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Décentralisation et gouvernance locale au Sénégal

De
268 pages
Cet ouvrage relate l'histoire administrative du Sénégal depuis l'époque des empires en passant par la période coloniale. La décentralisation territoriale est une réalité au Sénégal depuis une trentaine d'années. Animé d'un souci constant entre rigueur scientifique et contextualisation des pratiques sur le terrain, l'auteur éclaire d'une vision nouvelle ce processus qui est encore très mal compris par ceux-là mêmes qui sont chargés de l'appliquer sur le terrain.
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DÉCENTRALISATION ET GOUVERNANCE LOCALE AU SÉNÉGAL Quelle pertinence pour le développement local?

Etudes Africaines Collection dirigée par Denis Pryen
Déjà parus Camille KUYU, Les Haïtiens au Congo, 2006. Adama GA YE, Chine - Afrique: le dragon et l'autruche, 2006. Ali CISSÉ, Mali, une démocratie à refonder, 2006. Jerry M'PERENG DJERI, Presse et histoire au CongoKinshasa, 2006. Fériel BELCADHI, L'image de la Côte d'Ivoire dans le quotidien Le Monde, 2006. Théo DOH-DJANHOUNDY, Autopsie de la crise ivoirienne. La nation au cœur du conflit, 2006. Georges Niamkey KODJO, Le royaume de Kong), 2006. France MANGHARDT, Les enfants pêcheurs au Ghana, travail traditionnel ou exploitation, 2006. Viviane GNAKALÉ, Laurent Gbagbo, pour l'avenir de la Côte d'Ivoire,2006. Daniel Franck IDIATA, L'Afrique dans le système LMD, 2006. Enoch DJONDANG, Les droits de l'homme: un pari difficile pour la renaissance du Tchad et de l'Afrique, 2006. Abderrahmane N'GAÏDE, La Mauritanie à l'épreuve du millénaire. Ma foi de « citoyen », 2006. Ernest DUllY, Le pouvoir est un service, le cas Laurent Gbagbo, 2006. Léonard ANDJEMBE, Les sociétés gabonaises traditionnelles, 2006. Gaston M'BEMBA-NDOUMBA, Les Bakongo et la pratique de la sorcellerie, 2006. Mouhamed Lemine Ould EL KETT AB, Ouadane, port caravanier mauritanien, 2006. Mouhamed Lemine Ould EL KETTAB, Facettes de la réalité mauritanienne, 2006. A. C. NDINGA MBO, Introduction à I 'histoire des migrations au Congo-Brazzaville. Les Ngala dans la cuvette congolaise. xvrf-}{J)f siècles, 2006. Pierre N'GAKA, Le droit du travail au Congo Brazzaville, 2006.

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Djibril DIOP

DÉCENTRALISATION ET GOUVERNANCE LOCALE AU SÉNÉGAL Quelle pertinence pour le développement local?

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; FRANCE
L'Uannaltan Hongrie
Espaee L'Harmattan Kinshasa

75005 Paris

Konyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

Fac..des

Sc. Sociales, Pol. et Adm. ; BP243, KIN XI de Kinshasa

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

L'Harmattan Burkina Faso 1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

Université

- RDC

À mes parents À mes amis À tous les acteurs de la décentralisation et du développement local au Sénégal

www.librairieharmattan.com harmattanl@wanadoo.fr diffusion.harmattan@wanadoo.fr @ L'Harmattan, 2006 ISBN: 2-296-00862-3 EAN : 9782296008625

DlèCENTRALlSATION

ET GOUVERNANCE

LOCALE AU StNÉGAL

Ell

SIGLES ET ACRONYMES
ACDI ADC ADM ADRAO AGE AEF AFD AFDS AFVP AGETIP AJCn AMS ANCAR AOF APR APCR APRODAK APROFES ARD ARD-Inc ASC ASUFOR AVD BA CC BAD BCI BATV BICIS BM BNDS BOAD BSD

Agence Canadienne de Développement International Agence de Développement Communal Agence de Développement Municipal Association pour le Développement de la Riziculture en Afrique de l'Ouest Administration Générale et de l'Équipement Afrique Équatoriale Française Agence Française de Développement Agence du Fonds de Développement Social Association Française des Volontaires du Progrès Agence d'Exécution de Travaux d'Intérêt Public Association des Journalistes et Communicateurs en Décentralisation Association des Maires du Sénégal Agence Nationale de Coopération et d'Assistance Rurale Afi-ique Occidentale Française Association des Présidents de Région Association des Présidents de Conseil Rural Agence Pour la Propreté de Dakar Association pour la Promotion de la Femme Sénégalaise Agence Régionale de Développement Associated Recherch of Development (actuellement DG-FELO) Association Sportive et Culturelle Association des Usagers des Forages Ruraux Association Villageoise de Développement Bureau d'Appui à la Coopération Canadienne Banque Africaine de Développement Budget Consolidé d'Investissement Bureau d'Aménagement des Terroirs et Villages Banque Internationale du Commerce et de l'Industrie du Sénégal Banque Mondiale Banque Nationale de Développement du Sénégal Banque Ouest Africaine pour le Développement Banque Sénégalaise de Développement

