Etats-Unis, tiers-monde et crises internationales (1953-1960)

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Les années 1953-1960 correspondent au mandat du président amériain Dwight Eisenhower. Elles constituent surtout la transition entre une domination sans partage des Etats-Unis à l'ONU en début de période et une domination du Tiers-Monde après 1960. De nombreux événements internationaux expliquent ce changement. Comment les Américains ont-ils réagi à cette montée du Tiers-Monde ? Cet ouvrage tente de répondre à cette question, en suivant la chronologie des crises principales et en étudiant l'évolution des débats au sein des Nations unies. La première partie de cette étude est parue sous le titre : Les Etats-Unis face au Tiers Monde à l'ONU.
Publié le : samedi 1 octobre 2005
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EAN13 : 9782296409279
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Etats-Unis, Tiers Monde et crises internationales (1953-1960)

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www.librairieharmattan.com e-mail: harmattanl@wanadoo.fr @ L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-9004-6 EAN : 9782747590044

André Urban

Etats-Unis, Tiers Monde et crises internationales (1953-1960)
Aux origines d'un affrontement

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique;

75005 Paris

FRANCE
L'Harmatt8D Hongrie Espace Fac..des L'Harmattan Sc. Sociales, BP243, Université Kinsbasa Pol. et Adm. ;

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L'Harmattan Burkina F.... 1200 logements villa 96 J2B22600ua~ougouJ2 BURKINA FASO

Introduction

Si ce livre avait été conçu isolément, on pourrait lui reprocher de faire la part trop belle à l'histoire événementielle - encore que cette histoire-là ne soit pas la plus désagréable à lire. En effet il semble sauter, en suivant une trame chronologique, du coq à l'âne: d'un événement en Amérique centrale à un autre en Asie du sud, puis en Afrique du nord... En réalité il se comprend comme la suite et l'aboutissement de l'ouvrage de la même collection intitulé « Les EtatsUnis face au Tiers Monde à l'ONU de 1953 à 1960: aux origines d'un conflit.» Ce premier livre présentait les acteurs et les motivations d'un sujet assez nouveau pour la science historique. Il présentait aussi les données régionales de la politique américaine à l'ONU dans la période. Il constituait ainsi, en quelque sorte, l'introduction du présent ouvrage. Les débuts de l'administration républicaine sont marqués par une vision idéologique et anticommuniste de l'ONU. Le Tiers Monde n'a pas sa place dans cette approche; il est simplement sommé de « choisir son camp ». Mais la crise de Suez, qui survient quelques mois après l'admission en bloc de seize nouveaux Etats à l'ONU, l'impose en tant qu'acteur. Désormais la politique américaine doit user d'arguments positifs et de contreparties pour lutter contre la concurrence exercée par l'Union soviétique. Pour autant, le tournant de Suez fut-il durable? La période correspond à une phase de développement pour l'ONU, sur le plan économique et politique. Son étude permet de retracer l'histoire des premières grandes opérations de maintien de la paix, de Suez au Congo en passant par le Liban. Beaucoup d'enseignements encore actuels peuvent être tirés. Les archives américaines et onusiennes révèlent bien d'autres aspects méconnus de la politique multilatérale: sur les difficultés à l'ONU entre les Américains et le Guatemala, qui perdurèrent après le coup d'Etat de 1954, contre toute attente; les incompréhensions entre l'Amérique latine et les Afro-asiatiques en matière de décolonisation, et l'absence de coordination de leurs diplomaties sur le plan politique; les combats diplomatiques acharnés entre Américains et Indiens en

début de période, qui furent suivis d'une compréhension beaucoup plus grande; la politique équilibrée des Etats-Unis au Proche-Orient, qui aurait pu aboutir à des résultats si leurs interlocuteurs l'avaient souhaité; l'inquiétude des Américains à propos du canal de Panama, qui explique leur attitude vis-à-vis de l'ONU au début de la crise de Suez; le souci éprouvé à propos de la stabilité politique du Maroc et de la Tunisie, qui expliqua le début de changement d'attitude américaine aux Nations unies sur la question algérienne; la façon dont les Américains évitèrent que le Conseil de sécurité ne se saisisse réellement de la question de Sakiet Sidi Youssef, pour éviter de gêner les Français, du moins au sein de l'ONU, moins d'un an et demi après la crise de Suez; les interactions très complexes entre la question noire aux Etats-Unis et les questions africaines aux Nations unies; le fait que le problème cubain fut soulevé à l'ONU bien avant le débarquement dans la baie des Cochons; la façon dont les Américains, à l'occasion d'un débat important sur l'avenir du Congo, tentèrent de faire admettre par anticipation les nouveaux Etats d'Afrique noire, qui devaient être officiellement parrainés quelques jours plus tard par la France - ceci augurant des luttes d'influence futures au sein de l'organisation. On s'accorde à dire que les crises internationales sont véritablement révélatrices des politiques et des rapports de force internationaux. De fait, elles ont obligé la diplomatie américaine à sortir de l'ambiguïté en choisissant de soutenir tantôt ses alliés européens, tantôt les nations émergentes en lutte pour leur décolonisation. Leur étude permet de répondre à la double question: y a-t-il une autonomie de la politique des Etats-Unis à l'ONU par rapport aux politiques bilatérales? Y a-t-il une cohérence dans l'action américaine de 1953 à 1960? La succession des crises sert également de révélateur pour une grande variété d'acteurs, à commencer par les figures internationales présentes sur toute la période, comme Eisenhower, Nehru, Nasser ou le Secrétaire général de l'ONU Dag Hammarskjold. Ainsi ce dernier dut-il résister aux différentes pressions qui s'exercèrent sur lui, pour asseoir l'indépendance de l'organisation. Il devint un modèle pour les Secrétaires généraux qui lui succédèrent. Fut-il à la hauteur de ce modèle? En bonne partie, mais le dépouillement des archives permet de répondre plus précisément à ce type de question.

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PREMIERE PARTIE

BRINKMANSHIP L'ONU:

A

DE L'ARMISTICE

COREEN A BANDUNG

Chapitre un Des débuts difficiles: de l'armistice coréen à la conférence de Genève

Parmi les expressions lancées au début de l'administration Eisenhower pour caractériser son approche des affaires étrangères, il y eut celle de «brinkmanship ». Le secrétaire d'Etat Dulles en particulier promut cette politique de «bord du gouffre» (ou de risque calculé), censée pousser l'URSS dans ses retranchements en frôlant fréquemment le danger nucléaire. La politique américaine à l'ONU fut également marquée par cette agressivité de 1953 à 1955. Jusqu'alors la montée du groupe afro-asiatique n'avait gêné que marginalement les Américains, qui avaient été « assurés pour de longues années, grâce aux voix des gouvernements amis d'Amérique latine comme du Commonwealth britannique, d'une confortable majorité à l'Assemblée. De 1946 à 1953, l'Assemblée adopta 800 résolutions: les Etats-Unis ne furent battus que dans 3 % des cas et, durant ces huit dernières années, deux seulement des résolutions qu'ils avaient présentées furent rejetées. »1 Cela étant dit, ne serait-ce que sur le plan doctrinal, l'opposition entre puissances coloniales et afro-asiatiques posait déjà aux Américains des problèmes

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MELANDRI (Pierre), La politique extérieure des Etats-Unis de 1945 à nos jours. Paris, PUF,

2èmeéd., 1995. pp. 55-56.

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insolubles. En outre, les clivages économiques et sociaux, entre Tiers Monde et Etats-Unis, s'étaient exprimés dès le début des années cinquante, avant l'arrivée des républicains au pouvoir. Autrement dit ils allaient devoir affronter des réalités déjà existantes. TIsuffit pour s'en convaincre de lire quelques archives datant de septembre 1952, moins de deux mois avant l'élection d'Eisenhower. 17 septembre: « A la réunion de 9 h 30 ce matin le Secrétaire [Dean Acheson] a soulevé la nécessité de préparer la position des Etats-Unis sur les diverses questions que le groupe arabo-asiatique place sur l'ordre du jour de l'Assemblée générale. Il a dit que dans le passé nous nous sommes efforcés de rester sur des positions médianes, avec pour résultat le fait que tout le monde a été furieux contre nous. » 2 23 septembre: « L'étude attentive de toutes les notes préparées par les diverses directions du Département mène à la conclusion que personne n'est capable d'entrevoir l'action que les Etats-Unis ou les Nations unies peuvent engager, à I'heure actuelle, pour résoudre ou mettre fin à une quelconque des questions au coeur de nos relations avec le groupe arabo-asiatique. (...) Nous ne sommes pas capables de sortir d'une position médiane. » 3 L'année 1953 commença sur un ton volontariste, celui de Vijaylakshmi Pandit, sœur de Nehru, présidente de la délégation indienne à l'Assemblée générale, et future présidente de cette Assemblée. Lors d'un voyage au Caire début janvier, tout en récusant le terme de « bloc» à propos du groupe afroasiatique, elle déclara que ce dernier ne ferait que renforcer son efficacité et ses activités au cours de l'année. Elle critiqua au passage la position américaine sur le Maroc et la Tunisie, jugée trop proche de la politique française.4 Côté américain, les choses débutèrent d'une façon rassurante. Eisenhower rendit visite au siège new-yorkais, en compagnie de Dulles, dès le 24 novembre 1952, soit durant la phase de transition entre les deux administrations. Après avoir rencontré le président de l'Assemblée générale, le Secrétaire général de l'ONU, et quelques autres officiels, il fit une courte déclaration dans laquelle, rendant hommage aux Nations unies, il fut surtout question du « monde libre ».5

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3 « Memorandum by the Ambassador at Large (Jessup) to the Secretary ofState». FRUS, 1952-54, vol. 3 : United Nations Affairs. pp. 53, 62. 4 [Télégramme de l'ambassade américaine au Caire à Washington, n° 1308,3 janvier 1953] : « Mrs Pandit's Statements to the Press ». Doc. 310.391/1-353. [Télégramme de New Delhi à Washington, n° 1735, 6 février 1953]: «Mrs Vijaylaksmi Pandit's Address on India and the Arab-Asian Group ». Doc 310.391/2-653. Decimal file. RG 59, USNA. 5 United Nations, Department of Public Information, « United States President-Elect Dwight D. Eisenhower Visits United Nations, Calls it « Symbol of Free World's Hopes for a Peaceful and Secure Future ». SG Files, Eisenhower, Dwight. Boîte 129. Cordier Papers, Columbia University. 10

FRUS, 1952-54,vol. 3 : UnitedNationsAffairs. p. 46.

