//img.uscri.be/pth/535ee0e178975d8bb4951b06491867ec067b52e2
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 20,99 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

Europe politique au miroir du local

De
302 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1996
Lecture(s) : 262
EAN13 : 9782296314825
Signaler un abus

L'EUROPE POLITIQUE AU MIROIRDU LOCAL

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions :

17-BUDONRaymoDdet.FOURNIERBernard (sousladirectionde), Jeunesses et politique"T.n : Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993.

l'américaine,
l'

La montagne en politique, 1994. y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à quels enseignements pour l'Europe?" 1994. 20 FONTAINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21 - JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994. 22 PO~GY Mireille, SAEZ Guy, Politiques culturelles et régions en Europe,I994. 23 BALME R., GARRAUD P., HOFFMANN-MARTINOT V. et RIT AINE E., Le territoire pour politiques: variatioDS européennes, 1994. 24 MÉNY Y., MULLER Pet QUERMONNE J.-L. (eds), Politiques publiques en Europe, 1995. 2S - BRUGIDOU Mathieu, L'élection présidentielle, 1995. 2(i SABOT Jean- Yves, Le syndicalisme étudiant et la guerre d'Algérie, 1995. 27 - LE NAËl,OU Anne, Politiques européennes- de développement avec les pays du Sud, 1995. 28 GRÉMION C., MOUHANNA C., Le sous-préfet à la ville, 1995. 29 FAURE A., G. POLLET, Ph. WARIN, La construction du sens
BECKL

18 - GERBAUX Françoise,

-

-

-

.

dans les politiques publiques, 1995.

30 - SPENLEHAUER Vincent, L'évaluation de politique. usages sociaux, 1995. 31- LE GALÈS Patrick, THATCHER Mark (ed.), Les réseaux de p0litique publique, 1995. 32 - DROUIN Vincent, Radiographie des générations. 1995. 33 - JOURDAIN Laurence. Recherche scientifique et construction européenne. Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire. 1995. 34- PE'nTEVILLE Franck, La coopération décentralisée. Les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, 1995. 35- URF ALINO Philippe, VILKAS Catherine. Les fonds régionaux d'art contemporain. La délégation du jugement esthétique, 1995

@L'Hannattan ISBN:

1995

2-7384-4004-5

Andy SMITH

L'EUROPE POLITIQUE AU MIROIR DU LOCAL
Les fonds structurels et les zones rurales en France, en Espagne et au Royaume- Uni

Éditions I'Harmattan 5-7, rue de l'École polytechnique 75005 Paris

REMERCIEMENTS.

Ce livre est adapté d'une thèse de science politique menée à bien grâce au soutien des institutions et à l'aide d'un certain nombre d'individus. Sur le plan institutionnel, nos recherches ont bénéficié d'une allocation de recherche du Ministère de la Recherche français, des crédits de l'École Doctorale de l'Institut d'Études Politiques de Grenoble, ainsi que d'une bourse du Prix Philip Williams. Quant aux individus, la liste est beaucoup plus longue. Je tiens à remercier tout d'abord mes deux directeurs de thèse, Jean-Louis Quermonne et Pierre Muller. J'ai aussi une dette particulière envers les nombreux chercheurs, enseignants, documentalistes et membres du personnel administratif du Centre de Recherche sur le Politique, l'Administration et le Territoire (CERA T). Je voudrais spécialement remercier Édith Brenac, Franck Petiteville et surtout Alain Faure pour leur assistance, leurs encouragements sans faille, et, au fond, leur amitié. Ce document a également bénéficié des corrections de français effectuées par d'autres membres d'un entourage personnel (trop) souvent sollicité à ce titre: Céline, Christiane, Eve, Florent, Nathalie, Stéphane et Sophie. Last but not least, je dois le plus à ma femme Sylvie et à Charlie mon fils qui m'ont soutenu et supporté tout au long de ce travail.

7

INTRODUCTION
Nous vivons une époque où l'expression "la construction européenne" se banalise en tant que terme du lexique quotidien d'un ensemble d'acteurs politiques, de journalistes et, bien souvent, de chercheurs en sciences sociales. Leurs commentaires évoquent "Bruxelles", "l'Europe" ou "l'identité européenne" sans trop se soucier ni du sens accordé aux termes, ni de leur contenu idéologique et normatif. De telles formulations gomment des réalités plus complexes, mais également plus riches. En se centrant sur les recompositions générées par ce que nous qualifions d'intégration communautaire, ce livre constitue une analyse des processus à travers lesquels l'Union Européenne est devenue un niveau de gouvernement puissant mais contesté. Informée par plus de soixante entretiens semidirectifs auprès de personnes impliquées dans l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation des interventions communautaires en faveur du développement territorial, notre démarche possède également une forte dimension comparative. Nos enquêtes ont été centrées sur les acteurs au sein de trois pays membres, la France, l'Espagne, et le RoyaumeUni, ainsi que sur ceux de la Commission Européennel. Plus précisément, nous proposons une lecture de la manière dont la dynamique de l'intégration communautaire s'articule avec les espaces d'action publique que sont les territoires nationaux et infranationaux. Pour mieux comprendre cette articulation, nous analyserons la mise en pratique d'une doctrine de cohésion économique et sociale, inscrite dans l'Acte Unique comme engagement commun des États membres, et devenue une "mission" avec le traité de Maastricht. Cette doctrine, sensée orienter toutes les interventions des instances communautaires (Alliès, 1992), a eu comme principal effet l'approfondissement des actions communautaires en faveur des territoires et des personnes dits" défavorisés". La grande majorité de ces mesures est financée par trois "fonds structurels"2 qui ont été l'objet d'une réforme conséquente adoptée en 1988. Depuis cette
I Cette démarche a été approfondie par le choix d'étude des négociations dans deux "régions" de chacun de ces Etats membres (Bretagne, Rhône Alpes; Catalogne, Extremadure; Devon et Cornouailles, Pays de Galles central), et dans au moins deux zones au sein de ces régions. 2Le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER); le Fonds Social Européen (FSE); et la "section orientation" du Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA orientation).