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CA CADAC CAEL CAR CC CDC CDD CER CERP CES CETF CFA CFD CFE CGU CIRAD CIV CLD CLS CNCAS CNCR CNUEH CODESRIA CONSERE COPARE CPA CPRS Cr CR CRA CRD CSCL CVD DAGAT DCF DCL DCNEC DDL DEA DEPONAT DISC

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Comité d'Arrondissement Communauté des Agglomérations de Dakar Comité d'Appui aux Élus Locaux Centre d'Animation Rurale Crédit Communal Communauté Des Communes Comité Départemental de Développement Centre d'Expansion Rurale Centre d'Expansion Rural Polyvalent Comité Économique et Social Centre d'Enseignement Technique Féminin Centre de Formation Agricole Coopération Française de Développement Contribution Forfaitaire des Entreprises Contribution Globale Unique Centre International de Recherche Agricole pour le Développement Comités Inter-Villageois de concertation Comité Local de Développement Comité Local de Santé Caisse Nationale de Crédits Agricoles du Sénégal Conseil National de Concertation des Ruraux Centre des Nations Unies pour les Établissements Humains Conseil Africain pour la Recherche en Sciences Sociales Conseil Supérieur pour l'Environnement et les Ressources Naturelles Système de prêt d'argent du FED Centre de Perfectionnement Agricole Centres de Promotion et de Réinsertion Sociale Communauté rurale Conseil Régional Centre Régional d'Animation Comité Régional de Développement Conseil Supérieur des Collectivités Locales Comité Villageois de Développement Direction ses Affaires Générales et de l'Administration Territoriale Direction de la Communication et de la Formation Direction des Collectivités Locales Direction du Centre National d'État Civil Direction du Développement Local Diplôme d'Études Approfondies Déclaration de Politique National de l'Aménagement du Territoire Programme Décentralisation et Initiatives de Santé Communautaire

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ONER OSRP
ENAM

Direction Nationale de l'Expansion Rurale Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

École Nationale d'Administration et de Magistrature ENOA/GRAFSAHEL Environnement et Développement du Tiers-Monde

FAD FAI FAO FOC FOO FOS FOL FECL FED FEM FENU FFE FGAV FIDA FIL FIS FKA FMI FNAS FNGPF FNPEF FNPJ FNRA FONGS GEC GIE GPF GRS GTZ IFAN IGR IMF IPA

Fonds Africain de Développement Fonds d'Appui à l'Innovation Fonds des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture Fonds de Concours Fonds de Dotations Fonds de Développement Social Fonds de Développement Local Fonds d'Équipement des Collectivités Locales Fonds Européen de Développement Fonds pour l'Environnement Mondial Fonds d'Équipement des Nations Unies Fondation Friedrich Ebel1 Forum sur la Gouvernance en Afrique Fonds International pour le Développement Agricole Fonds d'Investissement Local Fourniture d'Infrastructures et de Services Fondation Konrad Adenauer Fonds Monétaire International Fédération Nationales des Artisans du Sénégal Fédération Nationale des Groupements de Promotion Féminin Fonds National de Promotion de l' Entrepreneuriat Féminin Fonds National de Promotion de la Jeunesse Fonds National de Recherche Agricole et Agro-forestier Fédération des Organisations Non Gouvernementales Groupement d'Épargne et de Crédit Groupement d'Intérêts Économiques Groupement de Promotion Féminine Groupe de Réflexion Stratégique du Parti Socialiste Coopération allemande au Développement Institut Fondamentale d'A frique Noire Impôt Général sur le Revenu Impôt sur le Minimal Fiscal Indicateur de Pauvreté Alimentaire

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IPH IPM IPRES IRD ISRA JICA LD / MPT LIFE MIOSES NDI NPA OACP OB OCA OCB ODECAV OMD OMVS ONAS ONCAD ONG OP PAC PADDEL PADELU PADEN PADLOS PADMIR PAES PAMU PAPEL PAQPUD PAS PATCL PCR PDEF

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Indicateur de Pauvreté Humaine Indicateur de Pauvreté Monétaire Institut de Prévoyance Retraite du Sénégal Institut Française de Recherche pour le Développement Institut Sénégalaise de Recherche Agricole
Agence Japonaise de Coopération Internationale

Ligue Démocratique / Mouvement pour le Parti du Travail Programme Fonds d'Appui aux Initiatives Locales Mission socioéconomique pour la vallée du Sénégal National Democratic Institute Nouvelle Politique Agricole Office d'Aménagement et de Construction de Paris Organisation de Base Office de Commercialisation Agricole Organisations Communautaires de Base Organisation Éducative d'Activités de Vacances Objectifs du Millénaire pour le Développement Organisation de Mise en Valeur du Fleuve Sénégal Office National de l'Assainissement du Sénégal Office Nationale de Commercialisation Organisation Non Gouvernementale Organisation Paysanne Programme d'Appui aux Communes Projet d'Appui à la Décentralisation et au Développement local Programme d'Appui au Développement Local Urbain Projet d'Appui à la Décentralisation Projet Développement Local Programme d'Appui à la Décentralisation en Milieu Rural Projet d'Amélioration de l'Enseignement Supérieur Programme d'Amélioration de la Mobilité Urbaine Projet d'Appui à l'Élevage Projet d'Assainissement des Quartiers Périurbains de Dakar Plan d'Ajustement Structurel Programme d'Accompagnement Technique des Collectivités Locales Président de Conseil Rural Programme de Développement de l'Éducation et de la Formation