Rien ne fut dit en revanche sur le conflit coréen; les choses sérieuses n'avaient donc pas été abordées. Néanmoins le président avait marqué son attachement pour l'organisation, en l'inscrivant dans le long terme. Lors de l'élection d'Eisenhower les négociations de Corée butaient sur la question du statut des prisonniers de guerre. Truman et Acheson avaient exigé à l'ONU que les prisonniers ne soient pas rapatriés automatiquement; qu'il soit plutôt tenu compte de leur choix de destination. Une condition mise en avant pour marquer la différence entre. l'Est, totalitaire, et l'Ouest, défenseur des libertés individuelles. L'intention était aussi d'obtenir une victoire diplomatique, à défaut d'une victoire militaire. Cependant la position américaine était trop

hétérodoxe; le Mexique et le Pérou proposèrent des amendements. 6

La nouvelle administration reprit cet objectif à son compte. Mais concernant la guerre Eisenhower étudia toutes les hypothèses possibles. Plusieurs signaux menaçants furent adressés à la Chine - intensification des bombardements en Corée, menace d'une extension du conflit et de l'utilisation de l'arme atomique, via un entretien entre Dulles et Nehru.? L'inténtion américaine était en fait d'obtenir au forceps une sortie honorable. D'autres circonstances facilitaient un rapprochement: le changement d'administration aux Etats-Unis, la mort de Staline début mars. Les leaders soviétiques et chinois étaient désireux d'en finir avec le conflit coréen. Le 28 mars on accepta d'échanger les prisonniers malades ou blessés. Le 30, Zhu Enlai se rallia à une proposition indienne, amendée par les Etats-Unis, adoptée par l'ONU le 4 décembre précédent, et qui confiait à une puissance neutre le soin de s'assurer des intentions réelles des prisonniers de guerre, avant de les rapatrier ou non.8 Les conditions d'un accord étaient donc réunies, néanmoins Washington devait tenir compte de l'intransigeance du leader sud-coréen Syngman Rhee, et des surenchères du Congrès. Ces acteurs voulaient revenir sur la résolution indienne, votée par les Etats-Unis. Pour venir à bout des réticences du Congrès Eisenhower dût donner des gages sur un dossier parallèle, la question de la représentation chinoise à l'ONU. Il dût promettre que «Aussi longtemps que la Chine Rouge serait constituée sur ses bases actuelles, avec ses dirigeants actuels, il n'accepterait jamais sa reconnaissance ou son acceptation aux Nations unies ».9 Une promesse qui allait très sérieusement hypothéquer l'avenir.
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FOOT (Rosemary), A Substitute for Victory: The Politics of Peacemaking at the Korean

Armistice Talks. Ithaca, Cornell University Press, 1990. pp. 152-53. QUEUILLE (Pierre), Histoire de l'afro-asiatismejusqu'à Bandoung: la naissance du Tiers Monde. Paris, Payot, 1965. p. 190. 7 FOOT (Rosemary), Idem. 165-66. 8 GIRAULT (René), FRANK (Robert), THOBIE (Jacques), La loi des géants: 1941-1964. Paris, Masson, 1993. p. 191. 9 FOOT (Rosemary), Ibid. pp. 173-75. 11

Les derniers détails de l'accord furent négociés le 8 juin à Panmunjom. Le destin des prisonniers n'étant pas retournés chez eux après 90 jours serait laissé à l'appréciation d'une conférence générale, et si dans les 120 jours suivant son lancement, cette conférence ne parvenait pas à un accord, les prisonniers seraient relâchés sans appel en tant que civils. En attendant ils étaient confiés à une commission neutre de rapatriement présidée par l'Inde, et gardés par les forces indiennes. Un accord sur une ligne de démarcation fut signé le 17 juin. N'eût été la décision unilatérale de Syngman Rhee de libérer sans préalable les prisonniers nord-coréens ne souhaitant pas être rapatriés, l'armistice eût été signé dès ce mois de juin.1o Somme toute, et même s'il ne s'agissait que d'une incidence secondaire pour Washington, cette cessation des hostilités donnait des Etats-Unis une image positive pour le Tiers Monde, qui jusqu'ici était plutôt inquiet de la réputation belliciste faite à la nouvelle administration américaine. Nehru, entre autres, n'envoya t-il pas ses félicitations au président américain, sitôt le progrès des négociations connu?l1 En agissant ainsi, Eisenhower commença à bâtir à l'extérieur une image de président épris de paix, ce dont lui sauraient gré les neutralistes. Certains à-côtés de l'issue du conflit étaient moins positifs. D'une part l'ONU n'avait jamais été tenue au courant des négociations. Bien sûr, il existait un commandement unifié de l'ONU en Corée, dirigé alors par le général Mark Clark, mais concrètement il ne dépendait que des Américains. Le Secrétaire général Hammarskjold se plaignit à plusieurs reprises de ne pas être informé, et reçut un mémorandum de la part des Etats-Unis seulement le 17 juillet.12 Il écrivit dans son rapport annuel à l'Assemblée générale que pareille conduite ne pouvait qu'affaiblir l'ONU. Il faut dire que l'Assemblée et le Conseil de sécurité n'avaient pas non plus été consultés. Les Américains craignaient que l'Assemblée ne révisât de façon défavorable les conditions posées par la résolution indienne. Ils se savaient plus en position de force à Panmunjom, où ils représentaient l'ONU à eux seuls, ce qui était assurément plus commode. Lodge reçut donc pour instruction dès février 1953 de résister à toutes les pressions. Il en alla de même dans les mois qui

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JOYAUX (François), La nouvelle question d'Extrême-Orient. Vol. 1 : l'ère de la guerre fToide,

1945-1959. Paris, Payot, 1985. p. 168. 11 EISENHOWER (Dwight D.), Mes années à la Maison-Blanche. Tome 1: 1953-56. Paris, Robert Laffont, 1963. p. 222. 12 Secretary-General's Private Meetings, 17 juillet 1953. p. 1. DAG 111.1.3, UNA. URQUHART (Brian), Hammarskjold. New York, Norton, 1994. p. 87.

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suivirent.13 n faut reconnaître cependant que l'armistice était en vue et qu'une nouvelle convocation de l'Assemblée, avec tous les débats qu'elle eut entraîné, n'aurait pas servi ce but, ce dont Hammarskjôld était conscient. Après l'armistice le département d'Etat demanda l'entremise du Secrétaire général pour communiquer avec la Chine communiste, et éventuellement la Corée du Nord, à propos de leurs vues sur l'organisation d'une conférence de paix. Les Américains s'adressaient au Suédois faute de mieux, car ils n'avaient aucun contact officiel avec ces pays. Hammarskjôld servit de boîte aux lettres durant l'année 1953, ce qui n'empêcha pas le Secrétariat de l'ONU d'être soigneusement mis à l'écart de l'organisation de la Conférence de Genève sur la Corée. 14 D'autre part les relations entre l'Inde et les Etats-Unis furent mises à mal par l'ensemble des événements. Pour commencer la résolution indienne, amendée comme elle le fut par les Américains, avait eu pour effet de déséquilibrer la position médiatrice de l'Inde, ce qui était contraire au but recherché par Nehru. Alors que les Etats-Unis recueillirent le bénéfice principal de cette résolution, l'URSS et la Chine lancèrent leurs foudres sur New Delhi, accusée de s'être soudainement alignée sur les Américains. De leur côté ces derniers n'étaient pas IS fàchés d'avoir réussi à opposer communistes et neutralistes. Assurément la position de médiateur n'était pas des plus confortables. L'Inde n'avait été acceptée par les Etats-Unis pour diriger la commission de Rapatriement des nations neutres que comme un pis-aller: mieux valait donner à New Delhi tous les pouvoirs plutôt qu'en donner quelques uns aux Etats communistes de la commission, la Tchécoslovaquie ou la Pologne. L'Inde représentait trop le neutralisme, elle s'opposait trop à la Chine nationaliste, et on la soupçonnait d'avoir peur de Pékin. Lorsque dans la période qui suivit l'armistice les Indiens dans les camps de prisonniers cherchèrent à accomplir leur mission, consistant à informer les prisonniers et les interroger sur leur choix de destination finale, ils se heurtèrent à des manoeuvres américaines visant à fausser leur travail, et influencer les prisonniers en faveur de la Corée du Sud. Le fait que New Delhi ait à se heurter au Commandement des Nations unies en Corée ne put qu'augmenter sa méfiance envers l'ONU. En retour Dulles critiqua le travail des Indiens, sans parler du sénateur Knowland, ou... de Pékin. 16
13 Nations unies, Rapport annuel du Secrétaire général sur l'activité de l'organisation, 1erjuillet 1953 . 30 juin 1954. New York, 1954. pp. xi-xii. PRUDEN (Caroline A.), Conditional Partners: Eisenhower, the United Nations, and the Search for a Permanent Peace. Ph.D., Vanderbilt University, Nashville (Tenn.), 1993. pp. 198-202. 14 URQUHART (Brian), Idem. pp. 87-88. PRUDEN (Caroline A.), Idem. p. 208. IS FOOT (Rosemary), Ibid. pp. 156-57. 16 Ibid. pp. 169, 194-95. 13

