût moral pour ceux qui ont un certain sens de l'éthique. Dénoncer, implique de disposer de preuves précises et d'une forte capacité de résistance dans une bataille qui ne peut qu'être rude. Partir, est sans doute la décision la plus pertinente puisqu'elle permet d'éviter les lourds écueils des deux autres possibilités. Naturellement, tout ceci ne prend tout son sens que par rapport aux règles et aux pratiques en cours dans chacun des pays concernés; nous n'avons fait qu'esquisser la démarche du côté de la fonction publique territoriale française; particulièrement révélateur des difficultés qu'ils rencontrent est le fait que les fonctionnaires contactés ont voulu conserver l'anonymat pour participer à la table ronde que nous avons organisée avec eux (La haute fonction publique territoriale face à la corruption). L'autre personnage principal qui se situé en dehors de ce huis clos est donc le juge. Sans lui et le pouvoir qu'il représente, il n'y aurait aucune possibilité de lutter contre la corruption. Cela pose donc en fait la question capitale de son statut dans une démocratie. Bien que l'indépendance de la justice - pilier majeur d'un authentique Etat de droit - soit proclamée dans toutes les démocraties, elle est pourtant malmenée de bien des façons au point que de nombreuses affaires ont été partout "étouffées": en France comme en Espagne, en Italie comme en Grèce. Mais pas de la même façon. Outre la question centrale du statut de la magistrature et de ses liens avec l'exécutif, il existe une multitude de moyens qui permettent aux politiques d'empêcher les juges de faire leur travail. C'est, à nos yeux, une dimension essentielle du problème de la corruption. Une démocratie qui accepte de porter atteinte à l'indépendance de ses juges est une démocratie qui renie ses propres fondements. C'est donc une dérive particulièrement grave. Alain Vogelweith, juge d'instruction en France, et Mario Vaudano, juge en Italie, mettent à nu les règles et les pratiques de leurs systèmes judiciaires respectifs. Il en ressort notamment que le système italien dispose d'une plus grande indépendance à l'égard de l'exécutif que le système français. Cela permet de mieux saisir certains aspects de la formidable vague qui, à l'initiative des juges de l'opération "Mains propres", a emporté tant de corrompus, dont certains, comme on le sait, ont occupé les tout premiers rôles. Bettino Craxi par exemple, réfugié en Tunisie depuis plus d'un an, reconnu coupable de corruption, a déjà été condamné deux fois par contumace à un total de quatorze ans de prison ferme. La situation de la justice paraît assez préoccupante en Grèce et, dans une certaine mesure aussi, en Espagne où les juges doivent prendre beaucoup de risques pour faire leur métier dès qu'ils ont à traiter d'une affaire de corruption où des politiques sont impliqués. Dans les situations où le rapport de forces est défavorable au juge, celui-ci trouve un allié de poids avec l'entrée en scène du dernier personnage de cette représentation: le journaliste. Comme plusieurs des études présentées ici le montrent, il est clair que la liberté de la presse est un élément souvent décisif de lutte contre la corruption; elle permet de remettre en cause des situations bloquées par un pouvoir confisqué par
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quelques uns qui se croient alors tout permis. Se croire tout permis est en fait l'aboutissement d'un processus d'abandon des valeurs fondamentales qui fondent la démocratie. Le pouvoir n'est plus considéré comme un moyen d'action au service de la cité mais comme un moyen au service de ses propres intérêts. Sa conservation devient un but en soi, quelles que soient les méthodes utilisées. L'éthique est alors oubliée voire méprisée comme si son respect n'avait été nécessaire que dans la phase de conquête du pouvoir. Cette étape achevée, certains pensent qu'il est possible de piétiner leurs propres valeurs de référence comme si elles étaient devenues