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PDRG PD RH POIS PDS PDU PELP PLD PLPFJ PME PMF / FEM PMI PNAE PNC PNDL PNIR PNUD PNUE PPP POGV P~S PR PROI PREP PRODAM PROMER PROWALO PS PS ID E L PSSA PTlP PUD PVNU RADBES REGEFOR RESOPP RGHP RIPAS RNEL

Plan de Développement Intégré de la Rive Gauche Programme de Développement des Ressources Humaines Programme de Développement Intégré de la Santé Parti Démocratique Sénégalais Plan de Développement Urbain Programme Élargi de Lutte contre la Pauvreté Plan Local de Développement Projet de Lutte contre la Pauvreté en faveur des Femmes et des Jeunes Petite et Moyenne Entreprise Programme Micro-Finance du Fonds Mondial pour l'Environnement Petite et Moyenne Industrie Plan National d'Action pour l'Environnement Programme de Nutrition Communautaire Plan National du Développement Local Programme National d'Infrastructures Rurales Programme des Nations Unies pour le Développement Programme des Nations Unies pour l'Environnement Plafond Pluriannuel de Planification Programme d'Organisation en Gestion Villageoise Plan d'Occupation des Sols Parti de la Réforme Plan Régional de Développement Intégré Projet de Renforcement de l'Économie Populaire Programme de Développement Agricole de Matam Projet de Micro-Entreprises en Milieu Rural Projet pour la régénération des forêts du Walo Parti Socialiste Programme Sectoriel d'Intervention pour le Développement Local Programme Spécial de Sécurité Alimentaire Plan Triennal d'Investissement Publics Plan Urbain de Développement Programme Volontaires des Nations Unies Réseau Africain de Développement à la Base Réforme de la Gestion des Forages Ruraux Réseau des Organisations Paysannes et Pastorales Recensement Général de la Population et de l'Habitat Revue des Institutions Politiques et Administratives du Sénégal Réseau National des Élues Locales

SAED Société de d'Aménagement et d'Exploitation du Delta et de la valIée SAFFEFOD Société Africaine Formation pour le Développement

Ell
SCAC SDAD SDER SFD SIUP SODEFITEX SODEVA SONATEL SONEPI SRAT SRD SRDB TVA

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Service de Coopération et d'Action Culturelle Société de Développement et d'Aménagement Urbain Société Nationale de Développement Rural Système Financier Décentralisé Système d'Information Urbain Populaire Société de Développement des Fibres Textiles Société de Développement Agricole Société Nationale de Télécommunication Société Nationale d'Exploitation et Production industrielle Schéma Régional d'Aménagement du Territoire Société Régionale de Développement Société Régionale de Développement de Base Taxe sur la Valeur Ajoutée Union des Associations d'Élus Locaux Unité de Compte Union Européenne United States Agency for International Development Zone d'Aménagement Concerté

UAEL
DC DE USAID ZAC

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LEXIQUE Aménagement du territoire: politique volontaire s'appliquant à établir et assurer l'égalité des chances et l'égalité de vie entre les hommes et les régions d'un pays par une répartition équilibrée de la population et des activités de divers ordres sur l'ensemble du territoire national. Circonscription administrative: unité géographique dans laquelle s'exerce l'autorité de l'État à travers ses représentants. Les circonscriptions administratives du Sénégal sont: l'arrondissement, le département et la région. La circonscription administrative dispose d'aucune capacité juridique autonome. Clause générale de compétence: principe de répartition des compétences, en vertu duquel, la collectivité locale bénéficie d'une présomption générale de compétence ou compétence de droit commun, c'est-à-dire d'une compétence indéterminée dans son étendue mais déterminée dans une consistance par le principe de spécialité. Collectivité locale ou territoriale: communauté sociale infra-étatique, qui, ayant pour assise une fraction directe du territoire national et pour lien une identité collective locale dotée de la personnalité morale lui permettant de gérer ses propres affaires. Au Sénégal, les collectivités territoriales sont: la commune, la commune d'arrondissement, la communauté rurale et la région. Décentralisation: mode d'organisation institutionnelle qui consiste à faire gérer par des organes délibérants élus les affaires propres d'une collectivité territoriale; c'est-à-dire leurs intérêts généraux spécifiques. Par le procédé de la personnalité morale pour la gestion de leurs propres affaires est reconnue à des entités administratives autres que l'État et situées par rapport à lui dans toute relation de pouvoir hiérarchique.
Déconcentration: technique administrative de délocalisation de la gestion consistant à transférer aux représentants locaux de l'État, demeurant soumis à l'autorité hiérarchique centrale, le pouvoir de prendre certaines décisions. Gouvernance: ce concept est attesté en français depuis le XIIIe siècle, d'abord au sens de « gouvernement », puis (1478) comme synonyme de « bailliage» dans certaines villes de Flandres et de l'Artois, puis (1679) au sens de chargé de gouvernante ». Tous