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La méfiance entre les deux pays tourna à l'opposition lors de l'étape suivante, à savoir la préparation d'une conférence devant statuer sur le sort définitif de la Corée. L'issue de cette réunion internationale s'annonça négative dès la reprise de la septième session de l'Assemblée générale, le 17 août 1953, convoquée spécialement pour considérer la question. Les pays occidentaux et du bloc de l'Est campèrent comme jamais sur leurs positions concernant l'avenir d'une éventuelle Corée réunifiée. Déjà se posait la question de savoir qui participerait à une éventuelle conférence, et les Américains défendaient la thèse selon laquelle seuls les belligérants pourraient se présenter. Ce qui laissait la porte ouverte, outre aux seize nations ayant combattu sous la bannière des Nations unies, à la Corée du Nord, la Chine communiste, et éventuellement l'URSS. Un tel schéma excluait donc l'Inde, qui selon Washington n'avait fait que lancer des leçons de morale sans contribuer réellement à la fin des hostilités.17 On cherchait d'autant plus à tenir compte des réticences du Congrès et de Syngman Rhee que l'on n'avait pu le faire jusqu'alors. En outre, il ne fallait pas admettre une voix divergente de plus à la conférence, ne pas accroître le prestige de l'Inde, encourager le neutralisme et laisser à penser qu'il pouvait exister une meilleure solution que l'opposition frontale au bloc communiste.t8 Il fallait de toutes façons, selon la formule consacrée, « gagner la paix », ne rien laisser au hasard, et éliminer les « parasites» tels que l'Indien Krishna Menon, ou Hammarskjôld. De leur côté l'Inde et Menon luttèrent pied à pied pour participer à la conférence. En commençant par obtenir l'accord du Royaume-Uni, de l'Australie et de la Nouvelle Zélande. Mais pour emporter la décision tout tournait autour du Tiers Monde modéré, dont les voix avaient fluctué sur la question coréenne: les ralliements au groupe afro-asiatique au début des années cinquante au nom de la paix, et par crainte de la Chine, avaient ensuite rejoint Washington. C'est ce qui se passa également fin août 1953 : les Philippines et la Thaïlande, notamment, suivirent les Américains contre la participation de l'Inde. Quant au groupe latinoaméricain, il se rallia à la même position, à l'exception de l'Argentine de Peron et du Guatemala d' Arbenz.

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LUARD(Evan), A History of the UnitedNations, vo/. 1 : The Years of WesterneDomination,

1945-55. New York, St Martin's Press, 1982. p. 268. 18 « Telephone Conversation with Amb. Lodge )), 28 août 1953. « Telephone Conversation with Clark Eichelberger, US Assn for UN )), 25 août 1953. Bobine l, pp. 566,579. Minutes of Telephone Conversations of John Foster Dulles and of Christian A. Herter (1953-61). Washington, University Publications of America, 1980. « The Secretary of State to the Embassy in Korea )), 17 mars 1954. FRUS, 1952-54, vol. 16: The Geneva Conference. p. 39. PRUDEN (Caroline A.), Ibid. p. 210, et note 22.

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La participation indienne l'emporta tout de même par 27 voix contre 21 en première commission de l'Assemblée générale, mais la majorité des deux tiers, nécessaire pour les questions importantes en Assemblée plénière, ne fut pas atteinte. « Aussi Krishna Menon fit-il savoir que (...) l'Inde ne participerait pas à la conférence proposée. Quel qu'ait pu être le concert d'éloges que par un tel biais Krishna Menon réussit quand même à provoquer, le délégué indien jugea inutile de dissimuler son dépit. » 19 Dans la foulée, la huitième session de l'Assemblée générale ne fit qu'accroître l'isolement indien. Elle n'amena rien de nouveau, honnis une ouverture de l'URSS en direction de New Delhi, ouverture semble t-il déçue, du moins provisoirement. La Chine et la Corée du Nord à Panmunjom, ainsi que dans une lettre au Secrétaire général de l'ONU, demandèrent que la conférence eût lieu à New Delhi, et que non seulement l'Inde, mais aussi l'Indonésie, le Pakistan et la Binnanie, fussent panni les invités; mais les Américains s'opposèrent victorieusement à ce que cette question fut inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée générale. Washington imposait sa domination sur l'Assemblée, et le groupe afro-asiatique était dans ses basses eaux: une dizaine d'Etats seulement s'abstinrent lors des votes concluant les diatribes soviéto-américaines à propos des « atrocités en Corée ».20 La question de la participation de l'Inde à une conférence sur la Corée fut écartée définitivement début 1954, lors de la réunion des quatre grands à Berlin. Le 18 février il fut décidé qu'une conférence aurait lieu à Genève à partir du 26 avril, pour discuter du règlement coréen (avec les seuls Etats acceptés par Washington) puis de la crise indochinoise. A cette date cependant le délai maximal pour décider du sort des derniers prisonniers de guerre avait été dépassé. Confonnément aux accords ils avaient tous été libérés. Une des questions principales était donc « réglée». Quant à l'avenir de la Corée, chacun proposa des élections libres sur l'ensemble du territoire, mais à ses propres conditions. Personne n'était disposé par un simple vote à perdre au profit de la partie adverse le territoire qu'il contrôlait. La conférence concernant la Corée se tennina le 15 juin par l'impasse que l'on sait. En outre les Américains s'opposèrent ensuite à ce que l'on reconsidérât à l'ONU la question du règlement coréen, en expliquant que ceci ne mènerait à rien. Ils craignaient en fait que cela ne mène dans une direction non souhaitée; que la Chine et la Corée du Nord par exemple s'imposent au moins en tant qu'observateurs à l'ONU chaque fois que la question serait abordée. Un rapport sur la conférence de Genève fut simplement adressé à l'Assemblée générale le Il
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20 Revue des Nations unies, New York. Décembre 1953, pp. 77-78. p.193. 15

QUEUILLE(Pierre),Idem. pp. 191-92._

QUEUILLE (Pierre), Ibid.

novembre de la même année par la coalition ayant combattu en Corée. Le rapport adopté par 50 voix contre 5 (bloc soviétique) et 4 abstentions (Binnanie, Inde, Indonésie, Syrie).21 Ces quatre derniers Etats constituaient alors le noyau dur du neutralisme. Il s'agissait d'un excellent score pour la diplomatie américaine, qui avait fait preuve d'une redoutable maîtrise, n'évoquant l'ONU que pour penser« EtatsUnis », mais l'évoquant néanmoins pour légitimer son action.22 L'action diplomatique de Washington à l'issue du conflit était assez représentative de ce qui allait suivre pendant deux ans: une politique dont le succès dépendait des rapports de force, une réussite négligeant des questions jugées secondaires. Ce qui était clairement secondaire, c'était le Tiers Monde, et l'ONU. De fait la nouvelle équipe ne portait pas en elle ces priorités. En forçant le trait, on pourrait même dire qu'elle portait le contraire: un général à la Maison-Blanche (dont le représentant à Genève fut un autre général, Walter Bedell Smith), un secrétaire d'Etat dont le nationalisme devenait la marque de fabrique, un viceprésident, Nixon, connu surtout pour son anticommunisme, un ambassadeur, Lodge, chargé précisément de cette mission à l'ONU, et dont le grand père avait « coulé» la SDN au Sénat; enfin un chargé des questions onusiennes au département d'Etat, Robert Murphy, méprisant l'organisation. Une équipe dont on pouvait se demander comment elle évoluerait - et qui pourtant évolua. Les débuts furent véritablement difficiles, au point que l'on put craindre un moment une marginalisation des Nations unies confonne à la tradition républicaine. Rappelons les épisodes du maccarthysme appliqué à l'ONU; ou l'amendement Bricker. Bien rares étaient les régions du Tiers Monde rassurées par la victoire des républicains. Les Latino-américains voyaient partir sans joie les démocrates, qui pendant vingt ans avaient le plus souvent signifié pour eux une politique de « bon voisinage ». Les Asiatiques assimilaient les républicains à MacArthur, et MacArthur aux menaces d'utilisation de la bombe atomique - menaces employées par la nouvelle administration à l'issue du conflit coréen, on l'a vu, et bientôt concernant le règlement indochinois. La bombe avait-elle été construite par les Américains uniquement à l'intention des Asiatiques ?... La nouvelle doctrine des « représailles massives» choquait les non-Occidentaux. En Inde on se souvenait encore des propos de Dulles qui, simple délégué à l'ONU en 1947, avait déclaré: «le communisme soviétique exerce une forte influence dans le gouvernement
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FRUS, 1952-54,vol. 16: The Geneva Conference.pp. 330, 394. PRUDEN (CarolineA.), Ibid.

p.218. 22 PRUDEN (Caroline A.), Ibid. p. 216. 16

intérimaire. »23Ceci, joint au refus indien de signer le traité de paix avec le Japon négocié par Dulles en 1951, constituait dès le départ un contentieux entre le secrétaire d'Etat et New Delhi. Il n'était que les pays arabes pour voir dans la victoire des républicains un motif de satisfaction, après le soutien apporté à Israël par Harry Truman.24 Pourtant aux deux extrémités du monde arabo-musulman certaines aspirations furent rapidement déçues. En Iran le Premier ministre Mossadegh fut renversé le 19 août 1953 par un coup d'Etat auquel prit part la CIA. L'événement ne fut pas évoqué à l'ONU: tout s'était passé si vite qu'il était déjà trop tard pour agir, et jusqu'alors le Premier ministre avait sur le fond de l'affaire (nationalisation de l'Anglo-Iranian Oil Company) contesté la compétence de l'organisation, après que la Cour Internationale de Justice eût rendu en juiIIet 1951 une première décision défendant plutôt les intérêts britanniques.2s Mossadegh en août 1953 payait sans doute un certain isolement diplomatique, une insuffisante mobilisation des Afro-asiatiques. Pourtant ces derniers étaient capables d'analyser le problème: celui de la souveraineté économique, qui les concernait également; et sa solution d'après les Américains: un avertissement lancé aux plus progressistes, un déni du droit de nationalisation (débattu au Conseil économique et social), une reprise à leur compte et selon leurs intérêts de la politique britannique. A l'autre extrémité de la zone, concernant la question de l'indépendance marocaine, les Américains durcirent leur position. Lors d'un débat au Conseil de sécurité en août 1953, après la répression française et la destitution du Sultan, Lodge vota contre l'inscription de cette question, soulevée par les Afroasiatiques, sous prétexte que la situation dans ce pays ne menaçait pas la paix internationale. Or en utilisant le même motif à propos de la Tunisie son prédécesseur au Conseil en avril 1952 s'était contenté de s'abstenir.26 Jusqu'alors les républicains avaient feint officiellement d'ignorer les problèmes que les Afro-asiatiques leur posaient à l'ONU, ou bien avaient abordé ces derniers de façon volontariste, en tâchant de les enrôler dans une alliance, à la façon dont Dulles agit avec Nasser en juin 1953. Mais ils avaient échoué. Aux niveaux inférieurs du département d'Etat, des doutes se firent jour à l'occasion
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24 FRUS, 1952-54 , vol. 3 : United Nations Affairs. p. 67.

