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Du SGCI au SGAE

De
209 pages
Le processus décisionnel de l'UE nécessite la coopération des institutions européennes et des administrations nationales. En France, cette mission a été confiée au Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) créé en 1948 et devenu Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) en 2005, placé sous l'autorité directe du Premier ministre. Le SGAE est chargé de rapprocher les positions des administrations françaises sur les dossiers européens en cours et, en cas de divergences, rendre les arbitrages techniques nécessaires.
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DU SGCI AU SGAE

www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr © L’Harmattan, 2007 ISBN : 978-2-296-02543-1 EAN : 9782296025431

Virginie LANCERON

DU SGCI AU SGAE
Évolution d’une administration de coordination au cœur de la politique européenne de la France

Préface de Jacques CHEVALLIER

L’Harmattan 5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris FRANCE
L'Harmattan Hongrie Könyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest Espace L’Harmattan Kinshasa Fac..des Sc. Sociales, Pol. et Adm. ; BP243, KIN XI Université de Kinshasa – RDC L’Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE L’Harmattan Burkina Faso 1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

À ma famille, Serge et Nicole

PRÉFACE
La restructuration du dispositif en charge des relations entre la France et les instances communautaires opérée par le décret du 17 octobre 2005 ne peut manquer de retenir l’attention, compte tenu de l’importance même de ces relations, qui pèsent désormais sur la quasitotalité des politiques nationales : la création d’un « Comité interministériel pour l’Europe » et surtout d’un « Secrétariat général aux affaires européennes » (SGAE), qui se substitue à l’ancien « Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne » (SGCI), est tout sauf indifférente dans la mesure où elle concerne un élément-clé de ce dispositif. L’ouvrage de Virginie Lanceron est donc né d’une interrogation portant sur les causes et sur les effets de cette restructuration. La réponse apportée, à partir des entretiens effectués, est à première vue décevante : l’objectif aurait été pour l’essentiel de mettre le droit en conformité avec le fait, les fonctions exercées par le SGCI ayant peu à voir avec celles pour lesquelles il avait été institué en 1948, dans le cadre de l’application du plan Marshall, mais aussi très largement débordé le domaine économique, au fil de l’extension progressive des compétences communautaires ; le changement d’appellation et la nouvelle énumération des missions figurant dans le décret précité ne feraient ainsi qu’officialiser une inflexion depuis longtemps effectuée. Il convient cependant de ne jamais sous-estimer les effets d’objectivation résultant du transit par la forme juridique : même si le statut du SGAE reste inchangé, la consécration explicite du rôle qu’il joue dans la gestion des affaires européennes est de nature à conforter sa position institutionnelle ; paradoxalement, elle conduit aussi à mettre en évidence certaines ambiguïtés du système existant et à se poser, comme Virginie Lanceron le fait dans le dernier chapitre, la question d’une éventuelle clarification. L’analyse du processus de création du SGAE conduisait ainsi à revenir sur la configuration de ce dispositif singulier qui, à partir d’une ambition de départ différente, a été conduit à gérer les implications de la construction européenne. Sans doute, le rôle essentiel joué par le SGCI avait-il été depuis longtemps souligné, 7

