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ÉVALUATION, PARTICIPATION, APPRENTISSAGE DANS L'ACTION PUBLIQUE

De
368 pages
Cet ouvrage s'interroge sur ce que signifie la participation en évaluation, et tente de mesurer le lien entre la participation des acteurs publics à un processus évolutif et leur apprentissage sur la politique étudiée, à partir du cas concret de l'évaluation intermédiaire du programme Objectif 4 en France, programme cofinancé par le Fonds Social Européen.
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ÉVALUATION, PARTICIPATION, APPRENTISSAGE DANS L'ACTION PUBLIQUE

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières

parutions

POIRMEUR Yves et Pierre Mazet (eds), Le métier politique en représentations, 1999. CEDRONIO Marina, Hannah Arendt: Politique et histoire, 1999. CONSTANT Fred et DANIEL Justin (eds), Politique et développement dans les Caraïbes, 1999. MASSART Alexis, L'Union pour la Démocratie Française (UDF), 1999. CHARILLON Frédéric, La politique étrangère à l'épreuve du transnational,1999. ROUSSEAU Isabelle, Mexique: une révolution silencieuse?, 1999. CHAGNOLLAUD Jean-Paul, Relations internationales contemporaines, deuxième édition revue et augmentée, 1999. ARNAUD Lionel, Politiques sportives et minorités ethniques, 1999. Corinne LARRUE, Analyser les politiques publiques d'environnement, 2000. Véronique CATHERIN, La contestation des grands projets publics. Analyse microsociologique de la mobilisation des citoyens, 2000. Hélène GREVEN-BORDE et Jean TOURNON, Les identités en débat, intégration ou multiculturalisme ?,2000. Denis PESCHE, Le syndicalisme agricole spécialisé en France,2000. Luc ROUBAN (sous la dir.), Le service public en devenir, 2000.

@ L'Harmattan,

2000

ISBN: 2-7384-9794-2

Gaëlle BARON

ÉVALUATION, PARTICIPATION, APPRENTISSAGE DANS L'ACTION PUBLIQUE
Étude de l'évaluation d'un programme européen

Préface de Maurice BASLÉ

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y 1K9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via l3a\'a, .H IH214 Torino ITALIE

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

AL W ARDI Sémir, Tahiti et la France. Le partage du pouvoir, 1998. JULIEN Christian, Les politiques régionales de formation professionnelle continue, 1998. LEIBFRIED S., PIERSON P., Politiques sociales européennes, 1998. IHL Olivier, Cérémonial politique: les voyages officiels des cheft d'Etat, 1998. KALUSZYNSKI Martine, WAHNICH Sophie (dir.), L'Etat contre la politique? 1998. SA VARESE Eric, L'ordre colonial et sa légitimation en France métropolitaine, 1998. KINGSTON de LEUSSE Meredith, Diplomate, une sociologie des ambassadeurs, 1998. ENGUÉLÉGUÉLÉ Stéphane, Les politiques pénales (1958-1995), 1998. BRECHON Pierre, CAUTRES Bruno (dir), Les enquêtes eurobaromètres : Analyse comparée des données socio-politiques, 1998. BORRAZ Olivier, Les politiques locales de lutte contre le sida, 1998. LANDAU Alice, La diplomatie internationale en Europe centrale, 1998. MICHEL Hervé, 1ntercommunalités et gouvernements locaux, 1999. LA VIGNOTTE GUERIN Elodie, Expertise et politiques européennes de développement local, 1999. DAGUERRE Anne, La protection de l'enfance en France et en Angleterre, 1980-1989, 1999. BÜTSCHI Danielle, Le raisonnement dans les processus démocratiques, 1999. SIMOULIN Vincent, La coopération nordique, 1999. BAFOIL François (ed), Chômage et exclusion en Europe postcommuniste, Allemagne de l'Est, Pologne, 1999. LOLIVE Jacques, Les contestations du TGV MÉDITERRANÉE, 1999. LASCOUMES Pierre (ed), Instituer l'environnement, 1999. Gille NÉZOSI, La fin de l'homme du fer, syndicalisme et crise de la

sidérurgie, 1999.

Préface
La mobilisation interdisciplinaire de l'Économie Publique, de l'approche gestionnaire de l'action collective publique et de la SocioEconomie des organisations n'est pas courante aujourd'hui, sauf dans le monde anglophone. Au-delà de la vanité des corps constitués, Gaëlle Baron, au travers de son projet de recherche, de sa conduite de la production des données, de la rigueur du traitement, et de la restitution des résultats a mené à bien une expérience de recherche interdisciplinaire sur l'évaluation d'un programme européen. Elle publie aujourd'hui un ouvrage « orienté vers l'utilisation» qui en rend compte et qu'on peut considérer comme exemplaire, sans peur d'être contredit. Il est à la mode d'évoquer aujourd'hui en France, en Europe, en NordAmérique, dans les organisations internationales, les thèmes de la bonne gouvernance, de la "réforme du management public", de la "participation des acteurs" aux programmes qu'ils gèrent ou qu'ils financent et aussi de réclamer la transparence, et la meilleure communication sur l'utilisation des fonds publics aux différents niveaux de gouvernement (européen, national, régional, départemental, intercommunal et communal). Au-delà de cette mode, il fallait commencer à initier un mouvement d'approfondissement de la connaissance de la mise en œuvre réelle en Europe des politiques publiques et des programmes. C'est une de ces initiations que Gaëlle Baron restitue ici. Le cas retenu est celui de l'objectif 4 du Fonds social européen en France. La connaissance recherchée est celle des liens théoriques mais aussi observables empiriquement entre l'Évaluation des programmes publics, la participation mise en œuvre dans les dispositifs et instances de cette Évaluation, l'apprentissage individuel des gestionnaires publics, et l'apprentissage organisationnel des services et des élus qui en sont les responsables. L'intérêt de l'ouvrage n'échappera pas à différentes catégories de lecteurs. Aux spécialistes de l'Évaluation des politiques publiques et des programmes européens tout d'abord. Depuis les vingt dernières années, l'Évaluation et ses méthodes donnent lieu à des

reconnaissances institutionnelles, et les évaluateurs se structurent en milieux professionnels adoptant une déontologie et réfléchissant à des normes et des standards de production de connaissances et de construction de sens à propos de l'action publique. Parmi les choix possibles d'évaluation, l'évaluation dite de la quatrième génération préconisée par Egon Guba et Yvonna Lincoln en 1989 et l'évaluation pluraliste proposée en France par Éric Monnier en 1988 ont une place grandissante, au moins pour les cas où il s'agit de procéder à des réformes incrémentales (par opposition aux cas de projets de révision générale ou de ruptures dans les politiques). Pourquoi? Parce que des chercheurs pratiquant la RechercheAction tels que Bradley Cousins de l'Université d'Ottawa ont montré que l'apprentissage individuel et organisationnel était une retombée possible et utile de l'Évaluation, que le management public devait en attendre une véritable formation continue et des enchaînements vertueux dans la capitalisation des expériences. Parce qu'aussi d'autres expériences en France (comme celle réalisée en Bretagne au sein du comité régional d'évaluation) ou en Europe (comme celle de l'évaluation obligatoire des programmes d'utilisation des fonds structurels) permettent de confirmer les résultats nord-américains et inclinent à choisir le "mode anglosaxon" de la transparence, de la responsabilité ("accountability"), de l'émancipation des citoyens et du pluralisme dans la recherche sur l'action publique. - Aux Économistes, gestionnaires et sociologues des organisations. L'hypothèse est ici que la définition et surtout la mise en œuvre, partie souvent sacrifiée d'un programme public, amène à la constitution d'une organisation peut-être molle et temporaire mais réelle et concentrée vers un double objectif: construire une action en fournissant du sens, appliquer le programme et être capable de produire un rapport communicable susceptible d'entraîner des rétroactions sur la politique. Michel Crozier et Herbert Simon, Harvey Liebenstein et Oliver Williamson ont incité les chercheurs à ouvrir la boîte noire des organisations. Cette boîte noire particulière de l'organisation de l'Évaluation d'une action publique avait encore trop de secrets. Gaëlle Baron dissèque après expérimentation. Elle interroge, ré-interroge qualifie, sélectionne les porteurs d'intérêt et utilise les meilleurs protocoles d'une évaluat!on plus qualitative. Elle n'oublie pas de mesurer dans la double dimension de la largeur de la participation et de la profondeur de la 8

