//img.uscri.be/pth/b89f12e8efbd4e49501163e64d8572bc513fd6ba
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 20,59 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

EXPERTISE ET POLITIQUES EUROPEENNES DE DEVELOPPEMENT LOCAL

De
350 pages
La Commission européenne, corps puissant et non électif, cherche à se légitimer par le dialogue, la concertation et la diffusion d'expertise à tous les niveaux de l'action publique. Cette étude vise à tester cette hypothèse par rapport aux politiques européennes de développement local initiées dans le cadre de l'article 10 du FEDER, et fondées sur l'échange d'expériences.
Voir plus Voir moins

EXPERTISE ET POLITIQUES EUROPÉENNES DE DÉVELOPPEMENT LOCAL

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

MOQUAY Patrick,
BOISSEAU

Coopération intercommunale et société locale, 1998. DU ROCHER Sophie, L'ASEAN et la construction régionale en Asie du Sud-Est, 1998. AL WARDI Sémir, Tahiti et la France. Le partage du pouvoir, 1998.

JULIEN Christian, Les politiques
professionnelle continue, 1998.

régionales de formation

LEIBFRIED S., PIERSON P., Politiques sociales européennes, 1998. IHL Olivier, Cérémonial politique: les voyages officiels des chefs d'Etat, 1998. KALUSZYNSKI Martine, WAHNICH Sophie (dir.), L'Etat contre la politique? 1998. SAVARESE Eric, L'ordre colonial et sa légitimation en France métropolitaine, 1998. KINGSTON de LEUSSE Meredith, Diplomate, une sociologie des ambassadeurs, 1998. ENGUÉLÉGUÉLÉ Stéphane, Les politiques pénales (1958-1995), 1998. BRECHON Pierre, CAUTRES Bruno (dir), Les enquêtes eurobaromètres : Analyse comparée des données socio-politiques, 1998. BORRAZ Olivier, Les politiques locales de lutte contre le sida, 1998.
LANDAU Alice, La diplomatie internationale en Europe centrale, 1998.

MICHEL Hervé, Intercommunautés et gouvernements locaux, 1999.

Elodie LAVIGNOTTE GUERIN

EXPERTISE ET POLITIQUES EUROPÉENNES DE DÉVELOPPEMENT LOCAL

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-PolYtechnique 75005 Paris FRANCE

-

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

@ L'Harmattan, 1999 ISBN: 2-7384-7798-4

INTRODUCTION

Le mythe d'Europe, belle princesse pour laquelle Zeus se transforma en taureau d'une éclatante blancheur afin de la séduire et qu'il emporta sur son dos par-delà les mers afin de célébrer leurs noces sur les rivages crétois, a déjà fait couler beaucoup d'encre. Le mythe grec a séduit poètes,. 'écrivains, philosophes, hommes politiques qui n'ont eu de cesse, au fil des siècles de chercher dans « les grands yeux d'Europe » le reflet de leurs idéaux. Si l'Europe d'aujourd'hui est davantage synonyme de sigles et de .statistiques que d'évocations poétiques ou lyriques, elle n'en continue pas n10ins de susciter débats et controverses sur ses atours. Sa flamboyante jeunesse, son incertaine n1aturité dérangent, fascinent, et n'en finissent pas d'interroger intellectuels, chercheurs et praticiens. Cette Europe-là a son acte officiel de naissance dans la déclaration Schuman de 1950. Elle est le fruit d'une volonté politique et d'un défi historique lancé par des homnles meurtris par la guerre, défi lancé à tous les hommes. Ce « projet européen» pouvait paraître bien ambitieux au regard des échecs cuisants des tentatives précédentes comn1e la Société des nations (SDN), condamnée à n'être qu'un symbole de papier dont les cendres ont achevé de se consumer dans l'incendie du Reichstag en 1933. Mais contrairement à ses prédécesseurs, celui que l'on appelle désormais « le père fondateur de l'Europe», Jean Monnet, avait un projet bien précis pour faire cette Europe: des structures, des politiques, des idées et des hommes au service de la construction d'un nouveau type d'administration. Afin qu'elle soit pérenne, l'Europe devait être visible. Avant de lui donner une âme, il fallait lui donner un corps. A la dimension incantatoire du discours sur l'Europe il était nécessaire de substituer une réalité tangible, celle des échanges. Car c'est par l'échange que des accords se font, que des coopérations durables s'affirment, que des réseaux se tissent. Ce que ses alms et collègues appellent très vite « la méthode Monnet» se fonde ainsi sur l'instauration d'un lien particulier entre savoir et action publique. Alors que vient d'être fêté le quarantième anniversaire de la signature du Traité de Ron1e, dans un contexte où, précisément, la dynan1ique de la construction européenne semble s'enliser dans des considérations techniques et des.différends politiques nationaux qui

7

remettent en cause les fondements de la légitimité démocratique du processus d'intégration, il est permis de s'interroger sur l'incidence et les implications concrètes, dans la durée, de cette « méthode Monnet». Pour ce faire, cette recherche se propose de quitter le noyau dur des études centrées sur l'analyse du système politico-administratif local pour se focaliser sur un domaine d'action dans lequel se sont investies massivement les collectivités territoriales et les institutions européennes depuis une dizaine d'années: le développement local.