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ces sens peu à peu sortis de l'usage. Aujourd'hui, au Sénégal, le mot a été imposé par le Président Senghor pour désigner les services administratifs d'une région. Récemment, on s'est remis à l'employer en France avec à peu près son sens premier, qu'il a conservé en anglais (governance) depuis le XIV' siècle: « gouvernement, exercice de l'autorité, contrôle; méthode ou système de gouvernement ou de direction ».
Personnalité morale: reconnaissance à un groupement de personnes, un établissement, une association d'une personnalité juridique propre, c'est-à-dire une identité distincte de celle de ses membres. Ceux-ci peuvent changer dans le temps, la personne subsiste à l'État, des droits et obligations correspondant aux intérêts spécifiques de la personne morale et elle est limitée dans son exercice par le principe de spécialité.

Principe de spécialité: limite l'activité et la compétence des personnes morales, à l'exception de l'État, qui ont la souveraineté des actes se rapportant à la mission particulière qui est la leur. Les communes ne peuvent s'occuper que des questions d'intérêt communal. Principe de subsidiarité : principe selon lequel les compétences sont attribuées à l'instance administrative, décentralisée élue ou nommée, la plus proche et la mieux à même de les exercer.
Allocation compensatrice: est une subvention que l'État central accorde aux collectivités locales à titre de compensation des compétences transférées.

L'indicateur de pauvreté humaine: s'attache aux déficits rencontrés dans trois domaines essentiels de l'existence qui sont: le dénuement en terme de survie, le dénuement en terme d'instruction et le dénuement en terme économique qui comprend le pourcentage de personnes qui n'ont pas accès à l'eau potable, aux services de santé, à l'assainissement et à la nutrition. L'indicateur de pauvreté monétaire: calculé en fonction du pourcentage d'individus qui ne peuvent se procurer la somme de 392 F Cfa / jour. L'indicateur de pauvreté alimentaire: ce seuil de pauvreté est calculé en fonction de la dépense mensuelle nécessaire, en F Cfa, pour se procurer la ration alimentaire minimum (2400 calories). Ce seuil est évalué en milieu urbain à 4 334 F Cfa et en milieu rural à 2 651 F Cfa.

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NOMS VERNACULAIRES Alamaan Almamy Ardo Asakal Batu Beyti Brak Coutumes Daour Diiwol ou Diwan Diom Elfeki Eliman Farba Fecere fuuta Fergankoobe Filol Foutankés Jaagaraf Jaaltaabe Jorn galle Jorn leydi Jorn wuro Kamalingou Korité
impôt titre du chef suprême du Fouta pendant la révolution titre donné au chef des Peuls redevance apparue avec la révolution Toroodo

Toroodo

assemblée de village terres confiées à la souveraineté de l'Almamy titre des rois du Walo
impôt versé à un souverain titre de noblesse province ou aire géographique propriétaire

titre donné au chef suprême de la province du Damga titre du chef des religieux ou qui conduit la prière titre de noble dans le Fouta avant la domination Deniyanke patiage du FOl/ta émigrés lors de déplacement du marabout El Hadji Omar vers l'Est, l'exode intronisation d'un chef les habitants de la région du Fouta titre du responsable des Ceddo ayant la responsabilité des terres responsable Ceddo chargé des berges des cours d'eau chef de famille propriétaire terrien chef de village
titre de noblesse elfitr ou fête de la fin du Ramadan

11III
Laamotoobe Lewre Leydi Luumo Madersa Muudou Horma

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éligible dans le système traditionnel au Fauta portion de terrain, parcelle terre ou zone marché hebdomadaire école arabe redevance de la terre versée à /'Almamy pendant la révolution Toroodo permettre aux troupeaux de pâturer après la récolte des champs droit d'investiture travailleur saisonnier titre des premiers chefs du Fauta, les Deniyanke
Aïd el kebir ou fête du mouton marabout fourrière Sous-groupe Haal Pular avec les Peuls ancien royaume localisé dans la zone avale de la vallée du fleuve Sénégal terre de culture dans la partie inondée par les crues annuelles du

Nayggol Ndôdi Nevétane Satigi Tabaski Thierno Tiwaande Toucouleur Walo walo

fleuve Sénégal.

