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Economie politique de la corruption et de la gouvernance

De
245 pages
Pour améliorer l'indispensable collaboration entre l'Etat et les acteurs sociaux dans les pays en développement ou dans les pays développés, dans les régions démocratiques ou non, il faut pouvoir répondre à ces questions : comment se définissent et se mesurent la corruption et la gouvernance ? Quelles sont les diverses causes de ces phénomènes ? Quelles sont leurs conséquences politiques et économiques ? Et enfin, les moyens de lutte déployés depuis une quinzaine d'années sont-ils crédibles et adaptés à la diversité des situations ?
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Économie

politique

de la corruption et de la gouvernance

Ethique Economique Collection dirigée par François Régis Mahieu
L'éthique rejoint l'économie dans la recherche du bonheur pour soi et pour les autres. L'individu n'est pas totalement opportuniste, il concilie égoïsme et altruisme. Reconnaître les formes de l'éthique est une priorité en économie: vertu, responsabilité, discussion, justice. Une attention particulière est accordée à l'éthique du développement, en particulier à la considération accordée à la justice intra et intergénérationnelle dans le cadre du développement durable. L'éthique se traduit par des évaluations et des sanctions vis-à-vis de ceux qui ont la responsabilité de la vie bonne. Cette collection concilie recherche et pédagogie, réflexion et action, dans l'optique la plus large possible. Déjà parus

Réseau IMPACT, Repenser l'action collective. Une approche par les capabilités, 2008. Laurent PARROT (coord.), Agricultures et développement urbain en Afrique subsaharienne. Gouvernance et approvisionnement des villes, 2008. Laurent PARROT (coord.), Agricultures et développement urbain en Afrique subsaharienne. Environnement et enjeux sanitaires, 2008. Samir ZEMMOUR, Vers une certification de qualité halaI ?, 2007. Samir ZEMMOUR, Le marché de la viande HalaI: évolutions, enjeux et perspectives, 2006. Jérôme BALLET, Katia RADJA, Le capital social en action, 2005. J. BALLET, J.-L. DUBOIS, F.-R. MAHIEU, L'autre développement,2005. J.P. MINVIELLE et A. LAILLER, Les politiques de sécurité alimentaire au Sénégal depuis l'indépendance, 2005. Roland GUlLLON, Les tensions sur l'activité en Afrique de l'ouest. Une apporche comparative Nord-Sud, 2003. Jérôme BALLET, Roland GUlLLON, Regards croisés sur le capital social, 2003.

Jean

Cartier-Bresson

,

Economie

politique

de la corruption et de la gouvernance

L'HARMATTAN

5-7,

@ L'HARMATTAN, 2008 rue de "École-Polytechnique;

75005

Paris

http://www.librairieharmattan.com diffus ion. harmattan@wanadoo.fr harmattanl@wanadoo.fr ISBN; 978-2-296-07396-8 EAN : 9782296073968

Sommaire

INTRODUCTION I. DÉFINIR, CLASSER ET MESURER LA CORRUPTION ET LA GOUVERNANCE
1- LES NOMBREUX VISAGES DE LA CORRUPTION ET DES PRATIQUES JUGÉES ANORMALES OU INEFFICACES 2- LA GOUVERNANCE ET L'AGENDA DE LA SÉCURITÉ ET DE LA CRÉDIBILITÉ DES ENGAGEMENTS PUBLICS 3- LES FONDEMENTS EMPIRIQUES DES RECHERCHES RÉCENTES

7 17 18
32 .4

Il. LES CAUSES DE LA CORRUPTION DE GOUVERNANCE

ET DES PROBLÈMES 63
64 79 97

1- LES FONDEMENTS ÉCONOMIQUES: ASYMÉTRIE D'INFORMATION, POUVOIR DISCRÉTIONNAIRE ET RECHERCHE DE RENTE
2- LES CAUSES DE LA CORRUPTION POLITIQUE 3- LES CAUSES DE LA CORRUPTION ADMINISTRATIVE

III. LES CONSÉQUENCES DE LA CORRUPTION ET DE LA MAUVAISE GOUVERNANCE
] - L' ANALYSEDESIMPACTS
2- LES EFFETS MACRO-ÉCONOMIQUES DE LA CORRUPTION ET DE LA GOUVERNANCE 3- L'EXPLICATION DE LA DIVERSITÉ DES IMPACTS

111
112
127 139

IV. LES MOYENS DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET LA MAUVAISE GOUVERNANCE
1- LES RÉFORMES DE L'ADMINISTRATION: ENTRE PRÉVENTION