notamment par Christian Lequesne (Paris-Bruxelles. Comment se fait la politique européenne de la France, Presses FNSP, 1993) pour qui il s’agissait de l’un des principaux lieux « où se fait la politique européenne de la France » : on pouvait dès lors se demander s’il était possible d’apporter un éclairage original sur la question. Virginie Lanceron y parvient grâce à un exceptionnel travail d’enquête, reposant sur de très nombreux entretiens (une soixantaine, effectués aussi bien au sein du SGAE qu’avec les interlocuteurs et partenaires de celui-ci) mais aussi sur un questionnaire largement diffusé et sur une observation participante rendue possible par une présence directe à un certain nombre de réunions internes. On trouvera ainsi, au fil des développements, un ensemble d’informations inédites ou mal connues, comme par exemple sur l’organisation du SGAE (la structure en vingt-trois secteurs, dont dix-neuf opérationnels, est calquée sur les formations du Conseil de l’Union européenne), les profils de carrière de ses membres (s’ils restent peu de temps au SGAE ils continuent souvent à suivre dans leur administration les dossiers européens) ou encore la manière dont il négocie des compromis avec les différents ministères pour tenter de parvenir à une position commune (efforts couronnés de succès puisque 90 % des arbitrages sont négociés à son niveau, sans qu’il soit nécessaire de recourir au Cabinet du Premier ministre ou à celui-ci) : on plonge ici au cœur de l’activité concrète du SGAE, l’ouvrage évoquant les conditions de déroulement des réunions internes et la nature des relations avec les ministères ; mais des aspects moins connus, tels que l’activité de « lobbying », qui conduit le SGAE à s’efforcer de sensibiliser les parlementaires français élus au Parlement européen (via le secteur PARL) ou encore à assurer un suivi de la présence française dans les institutions européennes, en maintenant le contact avec les ressortissants français qui y travaillent (via le secteur PF), sont également évoqués. Sur tous ces points, et sur bien d’autres encore, le matériau d’enquête collecté permet d’apporter des éclairages nouveaux. De ces observations résulte le constat de la position réellement centrale occupée par le SGAE au cœur de la machine gouvernementale : le SGAE n’est en effet pas seulement une « administration de mission », investie, sous l’autorité eu Premier ministre, d’une fonction de coordination administrative (1ère partie) ; 8

au-delà de cette fonction transversale, en fin de compte assez classique, il se présente comme une véritable « administration d’étatmajor », suivant la formule proposée par Jean-Louis Quermonne (L’appareil administratif de l’État, Seuil, 1991, pp. 129 sq.) et que reprend Virginie Lanceron — ou encore une « administration du sommet de l’Exécutif », selon celle qu’avançait Vincent Wright (Revue française d’administration publique, n° 83, 1997) —, qui s’appuie sur sa proximité avec Matignon voire avec l’Élysée (le secrétaire général est traditionnellement en même temps conseiller du Premier ministre ou, plus rarement, du Président de la République), pour arbitrer entre les différents ministères et établir des rapports directs avec les parlementaires (2ème partie) ; enfin, le SGAE est aussi une « administration stratégique », dans la mesure où il occupe une position d’interface entre la France et l’Union européenne, à la fois en participant en amont à l’expression de la position française sur la scène européenne, grâce à une collaboration quotidienne avec la représentation permanente de la France à Bruxelles, et en assurant en aval la diffusion de l’information en provenance de l’Union européenne — ainsi qu’en gérant (via le secteur JUR), en collaboration avec la Direction des affaires juridiques du Ministère des Affaires étrangères, le contentieux devant les juridictions communautaires (3ème partie). Ce cumul d’attributions et surtout cette position institutionnelle privilégiée à l’intersection d’un double système de relations, interne (entre les ministères), externe (entre Paris et Bruxelles), le font apparaître comme une véritable tour de contrôle, un instrument de médiation, un lieu d’intégration, qui assure aussi bien la mise en cohérence des différentes branches de l’appareil d’État que l’articulation entre un niveau national et un niveau communautaire devenus indissociables ; et, comme pour toute administration de ce type, les aspects administratifs et politiques sont inextricablement mêlés dans une action fondamentalement marquée du sceau de l’ambivalence, ce qui témoigne assez de la relativité de la distinction canonique de l’administration et du politique. Cette ambivalence soulève cependant la question des conditions d’insertion du SGAE dans l’appareil d’État ; et, à cet égard, un certain nombre d’équivoques persistent. Le rattachement du SGAE au Premier ministre ne saurait être sérieusement contesté, dès l’instant où 9