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AVANT-PROPOS La décentralisation territoriale est une réalité au Sénégal depuis une trentaine d'années. Cependant il existe très peu d'études sur ce processus, pays où pourtant, on note une riche production en sciences sociales. En effet, au cours de nos recherches de thèse, nous nous sommes rendus compte qu'au Sénégal, il n'existe pas un document complet retraçant le processus de décentralisation depuis ses débuts à ce jour. À l'ENAM (École Nationale d'Administration et de Magistrature), institution qui forme gouverneurs, préfets et sous-préfets, c'est-à-dire les agents de l'administration territoriale, il n'existe aucun document cartographique présentant l'évolution des différents découpages du territoire sénégalais. En dehors de textes juridiques, de quelques commentaires et d'articles de journaux, on ne rencontre que très rarement une littérature relative à cette question et à ses implications sur les dynamiques socioéconomiques.

À partir de là, nous nous sommes interrogés: pourquoi à ce jour, sociologues et géographes en particulier, ne se sont-ils pas intéressés à cette dynamique? En même temps, on constate que cette réforme n'est connue que d'une certaine élite politicoadministrative et d'universitaires. Peut-on en conclure qu'elle n'est rien d'autre qu'une réforme pour une certaine classe sociale, excluant par conséquent l'essentielle de la population ?' Pourtant, base fondamentale des différentes orientations des politiques de développement de l'État sénégalais envers le monde rural ces trente dernières années, les implications de la décentralisation sont encore loin d'être pleinement évaluées. Cette conception reste pour l'essentielle idéologique, avec des terminologies échappant au commun des sénégalais. Mais, bien que de nature politique ou administrative, ce processus ne doit pour autant pas être abordé sous le seul angle du droit. Par ailleurs, compte tenu des mutations que connaît actuellement le monde rural sénégalais, la recherche à un rôle déterminant àjouer. Elle peut non seulement contribuer à comprendre les différentes dimensions, mais aussi, permettre de mieux prendre en compte la demande sociale, dans les politiques de développement. Elle peut permettre aussi de saisir les conditions d'intégration entre dynamiques du bas et politiques du

I.

Blulldo G.. 1998. Socio-anthropologie

de la décentralisation

en Afrique. IUED de Genève.

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haut. Ainsi, face aux nouveaux défis, renforcer les lieux de dialogue entre la recherche, l'administration, les collectivités locales et les partenaires socioéconomiques s'avère nécessaire. Comme objectif général, cet ouvrage entend apporter une contribution au débat pour une meilleure compréhension des dynamiques locales et des pratiques institutionnelles pour plus d'efficacité sur le terrain. Comme objectif particulier, il vise à combler un vide dans l'analyse de la dialectique décentralisation / développement local au Sénégal, notamment dans le cadre des politiques de lutte contre la pauvreté. Ainsi, il présente l'évolution du cadre général de ce processus dans lequel le Sénégal s'est engagé depuis plus de trente ans et ses implications. Dans cette perspective la question qui retiendra notre attention sera de voir quelle peut être la contribution du chercheur, le géographe en particulier, à la compréhension de tels processus?

« La patrie s'enracine dans le terroir. Elle se nourrit de la sève et des graines de ces derniers. Mais il faut un esprit de dépassement pour embrasser la volonté de vivre en commun ». Le Président SENGHOR Léopold Sédar, en visite dans le Sine en 1961.

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INTRODUCTION

C'est à partir du modèle historique que le territoire sénégalais a été construit. Par la suite il a fait l'objet de plusieurs bouleversements à tel point qu'on pourrait même s'interroger sur la durabilité des différents découpages territoriaux actuels. En effet, le territoire sénégalais, tel qu'il se présente aujourd'hui, est le fruit d'une longue évolution organisationnelle. Des provinces et royaumes du XVIII' siècle à l'organisation territoriale actuelle, en passant par la période coloniale, \' espace sénégalais a connu diverses mutations qui, à travers de multiples formes de gouvemance, l'ont façonné. L'année 1892 représente une date importante dans cette évolution. Elle consacre la pacification de presque tous les territoires et la reconnaissance par les chefs locaux de la domination française. Par différentes initiatives, les territoires conquis seront organisés, réorganisés pour mieux contrôler les velléités de résistance. C'est ainsi que la période coloniale a établi les bases structurelles de l'organisation administrative du territoire du Sénégal indépendant parallèlement la reconnaissance d'entités parcellaires distinctes de l'État commençait à prendre forme.
La décentralisation est perçue comme le modèle politico-administratifle plus conforme à la gestion pal1icipative des« affaires publiques» au niveau local. Car, si certaines tâches administratives ont pour objet de résoudre des problèmes d'envergure nationale et qui ne peuventtrouver de solution qu'à l'échelle de l'État, elles peuvent englober par ailleurs une multitude de problèmes locaux qui ne concement que les habitants d'une unité géographique déterminée. Leur prise en charge par un pouvoir de décision local serait l'idéal. Parmi les pays sahéliens engagés dans ce processus, le Sénégal occupe une place à part, tant pour ce qui a trait à l'ancienneté de son option, qu'à sa continuité dans le temps. Initié effectivement en 1972 par la loi 72-25 du 19 avril créant les communautés rurales, le processus de décentrai isation se poursu it. Les réformes institutionnelles de 1990 et de ] 996 sont venues renforcer cette dynamique, dotant le Sénégal d'une architecture décentralisée. Elles tont une répartition des différentes missions, d'une part entre l'État et les collectivités locales et d'autre part, entre ces demières, dans la perspective d'une meilleure hannonisation du développement. Ces réformes parachèvent ce processus aux yeux des autorités2. 11

2.