BRANDS(H. W.), India and the UnitedStates: The ColdPeace. Boston,Twayne, 1990.p. 74.

25 Nations unies, L'ONU pour tous: la structureet l'activité de l'organisation des Nations unies et
des institutions qui lui sont rattachées au cours des années 1945 à 1958. New York, Service de l'information des Nations unies, 1960. pp. 119-20,479-82. 26 « The Moroccan Question; Statement by Henry Cabot Lodge », 27 août 1953, Department of State Bulletin. Washington, 7 septembre 1953, n° 741. pp. 325-26. FARAJALLAH (Samaan Boutros), Le groupe afro-asiatique dans le cadre des Nations unies. Genève, Droz, 1963. pp. 202 et 217, note 107.

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d'une série d'études commandées par Robert Murphy et livrées en juillet de la même année. L'objectif était de « faire un compte rendu et une analyse objective des questions essentielles posées aux Etats-Unis aux Nations unies, afin que la nouvelle administration pût avoir le bénéfice de cette expérience et orienter 27 Ce travail devait être suivi d'une autre série de notes, l'action à venir. » consacrées à des propositions concrètes pour répondre aux difficultés générées par le groupe « arabo-asiatique ». Or les archives n'ont conservé aucune trace de cette seconde étape. C'était le signe le plus révélateur du problème posé. La série dénotait d'abord une tendance à une vision de guerre froide des Nations unies, qui ne pouvait que mécontenter les neutralistes. « La division de l'Assemblée générale sur les questions Est-Ouest (avec la majorité « monde libre » allant de 40 à 53 votes) est vitale pour les intérêts américains. Les autres groupes divisent le « monde libre », reflétant des vues et des intérêts divergents sur les questions coloniales, économiques et sociales. » Les documents faisaient part de l'inquiétude américaine sur plusieurs sujets: poids grandissant de l'Assemblée générale, qui nécessitait des efforts de « lobbying » de plus en plus importants; rapprochement des vues entre Latinoaméricains et Arabo-asiatiques sur les questions économiques, sociales et des droits de l'homme; attitude soviétique beaucoup plus prévenante pour les Araboasiatiques. Les études montraient la possibilité pour les Afro-asiatiques et les Latino-américains de constituer une majorité hostile. Elles ajoutaient cependant que jusqu'alors la menace avait été contrée par la diplomatie des Etats-Unis, particulièrement sur les questions politiques et de guerre froide.28 C'est sur les questions coloniales que le ton était le plus inquiet, car les Américains constataient qu'elles prenaient de plus en plus d'importance; non seulement au Conseil de Tutelle, mais à l'Assemblée générale, et dans certains débats de l'UNESCO, de l'OMS, de l'OIT ou de la FAO. Le fossé entre Européens et non-Européens se creusait de façon telle que la position « médiane » des Etats-Unis risquait de devenir intenable. L'analyse des votes conduisait les Américains à reconnaître qu'ils étaient dans les faits plus proches des Européens. En annexe à l'étude consacrée à la question coloniale, un tableau résumait la position de tous les membres de l'Assemblée générale. Les pays étaient classés sur une échelle de cinq degrés allant de « point de vue colonial conservateur» (premier groupe) à « point de vue extrêmement anticolonial » (cinquième groupe). Or les Etats-Unis se plaçaient
27 « Principal Stresses and Strains Facing the US in the UN », 27 juillet 1953. FRUS, 1952-54, vol. 3 : United Nations Affairs. p. 82. 28 FRUS, 1952-54, vol. 3: United Nations Affairs. pp. 84, note 4,86-87,90-91, 107, 121, 124, 138. 18

eux-mêmes dans le deuxième, celui du « point de vue colonial modéré », soit juste après le premier. Les tensions contraires auxquelles étaient soumises leur politique conduisaient en définitive les Américains à un réalisme proche de l'opportunisme: « La politique qui devrait être suivie dépendra du poids donné aux intérêts variés et peut-être, conflictuels des Etats-Unis; et ceci peut seulement être déterminé en fonction des circonstances et des questions qui se présenteront. » 29 Il est intéressant de comparer cette série d'études à un mémorandum écrit un an plus tard par Lincoln Bloomfield, conseiller principal de l'assistant secrétaire d'Etat pour les affaires des organisations internationales. Bloomfield passa de l'inquiétude au pessimisme. « Ignorons pour le moment le côté purement verbal de nos positions: quelle est notre politique à l'égard de l'ONU? Il n'y a qu'une seule politique de grande envergure envers l'ONU aujourd'hui. En fait il s'agit de la politique américaine envers l'ONU, à laquelle toutes les autres considérations sont subordonnées: barrer la porte aux communistes chinois. Il y a aussi quelques actions périphériques exécutées avec vigueur. Parmi celles-ci on peut noter: la volonté d'éviter un débat sur la Nouvelle-Guinée, d'empêcher le paiement des réparations du tribunal administratif, d'éviter la création d'instruments de développement ou de financement économique; d'empêcher la conclusion de traités dans le domaine des droits de l'homme; d'empêcher l'élection de pays satellites dans les organes ou dans des postes de responsabilité; de réduire les contributions financières aux programmes spéciaux, et d'éviter de prendre position d'un côté ou de l'autre sur n'importe quelle question coloniale. Tout ceci est représentatif. Je suis personnellement d'accord avec pratiquement toutes ces positions, en tant que questions séparées. Mais on pourra constater qu'elles ont un trait commun assez frappant: elles sont toutes complètement négatives. Additionnées, elles tendent à donner l'impression que notre participation à l'ONU est au mieux une entreprise de sauvegarde, au pire une responsabilité dont nous ne savons nous débarrasser. »30 Les difficultés de la doctrine américaine en matière de décolonisation seraient illustrées à l'automne 1953 par le débat sur l'île de Porto Rico à l'Assemblée générale. La question examinée était la décision de Washington de ne plus communiquer d'informations à l'ONU sur Porto Rico, en raison de l'autonomie accordée à l'île en 1952, jusqu'alors classée par les Nations unies, avec l'accord
29 « The Colonial Question in the United Nations », FRUS, 1952-54, vol. 3: United Nations Affairs. pp. 96-105. Voir particulièrement pp. 102-105. 30 « The Current US Position in the UN : a Pessimistic Appraisal », 23 août 1954. FRUS 1952-54, vol. I : General: Economic and Political Matters. Part J. pp. 288-90. p. 289.

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des Etats-Unis, dans les « territoires non-autonomes ». Un retour en arrière est nécessaire. L'île était une colonie américaine depuis la guerre hispano-américaine de 1898. Puerto Rico était d'autant plus liée aux Etats-Unis qu'une émigration massive des habitants de l'île s'était produite vers les grandes villes de la côte Est. La « Loi 600 » votée par le Congrès en 1950 avait permis pour le territoire d'importants changements constitutionnels. Sur le plan international, l'administration Truman souhaitait « donner l'exemple» en matière de décolonisation. L'indépendance n'était pas cependant complète sur le plan politique, et moins encore économiquement. L'alliance entre les Américains et les élites économiques de l'île était simplement renouvelée sous une forme actualisée. Du reste, l'indépendance n'était le choix que d'une minorité, nettement plus influente par la suite, dans les années soixante-dix.3l La constitution approuvée par référendum à Porto Rico en 1952, puis ratifiée par le Congrès des Etats-Unis, consista à faire de l'île un « Etat libre associé» aux USA, ni totalement souverain ni totalement dépendant. Un gouverneur était élu, ainsi que deux assemblées; en revanche le gouvernement était dépourvu de pouvoirs dans un certain nombre de secteurs, dont la défense, les relations internationales, les transports maritimes et aériens. La constitution ne pouvait être modifiée que d'un commun accord.32 Depuis 1946 les Etats-Unis adressaient annuellement à l'ONU des rapports sur Porto Rico, conformément à l'article 73(e) de la Charte, selon lequel les membres des Nations unies acceptaient « de communiquer régulièrement au Secrétaire général, à titre d'information, sous réserve des exigences de sécurité et de considérations d'ordre constitutionnel, des renseignements statistiques et autres de nature technique relatifs aux conditions économiques, sociales et de l'instruction dans les territoires dont ils sont respectivement responsables.,,» L'initiative visant à faire cesser la communication de ces rapports revint aux Portoricains. En septembre 1952 le gouverneur Luis Munoz Marin adressa à Truman une lettre à ce propos.33 Il souhaitait montrer que toute réminiscence du passé colonial était effacée. Pour Washington, le fait consacrerait sur le plan international la décolonisation de l'île. Il s'agirait donc d'une bonne opération idéologique pour les deux parties. Cependant la lettre à Truman, qui devait être

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VAN EEUWEN (Daniel), PIZETIY-VAN

EEUWEN (Yolande), éditeurs, Elections et

démocratie, Amérique latine, Caraïbes. Aix en Provence, Centre de recherches sur l'Amérique latine et les Caraïbes, Institut d'études politiques, 1995. p. 3 I. 32 V AN EEUWEN (Daniel), PIZETIY VAN EEUWEN (Yolande), éditeurs, Idem. p. 29.