9

réforme, ces fonds constituent non seulement le plus important poste budgétaire communautaire après la Politique Agricole Commune (PAC), mais également les vecteurs d'un regroupement de normes, nous dirons une idéologie, qui cherchent à orienter la manière dont l'aide publique aux territoires défavorisés est abordée au sein de l'Union Européenne. Depuis le milieu des années 80, des ouvrages commencent à paraître, centrés pour la plupart sur le fonds de développement régional (FEDER). Cette littérature propose quatre interprétations de l'émergence et l'approfondissement des fonds structurels. En premier lieu, figure la thèse de la compensation (si depayments). Selon cette démarche, les fonds structurels sont surtout des sommes d'argent fournies aux pays les moins riches de l'Union Européenne comme récompense pour l'achèvement de l'union économique et monétaire (Anderson, 1990). En second lieu, la thèse de la compensation est développée pour devenir une explication en termes d'économie politique. D'après les partisans de cette approche, les fonds structurels ne sont pas simplement des objets politiques, mais également des moyens d'améliorer le pouvoir d'achat et les capacités professionnelles des populations du sud de l'Union (McAleavey, 1994a). Ainsi les fonds structurels visent principalement à créer un marché et un système de production qui profitent au développement économique, tant au nord qu'au sud. En troisième lieu, certains auteurs soulignent la dimension éthique des fonds structurels (Marks, 1992). Selon cette analyse, les interventions communautaires en faveur du développement des territoires fragiles sont inséparables des conceptions d'une Union Européenne porteuse d'un socle commun de valeurs et de représentations en faveur d'un certain modèle de société. Enfin, quatrième interprétation, les politiques structurelles sont considérées par une série d'auteurs comme les vecteurs d'un nouveau système politique européen fondé sur le fédéralisme (Sidjanski, 1992), une "Europe des régions" (Pujol in Pisani, 1993), ou le mesogovernment (Balme, 1994). Chacune de ces quatre interprétations des fonds structurels possède une part de vérité, mais, de notre point de vue, elles méritent d'être complétées par la prise en considération, comme cinquième justification, de la nature singulière de la Commission Européenne3.
3Comme l'écrit G. Majone, "Afin d'expliquer de tels résultats des politiques publiques nous avons besoin de théories plus analytiques du processus politique dans la Communauté. Les nouvelles théories doivent inclurent des modèles détaillés de la Commission comme acteur bénéficiant de plus d'autonomie et de discrétion que l'on a présumé jusqu'ici" (l993b, 167).

10

L'analyse de la manière dont fonctionne cette instance éclaire non seulement l'action politique autour des fonds structurels, mais, de manière plus profonde, elle nous fait revenir sur la nature de l'action publique contemporaine. Plutôt que d'adopter une lecture des fonds structurels dans leur ensemble, notre analyse est ciblée sur les interventions communautaires en faveur du développement territorial dans les zones rurales. L'abstraction du développement territorial nous permet d'éviter la définition préconstruite par les acteurs de notre objet de recherche qui évoquent en général la "politique communautaire de développement rural". Cibler ainsi l'analyse de l'intégration communautaire permet de soulever deux aspects de sa dynamique. Tout d'abord, en saisissant la notion du territoire comme un espac.e d'action publique, nous revenons sur la question récurrente de la science politique concernant le rapport entre le monde politique et les politiques publiques (politics et policy). Une telle approche considère qu'un territoire n'est pas une entité statique. Au contraire, il est continuellement assujetti à des tentatives, plus ou moins réussies, de réinterprétation par les acteurs publics. En infléchissant des règles du jeu et des ressources qui délimitent un espace d'action publique légitime, l'émergence d'un échelon politique communautaire repose la question de la définition endogène des territoires. Ensuite, intervenant dans un environnement politique fortement inter-institutionnel, les fonds structurels de l'Union européenne alimentent des transactions politiques qui dépassent très largement les élites des gouvernements centraux. En le faisant, l'intervention de l'UE en faveur du développement des territoires entraîne un questionnement sur le rapport entre les territoires. Comme l'écrivent
Sonia Mazey et James Mitchell: . ''Alors que d'autres acteurs cherchent

à réaliser leurs intérêts au sein du contexte des politiques communautaires spécifiques, un grand nombre de gouvernements infra-nationaux souhaite modifier l'équilibre politique et institutionnel de la Communauté Européenne elle-même" (in Mazey & Richardson, 1992, 120). Concernant la délimitation des enquêtes empiriques sur les territoires ruraux, le choix semble présenter plusieurs avantages. Premièrement, au niveau du discours communautaire, le traitement spécifique du rural ne date que de 1988. Il est donc possible de suivre précisément l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation des instruments d'intervention communautaire. Deuxièmement, les interventions en milieu rural sont les seules à impliquer ensemble les trois fonds structurels. Ce terrain paraît donc

Il

fertile pour étudier le fonctionnement interne de la Commission et ses répercussions lors de la mise en œuvre des programmes. Enfin, conçues en partie pour faciliter la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC), ces interventions sont des exemples d'action publique "territorialisée". Au cours des années 80, le développement de ce type d'action heurte de front les politiques sectorielles à dominante centralisatrice et corporatiste (Faure, 1991). Dans la première partie de cet ouvrage nous explicitons notre objet de recherche à travers un chapitre théorique et deux chapitres retraçant l'histoire des fonds structurels. Dans la deuxième partie, nous cherchons à comprendre comment ces fonds ont été traduits en interventions publiques entre 1988 et 1994. Abordée à travers des chapitres par pays et un dernier centré sur la Commission, la question est de savoir quelles ont été les modifications liées à l'émergence des démarches communautaires et de montrer en quoi la régulation communautaire entraîne un impact et des incidences sur le concept de développement. Enfin, lors d'un chapitre de conclusion, nous ouvrons un débat plus large sur le contexte communautaire du développement territorial et le système politique européen en voie d'émergence. Au total, ces recherches portent sur deux axes de questionnement qui découlent des deux dimensions, relationnelle et discursive, de l'action publique. Sous l'angle relationnel, il s'agit d'identifier l'impact de l'intervention structurelle communautaire sur les configurations d'acteurs concernées. A la fin des années 80, le développement territorial en milieu rural ne constituait pas un champ d'action publique bien délimité, ni au niveau communautaire, ni au niveau national. Il s'agit donc tout d'abord d'identifier les acteurs impliqués dans l'élaboration et la mise en œuvre des interventions de type structurel dans de telles zones, tout en montrant leurs modes d'interaction. A partir de ce constat se pose la question suivante: les fonds structurels favorisent-ils certains types d'acteur et de modes d'action publique? En ce qui concerne le sens attaché aux interventions structurelles, il s'agit de saisir la manière dont l'action publique en faveur du développement des territoires défavorisés est pensée. Les interventions de ce type s'accompagnent-elles de l'existence d'un espace de sens commun aux acteurs communautaires nationaux et locaux? Autrement dit, les fonds structurels sont-ils les vecteurs de transferts d'idées entre et au sein des pays de l'Union Européenne? L'analyse de ces deux dimensions prises ensemble nous informe à

12

la fois sur les phénomènes de pouvoir impliqués dans l'intégration communautaire et sur l'hypothèse de l'émergence d'un espace européen de politiques publiques. Les interventions communautaires sont-elles nécessairement porteuses de convergence dans le rapport entre la politique et le territoire au sein de l'Union Européenne? Ou, au contraire, révèlent -elles plutôt le caractère divergent et donc différencié de ce rapport? Dans un cas comme dans l'autre, il ne s'agit pas ici d'opposer la sphère politique et les composantes sociétales des territoires. En effet, tout en étant séduisante,. la question d'Edgar Pisani, "Europe: espace ou territoire?"4 est sans doute trop abrupte. Nous lui répondrons indirectement par une hypothèse qui structure le présent ouvrage: dans l'Union Européenne d'aujourd'hui, la définition politique de la notion de territoire possède désormais un sens tout autre que celui qui sous-tend les définitions traditionnelles.

titre d'un ouvrage collectif récent dirigé par cet auteur (1993).