On voit qu'jln'en

est rien aujourd'hui

avec le nouveau projet de réforme du Président Wade.

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s'agissait là, par le biais d'un transfert de responsabilités, de l'échelon central au niveau local, d'engager les communautés locales à assumer un pouvoir autonome de gestion de leurs « propres affaires» dans la perspective d'un changement qualitatif et quantitatif voulu et vécu par elles. Les collectivités locales devraient ainsi contribuer de manière optimale au processus de développement socioéconomique du pays. Mais, processus complexe, la décentralisation se joue sur plusieurs registres qui vont du partage du pouvoir entre l'État et les entités décentralisées à la planification en passant par l'aménagement du territoire et la valorisation des ressources locales. Or la complexité de la structure sociologique locale combinée au désengagement de l'État à l'insuffisance des moyens humains et financiers, à la multiplication des acteurs sans coordination, représentent autant de défis et d'enjeux pour le développement local. En outre, il n'y a pas une bonne décentralisation sans une bonne déconcentration. Ce sont deux mamelles d'une même mère qui doivent agir de façon coordonnée et concertée pour que toute intervention au niveau local, puisse être efficace. Ainsi, la définition des territoires de l'action publique s'est accompagnée d'une mutation toute aussi radicale de la régulation territoriale. C'est dans ce double mouvement qu'on voit la question territoriale devenir à la fois objet et moteur de la gestion locale au Sénégal. En effet, aux différents découpages de l'espace national se sont adaptés divers types de gouvemance territoriale. Une fois le type de maillage retenu, les autorités élaborent des modèles de gestion qui semblent le mieux répondre à leurs attentes. Les mutations institutionnelles et sociopolitiques attendues sont comprises comme un élargissement de la démocratie participative pour stimuler la responsabilisation des acteurs à la base. Dans ce processus, on cherche aussi à rapprocher l'État du citoyen et à mieux enraciner la démocratie locale. On vise l'émergence d'un cadre institutionnel légitime et efficace pour promouvoir une gouvernance locale pour lutter contre la pauvreté. Mais aujourd'hui, les débats se focalisent autour des moyens, des compétences transférées et la délimitation des collectivités territoriales. En effet, le transfert de compétences doit nécessairement s'accompagner de moyens et d'une délimitation intériorisée d'un espace d'exercice de ces compétences. Or, sur le plan géographique et sociologique, les limites des circonscriptions territoriales restent encore floues, dans un espace à significations multiples pour les acteurs acquis à des logiques souvent différentes. Cette situation pose problème. Elle poserait d'avance la problématique de la pertinence d'un espace de souveraineté. De plus, l'exercice des compétences transférées appelle des moyens financiers et humains adéquats qu'on ne retrouve pas toujours au niveau local. On est frappé aussi par le décalage entre la rhétorique d'une certaine élite politico-administrative et les réalités pratiques du terrain. De même la carte administrative du pays laisse peser des doutes sur la finalité des entités retenues, le rôle et l'objectif de développement socioéconomique centré sur les collectivités locales.

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Ainsi, on peut s'interroger, à savoir, est-ce que la collectivité locale, telle que définie au Sénégal, est le cadre idéal pour l'enracinement de la citoyenneté et du développement? La multiplicité des acteurs de l'espace local complique également cette question du territoire. On y rencontre l'État à travers ses représentants (gouverneurs, préfets et souspréfet), les structures d'encadrement et d'appui (Sociétés nationales de développement, les CERP...), les projets ou programmes, les élus, les notables traditionnels ou encore les organisations de la société civile et les ONG ; autant d'acteurs très souvent sans coordination. La structure pyram idale à quatre échelons par la superposition de niveaux administratifs complique d'avantage cette situation au lieu de la rendre lisible. En effet, l'empilement résultant de l'érection de la région en collectivité locale en 1996, n'est pas pour éclaircir cette situation. La suppression d'un niveau ne permettrait-elle donc pas une meilleure définition des attributions et une répartition plus aisée des maigres ressources entre les diftërentes catégories de collectivités locales? Étant donné que l'espace, en particulier géographique, englobe toutes les dimensions de l'homme, il s'agit dès lors d'analyser cette problématique dans le contexte de la délocalisation du pouvoir central vers la périphérie et des enjeux qui l'entourent pour la mise en place d'actions de développement local. Il s'agira aussi de cerner les interfaces entre décentralisation et développement local sur la base d'hypothèses et de conditions pratiques de leur réussite et/ou de leur échec sur le terrain. Dans cette perspective, nous avons opté pour une analyse transdisciplinaire pour mieux cerner toutes leurs implications. Cet ouvrage se présente en trois parties: La première aborde successivement les différentes entités territoriales qui ont forgé, sur le plan historique, le territoire du Sénégal actuel et les formes de gouvernance locales qui se sont succédées dans le temps. Il s'agit de voir comment par le processus historique, le territoire sénégalais s'est formé et a été gouverné.
La seconde présente l'évolution du cadre institutionnel de la décentralisation les raisons qui la sous-tendent depuis l'indépendance à nos jours. à travers

La troisième, quant à elle, aborde les interfàces entre décentralisation et développement local, les opportunités, les contraintes, les enjeux et défis qui se posent dans la lutte contre la pauvreté.