obsolètes, inutiles et encombrantes pour jouir de la plénitude du pouvoir. Cette attitude, malheureusement trop répandue, a fait déjà beaucoup de dégats un peu partout. Non seulement, parce qu'elle contribue à créer un climat délétère qui banalise la corruption pour en faire une pratique presque ordinaire à laquelle seuls les naïfs renonceraient, mais aussi et surtout parce qu'elle sape complètement les bases mêmes de la démocratie. Dans une configuration économique déjà lourde de difficultés de tous ordres pour des millions de gens, le spectacle de cette corruption est dévastateur: comment en effet continuer à croire en des représentants politiques qui bafouent les valeurs au nom desquelles ils ont été élus. Il ne faut pas s'étonner ensuite de la montée de mouvements populistes qui savent capitaliser des voix en répondant à leur façon à la désespérance d'un grand nombre qui croit à quelques idées simples et fondamentales. C'est en raison de l'enjeu que constituent aujourd'hui ces problèmes que nous avons voulu apporter des élements de réflexion en sollicitant des auteurs qui, d'une manière ou d'une autre, avaient eu l'occasion d'en traiter directement, chacun dans son rôle. Outre les articles déjà évoqués, nous avons demandé à Yves Mény de nous tracer l'indispensable cadre théorique (Corruption, politique et démocratie), à Robert Bouchery de nous dire ce qu'il pensait de l'avenir de la corruption, à Pierre-Antoine Lorenzi de nous présenter le service de prévention de la corruption dont il est le secrétaire général et enfin, à Richard Soméritis de faire un état des lieux de la corruption en Grèce, thème ensuite approfondi par deux entretiens réalisés à Athènes auprès de responsables politiques. Même s'il reste encore beaucoup à faire pour combattre la corruption, nous avons le sentiment que la valeur de la légalité, à laquelle les pouvoirs publics doivent être d'abord soumis, a été réhabilitée ces dernières années en Europe du sud, en particulier grâce au remarquable travail effectué par les juges. Le rôle accru du droit dans le fonctionnement réel de l'Etat démocratique auquel nous assistons dans ces pays nous paraît porteur d'avenir pour l'ensemble des pays méditerranéens car les solutions aux crises que traversent beaucoup d'entre eux sont liées aussi à l'établissement ou au rétablissement de l'Etat de droit démocratique. IP. C. et B. R.

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Corruption,

politique et démocratie

Yves Mény

La question de la corruption n'est pas nouvelle en soi et depuis le moment même où s'est constituée une société politique, c'est-à-dire un espace qui ne s'identifie ni aux individus en tant que tels ni à la sphère privée des groupes ou des communautés, la corruption a constitué un problème potentiel. Certes tous les systèmes politiques n'y ont pas prêté la même attention. Mais là où la division entre sphère politique et sphère marchande a été érigée en principe, là où l'intérêt public se distingue des intérêts privés, là où l'Etat a fait reculer le patrimonialisme, le clientélisme, le népotisme, alors la corruption est considérée comme une pathologie. Ce qui est vrai de la Rome de Cicéron - encore que de manière très imparfaite - l'est encore bien davantage des systèmes de gouvernement modernes fondés sur des règles (la représentation, la séparation des pouvoirs) et des principes (la vertu civique) incompatibles avec la trahison des devoirs de leur charge par les hommes politiques ou les "civil servants". Mais précisément en raison de cette incompatibilité entre l'Etat libéral démocratique et certaines pratiques considérées comme illégitimes, la mise au jour de comportements corrompus est source de scandale. La découverte des hiatus entre le monde idéal proclamé par les démocraties et les pratiques réelles est d'autant plus déstabilisante que la solidité d'un système politique réside dans sa légitimité fondée sur des règles ou des institutions (l'élection par exemple) et sur des valeurs. Car, contrairement à une idée reçue ce n'est pas sombrer dans l'idéalisme ou le moralisme que de rappeler que les systèmes politiques en général et les démocraties en particulier sont fondés sur un ensemble de valeurs plus ou moins complexes qui les sous-tendent et les