participation (le degré ou l'intensité). Elle s'interroge sur la portée et les limites de ses résultats. Aux chercheurs en Sciences de l'Homme et de la Société. La référence première est celle des individus dans l'organisation. La structure et les comités d'évaluation sont d'abord perçus comme éléments de contexte. Puis, pour prendre du recul, Gaëlle Baron s'inquiète de l'influence de telles structures sur les résultats produits. Par ailleurs, el1e se sait analyste et observatrice par rapport aux comités étudiés. De ces différentes postures naît le sentiment qu'un tel travail honnêtement mené (au sens de Jean Leca) tant au plan de la modélisation, des concepts qu'au plan de l'application ne peut qu'être fiable, probablement reconductible et transposable, peut-être "susceptible d'être reproduit" dans des conditions quasi-expérimentales. Ce dernier point n'est pas le moindre, tant la recherche est quelquefois spécialisée et menée sans recul méthodologique. L'ouvrage remis au lecteur innove à bien des égards: dans la lignée de Bradley Cousins, de Michael Patton et d'Éric Monnier, en écoutant des récits de pratiques évaluatives diverses et en suivant mes conseils mais aussi en créant son propre chemin de la Connaissance, Gaëlle Baron propose un ouvrage qui est plus qu'une appropriation de la "science de l'action publique en train de se faire". C'est un "objet identifiable observable et de qualité" sur ce que peut produire une jeune chercheuse à la croisée des chemins de disciplines, nos disciplines qui sans de tel1es productions, resteraient sclérosées. Maurice Baslé Professeur des Universités Chaire Jean Monnet d'Economie Européenne

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Je tiens à remercier, tout particulièrement, les acteurs du programme Objectif 4 en France sans qui cette étude n'aurait pas vu le jour. Merci également à M. Baslé pour les conseils et encouragements qu'il m'a régulièrement prodigués depuis le début de mes recherches sur la participation en évaluation, et à la Faculté des Sciences Economiques de l'Université de Rennes I, pour la confiance qu'elIe a bien voulu m'accorder. Enfin, Corinne Bruno a entrepris avec patience et générosité la lourde tâche de mise en forme du manuscrit: qu'elIe en soit remerciée.

Introduction générale
L'évaluation est un processus de plus en plus fréquemment utilisé en France pour, selon le décret fondateur du Conseil Scientifique de l'Evaluation (décret du 22 janvier 1990), «porter un jugement sur la valeur des actions publiques». Le développement de l'évaluation dans notre pays depuis environ 25 ans s'est concrétisé en suivant différentes conceptions, de l'optique managériale de la rationalisation des choix budgétaires dans les années 1970 à la recherche de partenariats pour représenter le plus complètement possible le pluralisme de préoccupations et de valeurs des protagonistes de l'action publique dans les années 1990 I. Le règlement de la Commission européenne du 20 juillet 19932 rendant obligatoire l'évaluation des opérations financées à l'aide des Fonds structurels européens, ainsi que les réflexions développées par le CSE dans ses rapports annuels, ont largement contribué à donner à l'évaluation en France son visage actuel. Les raisons de procéder à l'évaluation d'une politique ou d'un programme public sont multiples, qu'il s'agisse par exemple d'aider à la prise de décision, de rendre transparente la gestion des fonds publics ou d'accompagner les tests d'idées innovantes. Cependant, l'une des préoccupations récurrentes tant des commanditaires des évaluations que des évaluateurs depuis le développement de cette discipline est l'utilisation qui est faite des résultats, des recommandations, voire du processus des évaluations menées. «A quoi sert concrètement une évaluation? Qui l'utilise? Dans quelles conditions?» Sont des questions que se posent les chercheurs depuis les premiers travaux de C. Weiss dans le département des sciences de l'éducation de l'Université de Harvard dès 1966, confrontés à l'impression que les évaluations étaient relativement peu, et souvent mal, utilisées: «Things usually seem to go along much as they would have gone if the evaluation had never been done (C. Weiss, 1988, p. 171»). Les utilisations potentielles et effectives des évaluations sont depuis quelques années bien connues, grâce aux nombreuses études de cas et enquêtes réalisées notamment aux Etats-Unis. Par contre, l'utilisation

D'après E. Monnier, 1995. Règlement CEE n° 2080/93.

constructive et systématique des évaluations n'est toujours pas assurée, comme le montre l'étude décrite dans le rapport annuel 1996 du CSE3 : celle-ci estime qu'un quart des 12 évaluations expérimentales menées en Suisse de 1987 à 1995 dans le cadre du Programme National de Recherche n° 27 n'avaient pas (ou pas encore) servi fin 1996, et qu'environ la moitié seulement des 12 évaluations avaient été intégrées dans les processus de décision, alors que la qualité technique de ces évaluations ne pouvait être mise en cause. Il est donc assez fréquent d'observer un certain pessimisme sur l'utilisation des évaluations. On note souvent, à ce propos, que la faible utilisation des évaluations est liée à la faible implication des acteurs concernés directement ou indirectement par l'action publique étudiée dans le processus d'évaluation. En réaction, un nombre croissant de théoriciens et praticiens, essentiellement Américains, ont développé depuis la fin des années 1970 des méthodes d'évaluation dites participatives. Ce courant de la participation en évaluation, qui va nous intéresser, regroupe de nombreuses approches comme ('«Empowerment Evaluation» (D. Fetterman), 1'«Utilization-Focused Evaluation» (M. Patton) ou l'évaluation pluraliste (E. Monnier). Toutes ces approches participatives ont en commun l'idée que pour qu'une évaluation soit utile, et donc utilisée, il est nécessaire qu'elle soit construite à partir des enjeux, des intérêts et des valeurs des protagonistes de l'action publique, et qu'elle permette à ces agents de s'approprier ses résultats en les associant à son processus. L'objectif ultime de ces évaluations est de favoriser l'amélioration de l'efficience de l'action publique évaluée, soit la définition plus pertinente des interventions similaires. Les théoriciens de la participation en évaluation partent donc de l'idée développée par H. Simon que la rationalité de la décision et de la mise en œuvre d'une politique est généralement limitée, ce qui restreint l'efficience du programme. L'évaluation participative doit ainsi chercher à faire évoluer positivement le programme sur lequel elle porte un jugement, en théorie par l'intermédiaire de l'apprentissage qu'elle provoque dans l'organisation en charge de ce programme.

CSE (1997), pp. 133-134.

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L'apprentissage individuel et/ou organisationnel lié à une évaluation, généralement défini comme une acquisition d'informations sur le programme évalué, a cependant longtemps été considéré comme une boîte noire (compte tenu des difficultés pour le mesurer) dont les résultats étaient uniquement perceptibles au travers de l'observation des améliorations apportées au programme évalué (on citera par exemple J. Mayne, 1994). Pour vérifier l'hypothèse selon laquelle l'évaluation participative permet, lorsque ses résultats sont utilisés, de faire progresser la rationalité de l'action publique, il importe de conduire des travaux empiriques, ou tout au moins de pouvoir s'y référer. Le problème est que les analyses sur les contenus et les types d'apprentissages se produisant grâce à une évaluation et à l'emploi de méthodes participatives sont encore très récentes (par exemple, B. Cousins, L. Earl, 1995 ou M. Lysyk, 1997), et relativement peu nombreuses. Cette recherche constitue un approfondissement des réflexions théoriques sur le lien entre évaluation, participation et apprentissage, ainsi qu'une une tentative de mesure de ce lien. Notre objectif consiste à vérifier à partir d'un cas concret : d'une part l'existence d'un apprentissage dans les organisations en charge des politiques publiques qui soit lié au processus et aux résultats de l'évaluation participative de ces politiques, d'autre part l'influence de cet apprentissage potentiel sur l'efficience de ces actions publiques. Cette étude a pris comme point de départ l'idée que si les décideurs publics sont contraints de faire appel à des évaluations, c'est généralement parce qu'il leur faut de l'aide pour définir et mettre en place des politiques adaptées aux besoins des citoyens, à la situation socio-économique du moment, et aux moyens publics disponibles. Ce besoin est souvent justifié par l'insuffisance d'informations précises disponibles sur ces différents éléments au moment du choix. Mais nous considérons, à la suite de H. Simon, que quelle que soit la quantité et la précision des informations à la disposition des décideurs, ceux-ci font preuve de capacités d'attention et de traitement des informations limitées. Le concept de rationalité limitée des agents responsables des actions publiques constitue par conséquent llll des fondements de ce travail.