13

P ARTIE I. L'ANALYSE DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL DANS UN ESPACE DEVENU COMMUNAUTAIRE

Cette première partie précise notre approche au sein de la théorie des sciences sociales puis illustre en deux chapitres l'histoire des interventions communautaires en matière de développement territorial. Nous proposons ainsi une lecture de cette histoire caractérisée à la fois par la lenteur et la régularité de l'émergence des acteurs et des instruments communautaires. Ensuite l'analyse porte sur la rupture que constitue la réforme des fonds structurels de 1988. Au cours de cette partie est développé un des sous-thèmes de cette étude: une mise en relief de l'opposition entre les approches centralisées et décentralisées du développement des territoires ruraux.

15

CHAPITRE 1. INTÉGRATIONCOMMUNAUTAIRE ET DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL: UNE DOUBLE
PROBLÉMATIQUE
"Les modèles conceptuels sont beaucoup plus que de simples visions ou approches. Chaque cadre conceptuel consiste en un regroupement de présomptions et de catégories qui exercent une influence sur ce que l'analyste trouve curieux, comment il formule ses questions, où il cherche ses données, et ce qu'il offre ~n réponse" (Allison, 1971, 245) Cet ouvrage repose sur un postulat central que nous souhaitons d'emblée préciser avant d'entrer de plein pied dans l'analyse de notre champ et de nos terrains de recherche. Il stipule que la majeure partie de la recherche en sciences sociales concernant l'intégration communautaire souffre d'un manque de développement théorique qui l'empêche d'en saisir toutes les dimensions. En dépit des apports empiriques importants, nombre d'études de l'action publique au niveau communautaire se restreignent à l'analyse du fonctionnement des secteurs pris individuellement. Ainsi ils se sont limités à des objets partiels et à des problématiques tronquées. Ce qui manque c'est un schéma d'interprétation capable de nouer le sectoriel et le global, le particulier et le transcendant, les interactions et les effets dépassant l'interaction. Poser les jalons d'un tel schéma est précisément l'objectif du paragrapheA. En ce qui concerne les notions proches du développement territorial, de nombreuses analyses sont récemment apparues concernant la renaissance des politiques et des pratiques de développement économique abordées dans une problématique territoriale. Portant S1.Jr es nations entières ou des territoires infrad nationaux, ces travaux traitent tous d'un objet de recherche au carrefour de l'aménagement du territoire, du développement régional, du régionalisme, des politiques publiques locales et du gouvernement. Plutôt que de passer en revue cette littérature, notre lecture est présentée à travers une problématisation de la bipolarité des approches du développement territorial (B).

17

A.UNE

APPROCHE SOCIO.POLITIQUE COMMUNAUTAIRE.

DE L'INTÉGRATION

Nous avons choisi d'aborder l'intégration communautaire dans l'optique hasardeuse mais ~écessaire de l'analyse comparative. Au lieu de comparer les systèmes politiques ou sociaux en tant que tels, nous centrons plus volontiers notre analyse sur une comparaison des processus politiques d'où émergent et où agissent les acteurs. Abordée ainsi, l'analyse des processus d'intériorisation du sens se définit comme une manière d'ouvrir une fenêtre sur ce qui est largement occulté par les approches traditionnelles de l'intégration communautaire qui tend à traiter cette dernière comme contrainte exogène. Le socle de concepts et de notions présenté ici mettra en lumière notre. objet de recherche. Afin d'éclairer une argumentation nécessairement dense, nous introduirons successivement une manière d'étudier le rapport entre les idées et l'action politique, ainsi que deux concepts intermédiaires adoptés pour cerner ce rapport. Les idées en action. Les processus d'interprétation de l'action humaine ne se réduisent pas à de simples transferts d'idées. Toute communication implique des processus de codage et de décodage, des relations complexes entre parole et action, le tout soumis à des "réfractions" imposées par le système social et politique pertinent. Afin d'introduire notre propre démarche de l'analyse de l'action publique, nous rejoignons les arguments du sociologue britannique Stuart Hall (1986, 1988). La démarche de Hall prend appui sur une analyse socio-historique mettant en lumière l'impact des idées sur la politique. Sa problématique de base consiste à montrer comment les idées s'inscrivent dans le système politique par sédimentation dans le "sens commun" de la population concernée. Pour illustrer ce propos, Hall montre comment le libéralisme classique a pénétré le sens commun anglais, entraînant comme conséquence que des millions d'anglais "pensent continuellement le monde au sein de ses limites" (1986, 35). Les fondements du libéralisme, tels que la propriété privée et la primauté de l'individu, sont ainsi largement considérés comme "normaux" ou comme des "données": "Les idées ont des racines sociales et remplissent une fonction sociale. Elles fournissent les idées - 'vraies' ou 'fausses' - au sein desquelles les hommes et les femmes 'pensent' la société et leur propre place en son sein" (1986, ix). C'est à travers ces processus de définition sociale, impliquant des configurations d'acteurs diverses, que les idées se lient aux idéologies plus ou moins

18

"molles" définissant, un espace de sens discursif auquel chaque acteur impliqué peut adhérer à des degrés différents. Si ces espaces de sens opèrent toujours au niveau cognitif, le passage crucial vers la formulation des espaces de sens sinon communs, du moins partiellement partagés, implique l'organisation et la mobilisation des idées et de leurs porteurs à travers l'action sociale. C'est en analysant des dynamiques de ces espaces d'interaction qu'apparaît la nature fondamentalement politique des activités liant les idées et l'action: la problématique de l'apprentissage (P. Hall, 1993). Bien entendu, en politique la question du pouvoir n'est jamais absente. Dans un tel contexte les idées ne sont pas objectivement "bonnes" ou puissantes. En effet, leur impact est toujours inextricablement lié aux questions épineuses de l'accès et de la puissance. Comme l'explique Stuart Hall dans ses essais sur le "thatcherisme", une idéologie" efficace" permet la construction d'accords entre les acteurs qui, a priori, ne verraient pas forcément l'intérêt d'échanger leurs ressources. Il s'ensuit que l'idéologie: "articule des sujets, des identités des projets et des aspirations qui sont tous différents. L'idéologie ne reflète pas; elle construit une unité' sur la base des différences" (S. Hall, 1988, 166). L'idéologie n'a donc pas un rôle purement instrumental ou stratégique. Si une certaine compatibilité entre les idées permet l'émergence des conditions incitatives à l'action inter-organisationnelle, de tels regroupements ne s'auto-entretiennent pas pour autant. Une fois évolué, un espace d'interaction continue d'exister grâce à l'émergence de modèles d'action particuliers à l'espace concerné, de modus operandi mutuellement acceptables. Le terme pacte semble le mieux qualifier ces modèles, puisque de tels accords n'obligent pas l'acteur à renoncer à l'utilisation de telle ou telle ressource politique, mais plutôt à limiter, voire à suspendre, sa liberté d'agir afin de profiter des productions globales de la sphère collective définie par les frontières du regroupement d'acteurs où il se trouve. La création et l'entretien de tels pactes passent par l'activité de médiation (Jobert & Muller, 1987). La médiation implique toute tentati ve de modifier les régulations produites par et pour la configuration d'acteurs en question. Ce processus "social collectif' consiste en une confrontation continuelle d'interprétations du réel et de propositions de réaction. La médiation doit donc être comprise comme un processus, ou plutôt une série de processus. Elle se compose des activités d'interaction et de mise en commun des acteurs (réunions symboliques, réunions de travail, échanges d'information...). D'où le besoin de recentrer l'analyse de l'action publique sur les relations inter et infra-organisationnelles, c'est-à-dire sur l'exercice même de la médiation: comment construire des alliances, concilier les opinions

19

différentes et entraîner une recomposition à la fois idéologique et organisationnelle des scènes de transaction en question. Or, il ne fait pas de doute que l'intégration communautaire se nourrit de conceptions fortes sur comment doit être une nEurope" politique. A défaut de se contenter d'étudier les trajectoires des "grands acteurs européens" (Monnet, De Gaulle, Adenauer...), il est donc nécessaire d'analyser la manière dont l'idéal de l'intégration communautaire est mobilisé par les porte-paroles au cours d'un travail constant de régulation d'un espace économique et social dès lors sans frontières clairement établies. Deux outils pour saisir l'articulation idées-action.