33 BHANA (Surendra), The United States and the Development of the Puerto Rican Status Question, 1936-1968. Lawrence, The University Press of Kansas, 1975. p. 169. 20

-

transmise à l'ONU, fut revue et corrigée par le ministère américain de l'Intérieur, qui s'opposa notamment à une phrase selon laquelle Porto Rico avait « cessé 34 d'être territoire des Etats-Unis. » La version finale de la lettre fut datée du 17 janvier 1953. L'administration Eisenhower se trouva donc héritière du dossier. Elle changea d'autant moins de politique que le parti républicain fut probablement satisfait de

mettre ainsi fin à un « droit de regard» onusien.

.

L'ensemble de documents envoyé au Secrétaire général des Nations unies par Lodge le 20 mars comprit la lettre susmentionnée, une copie de la nouvelle constitution de Porto Rico, et un mémorandum montrant les progrès accomplis par l'île sur la voie du « self-government ». Les débats en quatrième commission de l'Assemblée générale, chargée des questions de tutelle, eurent lieu le 30 septembre et du 2 au 5 novembre. La délégation américaine comprit un haut responsable portoricain, mais les instructions du département d'Etat recommandèrent de s'opposer à toute.audition d'indépendantistes pendant les débats. Les opposants à la thèse américaine, une fois celle-ci exposée, furent nombreux et variés: outre le bloc soviétique, la liste comprit la Yougoslavie, le Mexique, le Guatemala, le Honduras, l'Inde, l'Indonésie, la Birmanie. A noter, les trois délégations latino-américaines, même si sept autres déposèrent un projet de résolution souhaité par Washington. Le fait que Porto Rico (Puerto Rico plus exactement) appartînt au monde hispanophone n'était pas étranger à cette inhabituelle mobilisation sur une sujet politique. Sur le fond les critiques doutaient que l'île eût atteint un degré important d'autonomie, et contestaient d'autre part le fait qu'une puissance administrante pût décider seule d'interrompre la transmission d'informations. Le représentant yougoslave parla d'un « dangereux précédent» capable d' « encourager d'autres tentatives en vue d'une destruction progressive du système des contrôles internationaux» sur les territoires non autonomes. La résolution approuvant la fin de la transmission d'informations obtint en commission 22 voix contre 18, avec 19 abstentions. Score médiocre pour les Etats-Unis, d'autant que plana un moment le risque qu'une majorité des deux tiers fût requise pour son adoption en Assemblée plénière. En revanche un des dangers que craignait Washington fut écarté, un amendement indien visant à ce que le sujet fût de nouveau évoqué l'année suivante étant rejeté. Dans les semaines qui suivirent Washington accentua ses pressions sur différentes délégations. Dulles rechercha entre autres l'appui de la Belgique, qui sur la compétence de l'Assemblée avait le point de vue le plus restrictif. C'était se lier aux vieilles puissances coloniales, là où initialement on cherchait au
34

BHANA (Surendra), Idem. p. 169.

21

contraire à donner l'exemple. Finalement le secrétaire d'Etat céda sur le principe théorique et général de la compétence de l'Assemblée, pour obtenir ce qu'il

voulait concernant Porto Rico. 35
L'Assemblée générale débattit et vota en séance plénière le 27 novembre. L'Indien Krishna Menon ne manqua pas une telle occasion. «En résumé, affinna t-il, ma délégation n'est pas convaincue de ce que Porto Rico en vertu de son association actuelle avec les Etats-Unis se soit convertie en territoire autonome. A notre avis, il ne peut exister aucun pacte, association ou convention libre entre deux pays ou territoires, sinon dans des conditions d'égalité. (...) Une association avec les Etats-Unis sous une fonne quelconque servirait ni plus ni moins à cacher les reliques d'un passé colonial. Cela serait contraire aux objectifs de la Charte, qui ne recherchent pas la création ou la perpétuation du colonialisme sous une forme ou sous une autre, mais qui poursuivent son élimination totale du système politique et idéologique du nouveau monde. » 36 Pour être sûr d'emporter la décision, Lodge avait préparé dans les jours précédents un « coup de théâtre », mis au point avec Eisenhower. Dulles fut contourné au passage, et il en fut assez mécontent.37 L'ambassadeur s'exprima en ces termes devant l'Assemblée plénière: « Je suis autorisé à dire au nom du président des Etats-Unis que si l'Assemblée législative de Porto Rico adopte, quelqu'en soit le moment, une résolution en faveur d'une indépendance plus complète, voire absolue, il recommandera immédiatement au Congrès la concession de cette indépendance. Le président souhaite également que je dise que, dans ce cas, il considérerait favorablement l'adhésion de Porto Rico au traité de Rio de Janeiro et à la Charte des Nations unies. » En fait, constitutionnellement, seul le Congrès était maître du destin d'un tel territoire. D'ailleurs, lorsque diverses dispositions visant à accroître l'indépendance de l'île furent présentées au Congrès en mars 1959, celui-ci s'y opposa, sans que l'exécutif n'y fasse rien, bien au contraire. Néanmoins l'annonce de Lodge rencontra l'assentiment du Tiers Monde proche des EtatsUnis, ainsi que de Krishna Menon ou des délégations arabes, probablement soulagées d'avoir un motif pour éviter de heurter de front Washington sur une affaire aussi sensible politiquement. La résolution défendue par Lodge fut adoptée par 26 voix contre 16, avec 18 abstentions.38 (Cette fois seuls deux Etats
35

36 Nations unies, Documents officiels de l'Assemblée générale, Huitième session. Séances plénières. 459ème séance, 27 novembre 1953. pp. 309-21. 37 FRUS, 1952-54, vol. 3 : United Nations Affairs. pp. 1473-77. 38 BHANA (Surendra), Ibid. pp. 176-80. QUEUILLE (Pierre), Ibid. p. 258. LODGE (Henry Cabot), As it Was: An Inside View ofPolitics and Power in the '50s and '60s. New York, Norton, 1976. pp. 65-66. Nations unies, Documents officiels de l'Assemblée générale, Huitième session. Résolutions. Résolution 748 (VIII), adoptée le 27 novembre 1953. 22

FRUS, 1952-1954,vol. 3: UnitedNationsAffairs. pp. 1451,1463, note I, 1467-68.

latino-américains refusèrent de suivre les Etats-Unis: le Guatemala et le Mexique.) Les Américains obtenaient gain de cause, mais en laissant une impression de « deux poids et deux mesures », car au même moment l'Assemblée, par la résolution 747 (VllI), repoussa le cas similaire d'une demande de cessation de renseignements déposée par les Pays-Bas, à propos des Antilles Néerlandaises et du Surinam.39 Les Pays-Bas durent attendre deux ans de plus. Le bilan à tirer étant donc en demi-teinte. Alors qu'Eisenhower lui-même cita en exemple la politique de son pays dans ce dossier,40 le Tiers Monde avait dans les débats montré son scepticisme. Etant donnés les liens culturels de Porto Rico avec le monde latino-américain, cette affaire, venant quelques mois avant celle du Guatemala, eut certainement pour effet de tendre les relations interaméricaines à l'ONU. Mais pas au point de remettre en cause l'alignement politique général de l'Amérique latine sur Washington. L'année 1953 se termina positivement pour l'image des Etats-Unis au Tiers Monde, grâce à un discours intitulé « Atomes pour la paix », prononcé par Eisenhower à la tribune des Nations unies le huit décembre 1953.41 Le projet proposé par le président américain consistait à utiliser une partie des stocks d'uranium des puissances nucléaires à des fins civiles. Ceci ouvrait de nouvelles perspectives pour le désarmement et le développement, et concluait heureusement une huitième session de l'Assemblée générale qui n'avait guère été marquée, malgré la mort de Staline, par le réchauffement des relations Est-Ouest. Le discours fut salué par un tonnerre d'applaudissements, et Lodge envoya à Washington des télégrammes enthousiastes sur les réactions des délégués du Tiers Monde, Inde, Indonésie ou Syrie comprises. Hammarskjold réagit tout aussi positivement, et Ralph Bunche nota que la proposition recueillait l'intérêt des pays en développement.42 La meilleure preuve du bon accueil que réserva le Tiers Monde au projet réside dans le communiqué final de la conférence de Bandung, qui souhaita l'établissement rapide de l'Agence internationale de l'Energie atomique, sous

égide onusienne, en germe dans le discours d'Eisenhower. 43

39

40 FRUS, 1955-57, vol. 27 : Western Europe and Canada. p. 707. 41 EISENHOWER (Dwight D.), Idem. pp. 298-302. 42 [Télégrammes de New York au département d'Etat, na 392, 8 décembre 1953, et na 395, 9 décembre 1953]: USUN Information Digest W115, 116, UN Intelligence. Doc. 310.5/12-853, 310.5/12-953. Decimalfile. RG 59, USNA. 43 BRAILLARD (Philippe), DJALILI (Mohammad Reza), éditeurs, Tiers monde et relations internationales. Paris, Masson, 1984. p. 71.

QUEUILLE(Pierre), Ibid. p. 259.