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Il

soutiennent. Comme le rappelait Giovanni Sartori dans sa Théorie de la démocratie: "Politique et éthique ne sont ni identiques ni isolées l'une de l'autre dans des compartiments étanches. Et le difficile problème de leurs relations devient insoluble si nous l'abordons de trop loin comme nous le faisons lorsque nous réduisons la politique aux seuls faits et besoins bruts et situons toutes les valeurs par définition dans le champ de la morale. Je crois que pour comprendre les liens entre la politique et la morale, il faut comparer des éléments comparables, c'est-à-dire les valeurs politiques et les valeurs." 1 La reconnaissance que les systèmes politiques, à commencer par les démocraties, sont fondés sur des valeurs dont la violation fragilise la légitimité implique que la corruption ne soit pas considérée comme un phénomène secondaire, un mal bénin et inévitable qu'il faudrait certes combattre mais en sachant qu'il est impossible de l'éradiquer. Pas plus que l'attitude cynique qui se satisfait d'une pathologie inhérente à l'exercice du pouvoir, l'analyse fonctionnaliste qui souligne les "mérites" d'une corruption censée "huiler" les rouages de systèmes bloqués ne saurait répondre au défi que représente la corruption. Destructrice de l'Etat, même dans sa version dictatoriale ou autoritaire, la corruption est mortelle pour les régimes démocratiques qui ne savent pas réagir à temps. A ce stade, il convient d'approfondir l'analyse en précisant la définition de la corruption et en s'interrogeant sur son ampleur aujourd'hui.

Qu'est-ce que la corruption?
Définir la corruption n'est pas aisé compte tenu précisément des variations culturelles dans la hiérarchie des valeurs, dans la définition réciproque du public et du privé, dans l'attitude plus ou moins laxiste des élites et de l'opinion publique. La corruption peut être définie comme un échange clandestin entre deux "marchés", le "marché politique et/ou administratif' et le marché économique et social. Cet échange est occulte car il viole des normes publiques, juridiques et éthiques et sacrifie l'intérêt général à des intérêts privés (personnels, corporatistes, partisans, etc.). Enfin, cette transaction qui permet à des acteurs privés d'avoir accès à des ressources publiques (contrats, financements, décisions,...), de manière privilégiée et biaisée (absence de transparence, de concurrence) procure aux acteurs publics corrompus des bénéfices matériels présents ou futurs pour eux-mêmes ou pour l'organisation dont ils sont membres. La corruption s'exprime donc avec intensité à l'interface du public et du privé et en particulier dans les secteurs où le décideur public n'est pas soumis à des règles totalement contraignantes. La corruption, dans un Etat de droit démocratique, n'a que de rares occasions de se développer là où le fonctionnaire ou l'homme public ne peut que répondre positivement au citoyen si les conditions requises sont réunies: la
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délivrance d'un passeport, le paiement de prestations sociales sont soumises à des règles strictes qui ne laissent guère de marge d'appréciation au fonctionnaire. En revanche, la petite et la grande corruption peuvent se glisser là où le décideur dispose d'un pouvoir discrétionnaire: apprécier une invalidité physique qui donne lieu à pension, choisir le "meilleur" contrat, décider de l'affectation des crédits d'investissement sont des décisions qui ne peuvent être enfermées dans des procédures quasi automatiques et laissent une marge de manœuvre non négligeable aux fonctionnaires ou aux hommes politiques, en particulier si des règles de procédure - qui