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PREMIÈREP ARTIE

Héritages historiques de l'organisation du territoire sénégalais

Chapitre I Héritages de l'organisation du territoire national

Chapitre 2 Dynamiques territoriales et gouvernance locale pendantl 'ère coloniale

« ... Nous perdrions notre patrimoine culturel, notre mode de vie, notre perception de l'autre, des rapports humains ou sociaux. Ce n'est pas parce qu'un ajdcain devient ingénieur ou médecin qu'il lui faut initier l'individualisme européen et renoncer aux valeurs de solidarité qui sont à la base de la civihmtion traditionnelle dont il est issu. C'est pourquoi un État africain ne peut pas se construire sans celle déconcentration, cette décentralisation qui reconnaÎlune certaine autonomie aux collectivités de base» WADE Abdoulaye, 1988.

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I

CHAPITRE

HÉRITAGES DE L'ORGANISATION DU TERRITOIRE NATIONAL

Le Sénégal est un pays situé en Afrique occidentale. Il est limité au nord par la Mauritanie, à l'Est par le Mali, au Sud par la Guinée et la Guinée Bissao, au Sud-Ouest par la Gambie (enclavée) et à l'Ouest par l'Océan Atlantique. Avec ses 196720 km2, le Sénégal s'étend entre 180 et 24 ° de latitude Nord et Il ° et 170 de longitude Ouest. À la veille de la colonisation, loin d'être un territoire homogène, cet espace était caractérisé plutôt par une diversité de formes de gouvernance et de territoires. Il est risqué de chercher à fixer sur une carte administrative, les frontières de ces entités précoloniales dont les définitions territoriales étaient des plus vagues, mis à part quelques points de repères: cours d'eau, montagnes, arbres géants'. On avait surtout affaire à des « marches », à des zones tampons, très souvent remises en question. Dans la seconde moitié du XIX' siècle, par la force des armes tous ces royaumes et provinces finirent par être conquis par la France et ceci malgré une courageuse résistance des rois locaux.

A. Dispositions territoriales avant [a colonisation Avant la prise en main des territoires du Sénégal par le colonisateur, le pays était autrefois composé de royaumes et de provinces indépendantes constitués très souvent sur une base ethnique (carte I). Il compoliait entre autres: le Dj%ff, le Cayor, le Wa/o, le Bao/, le Fauta, le Gadiaga, le Gaboll, le Sine ou encore le Sa/oum. La société, quant à elle, était généralement divisée en plusieurs couches hiérarchiques. Il y avait d'un côté des nobles avec à leur tête, les familles régnantes, ensuite les hommes libres et de l'autre, les esclaves, à la base. Les hommes de castes (forgerons, griots,

3.

Cest le cas du grand tamarinier oÙ se rejoignaient Djolq{t: Martin Y J. S., 1989, p. 61.

les limites des royaumes

du Walo, du Cayor et du

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cordonniers) formaient un groupe à part. Dans les royaumes Wolof et Sérère, les femmes ont joué un rôle fondamental dans la vie politique. Pour être roi, le prétendant devait être né d'une princesse du sang des Guelaware pour ce qui est des Sérères. Tandis que chez les Wolofs, les seeurs ou tantes du roi portaient le titre de Linguère et exerçaient de grandes fonctions politiques et commandaient même des villages. Pendant toute cette période, en gros, neuf entités territoriales s'individualisaient dans l'espace sénégalais (Carte 2).

1. Le royaume du Walo Le royaume du Walo se confondait avec le Delta du fleuve Sénégal correspondant aux actuels départements de Saint-Louis et de Dagana. II était l'une des plus anciennes provinces du Sénégal. Il s'appelait autrefois Sungana. Il fut habité par la plupart des peuples sénégalais (Wolof, Sérère, Lébou) avant leur migration vers le Sud. Intégré dans un premier temps à l'empire du DjolofJ, il se libéra de la tutelle au milieu du XVIe siècle et devint un royaume indépendant. Son roi portait le titre de Brack et résidait tantôt à N'Diangué, tantôt à Khouma ou à N'Der. L'histoire du Walo fut continuellement troublée par les conflits dynastiques et les guerres étrangères. Sur le plan de la gouvernance, le Brack n'avait pas un pouvoir exclusif. II était nommé par les trois grands ministres qui dirigeaient en fait le royaume. Il s'agit du Diaodine qui avait la charge des terres du royaume, du Diogomaye qui gérait les affaires relatives au fleuve et du Maie sorte de ministre des finances. Le Brack était choisi dans trois familles rivales du clan MBociji qui se disputaient la conduite des affaires politiques du royaume. Chaque élection était l'occasion de disputes et chacun faisait appel à ses alliés extérieurs, notamment Maures du Trarza au Nord, Wolof Cayorien ou Djoloff Djoloffdu Sud et du Centre, ou encore Hal pulaar du Fouta à l'Est. Ces querelles intestines qui affaiblissaient le pouvoir central favorisèrent l'intervention des Maures du Trarza au XVIIe siècle. Ces derniers fmirent par conquérir le royaume. Mais, avec l'appui d'une colonne française, ils seront chassés au XVIIIe siècle par le Brack N'Diack Aram Bokar. Ce dernier vainquit aussi le Cayor où il imposa un Darnel. L'installation des Français à Saint-Louis à partir de 1659 favorisa, dans un premier temps, le pouvoir du Brack qui percevait des coutumes sur les traitants européens. Mais petit à petit, les Français intervinrent directement dans les affaires du royaume et finirent par imposer un allié comme Brack. C'est dans ce contexte que Faidherbe lutta contre les Maures du Trarza qui s'étaient rendus maîtres du Walo. Les Français parvinrent à faire destituer la reine Djim M'Bot M'Bodji, épouse du roi du