les questions européennes ne sont plus des affaires seulement « extérieures », relevant à ce titre du Ministère des Affaires étrangères : l’action publique tout entière est désormais encadrée par les règles définies au niveau européen ; c’est donc au chef du Gouvernement qu’incombe plus que jamais (le SGCI avait été d’emblée rattaché au Président du Conseil) la responsabilité de coordination interministérielle en ce domaine et le SGAE constitue dans cette perspective un outil indispensable. Cette logique subit cependant deux entorses : d’une part le fait que les moyens du SGAE proviennent pour l’essentiel de Bercy ; d’autre part le fait qu’un « Ministère délégué aux Affaires européennes » (MDAE) soit placé auprès au Ministère des Affaires étrangères. La coexistence du SGAE et du MDAE pose évidemment de nombreux problèmes : le partage officiel des tâches entre le premier, auquel incombe le traitement « technique » des affaires européennes, et le second, qui serait en charge des aspects plus « politiques », est illusoire, si tant est que, ainsi que le relève Virginie Lanceron, le travail de coordination interministériel effectué par le SGAE comporte bien évidemment une dimension politique ; ce « système dual », compromis boiteux entre les formules alternatives d’une structure de coordination interministérielle ou d’une coordination interministérielle menée par un ministère qu’on rencontre dans les autres pays européens, suscite inévitablement tiraillements et tensions. La solution d’un rattachement du MDAE à Matignon soulèverait d’autres problèmes, l’intégration du SGAE en son sein remettant en cause la position charnière qu’il occupe actuellement. La création du SGAE met ainsi paradoxalement en évidence les équivoques d’un statut qui étaient occultées dans le cadre, plus modeste, du SGCI. Le grand mérite de Virginie Lanceron est d’avoir montré, à partir d’un travail d’investigation en profondeur, que, si elle conforte l’existence d’une institution singulière, la réforme conduit nécessairement à s’interroger sur la cohérence d’un dispositif qui n’est pas exempt de certaines contradictions. Jacques CHEVALLIER Professeur à l'Université Panthéon-Assas (Paris 2) Directeur du CERSA-CNRS 10

LISTE DES ABRÉVIATIONS

CECA Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier CEE Communauté économique européenne CEEA Communauté européenne de l’énergie atomique CIG Conférence intergouvernementale CJCE Cour de justice des Communautés européennes COREPER Comité des représentants permanents COSAC Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires DAJ Direction des affaires juridiques DCE Direction de la Coopération européenne MDAE Ministre délégué aux Affaires européennes MAE Ministère des affaires étrangères MINEFI Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques OECE Organisation Européenne de Coopération Économique PE Parlement européen PESC Politique Étrangère et de Sécurité Commune RP Représentation permanente Secrétariat général des affaires européennes SGAE SGCI Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne SGDN Secrétariat Général de la Défense Nationale SGA Secrétaire général adjoint SGG Secrétariat Général du Gouvernement