sont censées garantir le due process of law - ne sont pas respectées dans leur lettre ou leur esprit. Une telle définition est à la fois plus flexible que celles qu'opère habituellement le droit (qui distingue par exemple la concussion ou l'ingérence de la corruption proprement dite) et plus étroite que le sens originaire qui définit comme corruption toute altération d'un état premier considéré comme pur ou idéal. Elle présente ainsi l'avantage de couvrir la diversité des hypothèses de corruption tout en n'étant pas étroitement conditionnée par des considérations juridiques ou culturelles qui, par la force des choses, sont sujettes à de fortes variations dans l'espace et dans le temps. Une définition commune à l'ensemble des terrains explorés ne signifie pas pour autant qu'il y ait identité des problèmes, des situations et des perceptions. Entre la Grande-Bretagne qui a réussi dans une large mesure à éradiquer la corruption (encore que certaines pratiques poseraient quelques problèmes éthiques sur le Continent) et le Japon où la corruption politique semble a way of life, entre la culture bureaucratique allemande et l'arrangiarsi de l'Italie, les contrastes sont saisissants. Mais au-delà de ces différences liées au processus de construction démocratique, au développement de la bureaucratie et aux cultures nationales apparaissent des points de repère communs ou des constantes: les mécanismes d'échange, de don et de contre-don, les formes résiduelles de patrimonialisme ou les structures archaïques ou modernisées du népotisme ou du clientélisme. Et au-delà du fonctionnement des mécanismes et des institutions, la corruption met en péril les valeurs mêmes du système: la démocratie est frappée au cœur. La corruption en effet substitue les intérêts privés à l'intérêt public, sape les fondements de l'Etat de droit, nie les principes d'égalité et de transparence en favorisant l'accès privilégié et secret de certains acteurs aux ressources publiques. Il est sans doute encore plus difficile de mesurer son ampleur et de répondre aux questions que posaient Ruud Koole et Peter Mair en 1994 en présentant l'édition du Political Data Yearbook, à propos de la corruption et des scandales. "Scandals can be seen as proof of both the manufunctioning and the good functioning of the political system. They illustrate the malfunctioning, but the very fact that they are disclosed shows that the political system is willing (albeit sometimes reluctantly) to deal with these aberrations. The question remains, though, why scandals are so frequently reported today. It is because morals standards have changed?
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It is because volatility is higher, which induces fierce campaigning, including the exposure of scandals in order to disqualify the opponent? In other words are there more scandalous acts in politics nowadays than in former days or are these kinds of acts simply more often disclosed than before ?" Il est malheureusement impossible de répondre scientifiquement et empiriquement à cette question tant les paramètres à prendre en considération sont multiples. Car si d'un coté l'on peut prétendre que les exigences civiques sont supérieures aujourd'hui à celles d'hier, si l'on peut souligner le rôle accru de la presse et l'indépendance majeure du pouvoir judiciaire, on peut, de l'autre côté de la balance mettre en lumière le rôle considérable des Etats dans l'économie, le poids des mafias désormais planétaires et quasi-institutionnalisées dans des pays comme le Japon, l'Italie ou les ex-pays socialistes, l'ampleur des flux financiers et de la spéculation internationale. Mais s'il est exclu de donner une mesure quantitative fiable du phénomène, je soutiendrai que la corruption a connu un développement important au cours des deux dernières décennies en raison de changements structurels profonds et qu'elle constitue un danger important pour le bon fonctionnement voire la vie des nations démocratiques.