Deux groupes de concepts seront développés avec lesquels nous aborderons les processus de médiation liés aux politiques de développement rural, dans un contexte d'intégration communautaire. Après avoir présenté le concept de réseau d'acteurs, nous exposerons ensuite une approche de la traduction des politiques publiques comme moyen de traiter le sens accordé à ce domaine de l'action publique. Ce va-et-vient entre les outils de l'anthropologie politique et de l'analyse de l'intermédiation des intérêts est loin d'être gratuit5. Seule une intégration des deux peut saisir l'articulation des idées et de l'action.
De la métaphore du network à l'outil de réseau d'acteurs.

Au cours des deux dernières décennies, il a été montré dans les sciences sociales que l'élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques sont de moins en moins le produit d'espaces de négociation structurés autour de hiérarchies verticales. Dans le contexte communautaire, il est encore plus évident que les outils ciblés exclusivement sur le rôle des acteurs étatiques sont frappés d'obsolescence. Afin de mieux saisir la nature contemporaine de la médiation des intérêts, une série d'auteurs a développé le concept de policy network pour clarifier ces modèles d'interaction à la fois informels, relativement stables et dynamiques. Ce concept trouve ses origines au carrefour du structuralisme et de la psychologie sociale, des études anthropologiques et de l'analyse stratégique développée par les sociologues des organisations (Rhodes, 1990; Jordan, 1990). Si le terme network, ou son homologue community, ont été utilisés de façon métaphorique dans les années 60, c'est un ouvrage de 1974,
5 "Les tentatives de lier politique et culture ont surtout besoin d'une vision moins respectueuse (breathless) de la première et une vision moins esthétique de la dernière" (Geertz, 1973, 311).

20

signé Hugh Heclo et Aaron Wildavsky, qui leur offre une première systématisation. Ces auteurs ont transformé la notion de community en outil d'analyse afin d'éclairer des phénomènes de "communauté, culture et valeurs partagées" (kinship, culture and shared values) au cœur de l'administration britannique. Repris par la suite comme grille de lecture des rapports inter-organisationnels par Rod Rhodes et Maurice Wright6, le développement des concepts de policy network et policy community est devenu inextricablement lié à l'émergence d'un paradigme de recherche, le néo-pluralisme. Né à la fin des années 70 d'une double insatisfaction due aux simplifications du pluralisme et aux rigidités du néo-corporatisme, le néo-pluralisme est marqué par une volonté d'aller au delà des oppositions catégoriques du type Étatsociété civile, centre-périphérie, politique-administration, pour démontrer la complexité des regroupements d'acteurs qui constituent les systèmes sociaux contemporains (Dunleavey & O'Leary, 1987, 306). Aujourd'hui, certains auteurs considèrent (comme Van Waarden1992) que si par le passé l'État a constitué le "power centre" du jeu des systèmes politiques occidentaux, les changements économiques et sociaux depuis la fin des années 60 ne l'ont pas forcément poussé vers la périphérie de ces jeux. Toutefois, ces évolutions ont changé la nature du jeu lui-même en transformant son centre en un espace rarement occupé par un seul acteur, fût-il de l'État ou de la société civile. Kenis et Schneider vont même plus loin en suggérant que les policy networks soulignent de nouvelles conceptualisations des liens (linkages) entre les acteurs sociaux qui débouchent sur le remplacement des hiérarchies verticales par des systèmes politiques horizontaux et polycentriques (1991) 7. Comme certains chercheurs le reconnaissent aujourd'hui, les espaces de négociation que nous pouvons qualifier de policy networks se sont cristallisés, de façon évidente; au niveau de l'Union Européenne. Sonia Mazey et Jeremy Richardson concluent que "la cooptation" des groupes d'intérêt dans des policy networks fait partie d'un "style politique" communautaire embryonnaire (1992, 257). Au fond, Ie concept de policy network repose sur trois séries d'idées:
Dépendances et continuité mais possibilité de changement

- Un

élément central des thèses des sociologues des organisations est que les configurations d'acteurs engagés dans les politiques publiques ont une forte tendance à la stabilité, voire à l'immobilité. De manière
6Voir en particulier Marsh et Rhodes (1992), Wilks et Wright (1987) et Le Galès & Thatcher . (1995). 7 "Au coeur de cette perspective réside un concept d'organisation sociale et de 'gouvernance' décentralisé: une société n'est plus contrôlée de manière exclusive par une intelligence centrale (ex. l'Etat); au contraire, les appareils de contrôle sont dispersés et l'intelligence est distribuée parmi une multiplicité d'unités d'action" (1991, 26).