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INTRODUCTION GÉNÉRALE
L’État, forme d’organisation politique apparue en Europe avant de s’imposer comme modèle dominant au niveau mondial, doit aujourd’hui composer avec un double phénomène qui s’est accéléré ces trente dernières années : la décentralisation et la mondialisation. Cette confrontation entre deux logiques opposées, l’une territoriale, l’autre supra-nationale, n’est pas sans conséquence sur l’organisation administrative : ces évolutions contradictoires, que la notion de « glocalisation » traduit bien, nécessitent une adaptation constante des institutions publiques. Il en résulte un État tout autant « territorial », qui administre au plus près des citoyens, qu’« englobé »1 dans un réseau de relations internationales toujours plus denses. En ce qui concerne la France, ce phénomène dual se traduit en premier lieu par un mouvement décentralisateur qui s’est accéléré avec la loi du 2 mars 1982 et la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003. Quant à la logique supra-nationale, elle prend la forme d’une intégration croissante au sein de l’Union européenne Cependant, alors que l’évolution de l’organisation étatique consécutive au phénomène de territorialisation a fait l’objet de nombreuses études, le thème de l’adaptation des administrations à l’intégration européenne n’a commencé à être analysé de manière approfondie qu’il y a peu. Comme a pu le faire remarquer Christian Lequesne, la plupart des études relatives aux relations entre les États membres et l’Union européenne ont été réalisées selon une approche « eurocentrée » qui se focalise « sur le rôle joué par les acteurs – institutions et groupes d’intérêt – au niveau communautaire »2. Celleci relève des théories des relations internationales telle que l’approche « néo-réaliste » portée notamment par Stanley Hoffmann et Andy Moravscik3 pour qui l’Union européenne est une coopération d’États
CHEVALLIER Jacques, L’État post-moderne, Paris, LGDJ, 2ème édition, 2004 – la notion de « glocalisation » exprime l’idée que « la mondialisation en cours tendrait tout au contraire à exacerber les particularismes et à renforcer les singularités », p. 10 2 LEQUESNE Christian, Paris-Bruxelles, comment se fait la politique européenne de la France, Paris, Presses de la FNSP, 1993, p. 15 3 HOFFMANN Stanley, « Reflections on the Nation State in Western Europe », Journal of Common Market
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rationnels qui décident de mettre en commun des intérêts mais qui restent maîtres du niveau et de la vitesse d’intégration européenne. De même, la théorie néofonctionnaliste, construite à partir des travaux de David Mitrany4, privilégie-t-elle l’analyse des transferts d’allégeance d’intérêts et d’activités effectués par les États membres au détriment d’une étude sur la manière dont les États ont dû s’adapter à l’intégration européenne5. Il est vrai que, comme l’a souligné Didier Maus, l’Union européenne constitue probablement « l’institution politique et juridique la plus originale imaginée par l’esprit humain depuis la Seconde guerre mondiale » 6. La structure et le fonctionnement de celle-ci présentent sans aucun conteste une originalité telle qu’il n’est pas possible de la classer selon les typologies traditionnelles : ce n’est juridiquement ni une confédération, ni une fédération d’États, ni une organisation internationale classique7. « Objet politique non identifié »8, l’Union européenne comporte des « caractéristiques singulières qui conduisent à (l’) envisager comme une forme d’organisation politique originale, congruente avec l’idée de post-modernité »9. L’une de ces particularités réside en l’existence d’un ordre juridique communautaire autonome caractérisé par le principe d’applicabilité directe et immédiate dans les États membres (effet direct du droit communautaire)10 ainsi que celui de primauté sur le droit national11.
Studies, 21, 1982, p. 21-37 ; MORAVSCIK Andrew, “Preferences and Power in the European Community : a Liberal Intergovernmentalist Approach”, Journal of Common Market Studies, 31, 1993, p. 473-517 4 MITRANY David, The functional theory of politics, Robertson, 1975 5 LEQUESNE Christian, « Union européenne et coordination gouvernementale – Quid novi en France ? » in d’ARCY François, ROUBAN Luc, De la V° République à l’Europe – hommage à Jean-Louis Quermonne, Paris, Presses de Science po, 1996, p.261 6 MAUS Didier, « Préface » in SAURON Jean-Luc, L’administration française et l’Union européenne, Paris, La Documentation française, 2000, p. 5 7 QUERMONNE Jean-Louis, Le système politique de l’Union européenne, Paris, Montchrestien, collection « clefs politiques », 1998 – l’auteur parle de « fédéralisme intergouvernemental » pour désigner la dynamique de l’Union européenne qui serait l’image d’un nouveau fédéralisme moins rigide (bien que l’Union européenne n’ait toujours pas de personnalité juridique propre) 8 Expression prêtée à Jacques DELORS, président de la Commission des Communautés européennes du 6 janvier 1985 au 22 janvier 1995, qui souligne le caractère hybride de l’Union européenne qui a toujours navigué entre une logique intergouvernementale et une logique fédérale. 9 CHEVALLIER Jacques, op. cit., p.44 10 CJCE, Van Gend en Loos c/ administration fiscale néerlandaise, 5 février 1963, affaire 26/62, Rec. 1963, p. 3 11 CJCE, Costa c/ ENEL, 15 juillet 1964, affaire 6/64, Rec. 1964, p. 1141