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Au plan sémantique, rappelons qu'une «action publique» regroupe, dans notre conception, tous les programmes, politiques et projets définis par les responsables publics à tous les niveaux décisionnels. Ces actions poursuivent des objectifs définis, selon une théorie de l'action par rapport auxquels on peut évaluer leurs résultats. Nous nous basons sur le cas d'un seul programme, mais nous verrons que les théories développées s'appliquent plus largement à la majorité des actions publiques. Nous nous intéressons à l'apprentissage des organisations responsables de ces actions publiques, et à celui de leurs «acteurs». Par acteurs, nous entendons l'ensemble des personnes ayant un intérêt dans l'objet évalué, c'est-à-dire les décideurs, les agents de la mise en œuvre, les bénéficiaires directs et indirects ou l'ensemble des citoyens concernés par l'allocation et la gestion des fonds publics. Le terme «porteurs d'intérêts », traduction littérale de «Stakeholders» habituellement utilisé par les spécialistes anglo-saxons de l'évaluation sera également employé pour désigner ces acteurs. Notre recherche s'intéresse aux effets potentiels d'une évaluation sur l'apprentissage de tous ces groupes d'acteurs, ainsi qu'aux effets réels sur l'apprentissage des catégories de protagonistes associées au cas concret que nous avons étudié. Nous considérons en effet que la définition et la mise en œuvre d'une politique ne relèvent pas d'un seul acteur, mais que ces différents groupes d'intérêt y sont associés. Compte tenu de l'objectif d'efficience accrue des actions publiques recherché par l'évaluation participative, notre étude porte spécifiquement sur les évaluations intermédiaires, c'est-à-dire réalisées pendant la conduite de l'action publique (à la différence des évaluations ex-ante et ex-post). En effet, celles-ci sont entreprises afin de modifier et d'améliorer chemin-faisant le programme ou la politique: pour la Commission européenne (1994, p. 15), «les évaluations intermédiaires fournissent des éléments d'appréciation permettant au comité de suivi d'étayer son jugement et de proposer des actions correctives aux autorités compétentes, lors de l'adaptation des interventions communautaires. » Les effets concrets de l'apprentissage des acteurs provoqué par le processus et le rapport d'une évaluation devraient ainsi être directement observables à terme dans les modifications apportées au programme évalué. Si l'objet de cette étude est d'identifier les contenus et les composantes de l'apprentissage lié à un processus d'évaluation 14

participative, il est important de préciser que sa méthodologie et ses résultats sont partiellement liés aux spécificités de l'évaluation que nous avons choisie d'observer. Nous nous attacherons par conséquent à dissocier les éléments spécifiques à notre étude de cas des résultats généralisables à d'autres évaluations intermédiaires. Ce travail porte en effet sur l'évaluation intermédiaire du programme Objectif 4 du Fonds social européen en France. Ce programme vise, sur la période 1994-1999, à adapter les salariés aux mutations industrielles auxquelles les entreprises font face, principalement par le financement d'actions d'anticipation des compétences pour les entreprises, et le financement de fonnations pour les salariés menacés de chômage. Notre étude ne porte pas en tant que telle sur le travail d'évaluation réalisé, sur la qualité de l'évaluation ou sur les résultats des diverses analyses entreprises dans ce cadre, mais elle en utilise certains éléments pour expliciter le contenu de ['apprentissage, et elle analyse la méthode employée au cours de l'évaluation pour interagir avec les acteurs. Le choix de cette évaluation réside dans son originalité par rapport aux processus évaluatifs actuellement conduits en France. Elle a en effet associé des acteurs dans son processus à trois niveaux différents: Un premier groupe, le Groupe Technique, était directement impliqué dans la coproduction des questions, des outils, et des méthodes d'analyse de J'évaluation; Un Comité de Pilotage, dont étaient issus les membres du Groupe Technique, était chargé de suivre le processus d'évaluation et validait les décisions prises par le premier groupe; Le Comité de Suivi, dont faisaient partie les membres du Comité de Pilotage, était lui simplement destinataire du rapport d'évaluation. Ce cas présentait l'intérêt de nous permettre de mesurer comment les mêmes informations et un même rapport étaient appropriés par les différents groupes d'acteurs, et ceci en fonction du niveau de participation de ces groupes au processus d'évaluation. Nous aborderons à partir de ce cas les questions suivantes: Quelles sont les explications ail fonctionnement non optimal souvent constaté des actions publiques? Que signifie la participation à line évaluation? Quel est le niveau pertinent de participation à une évaluation intermédiaire ? 15

Quel est l'impact théorique de la participation à une évaluation sur l'organisation publique en charge du programme évalué et ses acteurs? Quel modèle d'apprentissage correspond le mieux aux situations d'évaluation participative des actions publiques? Comment peut-on mesurer l'apprentissage permis par une évaluation? La participation à une évaluation est-elle un facteur d'apprentissage pour l'organisation et ses acteurs? Quelle forme d'apprentissage favorise-t-elle ? Pour tenter d'apporter des éléments de réponse à ces questions, notre recherche a conjugué trois éléments spécifiques. Le caractère pluridisciplinaire de l'évaluation nous a tout d'abord amenée à nous intéresser à des théories situées dans des champs différents, comme l'économie, la sociologie politique et la psychologie cognitive. Le Conseil Scientifique de l'Evaluation souligne en effet que «la prise en compte du critère d'utilité [de l'évaluation] impose la mobilisation de toutes les ressources cognitives pertinentes, sans tenir compte des clivages disciplinaires (CSE, 1997, p. 301)). Le croisement de différents regards théoriques sur l'information, le pouvoir dans les organisations publiques (M. Crozier), l'apprentissage, la cognition (H. Simon) ou le fonctionnement d'une organisation nous a semblé être le moyen de rendre compte de la complexité de l'évaluation et de l'apprentissage comme processus d'interaction entre acteurs. Tous les domaines de recherche abordés ici ne sont cependant pas développés de manière approfondie. Les approches centrales de cette recherche sont l'évaluation, la participation et l'apprentissage, les autres concepts utilisés venant éclairer la relation entre ces trois composantes. Notre problématique et notre méthodologie de recherche sont ensuite issues de la confrontation permanente de notre pratique de chargée d'évaluation pour le cabinet TEN Conseil (devenu Algoé Consultants en 1998), et de recherches théoriques poursuivies à l'Université de Rennes 1 (laboratoire du CREREG). Notre expérience au sein d'Algoé Consultants, Cabinet connu pour l'utilisation de méthodes participatives, nous a notamment conduit à participer en tant qu'évaluatrice à l'évaluation intermédiaire de l'Objectif 4 qui s'est déroulée de septembre 1996 à novembre 1997.

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Grâce à l'observation du processus d'évaluation de l'Objectif 4. Certaines pistes que nous avions suivies dans une recherche théorique précédente (G. Riquier-Baron, ]996) ont dû être abandonnées compte tenu de la spécificité du programme observé. En effet, si l'analyse des négociations semble être un élément important de la compréhension des interactions entre différents groupes d'intérêt, le cas de l'évaluation de l'Objectif 4 a montré que celle-ci n'était pas un lieu de négociations, mais plutôt un des éléments d'une négociation en cours. De la même façon, l'utilisation de la théorie des jeux ne nous a pas semblé pertinente pour simuler de façon réaliste les stratégies mises en œuvre par les participants à l'évaluation, dans la mesure où chacun d'entre eux avait une position institutionnelle à défendre plus qu'une stratégie, et où peu d'évolutions de ces rôles étaient observables. Enfin, le rôle de la confiance dans l'émergence de processus d'apprentissage a volontairement été peu abordé, les personnes interrogées au cours de notre recherche ayant indiqué qu'une confiance minimale existait entre les acteurs de l'organisation en charge de l'Objectif 4 avant l'évaluation, mais que ce niveau de confiance n'avait pas évolué au cours du processus évaluatif. La participation à cette évaluation intermédiaire a également été un élément important, à côté des recherches sur les méthodes d'enquête et les exemples de participation à des évaluations et d'apprentissages, pour déterminer la méthodologie de recherche appropriée à notre problématique. Enfin, l'analyse des résultats de notre étude a été enrichie et consolidée par l'observation patiicipante de l'évaluation finale de ce même programme, de mai 1998 à ce jour. L'interaction permanente, pendant 3 ans, entre les recherches théoriques et notre pratique d'évaluation constitue ainsi la deuxième caractéristique de cette étude. Enfin, outre la pluridisciplinarité et la conjonction de recherches théoriques et pratiques, la troisième spécificité de cette recherche tient à la méthodologie employée pour tenter de mesurer un apprentissage. Celle-ci a en effet consisté en une triangulation de méthodes qualitatives et quantitatives: une observation participante de l'évaluation intermédiaire, pendant toute sa durée; deux séries d'entretiens semi-ouverts à 6 à 9 mois d'intervalle avec un échantillon de 16 personnes, membres des différents groupes de 17