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160 190

ET RÉPRESSION 2- LESRÉFORMESPOLITIQUES ETLA GOUVERNANCE

CON CL USI ON GLOSSAIRE ... BIBLI OG RAPHIE LISTE DES GRAPIDQUES, TABLEAUX ET ENCADRÉS TABLE DES MATIÈRES

209 213 225 237 239

Introduction

Les multiples phénomènes de corruption qui devaient rester dans l'ombre sont depuis le début des années 1990 régulièrement présentés dans la presse pour peu que celle-ci ait un minimum de liberté. Il existe indéniablement une demande d'information sur les affaires s'expliquant autant par une demande de justice que par le désarroi des citoyens vivant une crise de confiance vis-à-vis des institutions publiques et des élites politiques et économiques. Les interrogations sur la corruption et sur la crise de la gestion des affaires publiques, appelée actuellement crise de gouvemance*l, sont ainsi intimement liées. Elles émergent en période de doute ou d'instabilité politique ou économique, dans les pays en développement ou développés, dans les régimes démocratiques ou autoritaires. Trois évènements ont marqué l'histoire récente de la lutte contre la corruption et témoignent d'un nouveau contexte. En 1992, l'opération «mains propres» en Italie a mis en lumière des affaires de financement illicite de partis politiques et des abus de pouvoir à des fins d'enrichissement personnel survenant dans une démocratie occidentale. Trois mille arrestations. Un an après, la France, aussi touchée par le phénomène, adoptait des mesures de prévention de la corruption. En 1996, le président de la Banque mondiale, M. Wolfensohn, a engagé cette institution, qui refusait de voir le problème, dans un programme de recherche et de lutte contre la corruption dans les pays en développement (nommés ici PED) et en transition. Son agenda pro-marché et pro1 L'astérisque indique une première apparition d'un mot défini dans le glossaire à la fin du livre.

démocratique s'élargit rapidement à l'amélioration de la gouvernance. Cet agenda est depuis lors à l'origine des nouvelles stratégies de l'aide publique au développement (APD) et des objectifs du millénaire pour le développement (OMD). En 1997, les pays de l'OCDE ont terminé une longue négociation et signé la Convention relative à la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, rappelant que la question est aussi internationale et concerne les firmes multinationales (FMN). Cette convention est un exemple des procédures de la gouvernance mondiale. Ces évènements attestent que la corruption et la gouvernance ne sont plus des sujets cantonnés aux milieux académiques, mais sont devenues des sujets de société et des agendas politiques, politisés et diplomatiques. Il est donc d'autant plus important de faire le point sur l'état des savoirs académiques, après une quinzaine d'années de mobilisation.
Une évolution de la perception et international au plan national

Au plan national, l'attention portée à la corruption est souvent concomitante à l'érosion des performances et de la légitimation d'une régulation économique et politique. La corruption, comme phénomène d'échange occulte et d'influence réciproque entre les sphères politique, administrative et économique, se présente facilement comme un bouc émissaire agrégeant toutes les formes de déception. Les enquêtes montrent, par exemple, que les individus des pays en forte croissance possèdent une perception moindre de la corruption et moins d'agressivité vis-à-vis d'elle. Dans la situation contraire, se développe dans de larges fractions de la société le sentiment que la corruption a augmenté, entraînant une demande de moralisation, de justice ou d'amélioration de la crédibilité des engagements des autorités publiques et de leur performance. La lutte contre la corruption entre ainsi dans le programme incontournable des hommes politiques voulant réformer les 8

institutions, ou qui sont en quête d'une relégitimation. Elle devient souvent malheureusement une simple arme stratégique dans la concurrence que se livrent les partis politiques. Au plan international, la conjonction de plusieurs facteurs est généralement avancée pour expliquer la mobilisation actuelle: 11La globalisation qui aurait poussé à la constitution de normes internationales garantissant la sécurité des transactions et des droits de propriété pour les FMN qui veulent éviter l'extorsion dans les PED ; 2/ Les États-Unis hégémoniques qui ont voulu lancer le débat sur les ressources utilisables dans la concurrence entre les FMN américaines (soi-disant contraintes par une loi pénalisant la corruption des fonctionnaires étrangers depuis 1977) et les FMN européennes ou japonaises, accusant ces dernières d'être plus corruptrices; 3/ La Banque mondiale et le FMI qui souhaitent des institutions politiques et administratives locales renforcées et capables de gérer le consensus de Washington2 et qui puissent par ailleurs améliorer la productivité des prêts qui leur sont accordés afin de réduire la « fatigue vis-à-vis de l'APD ». Dans ce dessein, la Banque mondiale a invité des ONG cooptées à participer à sa conception de la mobilisation; 4/ La fin de la guerre froide censée permettre de réduire l'allocation de l'aide sur des critères géostratégiques et autorisant les pays occidentaux à affirmer l'universalisme du modèle de la démocratie de marché;

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il s'agit selon J. Williamson(1990) de dix prescriptionsqui font consensus

parmi les économistes liés au FMI et à la Banque mondiale: la discipline budgétaire, l'orientation des dépenses publiques vers la croissance et la répartition équitable des revenus, des réformes fiscales pour obtenir une large assiette et des taux d'imposition faibles, la libéralisation des marchés financiers, des taux de change stables et compétitifs, la libéralisation du commerce intérieur, la réduction des barrières protectionnistes et des entraves aux investissements directs étrangers, la privatisation, la déréglementation, et enfin la protection des droits de propriété. 9