21

similaire, les analyses en termes de policy networks se donnent deux objectifs centraux: déceler les rapports de dépendance entre les acteurs au sein du réseau; et mettre en lumière les processus qui légitiment l'adhésion (membership) de chacun d'entre eux. Il s'ensuit qu'analyser la dynamique de chaque réseau revient à expliciter ce qui définit à la fois sa cohésion interne, et ce qui le sépare des acteurs maintenus à l'extérieur. En ce qui concerne le premier de ces objectifs, de tels espaces d'acteurs sont très rarement des lieux d'harmonie complète. Au contraire, loin d'être aberrant, le conflit entre membres d'un même réseau est parfaitement normal dans ces contextes de "coopération antagoniste" (Marin & Mayntz, 1991, 17-18)8. De tels accords tacites sont fondés non seulement sur les calculs stratégiques de chaque acteur, mais aussi sur une complicité que Marsh et Rhodes qualifient d' "appreciative system" (1992). Plutôt que des volontés explicites, ce sont .ces systèmes de significations partagées qui expliquent la manière dont les policy networks se ferment vis à vis d'acteurs "étrangers". C'est comme cela qu'un policy network s'assure un taux élevé de stabilité9. Echanges, codes, règles du jeu - Selon l'analyse en termes de policy networks, chaque réseau possède son propre code qui structure un jeu dont les règles implicites, l'étiquette, lui permet~ent de fonctionner en réduisant l'incertitude pour chacun des acteurs qui s'y abritent. Ces règles incluent à la fois des limites tacites à l'utilisation de l'autorité coercitive par l'acteur étatique, et les contraintes idéologiques fondées sur l'idée d'une mutualité d'intérêts basée sur la confiance. Ces processus, qualifiés d'échange politique par des auteurs comme Marin (1990) et Hassenteufel (1993)10, concernent moins l'orientation précise de la politique publique en question, et davantage la maîtrise du déroulement de ces mêmes processusll. Il s'ensuit
8Comme le soulignent Jordan et Richardson: "Cela ne signifie pas qu'il y a une absence de conflit, mais que ce conflit est, par accord tacite, maintenu au sein de limites gérables, ne serait-ce que par le fait qu'on se concentre sur les enjeux qui sont susceptibles d'être des objets de marchandage (bargaining)" (1987, 181). 9Pour reprendre l'analyse de Heclo et Wildavsky, le réseau n'est pas tout à fait fermé, mais n'est pas tout à fait ouvert non plus: "L'étranger a une chance, mais une chance seulement d'apprendre comment opérer au sein d'un cadre préexistant de compréhension mutuelle" (1981, 36). Bien entendu, stabilité n'équivaut pas pour autant à un manque d'engagement passionné. En effet, comme le dit Cali on pour le champ des analyses des controverses scientifiques, les histoires des policy networks sont toujours des "histoires dramatiques" dans la mesure où "l'identité des acteurs est un des éléments en discussion" (1986, 174). Par conséquent, il est sans doute important de souligner que la continuité et la stabilité de réseaux d'acteurs ne correspondent pas forcément à des situations d'immobilité. Au contraire, l'analyse en termes de réseaux a pour objet la plasticité de ces configurations d'acteurs. 10"L'échange politique porte sur les règles de l'interaction qui déterminent les stratégies des acteurs collectifs. L'échange politique génère une stabilisation de l'interaction que traduit son institutionnalisation" (1994, 297). II Comme le dit Majone: "Les objets principaux du comportement orienté vers le changement des institutions sont des règles de procédure portant sur le débat des enjeux, la mise sur l'agenda, la prise de décision et mise en oeuvre, plutôt que des règles substantielles interdisant ou orientant telle ou telle action" (1989, 97-98).

22

qu'entre membres d'un policy network la consultation discrète devient partie intégrante de modes de fonctionnement caractérisés par la détente, voire l'informalité.
Asymétrie, complémentarité

- Étant

donné que la dynamique

des

policy networks passe par des régulations (partielles et souvent éphémères) des conflits à la fois idéologiques et positionnels (pour les ressources), un policy network ne parle jamais d'une seule voix. En effet, les rapports entre les acteurs ont toujours un caractère asymétrique. Au cours de nos propres enquêtes nous avons rencontré des configurations d'acteurs conformes aux critères de la notion de policy network. Dans cet ouvrage, le concept sera utilisé à la fois pour ordonner les jeux à multiple niveaux observés, et comme une première étape dans l'analyse des processus de traduction introduits cidessous. Cela étant dit, en le rebaptisant réseau d'acteurs, nous en profitons pour introduire trois dimensions qui permettent d'intégrer les phénomènes de pouvoir observés au cours de nos enquêtes empiriques 12. Tout d'abord, il est nécessaire de rompre le lien entre la notion de réseau et une politique publique. Les réseaux d'acteurs se forment et s'entretiennent autour de divers objets, dont une politique publique n'est qu'une possibilité parmi d'autres. Deuxièmement, dans leur présentation de la notion de policy network, Marsh et Rhodes sont surtout intéressés par les liens (linkages) inter-organisationnels au sein des configurations d'acteurs prises individuellementl3. En réalité, les réseaux d'acteurs et les espaces de sens qui les accompagnent ne sont ni complètement autonomes, ni isolés de la question de la légitimité politique. Par conséquent, nous nommons ce dont parlent Marsh et Rhodes comme des réseaux d'acteurs spécifiques. Afin d'aller plus loin dans l'analyse il est nécessaire, pourtant, d'aborder deux phénomènes qui dépassent ce type de réseau: le chevauchement des réseaux d'acteurs spécifiques et l'existence de réseaux d'acteurs transversaux. Les réseaux d'acteurs transversaux agissent "en sillonnant à travers" des réseaux d'acteurs spécifiques. Loin de constituer des forces en faveur d'une régulation verticale, l'action transversale est donc par définition plus souvent oblique. Il s'ensuit que l'impact des réseaux d'acteurs transversaux est plus fréquemment indirect et infléchi que celui d'une instance hiérarchiquement supérieure. Cela permet par ailleurs de mieux
12Nous avons développé ces points plus longuement ailleurs (Smith. 1995a). 13"La légitimité des réseaux n'est pas politique. Elle réside dans la prétention d'un acteur à véhiculer une expertise supérieure et/ou de pouvoir fournir un service de manière plus efficace" (1992, 265).

23

intégrer dans la notion de réseau les rapports entre les hommes politiques et l'action publique (Abélès 1989b, 58)14. Enfin, il est nécessaire d'établir un lien entre l'analyse des échanges politiques observés au sein de chaque réseau d'acteurs et l'analyse du rapport entre ce réseau et le système politique et l'ensemble social qui l'abritent. Si, comme le souligne Gerhard Lehmbruch (1994, 148), le caractère de chaque réseau d'acteurs est lié à des "interprétations collectives de la réalité sociale", rares sont les analyses en termes de policy network qui approfondissent cet aspect sociétal.
La mise en œuvre comme traduction.

La mise en œuvre des politiques communautaires a suscité peu de travaux scientifiques. Si cet ouvrage cherche à combler en partie ce déficit, il entend aussi se démarquer de la plupart des analyses de ce type. Ces dernières, réalisées pour montrer les domaines où la législation communautaire n'a pas été appliquée à la lettre (l'analyse de la transposition), soulignent en le regrettant que leur mise en œuvre dans tel ou tel pays membre ait donné lieu à des "effets pervers". Du point de vue scientifique, il nous semble que dépeindre les processus entraînés par les politiques communautaires comme des distorsions débouche sur une impasse génératrice de trois dangers: la normativité, le fonctionnalisme et l'ethnocentrisme. Comme l'anthropologue politique Marc Abélès le démontre avec éclat en critiquant le traitement de la Corse par les politologues, l'idée de l'exception est non seulement fausse, mais elle soulève des problèmes méthodologiques majeursl5. Pour notre analyse, se concentrer sur la traduction discursive et organisationnelle d'une politique publique est une manière de mettre en lumière la dynamique des réseaux d'acteurs concernés, et notamment l'espace de sens dans lequel ils évoluent. En abordant la question de l'espace de sens qui accompagne la politique communautaire de développement rural, il est essentiel de préciser ce que nous entendons par ce terme, et quel genre d'analyse permet de le saISIr. Premièrement, notre définition est similaire à l'approche de
14Cette modification implique le rejet de l'opposition systématique faite par les auteurs comme Rhodes entre les réseaux inter-organisationnels et les réseaux sociaux. Il est plus fructueux d'essayer de détefnÙner le poids respectif des deux types de réseau que d'écarter a priori les rapports interpersonnels. 15 "Du point de vue de l'anthropologue elle (la Corse) offre au contraire une illustration de la manière dont se trouvent étroitement articulés deux univers de pensée et d'action politique. (...) Essayer, à l'inverse. de prendre en considération l'exercice du pouvoir et son enracinement dans un complexe où se mêlent inextricablement société et culture, voilà qui peut nous permettre de mieux comprendre la politique, non plus comme une sphère séparée, mais comme la cristallisation d'activités modelées par une culture qui code à sa manière les comportements des humains" (l989a, 98-99).