participants (Groupe Technique, Comité de Pilotage, Comité de Suivi) ; un questionnaire fermé adressé aux acteurs vus en entretien. Cette combinaison de méthodes a permis de mieux appréhender la complexité des jeux d'acteurs et des situations d'apprentissage, et de croiser la perception des acteurs sur leur apprentissage avec notre propre regard. Le travail présenté ici a par ailleurs tenté d'adopter une démarche de recherche systémique et constructiviste, similaire à celle préconisée par les théories de la participation à l'évaluation. Nous considérons en effet, selon les enseignements de J.-L. Le Moigne, H. Simon ou M. Crozier, qu'il n'est pas possible d'étudier un phénomène social sans prendre en considération l'ensemble des interactions entre des éléments internes et externes au sujet observé. Le chercheur ne peut, de plus, par sa seule observation, être assuré de comprendre la complexité des situations. La vision qu'il se construit d'une situation doit donc selon nous intégrer les points de vue et les perceptions de ses acteurs pour être la plus complète possible, et cette vision sera d'autant plus exhaustive que le chercheur aura lui-même pris part à la situation. Le discours des acteurs sur leur apprentissage individuel et colIectif a par conséquent été une donnée essentielIe de l'analyse, au même titre que l'observation participante à l'évaluation. Dans la même optique, il nous a semblé qu'une recherche portant sur des individus ne pouvait être conduite sans l'accord informé et la participation de ceux-ci, pour des raisons d'éthique et de qualité des données recueillies. Nos hypothèses et notre protocole de recherche ont ainsi été présentés d'une part aux principaux acteurs du programme Objectif 4 afin d'obtenir leur accord pour que leur organisation soit observée, et d'autre part à chacune des personnes interrogées dans le cadre d'entretiens individuels sur leur apprentissage. Chaque retranscription d'entretien a ensuite été transmise à l'interlocuteur concerné pour solIiciter ses réactions. Les premiers résultats, rassemblés dans un papier (G. Baron, S. Planchais, 1998), ont également été présentés aux acteurs participant à la recherche afin de s'assurer que nos conclusions correspondaient à leurs perceptions.

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Sur la base de l'adoption des principes constructivistes, la présentation de notre recherche sur le lien entre évaluation, participation, et apprentissage se fera en 2 temps.

Dans un premier temps, la nécessité de conduire des évaluations des programmes pour tenter de pallier les dysfonctionnements inhérents à leur définition et à leur mise en œuvre sera démontrée, en prenant appui principalement sur les recherches de M. Crozier et de H. Simon, mais aussi sur les théories de H. Leibenstein ou de W. Niskanen. Nous tenterons alors de définir les principes et objectifs d'une évaluation d'après les écrits du Conseil Scientifique de l'Evaluation et de la Commission européenne. Mais compte tenu du constat de faible utilisation de ces évaluations, nous étudierons également l'intérêt théorique de faire participer les acteurs d'un programme à son évaluation (Chapitre I). Le second chapitre de cette partie développera ensuite les principes théoriques de la participation (le constructivisme) avant d'exposer de manière synthétique quelques approches représentatives de la participation en évaluation (M. Patton, E. Guba et Y. Lincoln), leurs contraintes et leurs limites. Ce deuxième chapitre se tenllinera par une réflexion sur le niveau de participation optimal en fonction des contraintes s'exerçant sur une action publique, à partir des travaux de B. Cousins et de la pratique de l'évaluation participative en Europe et en Amérique du Nord. La deuxième partie de cet ouvrage tentera de définir ce que l'on entend par apprentissage dans le cadre d'une évaluation, avant de présenter notre étude de cas. Les trois principaux courants théoriques de l'apprentissage que sont le béhaviorisme de J. March, le cognitivisme de C. Argyris, et l'auto-organisation de H. Atlan seront étudiés afin de parvenir à la définition de l'apprentissage correspondant en théorie le plus fidèlement possible à une situation d'évaluation. Les découvertes et hypothèses des sciences cognitives" seront mobilisées pour préciser les caractéristiques de l'apprentissage individuel et organisationnel. Le

Les sciences de la cognition visent l'étude de l'intelligence, naturelle et artificielle. Selon H. Simon et G. Kaplan (ln M. Posner (1989) (ed.): Foundations of Cognitive Sciences. MIr Press, Cité in B. Laks, 1996, p. 13) les sciences cognitives regroupent des chercheurs venant de domaines aussi différents que la psychologie, l'intelligence artificielle, la philosophie, les neurosciences. l'anthropologie, l'économie et la psychologie sociale. 19

modèle d'apprentissage proposé par D. Kim (1993) sera notamment adapté pour illustrer notre définition et poser nos hypothèses relatives à l'apprentissage produit par l'évaluation de l'Objectif 4 (Chapitre Ill). Notre choix d'une méthodologie de mesure de l'apprentissage permis par cette évaluation spécifique sera ensuite comparé dans le Chapitre IV aux tentatives de mesure de l'apprentissage réalisées par les théoriciens de l'évaluation comme B. Cousins (l998c). Enfin, ce dernier chapitre développera le déroulement et les résultats de notre étude de cas concernant l'apprentissage de l'organisation formée pour la mise en place de l'Objectif 4 et de ses membres. Compte tenu des limites de la recherche liées au fait qu'elle ne repose que sur une seule situation d'évaluation, nous nous pencherons sur les résultats obtenus par d'autres études pour tenter de dégager des enseignements plus généraux sur l'apprentissage lié aux évaluations, et sur l'intérêt de la participation des acteurs à leur processus. La composante pratique de notre recherche étant relativement importante, nous tenterons d'illustrer chacun de nos développements théoriques par leur application au cas du programme Objectif 4 et à son évaluation intermédiaire.

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PARTIE I:
LA PARTICIPATION EN EVALUATION

Le développement progressif de l'évaluation au 20ème siècle, des évaluations-mesure aux évaluations-jugementS, est concomitant à la nécessité de mieux connaître des actions publiques de plus en plus complexes, afin notamment de les justifier, et de contribuer à les améliorer. Cette dernière finalité de l'évaluation est aujourd'hui de plus en plus souvent invoquée, comme le souligne le décret du 22 janvier 1990 instituant un Comité interministériel de l'évaluation en France: «[L'évaluation] constitue aussi un élément de la modernisation de l'Etat, car une meilleure connaissance de l'efficacité réelle de J'action de J'administration exerce sur cette dernière une pression analogue à celle que le marché fait peser sur les entreprises (CSE, 1991, p. 18)). S'il existe un tel besoin de rétroaction sur les politiques publiques, il faut en conclure que l'hypothèse de l'existence de décideurs publics omniscients et rationnels qui a longtemps dominé l'analyse de l'économie publique est en partie remise en cause. Les allocations et redistributions de ressources définies par ces décideurs ne seraient donc plus systématiquement Pareto-optimales (B. Floc' hlay, 1995, p. 5). Le premier chapitre de cette partie tente d'expliquer les origines de l'inefficience de J'action publique, avant de montrer en quoi les caractéristiques de l'évaluation peuvent en théorie remédier à ces dysfonctionnements. Mais les recherches des 30 dernières années dans le domaine de l'évaluation montrent paradoxalement une utilisation marginale des conclusions et des préconisations des évaluations. En réaction à ce constat, un certain nombre de théoriciens et de praticiens de l'évaluation ont proposé d'encourager la participation des acteurs des politiques publiques aux évaluations pour favoriser leur apprentissage. L'adoption de cette nouvelle approche de l'évaluation, préconisant l'interaction de l'évaluateur et des acteurs de l'objet évalué, remet

E. Guba. Y. Lincoln, 1989, Chapitre 1.

cependant fortement en cause sa pratique et ses méthodes (Chapitre II). La conduite d'une évaluation participative suppose en effet de changer de paradigme de recherche. Nous étudierons dans ce chapitre les différentes théories de la participation en évaluation et les contraintes et les limites à l'emploi de telles approches. Nous comparerons enfin ces développements théoriques à la pratique actuelle de la participation.