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Ce qui est probablement le plus singulier s’agissant de l’Union européenne réside précisément dans le processus décisionnel communautaire à la base de cet ordre juridique supérieur : « un style décisionnel qui a peu à voir avec les méthodes de « gouvernement » classique, mais bien davantage avec la logique de la « gouvernance ». De multiples acteurs économiques, sociaux, politico-administratifs ont en effet accès au processus décisionnel »12. Ce dernier repose sur une « communauté administrative en réseau » qui comprend deux niveaux : d’une part l’échelon étatique, que l’on retrouve tant au niveau de la préparation de la décision que lors de sa mise en œuvre ; d’autre part l’échelon communautaire caractérisé par le triangle institutionnel Commission européenne-Conseil de l’Union européenne-Parlement européen au cœur du processus décisionnel. Cette absence de réseau administratif unique de préparation et de mise en œuvre de la décision communautaire s’explique par « le faible développement quantitatif de l’administration communautaire au sens strict (services des institutions, organes et agences communautaires) (qui) est le résultat d’un choix à la fois clair et implicite des rédacteurs des traités pour un modèle reposant essentiellement sur « l’administration indirecte » des politiques communes par les services des États membres »13. Les administrations nationales sont ainsi appelées à coopérer avec les instances communautaires et les administrations des autres États membres pour assurer la préparation et l’exécution des règles définies à Bruxelles. Il en résulte une « nouvelle dimension qui fait de chaque fonctionnaire français un fonctionnaire communautaire »14, l’administration française tendant

CHEVALLIER Jacques, op. cit., p.44 ZILLER Jacques, « Les administrations doivent faire face à l’élargissement et à l’approfondissement de l’intégration européenne, avec au sans traité constitutionnel » in L’européanisation des administrations : nouvelles mission, nouveaux partenaires, RFAP, nº 114, 2005, p. 213-218 – l’auteur relève que la bureaucratie européenne « au sens étroit » est peu nombreuse : à peine 20 000 emplois budgétaires pour un total d’environ 484 millions d’habitants (à comparer avec les 2,5 millions fonctionnaires français de la Fonction publique d’État (51 % de l’ensemble des effectifs de la Fonction publique) au 31 décembre 2004 selon le Rapport annuel de la Fonction publique 2005-2006 du Ministère de la Fonction publique) ; en outre, le budget européen s’élève en 2006 à 121 milliards d’euros de crédits d’engagements (dont 42,24 % destinés à la politique agricole commune) à comparer avec le budget de la France pour la même année de 266 milliards d’euros (www.vie-publique.fr). 14 de CLAUSADE Josseline, L’adaptation de l’administration française à l’Europe, rapport au ministre d’État et ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives et au ministre des Affaires européennes, Paris, La Documentation française, 1991
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ainsi à se transformer en « service extérieur »15 de l’Union européenne. La spécificité de l’Union européenne, et plus particulièrement son processus décisionnel, nécessite désormais une adaptation constante des administrations nationales à l’émergence d’un « agenda européen »16 : à l’instar des autres États membres, la France contribue « à l’émergence d’un nouveau système politique et, par la même occasion doit s’y adapter »17. L’originalité du système communautaire a ainsi obligé « l’administration française à opérer des modifications importantes dans son organisation. participant de façon active au processus d’intégration européenne depuis 1952, l’administration centrale a dû s’adapter aux nouvelles missions issues du travail communautaire »18. Le Conseil européen d’Helsinki des 10 et 11 décembre 1999 a rappelé aux États membres de procéder « régulièrement au réexamen de [leur] modalités de coordination interne des questions relevant de l’Union européenne et de les [ajuster] de manière à assurer un fonctionnement optimal des rouages du Conseil ». Cette adaptation est devenue de plus en plus indispensable au fur et à mesure que l’intégration communautaire s’est étendue au-delà du domaine économique originaire, vers des champs d’actions relevant du domaine régalien19. Avec ce développement de la « dimension multisectorielle de la Communauté, l’imprégnation des structures étatiques va en se renforçant. Ces structures vont évoluer, se transformer pour prendre en compte les exigences liées à
15 QUERMONNE Jean-Louis, « Existe-t-il un modèle politique européen ? », Revue française de science politique, 40 (2), avril 1990, p. 192-211 16 B. G. PETERS, « Agenda-setting in the European Community”, Journal of European Public Policy, I, 1994, p. 9 17 LEQUESNE Christian, « L’administration centrale de la France et le système politique européen – Mutations et adaptations depuis l’Acte unique » in MENY, MULLER, QUERMONNE, Politiques publiques en Europe, L’Harmattan, 1995, p. 143 18 SAURON Jean-Luc, L’administration française et l’Union européenne, Paris, La Documentation française, 2000 19 Depuis le programme d’achèvement du marché intérieur lancé par le Commission Delors en 1985 et l’extension du champ d’action des Communautés avec l’Acte unique européen de 1986 puis de l’Union européenne avec le Traité de Maastricht de 1992, le Traité d’Amsterdam de 1997 et enfin le traité de Nice de 2001, il ne s’agit plus seulement d’un approfondissement du marché intérieur et des politiques qui lui sont connexes (politique agricole, fonds structurels, politique de l’environnement, politique sociale…) mais de l’émergence de nouveaux champs d’action avec la construction de l’espace de sécurité et de liberté (justice et la police) ou encore le développement du domaine des politiques étrangères et de la défense.