5/ Les nouvelles relations internationales qui se structurent autour d'un agenda sécuritaire post-soviétique sur les nouvelles grandes menaces (drogue, terrorisme, guerres civiles, épidémies, crises financières et argent «sale », pauvreté et immigration) que les institutions internationales dominées par le Nord (ONU, PNUD, UE) corrèlent à la corruption et à la mauvaise gouvernance des pays du Sud. Les perceptions, ou tout du moins les discours, ont donc changé. Les réformes anticorruption et d'amélioration de la gouvernance ont gagné leur statut de programme national et international essentiel au renforcement de l'ordre économique, politique et international. Cependant, derrière un unanimisme de façade, les conflits d'intérêts perdurent. Coexistent des conflits entre les pays du Nord et du Sud et un affrontement entre les grandes puissances du Nord à travers leurs FMN. Deux champs disciplinaires sont principalement mobilisés par les organisations nationales ou internationales en charge de ce nouveau programme: le droit (par ex. à l'ONU ou dans l'UE) et la science économique (par ex. à la Banque mondiale et au FMI). Ce livre s'attache à présenter la logique et la diversité des analyses économiques, leurs résultats et leurs limites, en les confrontant aux apports des autres disciplines concernées par le sujet.
Les grandes questions théoriques et opérationnelles des analyses économiques De très nombreuses questions se posent aux chercheurs et en particulier aux économistes sur ce nouvel agenda. Les débats recoupent entre autres cinq thèmes. 1/ Peut-on se contenter de la définition juridique de la corruption ou doit-on penser que la corruption n'est qu'un symptôme de la mauvaise gouvernance et élargir la réflexion? La séparation des sphères privées et publiques est-elle envisageable pour les pays les moins avancés (PMA) ? 2/ Que penser de la mesure comparative de ces deux concepts par des indicateurs? Quel type d'enquête peut offrir

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des résultats fiables et productifs de réformes en faisant mieux que montrer du doigt les pays les plus pauvres de la planète? 31L'origine des problèmes se trouve-t-elle dans le manque de démocratie ou de vivacité de la concurrence sur les marchés ou bien dans la pauvreté et le sous-développement? L'État estilIa cause des maux ou bien la solution? 41La corruption met-elle de l'huile dans les rouages de la machine étatique inefficace et injuste, ou bien ces pratiques bloquent-elles les réformes indispensables à l'amélioration du fonctionnement des institutions politiques et économiques? 51Là où existe un consensus sur les coûts des dysfonctionnements, des politiques publiques doivent être mises en œuvre. Mais faut-il privilégier la prévention ou la répression? A-t-on le droit d'exercer des pressions internationales sur un pays? Pourquoi si peu de résultats concrets, hors les avancées juridiques, dans ce combat qui a commencé il y a plus de dix ans? Les politiques proposées par la Banque mondiale aux PED sont-elles adaptées et crédibles, ou vouées à l'échec tant qu'elles ne différencieront pas les PMA des pays émergents? Les analyses économiques suivent diverses méthodes pour répondre à ces questions. Elles dissocient en général les questions relatives à l'efficacité de l'allocation des ressources et à ses effets sur la croissance des questions relatives à l'inégalité et à la redistribution des ressources et revenus. Cette dernière dimension est au cœur des conflits politiques et implique une approche d'économie politique*. Celle-ci peut se définir dans un premier temps comme l'analyse des échanges entre les marchés politique, bureaucratique et économique. Cependant, les réponses apportées par les économistes divergent fortement selon des lignes de partage politique. Il existe ceux qui mettent l'accent, dans la tradition de l'économie publique* du Bien-être, sur les défaillances du marché* et ceux qui, dans la tradition de l'école du Public choice, se focalisent sur les défaillances de l'État interventionniste*, et enfin ceux qui veulent réconcilier l'État et le marché dès lors que le

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premier a pour fonction de fortifier le second (le courant de la gouvernance).
L'origine des approches d'économie politique