4.

La fameuse révolte des femmes de N' der « Tlatunder »restera comme le principal évènement historique de cette province.

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Trarza, Mouhamed El Habib et à la remplacer par Fora Penda. Mais l'immixion des Français dans les affaires intérieures du Walo devenait de moins en moins acceptée. C'est ainsi qu'une alliance entre Wolo-walo et Maures du Trarza assiégea Saint-Louis pendant longtemps. Ce qui donna un coup d'arrêt à l'offensive française. Finalement le Walo sera conquis par Faidherbe en 1856 et annexé à l'arrondissement de SaintLouis.

2. Le royaume du Djoloff Le royaume du Djoloffétait situé au centre du Sénégal. C'était l'une des plus vieilles monarchies du Sénégal, sous la direction d'un empereur appelé Buurba Pioloff. Ce dernier résidait à Tcheng. Par la suite, ses successeurs optèrent pour lieu de résidence, Koki ou Yang-Yang. Fondé par N'Diadiane N'Diaye, le Grand Djoloff, à son apogée entre XIII' et le XVI' siècle, recouvrait pratiquement l'ensemble des régions situées entre les vallées des fleuves Sénégal et Gambie. Toutes les provinces comprises dans ce vaste espace, notamment le Walo. le CayOl;le Baal, le Sine, le Saloum et une partie du Fouta devaient verser des tributs au Buurba Djoloff. L'activité principale de ses habitants était l'agriculture et l'élevage. L'empire du Djoloffétait peuplé de Wolofs, de Peuls et de Toucouleurs. Sur le plan de l'organisation du royaume, l'empereur était nommé par les grands dignitaires dont le plus important était le Diaraf diuu Rey (le Grand Diaraf) représentant des hommes libres, les diambours. Le Buurba Djoloff était assisté dans sa tâche par des chefs de provinces dont la Linguère (sœur ou tante du roi) et le Boumi, son héritier. Comme pays d'intérieur, le Djola.ff ne profita pas dans un premier temps, du grand commerce qui se faisait avec les européens sur la côte. \I fut ensuite affaibli par les conflits dynastiques de succession. Les provinces tributaires profitèrent ainsi de cette situation pour s'affranchir. C'est ainsi que dès 1549, le Cayor fut la première province à se libérer de la tutelle du Piola.!f et les autres provinces suivirent son exemple. Petit à petit l'empire fut disloqué et finit par devenir une petite province après plusieurs guerres intestines. À partir de 1861, Maba Diakhou Bâ constitua un émirat musulman dans le Rip autour des provinces du Kaymor, Pakal, Djilor, Ndollkollman, Willan et Ndiafédiafé. Il engagea alors une guerre sainte contre tous les pays situés entre le Sine et la Gambie. Ayant accueilli Lat Dior en réfugié, il devint ainsi l'ennemi déclaré des Français. C'est ainsi que Pinet Laprade, à la tête d'une grande armée, marcha en 1865 contre le Rip. Pour sauver son pouvoir Maba Diakhou tenta de constituer une alliance avec le Fauta contre les Français, mais il sera vaincu et tué le 18juillet 1867 dans la sanglante bataille de Somb. \I fut remplacé par Alboury N'Diaye. Ce dernier devenu Buurba Djoloff, s'opposa à son tour dans une lutte fàrouche contre les Français. Vaincu, le Djoloff fut complètement annexé à la colonie française en 1890.

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3. Le royaume du Cayor Le royaume du Cayor était localisé sur la vaste plaine située entre l'Océan Atlantique à l'ouest, le Djoloffà l'est et le Sine au sud. Il eut plusieurs capitales dont Palem-Dedd, M'Boul et Lambaye. Il était surtout peuplé de Wolofs. Son Lamane (roi) portait le titre de Darnel. Le Cayor était une monarchie puissante et disposait de milliers de guerriers Ceddo. Vers 1549, son Darnel refusant de s'acquitter des tributs envers le

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