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l’appartenance à la Communauté européenne : en cela il y a européanisation »20. L’on doit cette notion à S.S. Andersen et K.A. Eliassen qui, dans un ouvrage paru en 1993, ont analysé les effets de l’intégration européenne sur le système décisionnel national21. Le terme d’ « europeification » qu’il propose évoluera « europeanization »22 tantôt des politiques publiques, tantôt des administrations. Pour Jacques Ziller : « L’européanisation des administrations pourrait être définie comme la somme des changements internes à l’administration qui peuvent être considérés comme la conséquence directe ou indirecte de la participation d’un État aux Communautés et à l’Union européenne : dans la structure institutionnelle et les organigrammes des administrations, dans leurs procédures et routines, dans leur culture organisationnelle et leur manière d’envisager leur rôle. »23 Au-delà de l’idée d’adaptation des institutions nationales à une intégration européenne sans cesse renforcée, le concept d’européanisation recouvre une notion plus profonde d’imbrication, c'est-à-dire « un certain enchevêtrement entre les administrations nationales et celles de la Communauté »24. En effet, l’Union européenne peut être considérée comme une « forme complexe de gouvernance transnationale »25 constituée tout autant par l’administration bruxelloise que par les administrations nationales, ces dernières représentant alors la « face nationale de la gouvernance communautaire »26. Dans ce cadre, la décision communautaire est le fruit d’une collaboration entre le niveau communautaire et le niveau national, l’un ne pouvant agir sans l’autre, d’aucuns y voyant les

20 FINES Francette, « Les rapprochements entre les structures au double niveau national et communautaire » in GAUDIN Hélène (dir.), Droit constitutionnel, droit communautaire, vers un respect réciproque mutuel ?, Paris, Economica, 2001 21 ANDERSEN S.S., ELIASSEN K.A., Making Policy in Europe, the Europeification of national policymaking, London, Sage, 1993 (réédition en 2001) 22 LADRECH R., « Europeanization of Domestic Politics and Institutions : The case of France”, Journal of Common Market Studies, 1994, vol. 32, p. 69 23 ZILLER Jacques, op. cit. 24 QUERMONNE Jean-Louis, L’appareil administratif de l’État, Paris, Le Seuil, collection Points, 1991, p. 304 25 DEHOUSSE Renaud, "Les États et l'Union européenne : les effets de l'intégration" in WRIGHT Vincent, CASSESE Sabino (dir.), La recomposition de l'État en Europe, Paris, La Découverte, 1996, p.55 26 PETITEVILLE Franck., La face nationale de la gouvernance communautaire, Institut européen d’administration publique, Maastricht, 1998