La micro-économie traditionnelle wa1rasienne de la concurrence pure et parfaite*, à l'origine d'une proposition de laisser-faire, ne peut étudier la corruption ou la mauvaise gouvernance malgré son hypothèse de poursuite rationnelle des intérêts égoïstes (l'hédonisme de l'utilitarisme*), car une information parfaite et gratuite, c'est-à-dire la transparence, est à la base du modèle. L'économie publique du Bien-être justifiant l'intervention de l'État dans le cas du monopole naturel, des biens collectifs et des externalités3 est aussi désarmée en adoptant une hypothèse de gouvernement bienveillant et omniscient maximisant le surplus social, c'est-àdire l'intérêt général. Deux nouveaux paradigmes vont alors ouvrir le débat sur la corruption à partir de l'économie politique. Le premier paradigme est le fait de l'école du Public choice, de l'école de Chicago et de Virginie, qui va utiliser la théorie micro-économique des mécanismes concurrentiels et de la rationalité des comportements égoïstes pour analyser des biens qui ne s'échangent pas explicitement sur un marché. Il s'agit d'appliquer au non-marchand l'appareil analytique servant auparavant à l'étude des échanges marchands. Les recherches emblématiques sont celles de G. Becker (1968) sur le marché du crime, de J. Buchanan (1980) sur les marchés politique et bureaucratique, et de A. Krueger (1974) sur la recherche de rente. Ce courant de la pensée s'attache principalement à mettre en lumière les défaillances de l'intervention de l'État. L'origine des problèmes de corruption ou de gouvernance se trouve dans l'inefficacité du marché politique pour adopter des décisions collectives, dans les difficultés de contrôle de l'exécution de ces décisions sur le marché bureaucratique, dans la faiblesse des
3 La définition de ces trois concepts se trouve dans le glossaire à l'entrée défaillances du marché. 12

systèmes d'incitation et de sanction, et enfin dans le manque de transparence et d'équité sur ces deux marchés. Les dysfonctionnements étatiques sont toujours jugés supérieurs à ceux qu'il fallait corriger sur les marchés économiques. La suppression de l'interventionnisme est alors systématiquement proposée. Le second paradigme, lui aussi micro-économique, est proposé par un courant hétérogène travaillant sur l'économie de l'information et qui étudie les comportements ou les caractéristiques des biens qui ne sont pas directement observables. Le fait que l'information sur les marchés politique, administratif et économique soit imparfaite, donc les contrôles coûteux, et qu'il existe des difficultés de coordination des agents, est à l'origine des modèles d'agence* ou des analyses sur les coûts de transaction*. Les opportunités de comportements déviants égoïstes existent toujours, mais, selon S. Rose-Ackerman (1978, 1999) chef de file de cette approche de la corruption, les réformes sont envisageables dès lors que l'on peut réduire l'asymétrie d'information et réorganiser les transactions. La théorie des jeux complète cette démarche en montrant que les décisions individuelles sont interdépendantes et qu'il y a donc des interactions stratégiques quand il s'agit de choisir d'être ou de ne pas être déviant. Cet outil est sensible aux processus du changement et au rôle du capital social * dans la coordination des individus et souligne l'importance des normes et des valeurs, ciment de la société, pour sortir de la trappe à corruption (par ex. Stiglitz, 2001). Ces deux paradigmes d'économie positive (cf., dans le glossaire, économie publique) ont profondément renouvelé notre approche de l'État et des marchés, déstabilisant fortement les analyses traditionnelles normatives de l'économie du Bienêtre. Ils présentent l'avantage de proposer des cadres analytiques cohérents et des raisonnements rigoureux dans des domaines habituellement négligés par les économistes et même par les politistes et les sociologues. Cependant, ils conservent les hypothèses de l'individualisme méthodologique* et des comportements rationnels maximisateurs dans des domaines où 13

leur pertinence absolue est fortement discutée, voire douteuse, et où leurs prescriptions opérationnelles sont souvent limitées ou impossibles à mettre en œuvre.
Les tentatives de renouvellement et leurs méthodes

Des contributions complémentaires se sont développées depuis 1995 dans trois directions: la prise en compte des institutions, les vérifications macro-économétriques et enfin les études de cas nationales ou sectorielles. Un troisième paradigme est apparu dès que l'influence du Public choice a décliné à la Banque mondiale et que le courant de la nouvelle économie institutionnelle* (NEI) a pris la relève (North, Coase et O. Williamson). Ce courant affirme que les différences de qualité institutionnelle sont déterminantes pour expliquer les divergences de performance entre les pays. La structure incitative de la société dépend des règles du jeu formelles et informelles. Ce paradigme constitue le fondement théorique de l'analyse économique de la gouvemance et d'une nouvelle conception des politiques publiques de lutte contre la corruption que l'on trouve dans les travaux de l'équipe responsable du sujet à la Banque mondiale (Kaufmann, Kraay et Zoido-Lobaton, 1999b,dit « modèle KKZ »). Pour asseoir sa nouvelle proposition, la Banque mondiale a mobilisé de nombreuses études macro-économétriques comparatistes fondées sur des indicateurs synthétiques et a produit de nombreuses enquêtes nationales de diagnostic, ouvertes à une approche pluridisciplinaire. Le Public choice s'était fortifié dans les années 1980 avec le désenchantement vis-à-vis de l'État et la diffusion du sentiment de l'impossibilité de le réformer démocratiquement, alors que le courant de la NEI, en vogue à la Banque mondiale depuis le milieu des années 1990, propose un programme de réforme qui doit être négocié démocratiquement par la société civile. Ce programme, fortement universaliste et centré principalement sur la qualité des institutions juridiques et judiciaires garantissant les droits de propriété, la réduction des réglementations et 14