L'ampleur et le développement de la cOITuption
Deux interprétations également difficiles à vérifier empiriquement sont généralement offertes pour expliquer l'explosion du phénomène de la corruption dans les pays développés en général et dans les démocraties en particulier. La première insiste sur la réalité du phénomène et son ampleur dans l'absolu. Selon cette première version, la corruption de la dernière décennie est sans précédent depuis au moins la seconde guerre mondiale tant elle a pris un caractère général et quasi-systématique. Selon la seconde version, la multiplication des affaires et des scandales ne serait qu'un effet d'une attention accrue des médias et d'une vigilance renforcée de l'appareil judiciaire. Comme dans d'autres domaines, une répression plus active a pour effet mécanique de faire croître les statistiques de la délinquance. Comme en l'état actuel de nos informations ces propositions ne sont pas falsifiables, il est probablement plus utile d'approfondir ces deux interprétations qui d'ailleurs, à mon avis, sont plutôt complémentaires que contradictoires. Si la première hypothèse est la bonne, quels seraient les éléments qui pourraient justifier la récente amplification de la corruption? Pour ma part, j'en vois au moins trois et la liste n'est certainement pas exhaustive: la profonde transformation des modes de régulation économique, la disponibilité des acteurs à accepter le jeu de la corruption, les opportunités enfin qui se sont offertes aux acteurs publics et privés de la corruption. Les modes de régulation économique ont connu une transformation
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aussi radicale qu'universelle au cours des quinze ans qui viennent de s'écouler. Le libéralisme du XIXème siècle par ses excès et ses crises avait suscité une série de révolutions sans précédent: appropriation des moyens de production par l'Etat dans les pays socialistes, interventionnisme public dans les Etats capitalistes couplé avec un développement remarquable et continu du "Welfare State". Tout une partie de cet édifice érigé au cours du dernier siècle et en particulier depuis les années 30 est en train d'être balayé par la nouvelle vague néo-libérale. Rien ni personne n'a pu y résister. Les pays socialistes se sont effondrés en 1989 et ceux qui se dénomment encore tels sont plus proches du modèle despotique oriental de Montesquieu que d'une dictature du prolétariat conforme aux canons du marxisme. Les pays capitalistes sont tous engagés dans un fantastique désengagement marqué par les privatisations, la dérégulation et l'internationalisation des échanges. Les systèmes de protection sociale sont soumis à des tensions quasi insupportables. Les pays en voie de développement enfin suivent avec peine le même chemin dicté par les experts de la banque mondiale et du FMI appuyés par les créanciers occidentaux. Si les critiques radicales de l'école du "Public Choice" à l'égard de l'interventionnisme étatique soupçonné d'inefficacité, de collts inutiles et de corruption avaient été fondées, on aurait pu s'attendre à ce que la corruption soi-disant engendrée par l'excès de régulation cesse ou diminue. Or c'est tout le contraire qui s'est produit. Les observations faites par Luigi Manzetti à propos de l'Amérique du Sud pourraient être transplantées mot pour mot dans le contexte de systèmes plus développés ou plus démocratiques: "The fiscal crisis inherited from previous administrations changes corruption dynamics by reducing the corrupt politician's traditional resources. The need arises to substitute old sources of illicit payments, based on government intervention in the economy, with new means. Economic deregulation and the privatization of State enterprises offers such an opportunity when pursued within a political system lacking transparency. This can be accomplished by manipulating the norms for the transfer of government assets to the private sector in return for kickbacks. In addition, as many structural reforms are rushed through via excessive orders, corrupt politicians can sell privileged information to entrepreneurs prior to a reform on solicit bribes to make exceptions to the new rules." Cette profonde transformation des règles du jeu économique a multiplié les opportunités de