SI. Terrain, problématique et hypothèses de recherche Si l'étude politologique des relations entre intégration européenne et développement local tend à prendre de l'extension, elle reste le plus souvent le fait d'approches sectorielles ou comparatives de politiques publiques, dans lesquelles le développement local est décliné sous toutes ses formes (développement rural, économique, culturel, urbain...) sans faire l'objet d'une analyse globale. Nous avons quant à nous délibérément choisi de conserver la notion de « développement local », avec son unité apparente, afin d'examiner comment elle est devenue, au niveau communautaire, un domaine intégré de l'action régionale. Le ,développement local nous a d'abord intéressé dans la mesure où il offrait une réelle opportunité d'accéder à la réalité des processus d'élaboration des politiques européennes par l'observation des formes des savoirs objectivés à travers lesquelles il s'incarne et qui lui donnent sens. De plus, l'existence de politiques de développement local au niveau européen, si l'on s'en tient au discours officiel, est un phénomène relativement récent et circonscrit, ce qui permettait de sérier notre recherche dans l'espace et dans le temps. C'est en effet seulement depuis la fin des années 80 que l'on peut noter, selon un rapport de la Commission des communautés européennes 1, « la prise en compte accrue dans les politiques régionales du concept de développement local »2, celle-ci étant justifiée au regard de l' « impératif de cohésion économique et sociale entre les territoires» qui préside à la rédaction du Traité de Maastricht3. Le développement local fait par ailleurs référence, dans les règlements communautaires édictés lors de la réforme des Fonds structurels de t 988, à des programmes de
I Commission des communautés européennes est la dénonlination juridique appelle plus communément la Commission européenne. 2 Commission européenne, Le développement local,OPOCE, 1994. 3 Art.130a et 130c du Traité de Maastricht. de ce que l'on

8

développement spécifiques gérés directement par la Commission européenne, et relevant respectivenlent de l'article 10 du FEDER,
l'article 8 du FSE et l'article 6 du FEOGA 4. La reconnaissance du développenlent local n'est donc pas réductible à la prise de conscience que le développenlent local est une « bonne assise de réflexion pour réfléchir et inzpu/ser un développement difJérent» au niveau local, puis européen5. Le développement local senlble être devenu, au travers des principes de cohésion, de partenariat et d'innovation, l'axionle de la plupart des interventions de la COlnmission européenne. Il est ainsi présenté comme un complément indispensable à la plupart des programmes de développelnent, pennettant l'instauration d'une véritable méthode de l'action publique localisée. Or il nous est à cet égard vite apparu qu'il existait une remarquable "'onlologie entre la manière dont étaient définies les politiques de développement local et la « méthode» d'action préconisée dans les écrits de J. Monnet, et ce, à deux points de vue :

1. Le premier concerne l'importance accordée à la réflexion, aux idées, enfin à l'échange d'expériences dans le processus d'élaboration des politiques européennes" C'est au cours de la période 1989-1993 que les premières Initiatives conlnlunautaires et Actions innovantes ont été lancées, enrichissant la politique régionale communautaire d'une série de concepts nouveaux. En ce qui concerne les politiques régionales, les
Pour mémoire, nous rappelons qu'il existe traditionnellement trois grands « fonds » d'intervention conununautaire, appelés fonds structurels: le FSE (Fonds social européen) prévu dès l'origine dans l'art.123 du Traité de Ronle, le FEOOA (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole) créé en 1962, et le FEDER (Fonds européen de développement régional) créé par un règlement du Conseil en 1975. La réfomle de 1988 avait essentiellement pour but la concentration de ces fonds d'intervention sur des objectifs prioritaires visant à la réduction de l'écart existant entre les régions riches et les régions pauvres, dans un conteÀ1e où l'entrée de la Grèce en 1981, puis de l'Espagne et du Portugal en 1986, posait avec une acuité nouvelle le problème des disparités régionales. Depuis 1994, le Traité de Maastricht (article 130 D) vient y ajouter Je Fonds d'intervention spécial pour la pêche ainsi que le « fonds de cohésion », qui contribue fmancièrement à la réalisation de projets au profit des Etats membres défavorisés. , Dans cette perspective, la reconnaissance du développement local peut être considérée, selon 1. Palard, conune une des traductions l11ajeures de la révision à la baisse des ambitions étatiques en nlatière d'anlénageJnent du territoire. En France, le développement local a d'abord été un objet de revendications idéologiques promu par les acteurs locaux dans les années 70, avant d' être inlplllsé et pris en charge par la DATAR, nlarquant ainsi un désengagement de l'Etat visà-vis de ses partenaires écononliques, sociaux et fmanciers dans le cadre de la décentralisation et du processus d'intégration européenne, J. Palard, « L'aménagement du territoire à l'épreuve de la décentralisation et de l'intégration européenne », Annuaire des collectivités locales, ORAL, 1993. 4