l'ouverture commerciale (Svensson, 2005), fait l' hypothèse que les progrès peuvent être rapides (Kaufmann, 2005). Ce sont alors les réformes de la gouvernance qui autoriseront la croissance pour ces auteurs. Ce programme ne se pose pas la question de savoir si les institutions proposées sont adaptées au décollage des PMA ayant de fortes contraintes budgétaires, ou si elles sont plus généralement adaptées à l'histoire et à la sociologie du pays et à la soutenabilité des réformes ouvrant la transition vers les normes de régulation souhaitées et adoptées démocratiquement. Les économistes travaillant avec les trois paradigmes présentés ont deux points en commun. Tout d'abord, ils recherchent une cause unique aux dysfonctionnements, qu'il suffirait de supprimer pour atteindre l'objectif. Ensuite, jls simplifient à outrance les concepts et faits des autres disciplines qu'ils intègrent dans leurs modèles (par ex. le capital social). Ce faisant, ils ne favorisent pas le dialogue interdisciplinaire nécessaire pour la nrise en œuvre de politiques publiques applicables (voir par opposition le travail pluridisciplinaire de Andvig et Fjeldstad, 2000). Des travaux récents, concernant les PED, de politistes (Bayart, 1989), d'anthropologues (Olivier de Sardan, 1996) et d'économistes hétérodoxes (Khan, 1998 ; Cartier-Bresson, 1998; QuId Aoudia et Meizel, 2007) sur les problèmes de corruption et de gouvernance montrent la complexité des phénomènes de décollage économique ou de transition institutionnelle en insistant sur la dépendance vis-àvis de l'histoire longue et sur les enjeux en termes de donrination politico-économique et de reproduction de celle-ci. Dans cette logique, les transactions de corruption possèdent une dimension marchande, la seule appréhendée par la théorie micro-économique, et une dimension sociale qui s'insère dans la reproduction des systèmes politiques. Il est alors important de confronter ces analyses d'économie politique moins normatives sur les processus de transformation des sociétés aux courants de la pensée écononrique qui dominent dans les organisations internationales. Cette confrontation devrait permettre de

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comparer les apports et les avancées de chaque option méthodologique. Ce livre expose les thèses économiques relatives aux grandes questions qui se posent sur la corruption et la gouvemance ainsi que leurs vérifications empiriques en les confrontant aux apports des autres disciplines. Il invite le lecteur à prendre connaissance d'un débat pour lui permettre de le renouveler et d'agir sans confusion. La Chapitre I permet de comprendre les difficultés soulevées par la définition et la mesure de la corruption et de la gouvemance. Les chapitres suivants examinent, à l'aide des fondements microéconomiques et des divers modes de vérification empirique4, les causes (chap. II), puis les conséquences (chap. Ill) de la corruption et des problèmes de gouvemance et, enfin, les moyens de lutte envisageables (chap. IV).
Remerciements

Cet ouvrage est le fruit de discussions avec Pierre Salama, qui dès les années 1980 avait compris l'importance des problèmes de corruption dans les pays en développement. Ces discussions ont été prolongées dans les années 1990 avec de nombreux chercheurs passionnés par le sujet, entre autres Donatella Della Porta, Irène Hors, Jean-François Médard, Yves Mény, Jean-Pierre Olivier de Sardan, et Susan Rose-Ackerman. Ces discussions ont enfin continué plus récemment au sein du Centre d'Éconorrrie et d'Éthique pour l'Environnement et le Développement (C3ED, UMR UVSQ-IRD) avec François-Régis Mahieu et Jean-Luc Dubois.

4 Les analyses économiques des causes, des conséquences et des moyens de lutte opèrent en deux temps. Le premier temps fonde micro-économiquement les relations, alors que le second tente de les vérifier statistiquement et, le plus souvent, comparativement. On peut constater que de 1974 à 1995, la production économique se développe entièrement dans le champ de l'économie politique et de ses divers enseignements micro-économiques, sans beaucoup de vérification empirique, alors que depuis 1995, la très grande majorité des publications sont des études économétriques, sans grand fondement micro-économique (pour une présentation exhaustive des travaux économétriques, voir Lambsdorff, 2007). 16