24

Bertrand Badie lorsqu'il souligne le lien fort entre la culture d'un regroupement d'acteurs quelconque et le sens que chacun d'entre eux accorde à ses actions: "Ce sens n'est ni cause, ni même facteur, mais élément de cette action, marque de son identité, et donc nloyen de l'interpréter, c'est à dire de resituer la cohérence que lui donnent les acteurs qui la produisent" (1993, 86). Ainsi, Badie nous propose un schéma d'analyse qui se donne pour objet l'évaluation de la part prise par la signification dans l'action socialel6. Badie démontre qu'une recherche axée sur les codes possède des implications méthodologiques fortes pour les chercheurs en sciences sociales: "construit par le chercheur, ét non pas dérivé de l'observation immédiate, le code culturel est abstrait, ce qui non seulement le rend compatible avec l'innovation sociale, mais pernlet de l'ériger en facteur explicatif du changement" (1993, 16). C'est ici que Badie démontre le lien inextricable entre "culture et pratique sociale, sens et action", en soulignant qu'à la différence de l'approche de l'histoire des idées, la perspective sémiotique n'envisage pas la culture simplement comme "un héritage", ou "un réservoir d'idées". Les valeurs et les représentations ne sont pas des entités que l'on "achète sous-vide" et que l'on réchauffe le moment venu (P. Hall, 1986, 9). Au contraire, elles sont encastrées et se cristallisent au cours du vécu de chaque acteur (Granovetter, 1985,490)17. Ce qui nous conduit vers un deuxième point: si l'on accepte cette définition des espaces de sens, il s'ensuit que la traduction d'une politique publique implique des processus d'apprentissage, qui prennent effet selon des temporalités qui leur sont propres. Or, toute politique est forcément modifiée en traversant les regroupements d'acteurs engagés dans sa mise en placel8. En d'autres termes, une fois lancée par les services de la Commission Européenne, une politique communautaire trouve ses multiples formes à travers un processus obligé (et constant), encadrée par trois séries de processus non linéaires: les interprétations de cette politique, leur confrontation avec les grilles cognitives existantes et l'ajustement mutuel des acteurs. Abordé dans cette optique, chaque programme communautaire constitue un véritable laboratoire d'étude des processus de changement
16Selon Badie, fIla culture suppose un code. c'est-à-dire un système de significations que les membres d'un groupe connaissent et utilisent dans leurs interactions" (1993, 15). 17 Pour Badie il s'ensuit que fIla culture a pour fonction de rendre compréhensible une action sociale: elle est donc partie intégrante de l'action et ne peut être appréhendée hors de celle-ci". En effet, l'analyse culturelle "doit donc toujours essayer de ramener un trait culturel à un enjeu historique réel. et donc à un faisceau d'actions" (1993, 81) 18Dans leur analyse classique du projet de développement économique à Oakland, Pressman et Wildavsky utilisent le terme "traduire" pour décrire la phase transitoire entre l'élaboration des textes législatifs et les détails de la mise en oeuvre: "Il se peut que le Congrès a écrit le langage. mais c'était les fonctionnaires qui font la traduction" (1984, 75).

25

lié à la politiquel9 . Devenue classique, l'approche de la mise en œuvre de l'analyse des politiques publiques nous fournit une grammaire importante pour comprendre les phénomènes de traduction2o. Selon Yves Mény et Jean-Claude Thoenig, toute action publique implique "une causalité normative" ou une "théorie du changement social" : ainsi "le décideur gouvernemental" "est porteur d'une représentation des raisons pour lesquelles cette conséquence sera générée, d'une légitimité de son efficacité qui est aussi une anticipation des chaînages d'événements entre ses réalisations propres et les effets externes" (1989, 140). Or, comme ces deux auteurs le soulignent, une théorie du changement social est rarement stable. Cette théorisation est souvent développée après la phase de l'élaboration de la politique et la plupart du temps par des acteurs différents. L'analyse de la mise en œuvre comme traduction nous fait forcément revenir sur notre conceptualisation des idées en action21. Dans un système politique polycentrique, il serait juste de supposer que l'analyse de la mise en œuvre implique l'étude de ce que Philippe Warin nomme "l'élaboration conjointe" de "recettes" de l'action publique, et qui se produit à travers les "conditionnements réciproques" qui déterminent la nature et le contenu de l'intervention publique en question (1995). De fait, comme le souligne Bruno Jobert, cet ordre d'évolution appelle à un déplacement de l'objet de la science politique:
"Celui-ci pourrait être défini comme le passage d'une étude centrée sur l'action des autorités gouvernementales à celle des processus plus vastes assurant la régulation sociale. Autrement dit pour reprendre la terminologie anglo-saxonne on passe d'une recherche sur le
I 9Pour reprendre la démarche de Pierre Grémion, il convient de raisonner non pas en termes d'application d'une réforme politico-administrative, mais de développement d'un tel changement et d'effet induit sur les capacités des acteurs impliqués. Ce qui importe ce sont surtout les modifications des circuits plutôt que la réforme introduite (1976, 49). 20En cherchant à expliciter le lien entre les inventions techniques et les rapports sociaux entre les inventeurs et leurs audiences, le coeur de la démarche du sociologue de la science Michel Callon s'inscrit au sein d'une notion de la traduction où le cognitif est qualifié de "ressource symbolique" (1980). A l'occasion de son fameux article, "La domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc" (1986), Callon décrit sa méthodologie d'observation qui se fonde sur le fait qu'en tant qu'observateur il "accepte de considérer que l'inventaire des catégories utilisées. des entités mobilisées et des relations dans lesquelles elles entrent. est en permanence discuté par les acteurs. Au lieu d'imposer à ces derniers une grille d'analyse préétablie, il (l'observateur) les suit pour repérer comment ils définissent et associent. parfois en les négociant. les différent:; éléments dont ils composent leur monde. qu'il soit social ou naturel" (1986, 177). Bien que nous trouvions cette approche intéressante, la méthode d'analyse exigée (l'observation surIe temps) se révèle inadaptée à notre objet de recherche. 21 A cet égard, en introduisant un chapitre portant sur "l'analyse de la mise en oeuvre comme évolution", Majone et Wildavsky écrivent: "étudier la mise en oeuvre soulève la question la plus fondamentale sur le rapport entre la pensée et l'action: comment le.fiidées peuventelles se manifester dans un monde de comportement" (in Pressman & Wildavsky, 1984, 163).

26

gouvernement à celle de la gouverne (gouvernance) des sociétés. Ce qu'il s'agit alors d'étudier ce sont les transactions sociales qui assurent une coordination minimale entre acteurs sociaux, étant entendu que les institutions y jouent un rôle crucial dans la délimitation des règles du jeu et spécifient ainsi les caractéristiques particulières de la gouverne dans un système donné" (1995, 113).