22

CHAPITRE I :
INEFFICIENCE ET INEFFICACITE DES ACTIONS PUBLIQUES, ET EVALUATION
L'évaluation des politiques publiques, souvent définie de façon générique comme «[...] the process of determining the merit, worth and value of things (M. Scriven, 1991, p. I»), s'est développée depuis le début des années 60 aux USA, et dans les années 70 en Europe pour répondre au constat d'efficience et d'efficacité imparfaites des actions menées par les pouvoirs publics. La question se pose alors de savoir comment s'expliquent les dysfonctionnements constatés des programmes publics. Afin de pouvoir apporter des éléments de réponse à cette interrogation, il importe en préalable de montrer qu'une politique publique n'est pas l'œuvre d'un décideur unique, mais qu'elle mobilise une organisation spécifique (Section I). Dans cette organisation, les inefficiences de l'action publique semblent pouvoir provenir de la définition même de l'action ou bien de sa mise en œuvre (Section 2). Nous verrons' ensuite ce qui caractérise une évaluation, notamment dans le contexte des évaluations des programmes européens, et comment l'évaluation doit, en théorie, permettre d'améliorer les actions publiques (Section 3). Cependant, afin de favoriser l'utilisation des résultats et conclusions des évaluations, un courant théorique s'est prononcé ces dernières années en faveur de la participation des agents concernés par un programme à son évaluation. L'intérêt d'une telle approche pour l'efficience des actions publiques fera l'objet de la dernière section de ce chapitre.

Section 1. Une action publique organisation

est l'œuvre

d'une

La définition d'une politique ou d'un programme public est très rarement, dans les sociétés démocratiques, de la responsabilité d'un seul agent. W. Bussmann et alii (1998, p. 59) en font clairement état dans leur définition d'une action publique. Celle-ci est en effet pour eux «un ensemble de décisions de différents niveaux juridiques et d'actions, cohérentes et ciblées vers des objectifs, que les acteurs compétents, privés, corporatistes ou étatiques, prennent ou appliquent dans le but de résoudre un problème social ». Les processus de prise de décision publique et de mise en œuvre de cette décision sont donc

l'œuvre d'un groupe d'acteurs, qui forme une organisation. Cette organisation publique comporte cependant des traits spécifiques (1.1). Nous illustrerons cette conception par la description de l'organisation en charge du programme Objectif 4 du Fonds Social Européen, programme que l'on retrouvera tout au long de cette recherche (1.2). L'objectif de cette illustration n'est pas de donner une image exhaustive du programme, mais d'en présenter les éléments nécessaires à la compréhension de sa logique ainsi que les caractéristiques pertinentes pour notre analyse.

1.1 La constitution d'une organisation autour d'une action publique
Le choix de mettre en place un programme public, quel qu'il soit, mobilise un ensemble de participants, comprenant: Une instance décisionnelle, chargée de la définition du programme en fonction des besoins de l'ensemble des citoyens ou d'une catégorie particulière d'agents, sous contrainte budgétaire. Elle constitue, selon E. Monnier et V. Spenlehauer (1992, p. 62), le système de légitimation du programme. On sait en outre que l'élaboration des politiques nécessite souvent la superposition de plusieurs niveaux décisionnels: européen, national, régional et/ou local, donc de multiplesparticipantsà la décision; Les opérateurs de mise en œuvre, qui animent le dispositif en fonction des directives reçues pour atteindre ses objectifs. C'est le système d'action de la politique; Les bénéficiaires (réels ou potentiels6) de l'action publique, qui forment le système de réaction au programme. Ces bénéficiaires peuvent être directement destinataires de produits, de services ou de financements provenant de l'action publique, ou en bénéficier indirectement du fait de leur relation avec des bénéficiaires directs (une entreprise sous-traitante tirera ainsi des bénéfices d'une subvention accordée à son donneur d'ordres).

6

Si l'on prend l'exemple du RMI, les bénéficiaires réels sont les personnes qui touchent effectivement ce revenu, et les bénéficiaires potentiels ceux qui remplissent les critères pour le percevoir mais ne le font pas, par exemple par manque d'informations. 24

L'ensemble de ces acteurs cherche à s'accorder pour atteindre un objectif commun: la résolution d'un problème social ou économique touchant l'une ou plusieurs des trois fonctions assurées par l'Etat (R. Musgrave, 1959, cité in M. Mougeot, 1989, p. 13f: l'affectation des ressources, biens ou services, qu'il produit; la répartition des richesses, du revenu national par l'intermédiaire des dépenses de transfert et de la fiscalité; ou la stabilisation de la conjoncture. La décision et la mise en œuvre d'une action ou d'un p,'ogramme permettant d'atteindre cet objectif final nécessitent cependant que les trois catégories d'acteurs citées ci-dessus se coordonnent. Les bénéficiaires doivent par exemple pouvoir au préalable informer les décideurs de leurs besoins, les décideurs devant ensuite s'assurer que leurs choix sont compatibles avec les moyens des opérateurs. Une fois la politique en place, les opérateurs comme les décideurs ont besoin d'être informés de la réaction des bénéficiaires, de l'utilisation qui est faite des biens ou des financements fournis ou du respect du cadre réglementaire fixé. Les décideurs souhaitent également contrôler que les modalités de mise en œuvre du programme adoptées par les opérateurs correspondent à ce qu'ils avaient défini. Mais ces éléments d'information ne sont pas spontanément fournis par le marché. Les acteurs ont alors le choix entre l'élaboration de multiples contrats entre eux ou la constitution d'une organisation. Or, selon O. Williamson (1998), les contrats sont toujours incomplets, du fait de l'imperfection de l'information disponible au moment de leur signature. La «bonne foi» des signataires n'est pas garantie, les événements et le comportement des acteurs postérieurs à l'établissement de chaque contrat sont en partie imprévisibles8, et la vérification du respect des contrats par les différentes parties est coûteuse. La création d'une organisation est alors un moyen de limiter les coûts de transaction liés à la réduction de l'incomplétude des contrats (O. Williamson, 1996, p. 12). Ainsi que l'indique H. Simon

Nous pouvons ajouter à ces trois fonctions le rôle de coercition joué par l'Etat. Une quatrième catégorie d'acteurs, «victimes}) des lois répressives (les délinquants...), est alors à prendre en considération. On considère ainsi qu'il y a sélection adverse lorsqu'une des parties d'un contrat dissimule volontairement une information avant sa signature, et hasard moral quand l'une dcs parties ne respecte pas sa part du contrat a posteriori (S. Masten, 1998, p. 4). 25

(1991, p. 38): «Organizations, through the authority mechanism, provide a means for coordinating the activities of groups of individuals in ways that are not always easily achieved by markets». Les acteurs souhaitant mettre en place une action publique se coordonnent donc généralement au sein d'une structure formelle dotée d'une hiérarchie, de règles et de procédures, d'une division des tâches (Y-F. Livian, 1995, p. 7) et d'un processus de prise de décision. Cette organisation publique se distingue cependant des autres structures par ses composantes spécifiques: elle est temporaire et composite, elle est bureaucratique, et elle inclut les bénéficiaires de l'action publique. 1.1.1 Le caractère éphémère de l'organisation publique