I. Définir, classer et mesurer la corruption et la gouvernance

Si la découverte d'actes de corruption débouche fréquemment sur des scandales, c'est principalement parce qu'ils sont occultes et offrent à ceux qui les pratiquent un avantage non seulement illégal, mais de plus jugé indu. Ainsi la perception des problèmes que pose la corruption s'élargit très souvent à l'ensemble des dysfonctionnements étatiques. Les ingrédients du scandale sont alors tout à la fois le sens de la justice et de l'égalité de traitement bafoué, mais aussi des définitions élastiques permettant de labelliser comme corrompu tout ce qui déplaît, semble injuste ou source d'inefficacité: par exemple un dysfonctionnement administratif ou une aide publique allouée légalement à un secteur qui n'a pas notre faveur. Se scandaliser est alors une façon de remettre en question les échanges complexes entre l'État, comme lieu d'exercice du pouvoir politique et de redistribution au nom de l'intérêt collectif, et l'économie comme lieu de création et de distribution de richesses privées. La déception vis-à-vis des politiques publiques, des dysfonctionnements politiques et économiques cumulatifs, la présence de pratiques illégales s'agrègent alors pour former une critique globale du système sous le vocable flou, proposé par les organisations internationales, de mauvaise gouvemance. De ce fait, cohabitent actuellement deux thèmes qui se mélangent souvent: d'un côté, celui de la corruption et de la mauvaise gouvernance et, de l'autre, celui de la légitimité et de l'efficacité des échanges réciproques entre les acteurs publics et privés. La circulation d'informations parcellaires, de rumeurs, de récits plus fondés sur la perception que sur des faits, ou encore de chiffres peu fiables sur les coûts du crime ou des dysfonctionnements, explique que l'on peut aisément surestimer

ou sous-estimer les problèmes de corruption ou de gouvernance. L'analyse est d'autant plus complexe, qu'il est difficile de savoir si la question est principalement un problème de coût économique et politique, ou un problème d'éthique. Pour savoir si les problèmes de corruption et de gouvernance ont ou non progressé, ou s'ils ont changé de nature, il est indispensable de spécifier le type de pratiques concernées et donc de présenter les diverses formes de corruption (1), puis de préciser les différentes définitions de la gouvernance (2), et, enfin, d'exposer les méthodes de quantification utilisées dans la littératuredédiée aux vérificationsempiriquesdes théories (3).
1LES NOMBREUX VISAGES JUGÉES DE LA CORRUPTION ANORMALES OU INEFFICACES

ET DES PRATIQUES

Définir la corruption devient délicat dès que l'on quitte l'approche juridique contenue dans le Code pénal. En effet, la corruption telle qu'elle est appréhendée par les individus est un phénomène plus complexe et multiforme que sa définition juridique, et ce pour au moins deux raisons. Premièrement, la définition de la corruption est immergée dans l'histoire multiple des divers types de légitimité soutenant l'organisation des activités humaines politiques et économiques. Une définition stable de la corruption impliquerait une séparation atemporelle, claire, universelle et opérationnelle entre les comportements interdits et autorisés dans la conquête et la préservation du pouvoir politique, dans l'exercice du pouvoir administratif et dans l'accumulation de richesses. De même, devrait exister un consensus sur la légitimité et l'efficacité des échanges entre l'État et la société et entre les sphères publique et privée. Les phases de transformation de la régulation institutionnelle déstabilisent ainsi toujours l'approche pénale. Deuxièmement, même dans le cadre de l'idéaltype wébérien du monopole légitime de la coercition qui caractérise la domination de l'État légal rationnel * dans une économie sociale de marché, la définition juridique du délit ne couvre pas toutes 18

les pratiques cachées de l'influence et des échanges politicoéconomiques qui intéressent le chercheur. Existe-t-il un marché de la corruption où se rencontreraient les offres et les demandes de pots-de-vin? Si le paiement d'un pot-de-vin est illégal et clairement un acte de corruption, faut-il intégrer ou exclure des typologies analytiques les nombreux phénomènes de dysfonctionnements politiques et administratifs plus flous ou plus larges, tel le clientélisme politique? Que penser des pratiques concrètes tolérées, mais contradictoires avec le Code pénal comme le pantouflage5 ou les nombreux chevauchements entre les sphères publique et privée? Enfin, le lobbying ou les cadeaux d'entreprise sont-ils moraux ou socialement efficaces? Pour répondre à ces questions nous partirons des définitions de la corruption, puis exposerons les diverses typologies et montrerons enfin l'importance que joue, dans ce phénomène, la pluralité des normes et des modes de coordination entre les acteurs sociaux.
De la définition juridique à l'approche les limites du raisonnement micro-économique:

La définition juridique est rigoureuse et opérationnelle, mais n'épuise pas le débat sur la diversité des modes d'influence et sur la variété des formes organisationnelles. - Lacorruption dans le droit interne Des définitions de la corruption administrative apparaissent bien avant la construction des États modernes en Occident. On en trouve dans des textes juridiques de la Chine impériale ou en Inde plus de mille ans avant J.-C., ou encore dans la Grèce et la Rome antiques (cf. Alatas, 1990; Theobald, 1990). Elles reflètent, en général, les diverses conceptions des devoirs du pouvoir administratif. Dès que la référence normative de l'État
5 Travailler pour une entreprise privée avec laquelle on était précédemment contact régulier en tant que fonctionnaire. en