L'intégration communautaire est, sans aucun doute, à la fois une des causes et un des effets de ce changement de contexte. Il s'ensuit que pour l'étudier, il est essentiel d'appliquer des schémas d'analyses adaptés afin de pouvoir développer des questions de recherche et des méthodes d'analyse pertinentes.

B. LE "DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL" ET L'ÉMERGENCE DE SA NATURE BIPOLAIRE. Dans cet ouvrage, il ne s'agit pas simplement d'étudier ce que les acteurs appellent "la politique communautaire de développement rural". Au contraire, il est important de déconstruire le discours et les instruments impliqués pour mieux saisir le type de rapport entre l'intégration communautaire et le territoire. D'où la nécessité de construire une abstraction: le développement territorial. Nous définissons provisoirement cette notion comme les actions publiques visant à améliorer les conditions de l'activité économique et sociale dans les territoires identifiés comme handicapés face aux tendances socio-économiques lourdes (l'internationalisation des échanges, l'impact des nouvelles technologies et l'urbanisation...). Or, l'approche communautaire s'informe de l'histoire longue des pays membres vis-à-vis de ce type d'enjeu. En se limitant aux trois pays étudiés, à la fin des années 60 on peut constater des convergences et des divergences. En premier lieu, presque toute intervention est principalement déterminée par les instances nationales armées, chacune à sa manière, de références structurées autour de deux présupposées: d'une part, que le développement régional relève d'interventions "descendantes" (top-down) et, d'autre part, que la politique agricole est la pièce maîtresse de tout développement en milieu rural. Il s'ensuit que dans les trois cas les collectivités territoriales se trouvaient peu associées à cette démarche. Si, en France, les représentants des territoires ont quand même réussi à tirer leur épingle du jeu (Grémion, 1976), il n'en reste pas moins que leur intervention n'a pas eu pour conséquence d'infléchir sérieusement sur le modèle de fonctionnement en jeu.

27

En rentrant plus dans le détail, par contre, des divergences importantes entre ces approches s'établissent très distinctement. C'est uniquement en France que des montants financiers considérables sont attribués à ce type d'intervention. De plus, l'aménagement du territoire à la française a toujours été accompagné d'un discours soutenu sur l'intérêt national contribuant à la mise en avant de cette question sur l'agenda politique. En revanche, au Royaume-Uni et en Espagne, ni les montants, ni le discours, ne lui ont particulièrement donné la priorité. Dans le cas espagnol, ceci est dû à un manque de ressources financières et à la question des nationalismes historiques, mais aussi à la prédominance du discours sur l'industrialisation du pays. Au Royaume-Uni, le discours sur un rééquilibrage entre les territoires est resté, même pendant les deux premiers gouvernements Wilson, une question secondaire. L'abandon rapide d'une tentative de planification nationale constitue une confirmation du fait que les fractions dominantes du système politico-administratif britannique ne souhaitaient pas mobiliser des ressources financières ou institutionnelles afin de lancer une politique plus ambitieuse dans cette voie (P. Hall, 1986). De nombreux commentateurs soulignent que pour les économies des pays européens, les années 1945 à 1970 ont constitué une période exceptionnelle. Cette époque se distingue par l'existence d'un niveau de chômage très bas et de surplus budgétaires permettant une certaine redistribution des ressources financières entre territoires favorisés et défavorisés. A partir de la crise économique des années 70, il devient nécessaire de trouver d'autres références. Pour schématiser, la redistribution cède le pas à la création décentralisée des richesses. Politiquement ce changement de logique constitue un défi massif22. Là où la redistribution infra-nationale a pu se développer sous forme de jeu à somme positive, se développent au contraire des jeux à somme nulle dans une période de croissance réduite et de contraintes budgétaires. Cette déstabilisation a eu lieu à travers un double processus que nous traitons successivement: la perte de pertinence d'un modèle sectoriel de l'économie et de l'appareil politicoadministratif et l'émergence d'une démarche du développement ascendant. Cette dernière ne remplace pas les conceptions de développement descendant. Elle donne lieu, plutôt, à travers un processus de superposition au début des années 80, à deux types d'action publique dans ce domaine23, une situation que nous qualifions
22 "Alors que des convergences dans les taux de croissance économique et la mobilité sociale ont promu une cohésion à travers les bénéfices mutuels des forces du marché. désormais cette cohésion dépend des politiques publiques" (Holland, 1993, 10). 23 Autrement dit, un type d'intervention publique ne s'est pas simplement substitué à un autre. Il est plutôt le "noyau dur" du système de références du modèle existant qui est mis en

28

de bipolaire.

La triple crise du centralisme, des économies nationales et des politiques sectorielles. Bien que les approches nationales du développement territorial aient différé de manière sensible en France, en Espagne et au Royaume-Uni, chaque modèle reposait sur trois piliers ébranlés par la fin du plein emploi: un centralisme fort, une dépendance des territoires de la croissance économique nationale, et un traitement sectoriel des politiques publiques. Paradoxalement pour des interventions sensées améliorer les conditions des territoires "périphériques", entre 1945 et la fin des années 70 l'approche dominante du développement territorial supposait un centre fort, capable de faire installer (de "parachuter") les industries là où il le souhaitait. Reposant sur une définition essentiellement quantitative de remploi, ce type d'approche se souciait des dimensions sociales et politiques de la croissance économique. Selon un grand nombre d'économistes aujourd'hui, de telles interventions ont renforcé la dépendance de la périphérie à l'égard des centres économiques. Comme corollaire du taylorisme, les systèmes éducatifs et industriels liés à cette démarche ont créé, ou maintenu, des ouvriers dépendants d'organisations hiérarchiques. En revanche, ces systèmes suscitent très rarement l'émergence d'entrepreneurs (Cuddy et al., 1993, 7). Un deuxième effet de ce modèle a été de reproduire une croyance dans les effets émancipateurs de la construction des infrastructures. Identifier "la modernité" (et "le développement") avec le terme évocateur de "désenclavement" a permis aux responsables des politiques d'aménagement de faire croire que la construction d'une route, d'un pont ou d'un barrage pourrait entraîner presque automatiquement des emplois bien payés et stables. Une troisième dimension du centralisme a été le lien entre les aides aux régions défavorisées et l'État providence. Même au milieu des années 60, la politique de développement régional au RoyaumeUni se référait beaucoup plus à une idée de compensation monétaire qu'à une véritable stratégie cherchant à développer les économies des zones défavorisées (Pickvance, 1990, 23). Pour le cas de la France, Yves Madiot identifie l'année 1975 comme le début du déclin de

cause. créant un espace politique pour la préconisation d'autres types d'interventions fois locaux et européens (Majone. 1989).