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Le conflit indochinois n'était pas vu avec les mêmes yeux par les Afroasiatiques et par Washington. Pour les premiers, il s'agissait d'un enjeu de décolonisation; pour les seconds, il relevait de plus en plus du conflit Est-Ouest, sans que la première dimension ne fût cependant ignorée. Ainsi, si l'on en croit les Mémoires de Lodge, dès juillet 1953 Eisenhower voulut prendre au mot de fausses promesses françaises d'accession à l'indépendance. «Lors de la réunion de cabinet du 17 juillet le président me demanda, lorsque je sortirais pour rencontrer les journalistes accrédités à la Maison-Blanche, de rendre hommage à la sage proposition française en vue de l'indépendance complète du Cambodge, du Laos et du Viêt-nam. Ce que je fis comme suit: «Je viens juste de dire au président l'excellente réaction aux Nations unies causée par les propositions que la France a faites pour l'indépendance complète des Etats associés de l'Indochine. (...) La France doit être félicitée pour son action décisive. Ceci montre ce qui peut se passer quand des pays de bonne volonté procèdent de façon ordonnée, en accord avec les principes des Nations unies, pour l'accomplissement de l'autonomie. Ceci me rend optimiste pour le futur.» Comme on le sait cependant, mon optimisme n'était pas justifié. Et le président, me remerciant, me dit: « Je pense qu'il sera bon de répéter la déclaration chaque fois que nécessaire. »44 La France s'opposait à ce que le sujet fût évoqué à New York, de peur de créer un précédent fâcheux en matière de décolonisation. Les Américains auraient pourtant souhaité évoquer la question, dès avril 1953, pour dénoncer la politique du Viêt-minh, notamment au Laos, et, par delà, de la Chine et de l'Union soviétique. Mais pour Paris la question était cruciale - au point de mettre dans la balance la Communauté européenne de Défense - et les Américains s'inclinèrent, d'autant que Londres n'était pas loin de partager les mêmes
réticences.
45

Une autre hypothèse fut examinée: celle consistant à intervenir directement dans le conflit, avec des troupes au sol. Une question d'autant plus d'actualité au moment de Dien Bien Phu. Elle fut néanmoins rejetée définitivement par Ie National Security Council Ie 25 mars 1954. Eisenhower, cherchant sans doute une excuse pour repousser ce scénario, rappelant par trop le conflit coréen, expliqua notamment qu'il était nécessaire pour une telle intervention d'obtenir l'accord de l'ONU, chose peu probable en raison de l'opposition marquée des Afro-asiatiques au colonialisme français.46 Cette fois

44

45 PRUDEN (Caroline A.), Ibid. pp. 222-23, 229. Voir aussi CESARI (Laurent), « Les Etats-Unis ont-ils hâté la décolonisation de l'Indochine? », in : AGERON (Charles-Robert), MICHEL (Marc), dir., L'ère des décolonisations. Paris, Karthala, 1995. pp. 112-29. p. 126.
46

LODGE(HenryCabot),Idem. p. 64.

FRUS, 1952-54,vol. 13 : Vietnam.pp. 1165, 1167.
24

c'était donc, du moins en apparence, aux arguments du Tiers monde que Washington se rendait. Le département d'Etat préférait encore la première hypothèse, celle d'un débat onusien. Un homme militait activement pour que les Etats-Unis passent outre l'opposition française: Henry Cabot Lodge, qui dans la mesure où la situation n'était pas abordée à l'ONU, était forcément marginalisé. Il avança auprès de Dulles et d'Eisenhower toutes sortes d'arguments: qu'il suffisait d'insister d'une façon générale pour faire céder les Français, qu'agir aux Nations unies sur la question serait conforme aux voeux du Congrès et de l'opinion, que faire appel à l'ONU montrerait une attitude positive à son égard, tout en réintégrant dans le jeu diplomatique des Etats écartés de la future conférence de Genève sur la Corée (l'Inde, pour ne pas la nommer). Mais aussi que l'on obtiendrait une victoire dans la guerre de propagande contre l'URSS, que l'ONU redonnerait une légitimité faisant défaut aux Français dans ce conflit, tout en donnant des garanties d'indépendance finale aux populations indochinoises. Tant et si bien que, peut-être à cause de Lodge, le département d'Etat finit par introduire une partie du débat à l'ONU, au moment même de la Conférence de Genève. Il existait en effet un Etat disposé à défendre au Conseil de sécurité la même politique que Washington: la Thaïlande. Depuis 1953 elle demandait au nom de sa sécurité l'appui des Américains, pour réclamer des observateurs d'une commission d'observation de la paix.47 Les Etats-Unis n'agiraient donc pas directement, mais interviendraient en renfort, tout en défendant leur position avec un meilleur rapport de force qu'à Genève, où la Chine était représentée. Cela permettrait surtout de répondre aux voeux du Congrès, qui voulait voir la question évoquée à l'ONU avant d'autoriser des fonds supplémentaires pour l'effort de guerre français en Indochine. La décision fut donc prise, bien que, fait nouveau, Dag Hammarskjôld s'y opposât, souhaitant ne pas voir perturbées les négociations menées parallèlement à Genève; un argument qui serait également avancé par les Soviétiques et les Français. La question fut d'ailleurs l'occasion pour le Secrétaire général et Lodge d'une passe d'armes indirecte; un épisode qui montra que le courant ne passait guère entre les deux responsables. Hammarskjôld, qui souhaitait voir Dulles, expliqua à un haut responsable américain que Lodge « semblait incapable de faire abstraction des facteurs de politique intérieure américaine ». « Il lui paraissait difficile de discuter sérieusement avec Cabot Lodge, qui ne semblait pas être bien informé des détails ».48A ces remarques acides, qui furent rapportés à Dulles, le représentant

47 48

PRUDEN (Caroline A.), Ibid. pp. 224, 229-34. FRUS, 1952-54, vol. 16: The Geneva Conference. pp. 937,1012. 25

américain à l'ONU répondit quelques jours plus tard en déclarant que Hammarskjold travaillait trop souvent contre les positions de Washington: à preuve, notamment, le fait qu'« En décembre dernier il a fait un discours indiquant que la Chine rouge devait être admise à l'ONU. »49 Le Secrétaire général avait été imprudent en critiquant aussi ouvertement Lodge. Dulles reçut Hammarskjold, mais donna raison à l'ambassadeur. La Thaïlande soumit donc la question au Conseil de sécurité le 29 mai 1954, par une lettre rédigée en partie par Lodge et le département d'Etat, réclamant l'envoi d'observateurs sous l'égide d'une commission d'observation de la paix. Auparavant les Américains avaient pris la peine d'obtenir l'accord des Britanniques et des Français, qui leur fut accordé non sans réticences. 50 L'URSS s'opposa le 3 juin à l'inscription de la question, mais fut seule à le faire. De même, Moscou dut opposer son veto à un projet de résolution présenté le 18 juin. Les Américains et Dulles avaient prévu l'étape suivante: favoriser le dépôt de la question à l'Assemblée générale, au besoin au nom de la «résolution Acheson ». Le 7 juillet la Thaïlande écrivit en ce sens au Secrétaire général, en expliquant toujours que les combats qui se déroulaient à proximité immédiate du territoire thaïlandais mettaient en péril la sécurité du pays.51 Néanmoins, la conférence de Genève débouchant sur des accords, on décida de ne pas poursuivre les débats. Une des grandes questions de la conférence était la liste de ses participants. Il était évident que les Américains ne se réjouissaient pas, outre l'URSS, d'y voir siéger la Chine et le Viêt-minh. Dans ces conditions, comme pour la conférence sur la Corée, on s'opposait à la présence de neutralistes, qui auraient encore réduit la capacité de décision de Washington. Une recommandation datée du 1er mai 1954 établit que « si les Soviétiques insistent sur la participation de l'Inde, de l'Indonésie et de la Birmanie (ou de ces Etats dans un autre ordre), nous devrons insister sur le fait d'avoir la Thaïlande, les Philippines et l'Australie. S'il semble sage tactiquement pour régler la question d'inclure un Etat de chaque groupe, nous devrons accepter la Thaïlande et la Birmanie, selon le principe de proximité» [par rapport à l'Indochine].52 Tout sauf l'Inde, donc. L'URSS n'insista pas. Cependant, moins encore que pour la Corée, assez éloignée de sa zone d'influence, l'Inde n'entendait être écartée des questions indochinoises. Aussi, ignorant le fait que le pays n'était pas convié, Nehru envoya sur place Krishna
49 « Telephone Cali ITom Amb. Lodge », 2 juin 1954. Bobine 2, p. 420. Minutes of Telephone Conversations of John Foster Dulles and of Christian Herter (/953-61). Washington, University Publications of America, 1980. so FRUS, 1952-54, vo\. 16: The Geneva Conference. pp. 866-67,928,968-69. SI Nations unies, L'ONU pour tous... Idem. pp. 178-79. 52 FRUS, 1952-54, vo\. 16: The Geneva Conference. p. 647. 26

Menon, qui «s'invita» en établissant son quartier général près du Palais des Nations. Comme les négociations se déroulaient en bonne part en petits comités dans les grands hôtels environnants (le Palais des Nations étant lui même considéré par les différents négociateurs comme une simple salle de réunions, et non comme un des sièges de l'ONU53), la mission de Menon fut facilitée, au grand déplaisir des Américains. Néanmoins il avait l'avantage de proposer aux Etats-Unis, qui officiellement ne reconnaissaient toujours pas Pékin, une liaison 54 avec les négociateurs chinois; une tâche qui lui convenait parfaitement. Ainsi vit-on Walter Bedell-Smith, chef de la délégation américaine, discuter avec Menon, alors que son pays avait exclu la possibilité de voir l'Inde siéger à la conférence. Finalement l'Inde présida la commission internationale de Contrôle instituée par les accords de Genève, comprenant également la Pologne et le Canada. Les Américains ne signèrent pas les accords de Genève, surtout par crainte des répercussions intérieures, mais déclarèrent qu'ils ne s'opposeraient pas à leur application. En fait ils préparèrent activement la signature du pacte de Manîlle créant l'OTASE. En définitive ils n'avaient pas cherché sur la question indochinoise à marginaliser l'ONU: ils lui faisaient au contraire plus confiance qu'aux délégations de Genève. Mais cette confiance était basée sur la large influence dont ils bénéficiaient toujours en 1954 au sein de l'organisation; une influence tournée vers la satisfaction des objectifs de guerre froide. Ceci ne faisait pas l'affaire des Afro-asiatiques: Bedell Smith plaida pour le cadre onusien alors que Menon n'y tenait pas. 55