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se trouve dans le modèle de l'État légal rationnel, la corruption est clairement définie dans le Code pénal. L'objectif de la définition juridique est de permettre une incrimination et une condamnation. Quatre questions se posent pour le juriste: quel est l'intérêt protégé? Quel est le comportement incriminé? Quels sont les agents concernés? La sanction est-elle dissuasive, juste et proportionnée? Historiquement, les définitions divergent d'un pays à l'autre et certaines incriminations ne sont pas généralisées. En simplifiant et en prenant en compte un mouvement de convergence à l'œuvre depuis une dizaine d'années (cf. Delmas-Marty, 1998), il est possible d'observer que dans les divers Codes pénaux, l'intérêt protégé est l'intégrité de la fonction publique et la crédibilité de la gestion publique. Elles se fondent sur l'impartialité et l'efficacité par rapport à la réalisation de l'intérêt public. Les comportements incriminés sont la corruption active des particuliers et la corruption passive des autorités publiques ainsi que les délits qui leur sont assimilés: l'ingérence, la prise de participation pour un ancien fonctionnaire, la concussion, l'atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité de traitement des candidats sur les marchés publics (Alt et Luc, 1997). Les principales divergences qui demeurent entre les divers codes nationaux concernent: (i) le moment auquel la relation de connivence doit intervenir pour que la norme pénale lui soit applicable. En général le pacte (accord de plusieurs volontés) de corruption doit être antérieur à la faveur, mais certains codes acceptent des actes qui succèdent à une faveur déjà obtenue; (ii) l'initiative. Idéalement, la corruption est bilatérale, en ce sens qu'elle résulte de la rencontre de deux volontés et qu'elle suppose une relation de connivence entre deux personnes. À défaut, on se trouverait en présence d'une simple tentative d'une des deux parties. Cette conception tend à être supplantée par l'idée que la corruption est d'abord l'acte unilatéral de celui qui propose ou de celui qui sollicite; (iii) la nature des agents. De nombreuses législations demeurent silencieuses sur la corruption entre des personnes privées ou sur la corruption d'agents internationaux ou de fonctionnaires étrangers; (iv) 20

l'objet de la connivence, c'est-à-dire l'importance et la nature de l'avantage (argent, cadeaux, voyages, avantages divers). - Une approche micro-économique de la corruption proche du droit Au tournant des années 1970, les premières analyses économiques de la corruption sont micro-économiques, et assument qu'il existe une offre de corruption (une demande de pot-de-vin de l'agent public), qui correspond à la corruption passive, et une demande de corruption (une offre de pot-de-vin du particulier), qui correspond à la corruption active. Offres et demandes se rencontrent sur un marché illégal, mais libre, dont les quantités sont susceptibles de s'égaliser à un prix d'équilibre sous contrainte de sanction. Cette approche complète l'approche juridique de deux façons. Premièrement, elle propose une théorie de l'organisation de la transaction: le marché. Deuxièmement, elle fournit une thèse sur les motivations utilitaristes des acteurs. Pour ces économistes libéraux, ce marché permet aux clients de l'administration de contourner la puissance inefficace des États créateurs de rentes souvent illégitimes (voir encadré n°l). L'analyse microéconomique se fonde en général sur l'hypothèse d'un marché de la corruption concurrentiel, c'est-à-dire où les offreurs et demandeurs sont rationnels, impersonnels, nombreux, et dans un processus de marchandage. Ce qui permet un prix d'équilibre car aucun acteur n'est faiseur de prix et l'information est parfaite. - Lesfaiblesses des définitions juridiques et microéconomiques L'approche juridique limite par essence la réflexion en ayant comme présupposé que l'application des lois est juste, efficace et adaptée aux capacités institutionnelles du pays. Questionner le droit, sa manière d'être appliqué ou de ne pas l'être, repérer les vides juridiques, permet d'observer le rapport que les divers acteurs concernés par la corruption entretiennent avec la norme. La simplicité de la définition juridique n'est alors qu'apparente. 21

Encadré nOI : Une définition économique de la corruption

Pour R. Tilman (1968), la corruption permet de passer d'un modèle de formation des prix administrés à un modèle de marché libre. Le mécanisme d'allocation centralisée des ressources, qui est l'idéal de l'administration moderne, peut s'écrouler à la suite de l'apparition de sérieux déséquilibres entre l'offre et la demande. Les clients peuvent décider qu'il est préférable de risquer une sanction et de payer un prix supérieur aux autres clients, pour être assuré de recevoir le bénéfice attendu. Quand cette situation se développe, l'administration cesse d'être guidée par un système de tarification et prend les caractéristiques d'un marché libre.