L'organisation responsable d'une action publique est généralement créée à l'occasion de la définition de cette action. Il arrive cependant qu'elle soit déjà en place, par exemple quand une nouvelle action publique est définie par une seule administration déjà habituée à travailler avec le public ciblé. Cette organisation peut alors bénéficier de son expérience antérieure, et possède déjà des règles de fonctionnement et une culture organisationnelle. Mais dans la plupart des cas, une nouvelle politique vise des objectifs ou un public différents des programmes précédents. De plus, la majorité des actions publiques, et notamment tous les programmes européens, sont trop complexes et trop larges pour ne concerner qu'un seul niveau de décision et de mise en œuvre, donc qu'une seule administration. Les différentes catégories d'acteurs concernés par une politique sont donc amenées à définir des principes de fonctionnement spécifiques pour leur organisation, qui soient adaptés à l'objectif recherché. Mais certains des acteurs qui se rassemblent autour d'une politique font eux-mêmes partie d'autres structures existantes : administrations, ministères, entreprises... L'élaboration des règles et des procédures de la nouvelle organisation publique pourra donc s'appuyer sur le fonctionnement de ces différentes structures pour limiter les coûts liés aux tests et à la sélection des procédures efficaces. D'autre part, l'existence de l'organisation est limitée à la durée prévue du programme, contrairement à la plupart des organisations, ce qui influence le degré d'implication de ses membres. A l'exceptiun des décideurs ou des opérateurs embauchés spécifiquement pour le programme (qui sont cependant souvent rattachés à l'une ou l'autre des structures administratives composant l'organisation), la plupart des 26

acteurs de l'organisation restent membres de leur structure d'origine. Du fait du caractère provisoire de leur appartenance à la nouvelle organisation publique, ces acteurs sont donc souvent moins attachés aux objectifs de cette dernière qu'à ceux de leur structure permanente. En ce qui concerne les bénéficiaires du programme, leur implication dans l'organisation publique est généralement encore moins forte: d'une part, ils ne participent pas à plein temps à l'organisation, et d'autre part, ils ne sont pas toujours membres de l'organisation pendant toute la durée du programme (par exemple, lorsqu'ils reçoivent un financement pendant une année seulement). L'organisation publique, temporaire, bénéficie donc d'une implication partielle d'une grande partie de ses membres. 1.1.2 Un fonctionnement bureaucratique La prise de décision concernant un programme public et sa mise en œuvre relèvent pour l'essentiel des hommes politiques et des administrations, et non de ses bénéficiaires. Les composantes décisionnelles et de mise en œuvre de l'organisation publique en charge d'un nouveau programme sont donc le plus souvent issues d'une combinaison d'organisations administratives déjà en place, chacune de ces organisations possédant par ailleurs ses objectifs et règles propres. Or, les organisations d'appartenance des décideurs et opérateurs d'un programme partagent généralement une culture administrative, et minimum de règles bureaucratiques. En conséquence, ces règles communes servent souvent de base au fonctionnement de la nouvelle organisation publique. Elle devient donc à son tour une bureaucratie mécaniste9 caractérisée par un grand nombre de règles formalisées, par la spécialisation fonctionnelle des tâches, et par la centralisation des pouvoirs de décision. Une deuxième caractéristique de l'organisation en charge d'un programme public tient par conséquent à l'importance des règles, des routines et des procédures qui s'y développent. Cependant, seule une partie des règles de l'organisation publique provient des administrations préexistantes. P. Urio et alii (1996, p. 29) rappellent en effet que sa structure, ses objectifs et les moyens qui lui sont affectés seront davantage déterminés par les spécificités du programme que par «les caractéristiques des organisations auxquelles

Selon la typologie de Il. Mintzbcrg (cité in Y-F. Livian, 1995, p. 33). 27

appartiennent les différents acteurs impliqués dans le programme ». Elle devra alors construire son propre fonctionnement au fur et à mesure de son développement. De la même façon, la culture de l'organisation ne pourra être un composite des cultures des structures d'origine de ses membres mais devra progressivement se constituer. 1.1.3 La place des bénéficiaires dans l'organisation Une dernière spécificité de l'organisation publique concerne le rôle qui y est joué par les bénéficiaires de la politique. Il est d'usage de considérer que tous les membres d'une organisation œuvrent à la production ou à la distribution d'un bien ou d'un service. Dans cette optique, S. Wagner (1991, p. 40) restreint l'organisation publique aux décideurs et aux opérateurs, les bénéficiaires réels ou potentiels du programme étant ses «clients ». Par contre, d'autres théoriciens (comme E. Monnier et V. Spenlehauer, 1992) estiment que dans le cas spécifique d'une organisation publique produisant un bien ou un service pour lequel il n'existe pas de marché, les bénéficiaires de ce bien ou service font partie de l'organisation. Nous rejoignons ce choix d'inclure les bénéficiaires dans l'organisation, pour au moins trois raisons. D'une part, nous considérons que le groupe de bénéficiaires d'un programme ne se contente pas d'influencer les décisions d'évolution de ce programme pendant sa mise en œuvre par ses réactions, à la manière des consommateurs qui incitent à des modifications des produits par leur comportement d'achat. Les bénéficiaires influencent directement la définition des objectifs et des cibles du programme en amont de sa mise en place par les pressions qu'ils exercent sur les décideurs par l'intermédiaire de leurs représentants. Ils participent donc aux choix de l'organisation et en sont membres à ce titre. D'autre part, une fois la politique définie, lorsque celle-ci vise la redistribution ou l'affectation de ressources, le «prix» de ces ressources pour les acteurs remplissant les critères d'admissibilité correspond à leur coût d'accès. Ce coût comprend le coût d'information sur le programme et ses conditions d'accès, mais surtout les dépenses nécessaires pour effectuer les démarches administratives et devenir bénéficiaire. Or, ces coûts ne sont pas estimables sur le marché, et correspondent au coût d'entrée dans l'organisation par l'acceptation de ses règles. Le fait que les procédures et routir,es de l'organisation s'applique aux bénéficiaires en fait par conséquent des membres à part entière. 28

Enfin, les bénéficiaires d'un programme sont liés à celui-ci par des relations contractuelles hors marché: ils bénéficient d'un bien, d'un service ou d'un financement sur la base de critères précis, et leur participation au programme contribue à l'atteinte d'un objectif en faveur duquel il se sont souvent exprimés. En contrepartie, ils sont généralement soumis à l'obligation de rendre des comptes sur l'évolution de leur situation (par exemple à l'issue d'une formation) ou sur l'utilisation du bien ou service reçu, à la différence des consommateurs de biens sur le marché. Nous considérons que ce contrat constitue un droit d'entrée dans l'organisation publique pour les bénéficiaires en définissant leurs droits et leurs devoirs envers elle. Par contre, les bénéficiaires d'un programme ne sont pas membres de l'organisation au même titre que les décideurs et les opérateurs de mise en œuvre. Ils ne sont d'une part souvent pas membres permanents, ainsi que nous l'avons déjà signalé, mais surtout, ils ne font pas partie du cœur opérationnel de l'organisation (C. Ménard, 1995, p. 95). Ils participent simplement, mais dans une moindre mesure que les décideurs, au noyau stratégique de l'organisation, c'est-à-dire à son instance décisionnelle. Une action publique nécessite ainsi la formation d'une organisation afin de limiter les coûts de transaction entre les décideurs, les opérateurs de mise en œuvre, et les bénéficiaires qui la composent. Cette organisation, constituée de tàçon temporaire dans le but de combattre ou d'atténuer un problème social, se dote de règles et de procédures aptes à contribuer à son objectif, à partir des règles des administrations en présence.

1.2 L'exemple de l'organisation Objectif 4 en France

responsable du programme

L'Union européenne a décidé de mettre en œuvre, sur la période 19941999, un programme finançant «les actions visant à favoriser l'adaptation des travailleurs et travail1euses, notamment ceux qui sont menacés de chômage, aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production [...] (Règlement n° 2084/93 du 20 juillet

29

1993»), dans le cadre de son quatrième objectif structurellO, financé par le Fonds Social Européen. A partir de cet objectif global du programme au niveau européen, chaque pays devait définir en partenariat avec la Commission européenne des cibles et un fonctionnement spécifiques pour cet Objectif 4, en fonction de son contexte. Afin de rendre plus concret notre choix de considérer qu'une action publique forme une organisation, cette sous-section présente les acteurs, les objectifs du programme, et le fonctionnement de l'organisation constituée en France autour de l'Objectif 411. 1.2.1 Les acteurs de l'Objectif 4 en France En France, l'élaboration et la mise en œuvre de l'Objectif 4 a mobilisé des décideurs originaires de trois organisations administratives principales: le Ministère du Travail et des affaires socialesl2 (que nous appellerons par la suite Ministère du Travail pour simplifier) par l'intermédiaire de la Mission Fonds Social Européen de la Délégation à l'emploi qui gère tous les programmes financés par ce Fonds en France, et de la Délégation à la Formation Professionnelle (DFP) ; le Ministère de l'Industrie, de la poste et des télécommunicationsl3, par l'intermédiaire du Service du Développement de l'Emploi Industriel (SDEI) ; la Commission européenne (Direction Générale 5: Emploi, relations industrielles et affaires sociales). Outre ces trois administrations, le Cabinet du Premier Ministre est intervenu dans les négociations initiales. Il en est de même pour la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale,