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prémisses d’une éventuelle « fusion institutionnelle »27 qui n’est cependant guère crédible à l’heure actuelle : il s’agit davantage aujourd’hui d’un système politique « d’interpénétration » qui se caractérise par une « mise en commun » (pooling) et un « partage » (mixing) des compétences nationales et communautaires28, le passage par les deux niveaux étant indispensable à l’élaboration de la norme communautaire. L’État est donc loin d’être un récepteur passif des politiques communautaires auquel s’imposeraient des normes communautaires, comme on le présente parfois. C’est un acteur à part entière du processus décisionnel de l’Union européenne qui passe par des relations dynamiques entre l’échelon national et le niveau supranational : « la réalité européenne n’est donc pas extérieure aux États. Elle est devenue au contraire une composante interne majeure »29. Au fur et à mesure de l’approfondissement de l’intégration européenne, les affaires communautaires ne relèvent plus seulement du domaine traditionnel de la politique étrangère : transposées dans le droit national, les règles communautaires deviennent une question de politique intérieure30. Dès lors, « il n’existe plus aucun secteur de la vie gouvernementale et administrative dont l’Europe soit absente. Il n’est plus nécessaire de poser la question de savoir si les affaires européennes sont des affaires extérieures ou intérieures, elles sont les deux à la fois »31 Ainsi, même si l’on constate qu’il existe des degrés différents dans l’adaptation des autorités nationales au phénomène d’intégration
ROMETSCH Dietrich, WESSELS Wolfgang, The European Union and member states. Towards institutional fusion?, Manchester University Press, 1996 28 WESSELS Wolfgang, « Administrative Interaction » in WALLACE William, The Dynamics of European Integration, London, Pinter, 1990 29 VIDAL Jean, « Préface » in SAURON Jean-Luc, Droit communautaire et décision nationale, Paris, LGDJ, 1998, p. 8 30 S’exprimant devant le Parlement européen les 5 et 6 juillet 1988, M. Delors, alors président de la Commission des communautés européennes, soulignait déjà la place de cette dimension communautaire en affirmant que « dans dix ans, 80 % de la législation économique, peut-être même fiscale et sociale (applicable dans les États membres) sera d’origine communautaire ». On est aujourd’hui pas si loin de ce pourcentage : entre 2000 et 2004, 85 directives ont nécessité l’intervention du législateur soit une charge annuelle moyenne pour le législateur de 17 lois de transposition sur un total de 70 lois en moyenne par an ; cependant celles-ci ne représentent que 17 % des directives transposées en effet 105 directives (21 %) ont été transposées par décret, 327 (64 %) par arrêté ministériel et une loi d’habilitation du 3 janvier 2001 a donné la possibilité de transposer par ordonnances 60 directives – source : Rapport public 2006 du Conseil d’État, p. 19 31 MAUS Didier, op. cit., p.5
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européenne, « les institutions étatiques (demeurant) des objets fortement différenciés »32, cette interaction nécessite la mise en place de structures permettant un dialogue décisionnel incontournable parce qu’à la base du fonctionnement même de l’Union européenne. Tous les États membres ont donc du se doter en premier lieu d’une Représentation permanente auprès de l’Union européenne qui, basée à Bruxelles, est chargée de contribuer à la préparation des normes communautaires et de défendre les intérêts du pays qu’elle représente au sein des institutions européennes. Par ailleurs, les départements ministériels ont été contraints d’adapter leur organisation, la plupart ayant créé des cellules spécialisées affectées au traitement des affaires européennes, bien souvent rattachées aux affaires internationales33. En outre, des Parlements nationaux ont mis en place un organe chargé de suivre les questions européennes et parfois donner un avis sur un projet ou une proposition d’acte communautaire, comme c’est le cas en France34. D’autre part, la majorité des États membres ont institué un ministre chargé des affaires européennes qui occupe une place plus ou moins importante dans la machine gouvernementale selon les traditions administratives propres à chacun35. Enfin, il est nécessaire que les autorités publiques mettent en place des mécanismes et procédures de coordination interministérielle pour pouvoir définir précisément et de manière cohérente l’intérêt national qui sera défendu à Bruxelles. En raison de leur caractère incontournable, ces « structures créées pour assurer la coordination en matière européenne sont le signe le plus évident de l’européanisation des institutions au sein du
32 LEQUESNE Christian, « Les États membres de l’Union européenne : de la pertinence d’une approche institutionnelle », Conclusions in RIDEAU Joël, Les États membres de l’Union européenne. Adaptations, Mutations, Résistances, Paris, LGDJ, 1997, p. 496 33 En France, ce sont en général des « sous-directions affaires internationales et européennes » au sein desquelles on trouve un « bureau affaires européennes ». 34 À partir de l’élection des députés européens au suffrage universel direct en 1979 qui met fin à la désignation de parlementaires nationaux pour y siéger, ont été mises en place deux délégations pour l’Union européenne, respectivement à l’Assemblée nationale et au Sénat dont l’activité principale réside en l’élaboration de rapports d’informations et de proposition de résolutions sur les projets d’acte communautaire qui doivent leur être transmis dans le cadre de l’article 88-4 de la Constitution - cf. PARTIE 2, chapitre 2 35 En France, c’est un ministre délégué aux affaires européennes qui dépend du Ministère des affaires étrangères pour lequel il traite par délégation les questions relatives à la construction européenne, y compris les questions institutionnelles, mais également les dossiers liés au Conseil de l’Europe, à l’Espace économique européen et aux relations avec l’Europe centrale et orientale - cf. partie 3, chapitre 1.