En premier lieu, dans les situations de transition institutionnelle, les incriminations pénales peuvent s'avérer totalement inadaptées à l'évolution des mœurs et des pratiques concrètes des acteurs sociaux. Ainsi, la lenteur de la dépénalisation de certaines pratiques économiques privées, ou de la réforme législative dans la Russie post-soviétique, a banalisé l'absence généralisée de mise en œuvre du droit. En France, l'absence de poursuite pour fait de pantouflage rappelle que celui-ci était perçu, jusqu'au début des années 1990, comme parfaitement légitime, voire fonctionnel. La question fait d'ailleurs toujours débat. En second lieu, J. Scott (1972) rappelait qu'il existe un danger à considérer que toute chose légale est éthique et que toute chose éthique est légale. Tout acte illégal n'est pas forcément corrompu (achat de son évasion par un juif dans l'Allemagne nazie), et tout acte corrompu n'est pas forcément illégal (cadeaux d'entreprise). En troisième lieu, la définition juridique ne dissocie pas la corruption administrative et politique, dont les origines, les fonctions et les conséquences sont pourtant très différentes. Elle ne s'intéresse pas à l'utilisation des pots-de-vin qui peuvent enrichir le corrompu, être transmis au parti politique ou encore redistribués à une clientèle. Mais le plus problématique dans cette démarche juridique, ou dans la définition d'un marché de la corruption, demeure

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qu'elle passe souvent à côté de questions essentielles. Tout d'abord, elle ne prend en compte que les formes « dures» de la corruption, les cas où les échanges monétaires, ou matériels, renvoient à un enrichissement frauduleux des autorités publiques et à des détournements divers où les contreparties sont clairement définies6, Pourtant la corruption est fréquemment un phénomène d'échange de faveurs plus insidieux et diffus qui se fond dans l'ensemble des échanges sociaux et se banalise. Enfin, les approches juridiques et micro-économiques s'avèrent extrêmement fragiles face à la réalité organisationnelle de la corruption systémique. La logique de l'institution judiciaire (sanctionner sans erreur) réduit les phénomènes de corruption à des actes personnalisés et individualisés (offreurdemandeur, pot-de-vin) alors même que la corruption se développe le plus souvent au sein de réseaux sociaux qui sont capables de reporter de façon indéterminée les compensations dans le temps. Par ailleurs, les mécanismes concurrentiels de marché (de la corruption) sont par définition affaiblis par le fonctionnement en réseaux (de corruption), Les réseaux sociaux donnent aux transactions corrompues un aspect d'échange de faveurs et de solidarité naturelle plus justifiable. Sous cette forme plus insidieuse, la culpabilité prend la forme d'une irresponsabilité générale, difficile à identifier, et qui a pour vertu de protéger les acteurs. La définition juridique de la corruption est fondée sur une double contrainte: faciliter la recherche de preuves indiscutables et trouver la juste sanction. Ces deux contraintes parfaitement légitimes du point de vue de la technique judiciaire ne doivent pas empêcher le chercheur de s'en dégager et de proposer des définitions de travail qui ne soient pas immédiatement transposables dans le droit.

6 Ce qui est légitime car la raison du droit est technique: la preuve, les droits de l'homme et de la défense. 23

Protection, système de loyauté et perception de la corruption: les grandes typologies Penser la corruption nécessite: (i) d'expliquer l'origine des normes organisant la conquête et l'exercice du pouvoir ainsi que l'accumulation, la distribution et la redistribution de la richesse; (ii) de tester l'efficacité des normes vis-à-vis de l'allocation des ressources ou leur justesse en termes de distribution et de redistribution; (iii) d'analyser l'origine du fossé qui existe toujours entre les normes officielles et les pratiques concrètes. Trois faits sont alors systématiquement questionnés par les chercheurs en sciences politiques: (i) le système de légitimation officiel; (ii) le fait que tout le monde l'accepte - ou pas - spontanément ou par peur de sanctions sociales ou juridiques; (iii) la nature et l'organisation des relations qui existent entre les acteurs qui ne respectent pas la norme officielle. Les quatre auteurs que nous présentons ont contribué à l'analyse des relations entre ces trois faits et les formes empruntées par la corruption. - Corruption marchande et corruption de proximité La typologie comparative de J. Scott (1967) dissociait la corruption marchande (market corruption) de la corruption de proximité ou relationnelle (pariochal corruption). Sa distinction visait à expliquer les formes de corruption selon les stades du développement. Le patronage et les faveurs ethniques renvoient à la corruption de proximité, c'est-à-dire une situation où le détenteur du pouvoir est plus motivé par une loyauté relationnelle selon des liens de parenté, d'affection, de caste, alors que la corruption marchande signifie un processus plus impersonnel. Tant que les considérations de proximité prédominent, les bénéficiaires seront ceux qui possèdent des connexions telles la famille, l'amitié, l'ethnicité, etc. Là où les considérations marchandes prévalent, les individus les plus riches seront ceux qui bénéficieront le plus du système à partir du moment où ils seront dans la position d'offrir le pot-de-vin le plus lucratif. La corruption de proximité fait appel aux sentiments primordiaux fondant l'échange social (dons et 24