10

L'Union Européenne a défini des Fonds Structurels dont les actions se répartissent entre 6 Objectifs, afin de renforcer la cohésion économique et sociale entre les pays de l'Union. Il Cette sous-section présente quelques éléments d'un dispositif très complexe. Le lecteur peut se référer au rapport final de l'évaluation intermédiaire de l'Objectif 4 (Algoé, Quaternaire, Ten Conseil, 1997) ou au Document unique de programmation (DOCUP) du dispositif pour la France pour connaître tous les détails de son fonctionnement. 12 Selon l'appellation de l'époque. 13 Selon l'appellation de l'époque. Par souci de simplification, nous le nommerons Ministère de l'Industrie par la suite. 30

dans la mesure où les règlements de la Commission européenne prévoyaient qu'une grande partie des crédits de l'Objectif 4 seraient déconcentrés, afin d'être attribués en fonction des réalités régionales aux organismes et entreprises les plus concernés par les mutations industrie lies. Le programme étant destiné aux salariés, par l'intermédiaire des entreprises, et consistant en partie à améliorer l'adéquation des compétences des salariés aux besoins des entreprises, d'autres acteurs ont influencé les négociations initiales. Les syndicats représentant les salariés, les branches professionnelles, et les OPCA (organismes paritaires collecteurs agréés des fonds des entreprises destinés à la formation professionnelle) ont ainsi pesé sur les négociations soit au travers d'actions de lobbying (pour les branches professionnelles souhaitant bénéficier du programme, par exemple), soit par leur participation à certaines des réunions. La mise en œuvre du programme a ensuite impliqué les services centraux du Ministère du Travail et du Ministère de l'Industrie (la Mission FSE, la DFP, et le SDEI). Compte tenu de la décentralisation de la majorité des crédits au niveau régional, les préfets de région ont été chargés de la mise en œuvre du programmel4, avec l'aide des Directions Régionales des deux ministères précités, et des Conseils Régionaux.

14 Par la circulaire du 14 avril 1995. 31

Le schéma ci-dessous représente le sociogramme des acteurs de l'Objectif 4 en France.

Schéma 1 : Sociogramme des acteurs de l'Objectif 4 en Francel5
Décideurs Opérateurs

+DRT + DATAR

Bénéficiaires Source: notre représentation, d'après E. Monnier, V. Spenlehauer, 1992.

1.2.2 Les objectifs et les cibles du programme Objectif 4 Les mutations industrielles qui surviennent en France sont liées, selon le document unique de programmation (DOCUP) de l'Objectif 4, à trois catégories de facteurs: l'augmentation de la concurrence internationale, les exigences accrues des clients qui recherchent la qualité et la diversité des produits, et la maturité des marchés dans certains secteurs qui ralentit leur croissance. Dans le but d'adapter les compétences des salariés aux nouveaux besoins des entreprises liés à ces mutations, les objectifs intermédiaires du programme sur lesquels

15

Les abréviations correspondent au Ministère de l'Industrie, aL: Ministère du Travail, aux Conseils Régionaux, à la Direction des Relations du Travail, aux Organismes Paritaires Collecteurs Agréés, et aux Branches professionnelles.

32

les décideurs se sont accordés dans le DOCUP signé conjointement en décembre 1994 étaient de : «permettre aux salariés d'acquérir les compétences professionnelles nécessaires à l'entreprise confrontée aux mutations industrielles, prévenir l'exclusion professionnelle du personnel des entreprises concernées par les mutations industrielles, dans la mesure où le niveau et le type de qualifications des salariés, l'organisation et les conditions de travail d'une grande partie du personnel sont incompatibles avec ces dernières, garantir aux salariés la possibilité d'une mobilité professionnelle par l'adaptation et l'élévation des qualifications et l'amélioration de l'employabilité (DOCUP, annexe 2, p. I).» Afin de pouvoir atteindre ces objectifs, il a été décidé d'agir sur les salariés menacés d'exclusion, bénéficiaires ultimes du dispositif, par l'intermédiaire des entreprises subissant les mutations industrielles. Les individus les plus directement ciblés par le programme étaient donc les salariés sans qualification ou faiblement qualifiés, ceux à mi-parcours de leur vie professionnelle, Oll ceux dont la fonction serait amenée à disparaître du fait des changements d'organisation du travail ou des progrès technologiques. Les financements devaient être destinés en priorité à ces catégories, mais le DOCUP reconnaissait également le besoin de former les cadres et les dirigeants des petites et moyennes entreprises (moins de 500 salariés). L'égal accès des salariés hommes et femmes aux actions de formation devait enfin être recherché. Les rédacteurs du DOCUP ont considéré que les PME étaient celles qui s'adapteraient le plus difficilement aux mutations industrielles. 70 % des salariés bénéficiaires du programme devaient donc être employés dans des PME. Le DOCUP ne fixait pas de secteur d'activité prioritaire, mais l'analyse des perspectives socio-économiques effectuée dans ce document prévoyait une réduction des effectifs dans les secteurs industriels de l'automobile, du textile et du cuir, de la métallurgie, de la sidérurgie et de la chimie de base. 1.2.3 Le fonctionnement de l'organisation publique

En fonction de ces objectifs, les différentes catégories d'acteurs en présence ont affecté des moyens au programme, et élaboré des procédures de mise en œuvre. La Commission européenne a alloué un montant de 2 100 millions de francs au dispositif sur la période 199433

1996, puis 1 100 millions par an de 1997 à 1999. Conformément au principe d'additionnalité des fonds structurels, le DOCUP prévoyait que la France contribuerait au programme pour un montant équivalent (par l'intermédiaire de dispositifs nationaux ou régionaux), sachant que les entreprises ou organismes devaient eux aussi financer environ un tiers de leur projet. Les fonds pouvaient être utilisés pour financer des projets correspondant aux trois axes prédéfinis par la Commission européenne: Axe I: «anticipation des besoins en compétences et en qualifications [induits par les mutations industrielles] et des tendances du marché du travail », «menées au sein d'une entreprise, d'une branche ou d'un secteur, au niveau national ou local (DOCUP, annexe 2, p. I) ». Il était prévu que Il % des crédits du programme seraient affectés à cet axe; Axe 2: «actions de formation relevant de l'anticipation des mutations industrielles, en assurant aux salariés une qualification ou une reconversion aussi bien à l'intérieur de l'entreprise qu'à l'extérieur de celle-ci (idem) ». Les actions conduites au titre de cet axe devaient recevoir 78 % des crédits; Axe 3 (5 % des crédits): «bilans de compétence destinés aux salariés menacés par les mutations industrielles [...], actions d'amélioration ou de développement du processus de formation [...], formations de 'formateurs dans le domaine de l'anticipation des mutations industrielles [... et] aides pour le remplacement du personnel pendant le temps de formation dans les PME (ibid) ». Le programme a donc adopté une logique intégrée, anticipant en amont les futurs besoins des entreprises pour dispenser ensuite les formations correspondantes, tout en adaptant les processus de formation aux nouvelles compétences attendues. Un quatrième axe, auquel étaient destinés 6 % des financements du dispositif, a été défini pour assurer l'assistance technique du programme. Sous ce terme sont regroupées les tâches d'information des bénéficiaires potentiels, de suivi des projets cofinancés et de gestion des fonds, et d'évaluation du programme. A ce titre, un système de suivi minimum a été prévu par le DOCUP, afin de connaître régulièrement le nombre de projets sélectionnés, et la taille et le secteur d'activité des entreprises ou organismes bénéficiaires. Une série d'indicateurs d'évaluation était également proposée dans le DOCUP.