53 Secretary-General's Private Meetings, 26 mars 1954. p. 4. DAG 1/1.1.3, UNA. 54 BRANDS (H.W.), Ibid. pp. 78-79. 55 FRUS, 1952-54, vol. 16: The Geneva Conference. p. 932. 27

Chapitre deux Crises et sommets Guatemala, Bandung

Alors que l'on avait paru jusque là solder beaucoup de comptes, l'année 1954 posa néanmoins un certain nombre de jalons pour la suite des événements. En mai un traité militaire entre les Etats-Unis et le Pakistan, suivi en septembre de la création de l'OTASE, incluant la Thaïlande, porta à son apogée la « pactomanie» américaine. En novembre eurent lieu le début de la guerre d'Algérie, et le remplacement de Néguib par Nasser dans toutes ses fonctions, deux événements aux répercussions très importantes, y compris à l'ONU. Concrètement, un événement confirma que la politique américaine était toujours plus proche du bâton que de la carotte. Le renversement d'Arbenz au Guatemala survint moins d'un an après celui de Mossadegh en Iran. Bien des points communs existaient entre ces deux événements si éloignés géographiquement: action américaine au nom de l'anticommunisme, rôle des services secrets, motivations économiques, lutte contre les nationalisations antioccidentales. Bien que la question ne fût pas au cœur de l'intervention américaine, le positionnement du Guatemala aux Nations unies, en 1954, faisait de cet Etat d'Amérique latine l'un des très rares à être proche du Tiers Monde politique. Dans le tableau mentionné au chapitre précédent, établi par le département d'Etat sur l'attitude des membres de l'ONU à l'égard du colonialisme, le Guatemala était le seul latino-américain classé dans la cinquième et dernière colonne, « point de vue extrêmement anticolonial ». D'autres études ou documents américains montrent la solidarité qu'il entretenait avec les Afro-asiatiques, sur la

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décolonisation, l'apartheid, ou les questions économiques.l Le Guatemala avait aussi été l'une des rares délégations latino-américaines à voter contre la résolution américaine sur Porto Rico. Cet activisme onusien n'était pas désintéressé. En novembre 1953 un responsable guatémaltèque déclara: «Nous devons supporter l'ONU de façon à ce que plus tard nous puissions demander son soutien contre l'agression dont le Guatemala est victime. » 2 Ce pays était donc pour les Américains un « vilain petit canard », à même de faciliter un rapprochement dangereux entre les différentes tendances du Tiers Monde. Dans la mesure où l'un des fantasmes principaux de Washington était la contagion du communisme, selon la théorie des « dominos », expression utilisée par Eisenhower en avril 1954 à propos de l'Indochine; dans la mesure où l'on accusait le Guatemala de chercher à exporter sa révolution, il était logique que l'on vît l'ONU comme un terrain par trop favorable à cette exportation. Il est peu vraisemblable que l'on apprenne grand chose de plus dans l'avenir sur le rôle américain au Guatemala en 1954. Une grande quantité d'ouvrages fut publiée sur la question dès la fin des événements. Alors qu'au début des années quatre-vingts l'étude de Richard Immerman paraissait s'imposer, l'enquête fut poussée plus loin encore au début des années quatrevingt dix par le livre de Piero Gleijeses, qui interrogea des témoins clés côté guatémaltèque.3 Le Guatemala présentait toutes les caractéristiques du Tiers Monde vu de Washington. Une économie essentiellement agricole et peu diversifiée, de forts contrastes sociaux entre propriétaires et ouvriers agricoles, un clivage ethnique (la majorité indienne du pays était illettrée) et une dépendance extérieure caractérisée: les Etats-Unis en 1953 représentaient 76 % des exportations du Guatemala, et 65 % de ses importations.4 Le régime en place était issu de la révolution d'octobre 1944, ayant mis fin à une longue dictature. A un socialiste modéré succéda en mars 1951 Jacobo Arbenz, élu au suffrage universel. Les relations déjà difficiles avec les Etats-Unis ne firent que se tendre. La principale pomme de discorde concernait les propriétés de la United Fruit Company (UFCO), qui possédait une bonne part des terres cultivables du pays. Une loi agraire fut votée en juin 1952, et mise en pratique avec les premières expropriations en février 1953. Le gouvernement
1

2 IMMERMAN (Richard), The CIA in Guatemala: The Foreign Policy of Intervention. Austin, University of Texas Press, 1982. p. 169. 3 IMMERMAN (Richard), Idem. GLEIJESES (Piero), Shattered Hope: The Guatemalan Revolution and the United States, 1944-1954. Princeton (N.J.), Princeton University Press, 1991. 4 United Nations, Economic Commission for Latin America and the Caribbean, A Collection of Documents on Economic Relations between the United States and Central America (1906-1956). Santiago, ECLAC, 1991. p.194. 30

FRUS, 1952-54,vol. 3 : UnitedNationsAffairs. p. 105,124. Vol. Il :Africa. p. 976, note 4.

proposa à la compagnie une compensation de 1,2 millions de quetzals, mais celleci entama une procédure pour en réclamer 16 millions. Elle fut appuyée par le département d'Etat, qui présenta la facture définitive le 20 avril 1954 - à un moment où l'intervention américaine était décidée depuis longtemps. Immerman et d'autres auteurs estiment que la décision fut prise à la fin de l'été 1953. En octobre un nouvel ambassadeur américain, John Peurifoy, fut nommé sur place; il s'agissait d'un homme d'action, qui avait déjà fait ses preuves contre les communistes en Grèce. Sa nomination correspondait à un tournant: on allait changer de méthodes. Avant d'étudier la suite des événements, il est utile de poser un certain nombre de questions: celles-là mêmes qui furent posées par les hommes politiques et les observateurs dès la fin des événements. Fallait-il privilégier des facteurs politiques ou économiques dans l'intervention américaine? En 1954 le lobbying de la United Fruit à Washington n'était plus la cause principale du comportement américain: des raisons plus politiques emportèrent la décision. La protection des intérêts privés nationaux fut en effet qualifiée fin 1953 par le département d'Etat de « problème subsidiaire principal », alors que dans le même temps il établit que « Le Guatemala est d'une importance particulière pour les Etats-Unis, d'abord pour avoir montré l'exemple éminent d'une pénétration communiste dans les Républiques américaines. » On ajoutait que le Nicaragua, le Salvador, le Honduras, la République dominicaine, la Colombie et le Venezuela craignaient des activités subversives à partir du Guatemala. (La plupart de ces Etats étaient dirigés par des dictatures proches de Washington.) Enfin le Guatemala était non seulement l'Etat le plus armé d'Amérique centrale, mais le plus au Nord: seul le Mexique en séparait les EtatsUnis. Au fond, il était l'occasion idéale de mettre en pratique le « roll back» contre le communisme évoqué avant les élections. TIs'agit de la seule opération secrète qu'Eisenhower revendiqua dans ses Mémoires. 5 D'un autre côté, sur le plan économique, des personnages aussi importants que John Foster Dulles et Allen Dulles avaient été liés professionnellement à l'UFCO; le premier lorsqu'il travaillait pour le cabinet d'avocats Sullivan and Cromwell. La famille de Cabot Lodge détenait depuis des années des actions de la compagnie, dont le siège était à Boston, fief électoral de l'ancien sénateur, qui fut le premier en 1949 à dénoncer le péril communiste au Guatemala. Immerman cite quantités d'autres personnages liés à l'UFCO, notamment l'assistant secrétaire d'Etat pour les affaires interaméricaines, le secrétaire au Commerce, le conseiller à la sécurité d'Eisenhower, et même la

5

FRUS, 1952-54, vol. 4 : The American Republics. pp. 1069,1079.
Tome 1 : 1953-1956.

EISENHOWER (Dwight D.),

Mes années à la Maison-Blanche.

Paris, Robert Laffont, 1963. pp. 425-26.

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secrétaire particulière du président. Il serait donc tout à fait erroné de minorer le poids du facteur économique.6 A la question de savoir si Arbenz était communiste, Gleijeses répond à peu près: « non mais ». Issu de la moyenne bourgeoisie, il appréciait au moins de façon conjoncturelle le soutien politique que lui apportaient les communistes, et avait déclaré en décembre 1953 à l'ambassadeur américain « s'il y avait un choix, il serait pour le Guatemala de vivre sous domination communiste plutôt que cinquante ans avec la United Fruit. » Pourtant Arbenz ne chercha jamais à modifier les orientations de la principale institution du pays, celle avec laquelle il était le plus familier: l'armée, qui était par tradition très proche de Washington. En fait il était réformiste, nationaliste, et Gleijeses dans la conclusion de son ouvrage dresse le portrait d'un homme discret, contre le culte de la personnalité, sincère et même naïf une naïveté à laquelle concluraient les castristes quelques années plus tard.7 (Che Guevara fut présent au Guatemala au moment des faits, qui contribuèrent à sa radicalisation). A la question de savoir si l'influence des communistes augmentait au Guatemala, la réponse est positive. La cause principale en était le succès dans l'opinion de la réforme agraire, et le poids des communistes dans l'appareil administratif préparant cette réforme. Les cadres du parti étaient « locaux », ou formés au Mexique, néanmoins certains hauts responsables commençaient à faire le voyage de Moscou. Dernière question: la « subversion» s'étendait-elle de façon organisée vers les pays limitrophes? Gleijeses répond non. Arbenz avait au contraire renoncé à l'activisme diplomatique de son prédécesseur, et les Américains n'avaient jamais été capables d'apporter la preuve du contraire. Néanmoins l'exemple de la réforme agraire n'en était pas moins menaçant pour les classes dirigeantes des pays environnants, latifundistes et exportateurs liés aux intérêts américains. Arbenz représentait un défi au cœur de la zone d'influence américaine. Son renversement fut précédé d'une longue phase de propagande et d'action diplomatique. On insista sur ses liens avec les communistes, on chercha à isoler le Guatemala diplomatiquement, tout en veillant à passer sous silence le rôle des Etats-Unis. Cette politique culmina avec la dixième conférence interaméricaine de Caracas, en mars 1954, au cours de laquelle Lodge, convié par Dulles, contribua à l'action en cours. Sous la pression, et moyennant quelques concessions annexes, le secrétaire d'Etat réussit à faire voter par l'Organisation des Etats Américains (OEA) une résolution condamnant les menées communistes

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IMMERMAN(Richard), Ibid. pp. 116, 124-125.Voir aussi GLEIJESES(Piero), Idem. pp. 99,

102,361. 7 FRUS, 1952-54, vol. 4: The American Republics. pp. 1092-93. GLEIJESES (Piero), Ibid. pp. 362,378-80.