corruption. En effet, le bouleversement des situations acquises, voire des rentes du passé a créé les conditions de situations spéculatives où il était possible d'acquérir rapidement et sans besoin de beaucoup de travail ou de capital des bénéfices considérables. Les ressources-clefs pour les acteurs étaient celles de l'information et de l'accès dans des systèmes où la dérégulation créait des espaces de pouvoir discrétionnaire. Ces nouvelles opportunités du coté du marché rencontraient de nouvelles occasions du côté du politique: le besoin d'accroître les ressources des partis afin de compenser le déclin des militants et l'augmentation des dépenses électorales. Parfois ce
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phénomène général était accentué - par exemple en France, en Italie, en Grèce, en Espagne - par l'arrivée au pouvoir de forces politiques longtemps exclues et désireuses de profiter des bénéfices qu'octroie le pouvoir, tous les bénéfices. Dans cette conjoncture fluide, de nouvelles structures d'articulation entre la sphère publique et privée se sont faits jour. L'homme politique s'est défini de plus en plus comme un entrepreneur (au sens économique du terme) et les entrepreneurs économiques traditionnels ont cédé la place à une nouvelle espèce d'agents économiques caractérisés par leur capacité de "bargaining", d'intermédiation, de "brokerage". L'Etat et en particulier l'Etat de Droit repose sur la dé-personnalisation des relations sociales, tout comme le marché. Comme le soulignait Max Weber dans Economie et Société: "La communauté du marché, en tant que telle, est le plus impersonnel des rapports de la vie pratique dans laquelle les hommes peuvent se trouver. (...) Le marché est en opposition complète avec toutes les autres communalisations, qui présupposent une fraternisation personnelle." La période des années 80 se caractérise au contraire par l'affirmation des liens d'allégeance, par la personnalisation des relations sociales, par les structures de solidarité inter-personnelle fondée sur des intérêts idéologiques, politiques ou financiers communs. A situation nouvelle, hommes nouveaux: une nouvelle levée de politiciens allait s'ajuster aux nouvelles données de la politique et de l'économie. Car pour que la corruption se développe, il faut aussi que des individus soient disponibles pour ce type d'échange social. Donatella della Porta a bien mis en évidence le profil de ces nouveaux acteurs réunis dans les "Comitati d'affari" de la corruption en Italie. Ces hommes pressés se servent de la politique comme d'un moyen rapide de mobilité sociale à travers notamment l'enrichissement. Ils correspondent au profil de ceux que Rogon et Laswell ont appelé les "gains politicians", des spéculateurs en politique en quelque sorte dont la réussite publique se double de fructueux avantages privés. Bien souvent d'ailleurs les affaires de corruption ont mis en lumière l'absence de scrupules de jeunes turcs mélant affaires et politiques symétriquement. On trouve le même profil d'aventuriers des affaires dans le secteur privé. Et parfois comme l'illustre la carrière mouvementée de Bernard Tapie en France, affaires et politique sont profondément imbriquées au point qu'on ne sait plus très bien à quoi attribuer la fortune ou les infortunes du personnage, l'économie faisant fructifier le politique et vice-versa. A ce point, la distinction du public et du privée s'efface tant la fortune privée ou l'accession à des postes importants dans l'administration ou la politique sont mutuellement dépendantes. Même si les formes de cette imbrication sont diverses d'un pays à l'autre (pantouflage en France, privatisations en Grande-Bretagne, secteur para-public en Italie) les structures de base sont similaires. Comme l'analyse Alessandro Pizzorno, cette nouvelle classe politique arrogante a d'autant mieux accepté les pratiques de la corruption que le coût moral qui lui est habituellement lié s'était considérablement dévalué. Dans une version cynique du monde et