à la

29

l'aménagement du territoire qui devient rapidement "un luxe" en temps de crise économique généralisée (1993, 20). Comme outre-Manche, cette politique se transforme en une politique peu systématique de l'emploi, ou plutôt de protection de l'emploi. Ce dernier point est très proche de la deuxième dimension des politiques de développement territorial jusqu'aux années 80: une foi écrasante quant aux effets de propagation d'une économie nationale en bonne santé. Même en France, les promoteurs de l'aménagement du territoire n'ont jamais prétendu que leurs interventions seules pourraient surmonter ces effets structurants. Si, au cours des années 60, les théoriciens de la dépendance avaient fortement critiqué cette démarche encore marquée par l'économie néoclassique, la crise économique des années 70 a révélé qu'entre l'économie nationale et les économies régionales il existait une boîte noire24. A cet égard il est important de noter la coïncidence entre la création de nombreuses agences de développement régional dans les trois pays qui nous concernent et l'arrivée de la crise économique. Cette dernière a rapidement limité le rôle des agences à la préservation de l'emploi dans leurs territoires respectifs. D'une position potentiellement stratégique, et donc logiquement ouverte à de. nouvelles références, ces instances sont toutes rapidement devenues de fermes défenseurs de leurs industries locales, y compris des "canards boiteux". Pour les zones rurales, les crises économiques nationales ont été doublement difficiles à supporter. Après avoir été frappées par l'exode rural des années de plein emploi, les campagnes se sont trouvées dans une situation figée. La création d'emploi à la campagne continuait de s'avérer exceptionnelle et la ville ne se présentait plus comme porte de sortie pour ceux qui pouvaient chercher du travail ailleurs. Face à l'incapacité des gouvernements nationaux à atténuer cette situation, les instances infra-nationales se sont trouvées légitimées à intervenir plus directement dans l'économie. La sectorialisation des politiques publiques constitue la troisième composante du modèle dominant. Cette structuration de l'intermédiation des intérêts n'était nulle part plus forte que dans le cas des politiques agricoles. Comme le démontrent plusieurs spécialistes (M. Smith, 1991; Keeler, 1987), la mise en œuvre de cet interventionnisme a permis l'émergence dans chaque État membre d'une articulation particulièrement étroite des rapports entre les
24Selon Le Galès, "Dans la théorie néo-classique. comme dans la théorie marxiste. l'espace. le territoire. n'est qu'une contrainte pour l'accumulation ou pour les échanges. (...) L'intérêt pour le local s'est donc construit en relation avec la crise du modèle fordiste et de ses expressions spatiales" (1993, 121).

30

représentants de l'État et ceux des "professions". Si, à partir du milieu des années 70, à la fois la conjoncture économique et le consensus idéologique sur l'interventionnisme ont profondément évolué (5. Hall, 1988; Keegan, 1984), pendant la période 1970-1980 le secteur agricole européen a vécu un véritable age d'or (Cox, Lowe & Winter, 1986). Alors que le reste de l'économie européenne souffrait des premiers effets de l'internationalisation des économies, son agriculture florissait, soutenue par un marché mondial très porteur, des technologies de production avancées, et surtout un système de subventions sans précédent. Pour ce qui nous concerne, cette période a eu trois implications importantes: d'abord, en permettant l'augmentation du revenu moyen des agriculteurs, elle a fortement renforcé l'idée selon laquelle le niveau des bénéfices découlait directement de celui de la production; ensuite, dans certains pays, et notamment la France, ces années ont contribué à soulign~r un rapport en partie mythique entre la production agricole et le Produit Intérieur Brut (ici la référence au "pétrole vert" du Président Giscard d'Estaing au milieu des années 70 est loin d'être anodine); et, finalement, cette période voit émerger des rapports encore plus étroits entre les organisations professionnelles agricoles nationales, le Comité des Organisations Professionnelles Agricoles (le COPA) et la Commission Européenne (notamment la

DG VI).

'

La triple crise du centralisme, des économies nationales et des politiques sectorielles sape les fondements des recettes traditionnelles des interventions publiques en matière de développement territorial. Sans disparaître pour autant, l'ébranlement subi par ces modes d'action donne lieu à une période ou des-idées alternatives peuvent se diffuser plus facilement. Naissance d'une développement. démarche alternative du

Alimentées par la déstabilisation du modèle hégémonique de développement descendant, et par certaines transformations sociales amorcées au cours des années 60, la naissance en France dans les années 70 du "mouvement des Pays" a véhiculé une approche du développement qui dépasse les champs de l'économie et de la géographie25. Souvent présenté comme un mode de développement
25Selon Paul Houée, là où ce discours a été mobilisé: "un regard nouveau est porté sur la réalité la plus familière: ce qui était subi comme allant de soi devient moins évident. problématique. Le 'on ne peut plus rien' est remplacé par le 'ça ne peut continuer ainsi; il

31

"alternatif au capitalisme" (Le Galès, 1993, 8), ce premier modèle de développement endogène misait sur les atouts propres à chaque territoire. Plus généralement, en France et ailleurs en Europe, les bases fonctionnalistes26 du modèle antérieur ont été confrontées aux modifications des logiques des entreprises et aux arguments fondés sur une conception du développement en tant que processus s'occupant de la condition humaine globale27. Ainsi, une vision alternative du développement a commencé à faire son chemin fondée sur les principes d'autonomie, de participation publique et de démocratie. Au cours des années 70 cette vision se transforme en véritable idéologie dans les trois pays étudiés, avec certaines différences d'accent et d'interprétation. En France, un discours en faveur d'actions économiques localisées est associé au mouvement qui s'est mobilisé "d'en bas" en faveur d'une. décentralisation du système politico-administratif. A cet égard, les expériences de gestion de projets en milieu rural ont servi de modèle à un mouvement qui se diffusait simultanément dans les quartiers des centres urbains, notamment dans des villes comme Grenoble et Rennes (Le Galès, 1993). Support important de la naissance, ou du renouveau, de nombreuses associations œuvrant dans ce sens, ce modèle a été repris en partie dans les premiers" contrats de pays" lancés par la DATAR en 1975. En Espagne le mouvement en faveur du développement endogène a accompagné la transformation du pays vers la démocratie. En effet, il a souvent été un élément fédérateur pour une partie de la population et pour certains acteurs organisés en opposition au régime franquiste et à ses alliés. Si un discours en faveur de l'autonomie est le mieux articulé dans les parties du pays traditionnellement régionalistes (Catalogne, Pays Basque, Galice), presque partout en milieu rural des coopératives agricoles ont commencé à émerger, très désireuses de profiter de la suppression des entraves de la fin du franquisme pour adopter des démarches économiques et politiques sensiblement différentes. S'appuyant sur la nature diffuse de l'industrialisation d'un nombre important des Communautés Autonomes, la transmission du

2 L'opposition entre ces deux démarches devient explicite autour de la distinction entre les mots "croissance" et "développement": "La distinction n'est pas toujours claire mais, en général, tandis que la croissance économique est un processus impliquant une simple augmentation (donc plus de la même chose) le développement économique est un processus de changement structural (impliquant quelque chose de différent et pas forcément une augmentation). De tels changements peuvent être économiques (mais ce n'est pas nécessairement le cas) techniques, cognitifs. ou légaux. et ils ne débouchent pas i,0rcément sur la croissance économique" (Cuddy, 1993, 13). 2 Par exemple, selon deux spécialistes anglais, le développement "ne doit pas simplement changer les conditions de vie d'une population. mais aussi leur capacité de contrôle sur ces conditions" (Hoggart & Buller, 1987, 26).

;;aut

que ça change'"

(1989,

71).

32