34

Une circulaire de mise en œuvre a été rédigée en 1995 pour fixer les règles de fonctionnement de l'organisation publique et les rôles relatifs de chacune des administrations. Le programme devait être animé en partenariat par les deux ministères français. Il a été décidé que le Ministère du Travail (et ses directions régionales) serait chargé de la gestion des fonds et du suivi des dossiers, le Ministère de l'Industrie (et les DRIRE) de la coanimation du dispositif. Dans chaque région, la DRTEFP, la DRIRE et le Conseil Régional devaient décider conjointement de l'agrément des projets. La mise en œuvre du programme dans les régions a nécessité l'embauche de chargés de mission, en poste dans les DRIRE et les DRTEFP. Le rôle de ces chargés de mission a consisté à informer les entreprises, à les assister dans l'élaboration de leur projet et le montage de leur dossier, puis à instruire et gérer leur dossier. Les OPCA ou les branches professionnelles pouvaient aider au montage des dossiers, mais pouvaient également bénéficier de cofinancements, que ce soit pour des actions de formation à destination des entreprises ou pour des études sur les perspectives des secteurs d'activité. Une entreprise ou un organisme faisant face à des mutations industrielles pouvait donc déposer une demande de cofinancement par l'Objectif 4 auprès de la DRTEFP ou de la DRIRE de sa région ou auprès d'un des ministères si son projet était d'ampleur intelTégionale ou nationale. Si son projet était agréé, l'entreprise devait s'engager en échange du cofinancement à ne pas licencier de personnel pendant la durée du projet. Sa convention prévoyait qu'elle fournirait à la DRTEFP un compte rendu annuel d'exécution. Si son projet n'était pas entièrement réalisé, elle devait rembourser une partie des sommes reçues. Les salariés bénéficiaires n'ont par contre jamais été en contact avec les décideurs ou les opérateurs de l'organisation. Ils devaient simplement être informés du fait que leur formation était cofinancée par l'Objectif 4.

La réalisation d'une politique publique entraîne donc la constitution d'une organisation, c'est-à-dire d'une «unité de coordination ayant des frontières identifiables et fonctionnant de façon relativement continue, en vue d'atteindre lm objectif ou un ensemble d'objectifs partagé(s) par les membres participants (c. Ménard, 1995, p.13) ». Cette organisation est temporaire, et elle comprend les décideurs, les opérateurs et les bénéficiaires de l'action publique. L'exemple du programme Objectif 4 du Fonds Social Européen a permis de montrer 35

que si l'organisation est composée de différentes administrations, elle se constitue à partir des règles de ces administrations des procédures propres correspondant à ses objectifs. Si l'action publique connaît des dysfonctionnements, cela signifie que l'organisation publique qui en a la charge ne parvient pas à la définir et à la mettre en œuvre de façon optimale pour la société. La section suivante évoque les différents facteurs de dysfonctionnement dans l'organisation.

Section 2. Les explications actions publiques

à la non-optimalité

des

La théorie standard de la décision modélise l'action publique en la présentant comme le fait d'une seule personne, d'un décideur unique poursuivant un but unique (H. Mintzberg, 1986, p. 44). Dans cette modélisation, le décideur dispose au moment de son choix de toute l'information disponible sur l'ensemble des décisions possibles, les conséquences et causalités liées à chacun de ces choix, et les préférences des citoyens comme les siennes propres (J. March, H. Simon, 1991, p. 135). Le modèle précise que, après examen de toutes les options possibles, la solution en faveur de laquelle le décideur optera sera nécessairement optimale pour la collectivité. Ainsi que le note Y-F. Livian (1995, p. 61), il est empiriquement difficile d'observer une décision, et eux qui y ont participé ont tendance à rationaliser ['événement a posteriori. «Nous trouvons un sens et un mérite à nos actes une fois qu'ils sont accomplis et que leurs conséquences ont été observées et interprétées (J. March, 1991a, p. 18). » Cependant, les nombreux auteurs qui se sont penchés sur le problème de la prise de décision (et notamment des décisions publiques) depuis l'après-guerre pour tenter d'observer ce processus viennent contredire le modèle standard des situations de choix présenté ci-dessus. En effet, deux éléments majeurs de ce modèle sont aujourd'hui réfutés. D'une part, l'hypothèse du décideur unique, œuvrant pour le bien être collectif, est remise en cause par les théoriciens de la nouvelle économie publique comme W. Niskanen ou les analyses des sociologues de l'organisation (par exemple, M. Crozier), même si le décideur reste rationnel. D'autre pa:1:, les expériences menées par H. Simon ou par M. Cohen et alii contredisent les hypothèses d'information et de rationalité parfaites des instances 36

décisionnelles. Si ces expériences n'ont pas spécifiquement porté sur les décisions publiques, il est permis de penser que celles-ci rencontrent les mêmes limites que les autres types de décision. Nous examinerons successivement dans les deux premières parties de cette section les arguments avancés en réaction à ces deux hypothèses par les théoriciens pour expliquer le caractère non optimal de la prise de décision publique. S'il l'on conçoit que le mode de prise de décision concernant un programme peut dans certaines conditions conduire à des inefficiences et inefficacités intrinsèques, nous étudierons ensuite la capacité de la mise en œuvre du programme à améliorer sa pertinence et son fonctionnement (2.3).

2.1 Les arguments à l'encontre de l'hypothèse du décideur public unique, et agissant pour le bien-être de la collectivité
La première source d'inefficience de l'action publique découle du fait que si l'on accepte l'idée que le décideur public est toujours rationnel, sa rationalité n'aboutit pas systématiquement à la définition de choix optimaux pour la société. En effet, le décideur, et les acteurs de l'organisation publique, peuvent être tentés de maximiser leur utilité personnelle, ce qui se fait souvent au dépend de l'utilisation optimale de l'argent public. C'est le point de vue qu'ont adopté les théoriciens du «Public Choice», dont fait partie le prix Nobel d'économie en 1986 J. Buchanan, ainsi que la sociologie des organisations en France. Les biais dans la définition d'un programme public découlent donc de la position de monopole de l'organisation publique, ainsi que de l'intervention des différentes catégories d'acteurs internes ou externes à l'organisation publique dans la prise de décision. 2.1.1 Les biais liés à la situation de monopole de l'organisation publique Il ressort des travaux de W. NiskanenJ6 et de M. Crozier dans les années 1960 et 1970, que les structures bureaucratiques, appelées bureaux, présentent trois caractéristiques par rapport aux organisations privées:

16

1974:

Bureaucracy

and the representative gouvernment.

Chicago:

Aldine Publishing

Company. Cité in X. Greffe, 1981, p. 22.

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Les membres de ces organismes ne peuvent s'approprier à titre personnel et sous forme de revenus une partie de la différence entre les ressources et les dépenses des bureaux, quelle que soit la qualité du travail de ces acteurs; «Une partie des revenus de l'organisation provient d'une autre source que celle de la vente du produit à un prix unitaire (W. Niskanen, 1974, p. IS)>>; «Enfin, la différenciation des rôles et leur isolement sont tels que la coopération et le travail d'équipe ne sont absolument pas nécessaires pour faire fonctionner l'organisation (M. Crozier, 1963, p. 170). » La première de ces caractéristiques implique qu'un décideur ne peut accroître ses revenus lorsque son organisation réalise des bénéfices. Il peut donc uniquement souhaiter obtenir un prestige et un statut supérieur (P. McNutt, 1996, p. 123). Mais, paradoxalement, un décideur public ne peut accroître longtemps son prestige sur la base de sa bonne gestion, dans la mesure où les ressources excédentaires seront retirées de son budget l'année suivante, et qu'il verra l'importance de son service, et donc son pouvoir, se réduire. Le prestige d'un décideur, dans les administrations, passe donc nécessairement pour les théoriciens du Public Choice, par la taille de son bureau. «[...] the bureaucrat's main objective is to maximise the size of the bureau budget (P. McNutt, 1996, p. 101) ». Les responsables publics ont donc intérêt à chercher à obtenir un budget toujours plus gros tous les ans pour leur administration, d'autant plus que le gouvernement s'attend à ce que les dépenses s'accroissent régulièrement (idem, p. 109). C'est la seconde caractéristique des bureaux évoquée ci-dessus qui autorise le bureaucrate à faire grossir son service. En effet, les administrations disposent du monopole de l'information sur les conditions techniques de leur production, donc sur leurs coûts de production (X. Greffe, 1999, p. 187). Afin d'accroître le budget qui leur est alloué, les organisations bureaucratiques ont donc intérêt à dissimuler à leurs financeurs leurs véritables coûts de production. Ils peuvent ainsi obtenir un budget discrétionnaire, correspondant à la différence entre leurs ressources et leurs dépenses effectives de production. Ce budget additionnel sera alors utilisé soit pour produire

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