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de la politique, il était devenu banal que la fin justifie les moyens. Et aux modes traditionnels de relations fondés sur des règles, des normes et des principes se sont substitués des pratiques fondées sur l'échange (non seulement monétaire mais social au sens le plus large du terme), le "give and take", un système de "trade off' généralisé. La disponibilité à la corruption n'est pas seulement affaire d'appât du gain individuel. Elle est aussi le reflet d'un changement des valeurs dominantes et surtout de leur hiérarchie mutuelle. Une seconde hypothèse interprétative que je n'évoquerai que très rapidement attribue l'ampleur de la corruption contemporaine à l'intérêt accru des médias pour les scandales et à l'activisme des magistrats. Cette thèse ne manque évidemment pas de matériaux pour appuyer sa démonstration. En particulier, en Espagne, en France, en Italie, une partie de la presse s'est montrée particulièrement virulente à l'égard des socialistes au pouvoir. Les journaux de droite notamment, ont dénoncé vigoureusement les travers de quelques politiciens socialistes, tels El Monda en Espagne, Le Figaro ou la presse d'extrême-droite en France. Mais ce serait pratiquer une analyse réductrice que d'y voir un simple phénomène d'opposition idéologique. Des journaux de centre-gauche comme El Pais en Espagne, La Repubblica en Italie, Le Monde ou Libération en France ont pratiqué de plus en plus un journalisme d'investigation à l'anglo-saxonne dénonçant aussi bien les turpitudes de la gauche que celle de la droite. Ne voir dans la multiplication des enquêtes de presse qu'une forme de "trash news" est aussi réducteur que contraire à la réalité des choses. La comparaison parfois faite avec les journaux du soir britanniques spécialisés dans les affaires de "sun, sex and crown" est absurde. Il est toutefois évident que la nature de l'information a changé et en particulier la division public/privé n'est plus seulement variable d'un pays à l'autre. Elle a changé de nature, la sphère privée de la vie des hommes publics tendant à être complètement absorbée et effacée par la sphère publique. Les exemples en sont partout innombrables à commencer par les Etats-Unis où sévit depuis longtemps le passage au crible de la vie privée des hommes politiques jusqu'à la France traditionnellement moins exigeante mais où cette année, l'opinion publique a tout à la fois découvert de nombreux aspects de la vie privée de M. Mitterrand et la feuille d'impôts des candidats à l'élection présidentielle: Deux premières absolues! Ce qui pendant longtemps, par convention ou par complicité implicite était considéré comme "off-limits" relève aujourd'hui de la presse quotidienne. Il en va largement de même de l'antienne familière sur les juges politisés et sur l'acharnement politique de ceux que leurs détracteurs appellent avec mépris les petits juges. Qu'il y ait eu ici ou là quelques excès n'est pas discutable. Que certains juges aient succombé à l'attraction des shows médiatiques ne fait pas de doute. Mais ces quelques débordements ne doivent pas faire oublier l'essentiel, c'est-à-dire le travail exemplaire accompli par de nombreux magistrats en dépit des pressions exercées sur eux. Chaque fois qu'un magistrat a pu mener à bien ses investigations, il a
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contribué à mettre à jour un ensemble de pratiques délictueuses ou déontologiquement incorrectes dont on soupçonnait l'existence mais dont même les observateurs les plus avertis ignoraient l'ampleur. Les juges, aux yeux de leurs détracteurs, ont eu un tort majeur: ils ont mis à nu des pratiques fondées souvent sur le consensus et la loi du silence des élites et révélé le décalage insupportable entre la rhétorique et les pratiques politiques. Ces opérations "Mani Pulite" étaient nécessaires tant la dégradation des mœurs politiques s'aggravait au fil du temps, des exigences croissantes des organisations politiques et des mauvaises habitudes. Sans doute, et en dépit des problèmes que pose toute opération de ce genre à mi-chemin entre la catharsis collective et les pratiques de démonisation -, un tel processus était-il inévitable. Mais n'en méconnaissons pas les dangers et les risques de dérive pour les institutions, les partis, le système démocratique dans son ensemble. Je voudrais souligner ici combien une dénonciation hâtive et sommaire de la corruption peut contribuer à alimenter des pulsions populistes peu favorables à l'épanouissement des valeurs démocratiques.