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pouvoir exécutif »36 : le système décisionnel de l’Union européenne, qui reste aujourd’hui un régime intergouvernemental « plus avancé »37, oblige chaque État membre à parler d’une seule voix. Une position commune doit donc être définie à partir de l’ensemble des contributions ministérielles ce qui nécessite de rapprocher les différents points de vue de manière cohérente et en accord avec les positions nationales antérieurement émises mais également, le cas échéant, rendre des arbitrages au niveau technique38. Telle est la fonction essentielle qu’une structure de coordination interministérielle doit remplir pour un fonctionnement efficace du système décisionnel communautaire donc de l’Union européenne dont la singularité repose principalement sur ce dernier. En France, cette mission a été confiée au Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) créé en 1948 pour préparer les décisions du Gouvernement français relatives au « programme de relèvement européen » dans le cadre de l’Organisation Européenne de Coopération Économique (OECE) ; sa mission s’est adaptée au moment de la création de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) en 1951 puis des Communautés européennes en 1957. Placé sous l’autorité du Premier ministre, il est chargé de « l’élaboration des positions de la France sur les questions communautaires et de la coordination entre les institutions publiques françaises et les instances européennes »39. Son rôle s’est renforcé au fur et à mesure de l’approfondissement de l’intégration européenne et ses fonctions se sont élargies au fil de l’apparition de nouvelles compétences communautaires40 au point qu’il est devenu incontournable pour le traitement des affaires européennes : c’est sans aucun conteste aujourd’hui un des principaux lieux où « se fait la
TRAGL Stefanie, « L’adaptation des structures centrales dans les nouveaux États membres » in L’européanisation des administrations : nouvelles mission, nouveaux partenaires, RFAP, nº 114, 2005, p. 269-280 37 HOFFMANN Stanley, « Obstinate or Obsolete : the Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe », Deadelus, 1996, p. 862-935 38 En cas de désaccords entre les ministères qui perdurent et/ou portent sur des questions sensibles, la structure de coordination transmettra le dossier au niveau supérieur pour un arbitrage politique (recours au Cabinet du Premier ministre en France) – cf. PARTIE 2, Chapitre 1 39 www.sgci.gouv.fr 40 cf. PARTIE 1, Chapitre 1
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