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en Amérique latine, et admettant, au nom du traité de Rio, le principe d'une intervention contre le communisme. (Une réunion préalable serait tout de même nécessaire.) Le Guatemala vota contre ce texte, et seuls le Mexique et l'Argentine s'abstinrent: toutes les autres républiques d'Amérique latine votèrent pour, honnis le Costa Rica, qui avait boycotté la réunion. L'assistant secrétaire d'Etat pour les Affaires américaines démissionna durant la conférence pour protester contre les méthodes de Dulles, qui choquèrent les délégués; néanmoins l'essentiel était acquis: l'isolement du régime d'Arbenz.8 La livraison au Guatemala d'armes tchécoslovaques le 17 mai, par un bateau ayant déjoué la surveillance américaine, fut sans aucun doute l'événement qui déclencha la décision finale d'intervention. Arbenz avait commis l'erreur à ne pas commettre, même si les Américains eux-mêmes l'y avaient poussé, en refusant depuis 1948 au Guatemala l'achat d'annes américaines, et en intensifiant les relations militaires avec les autres pays d'Amérique centrale. Le 18 juin un groupe d'exilés et de mercenaires commandés par le colonel Carlos Castillo Armas, un protégé de Washington, passa la frontière entre Honduras et Guatemala. Il comptait seulement trois cents hommes, mais son impact devait être psychologique. Aucun Américain ne devait intervenir au so1.9 Le soutien des Etats-Unis n'en était pas moins réel, de même que ceux du Honduras et du Nicaragua. Les premiers jours de l'invasion ne furent guère concluants. Le 22 juin il fallut envisager de remplacer des avions abattus une force de soutien essentielle. Arbenz avait fait appel à l'ONU dès le 19 juin, par l'intennédiaire de son ministre des Affaires étrangères. Guillenno Toriello demanda ce jour-là une réunion du Conseil de sécurité et du comité de paix interaméricain de I'OEA. Les Américains eurent tout le loisir de contrer le recours du Guatemala aux Nations unies, dans la mesure où ils l'avaient prévu. En effet dès mai 1953 un rapport des services secrets établit que « pour contrebalancer son isolement en Amérique centrale il cherchera un soutien politique partout, particulièrement aux Nations unies. »10Un mois plus tôt, le 1er avril de la même année, le Guatemala avait envoyé une première lettre au Secrétaire général de l'ONU pour avertir son organisation des menaces extérieures qui pesaient sur le pays. Le Conseil de sécurité, sans considérer la question, avait conservé le document «pour

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9 [Note de la direction de la CIA] : « Memorandum for the President: The Situation in Guatemala as of20 June ». Bobine 15, pp. 537, 539-42. President Dwight D. Eisenhower's Office Files, 195361. Part 2: International Series. Bethesda (Mar.), University Publications of America, 1990. 10 FRUS, 1952-54, vol. 4: The American Republics. p. 1069. 33

Ibid. p. 365. IMMERMAN(Richard),Ibid. pp. 146,148-49.

mémoire ».11Guillenno Toriello exposa également le cas de son pays lors de la
huitième Assemblée générale.
12

Pour mieux faire face à la réaction guatémaltèque, les Américains avaient intérêt à donner l'ordre de l'intervention au moment où ils assuraient la présidence tournante du Conseil de sécurité. C'était justement le cas en juin 1954. La preuve n'en est pas fournie quasiment tous les documents de l'opération elle-même furent brûlés au fur et à mesure - néanmoins la présidence de Lodge fut certainement prise en compte. La suite montra que le représentant américain fut un fidèle exécutant des consignes du département d'Etat, qui lui souffla toutes ses prises de parole. Le compte rendu d'une réunion à Washington le 9 juin (neuf jours avant l'intervention) fait état d'une «consultation avec les ambassadeurs latinoaméricains à l'ONU ». TI indique qu'un membre du groupe «rapporta qu'un message était envoyé à Wadsworth [le second de Lodge] pour instruire la mission américaine en vue de 1) fournir les documents de fond nécessaires aux ambassadeurs latino-américains et 2) insister sur l'importance que nous accordons au problème du Guatemala. » Lors des débats au Conseil de sécurité, la position de ses membres latinoaméricains serait essentielle. En 1954 il s'agissait du Brésil et de la Colombie. Les archives américaines montrent que ces deux Etats, par ailleurs proches de Washington - ils l'avaient montré à la conférence de Caracas firent l'objet de sollicitudes particulières, par le biais de leurs représentants à l'ONU. Une rencontre eut lieu entre Dulles et l'ambassadeur brésilien, Muniz, le Il mai, qui porta sur la gestion de la crise tant aux Nations unies qu'à l'Organisation des Etats Américains. Une autre rencontre eut lieu le 29 mai entre Henry Holland, nouvel assistant secrétaire d'Etat aux affaires interaméricaines, et l'ambassadeur colombien Zuleta Angel. A l'issue de ces entretiens les choses se présentaient positivement: «Le Brésil est enthousiaste à l'idée de consulter et de rallier l'Uruguay, le Paraguay, la Bolivie et le Chili ». «Zuleta était particulièrement anxieux de bien faire. »13

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Après la demande officielle du Guatemala, Lodge prévît de convoquer le Conseil de sécurité le lundi 21 juin, mais, devant l'insistance de l'URSS, et d'autres membres du Conseil, il dut le faire pour le dimanche 20.14
Il

TORIELLO(Guillermo), La Batalla de Guatemala.Mexico, Cuadernos americanos, 1955. pp.

289-97. HOUSTON (John A.), Latin America in the United Nations. New York, Carnegie Endowment for International Peace, 1956. pp. 105-106. 12 Nations unies, Documents officiels de l'Assemblée générale, Huitième session. Séances plénières, 442èmeséance, 23 septembre 1953. pp. \07-\09. 13 FRUS, 1952-54, vol. 4 : The American Republics. pp. 1103, 1\05, 1152, 1161-62. 14 PRUDEN (Caroline A.), Conditional Partners: Eisenhower, the United Nations, and the Search for a Permanent Peace. Ph.D., Vanderbilt University, Nashville (Tenn.), 1993. pp. 246-47. 34

L'ordre du jour étant accepté, les représentant du Guatemala, du Honduras et du Nicaragua furent invités à participer aux débats, sans droit de vote, conformément à l'article 32 de la Charte. Le représentant du Guatemala fut autorisé à prendre la parole en premier. Il dénonça l'intervention du Honduras et du Nicaragua, une agression qui relevait du chapitre VIT de la Charte, mais n'accusa pas les Etats-Unis directement, procédant plutôt par sous-entendus. Il demanda à ce qu'une commission d'enquête se rendît sur place.ls Les représentants du Honduras et du Nicaragua nièrent les accusations portées contre leur pays, et demandèrent le transfert de la question à I'OEA - la meilleure façon d'enterrer l'affaire, après ce qu'il s'était passé à la Conférence de Caracas. Puis les représentants du Brésil et de la Colombie intervinrent, et déposèrent une résolution en ce sens, sans même se prononcer sur le fond. Le Brésilien cita l'article 52 de la Charte, sur les accords régionaux, qui prévoyait que les Etats devaient «faire tous leurs efforts pour régler d'une manière pacifique, par le moyen desdits accords ou organismes, les différends d'ordre local, avant de les soumettre au Conseil de sécurité. » Les Américains du Sud et du Nord s'étaient effectivement mis d'accord sur cette disposition à San Francisco. Néanmoins la Charte était ambiguë, car elle prévoyait tout de même le droit de saisir le Conseil de sécurité, au nom de l'article 35 paragraphe un. En outre l'article 52 lui-même, dans son paragraphe 4, reconnaissait ce droit, ce que rappela Hammarskjôld à Lodge.16 Dès le départ le Suédois défendit la plainte du Guatemala. L'ONU avait été prévenue de la situation, comme nous l'avons vu. Hammarskjôld s'était brièvement rendu sur invitation à la conférence de Caracas, et avait laissé sur place l'un de ses adjoints.17 TIengageait une bataille difficile contre Lodge, non pas tant parce qu'il éprouvait de la sympathie pour la cause des Guatémaltèques, mais parce que la compétence et l'autorité de l'ONU étaient enjeu. De fait, pour la première fois depuis la création des Nations unies, le Conseil de sécurité était confronté à une affaire concernant le continent américain. Les Etats-Unis avaient intérêt à privilégier I'OEA, quitte à ce que Dulles jouât de l'émotion en rappelant qu'à la conférence de San Francisco, en 1945, il s'était battu pour les droits des organisations régionales. Pourtant, une fois la crise passée, il s'inquiéterait du« précédent [créé] pour des demandes dans le futur de la part d'autres organisations régionales, qui souhaiteraient se saisir de

IS Nations unies, Documents officiels du Conseil de sécurité, Neuvième année. Séances plénières, 675èmeséance, 20 juin 1954. 16 URQUHART (Brian), Hammarskjold. New York, Norton, 1994 p. 90. 17 Revue des Nations unies. New York, mars 1954, pp. 6-7. Secretary-General's Private Meetings, 9 avril 1954, pp. 1-4. DAO 1/1.1.3, UNA.

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