L'impact de la corruption sur le système politique: la montée du populisme
La corruption n'est pas seulement une relation dyadique entre corrupteurs et corrompus mais une relation triangulaire dans laquelle à l'occasion du scandale ou de la révélation des faits cachés, apparaît l'opinion, les citoyens. Dans un système de corruption extrême et pratiquée quasiment à visage découvert, la relation entre élus et citoyens est estompée par une relation de dépendance personnelle et clientéliste qui détruit le lien civique remplacé par l'allégeance. Cette communauté délinquante ne se brise que lorsque l'efficacité distributive du système corrompu s'épuise faute notamment de ressources suffisantes. Là en revanche où la corruption fait scandale, c'est le lien de confiance entre élites et électeurs qui s'affaiblit ou se rompt. Même si la corruption n'est que l'un des ingrédients qui ont contribué à la disqualification du politique, du moins joue-t-elle un rôle non négligeable dans la montée du populisme dans de nombreux pays européens et dans le défi qu'il représente pour les élites et les institutions démocratiques. Le concept de populisme est de plus en plus largement utilisé aujourd'hui aussi bien pour désigner la montée de nouvelles formes de nationalisme dans les anciens pays socialistes d'Europe de l'Est que pour caractériser le discours radical des Républicains américains ou de Ross Perrot ou pour désigner les mouvements protestataires qui affleurent un peu partout en Europe de l'Ouest. L'indéfinition du concept explique sans doute son succès car elle peut permettre de redonner un semblant d'unité et de cohérence à une réalité
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multiforme et éclatée. Peter Wiles dans l'ouvrage collectif dirigé par Ionescu et Gellner est probablement celui qui approche le mieux la question en soulignant que le populisme "is a syndrom, not a doctrin". Parmi les éléments qui le caractérisent, il souligne un certain nombre d'éléments dont je retiendrai les 5 suivants d'une longue liste de 24: 1 - Populism is monalistic rather programmatic 2 - Populism is loosely organized and ill-disciplined: a movement rather than a party 3 - Its ideology is loose 4 - Populism is anti-intellectual 5 - Populism is strongly opposed to the establishment. J'y ajouterai pour ma part que le populisme comporte souvent une composante nationaliste, protectionniste voire raciste et xénophobe. Enfin, à la différence d'autres mouvements ou idéologies, ceux qui sont considérés comme populistes par leurs adversaires ne s'identifient pas eux mêmes comme populistes. Et la qualification de populisme ou de populistes est généralement associé à une connotation négative. Etrange destin d'un qualificatif dérivé de ce peuple qui sert au contraire de fondement mythique et de légitimité aux institutions démocratiques. Le même mot peuple devient ainsi un enjeu de conflit et de compétition entre ceux qui exercent le pouvoir au nom du peuple et ceux qui rétorquent "nous sommes le peuple". C'est autour de cette notion de peuple que sera tentée une reconstruction de l'univers politique: au clivage horizontal classique qui oppose les classes ou plus prosaïquement les partis (gauche contre droite), le populisme substitue le clivage vertical "eux-nous", le monde de l'immense majorité d'une part celui des élites qui gouvernent d'autre part. La perspective n'est plus comme dans un système représentatif classique de substituer une élite à une autre, mais de chasser l'élite au pouvoir et de confier la direction des affaires au peuple. Cette dimension protestataire et anti-élitiste s'incarne dans des slogans ou mots d'ordre simples qui mettent tous sur la nécessité de chasser les détenteurs du pouvoir. "Sortez les sortants", proclamaient les Poujadistes français des années 50; "Tous pourris", répètent De Villiers et Le Pen; "Donnez un grand coup de balai", insiste le Vlaams block; "Fuori i politici di Roma", hurlaient les militants de la Ligue lombarde. Ce discours simplificateur s'appuie sur une vision moralisatrice du monde: la partie saine, courageuse, travailleuse du peuple qui a conservé les vertus nationales contre la minorité exploiteuse, technocratique, profiteuse, interlope et corrompue au pouvoir. Le mot est jeté: corrompus. Dans l'opposition manichéenne du bien et du mal, du "peuple et des gros", des gouvernants et gouvernés, la corruption vient à point nommé disqualifier des élites: non seulement elles ont capté le pouvoir à leur profit, non seulement elles sont incapables de comprendre et de gérer les problèmes du peuple, mais de surcroît elles sont corrompues. Ce discours moralisateur peut d'autant mieux s'affirmer qu'il répond à un autre discours moralisateur, celui tenu par les élites dirigeantes qui, en fonction de leurs choix politiques ou idéologiques insisteront tantôt sur
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