9

progranl1ues élaborés par la Conul1issiol1européenne en matière de développement local constituent une illustration particulièrement représentative des ituplications concrètes de la « nléthode Monnet». L'article 10 du FEDER est en effet devenu le canal privilégié d'expérimentation de nouvelles méthodes du dévelol)pement. Il vise, entre autres, à « favoriser l'échange d'expériences entre les acteurs locaux» et autorise dès 1988 la COlnn1issionà financer des projets pilotes destinés à « explorer les voies nouvelles en matière de développementéconomiqueet social ». Les Initiatives communautaireset Actions innovantes laissent par ailleurs à la Commission européenne la possibilité de gérer des fonds cOlnlnunautaires sans passer. par l'intemtédiaire et le contrôle des Etats membres. Elle peut financer des études de sa propre initiative et devient, de la sorte, un véritable «laboratoire d'idées» qui exerce une influence déterlninante sur la production d'expertise et l'élaboration des politiques européennes de développementlocal.
2. Le second point de vue concerne l'attention généralentent accordée par les institutions européennes à tout ce qui peut contribuer à la réalisation d'uli intérêt COntnlun afin de favoriser le processus d'intégration européenne. L'élaboration de politiques européennes de développement local participe d'une recherche plus globale de modèles de développement susceptibles de mobiliser le plus grand nombre possible d'individus. Or, l'utilisation par les acteurs locaux des articles 10 du FEDER, 6 du FSE et 8 du FEOGA6 induit de facto une mobilisation spécifique qui oblige à la recomposition progressive des Inodes de régulation de l'action publique locale', ne serait-ce que parce qu'elle se fonde sur l'établissement d'un dialogue direct (l'Etat n' intervient pas) entre la Comntission européenne et les collectivités locales. La Commission européenne justifie ainsi la reconnaissance du développement local afin d'assumer ce qu'elle estin1e être « sa double mission vis-à-vis des collectivités locales »8:

.

Réaffirmer le principe de subsidiarité, «selon lequel les mesures
économiques doivent être prises par les acteurs qui sont en nteilleure position pour le faire »9.

6

Voir annexe: législation applicable en matière de développement local. « La coopération permet de relativiser nos méthodes de travail et parfois d'en changer », nous a ainsi expliqué un technicien du développement local. 8 Brochure publiée par la Commission européenne, Développement local, 1989. 9 ibid. . 7 10

Dans la perspective de l'article 10 du FEDER, nous essaierons de Inontrer que la subsidiarité n'est pas seulement un principe qui limite l'intervention d'une autorité supérieure vis-à-vis d'une collectivité qui est en n1esure d'agir elle-même. C'est aussi l'obligation pour cette autorité d'agir vis-à-vis de cette collectivité pour lui donner les moyens de s'accomplirl0. La Conlnussion soutient alors la mise en place de projets locaux inl10vants et transnationaux qui garantissent une meilleure gestion des fonds conununautaires. Si les fonds mobilisés dans le cadre de ces procédures restent modestes11, l'objectif final qui les sous... tend est quant à lui extrêmenlent ambitieux: ils doivent servir à la mise en place de mesures qui assurent la participation démocratique et l'inlplication des citoyens. Pour la COlnmission, les actions régionales manquent en effet d'efficacité si elles ne s'accompagnent pas d'une mobilisation de l' ensenlble des acteurs (publics et privés) au niveau local. 1;)imensions instruntentale et idéologique de l'action publique sont donc, dans ces procédures, étroitement imbriquées. Faciliter le transfert des savoir...faire dispersés entre les différents niveaux de collectivités en aidant à l'émergence d'une capacité d'expertise locale. Cette mission repose sur le constat selon lequel le processus d'intégration européenne itnplique l'acquisition de savoirs nouveaux et nécessaires à l'élaboration de projets d'action européens. La question qui se pose, pour la COll1mission européenne, est celle du niveau de compétence requis plus que celle du bon niveau d'intervention spatial. L'intérêt des procédures d'échange d'expériences, qui constituent le pôle d'analyse privilégié de cette recherche, réside donc dans la volonté apparente de substituer la question de « savoir co~ment répartir au mieux les pouvoirs de délibération et de décision », à celle du «comment acquérir les savoirs nécessaires à la mise en place de projets européens de développement local». Dans le cas des politiques européennes de développement local relevant de l'article 10 du FEDER, il semble en effet que l'appel à l'expertise ne soit pas seulement la manifestation d'un besoin ou d'un déficit de savoirs qui révélerait les difficultés liées à l'inadaptation des
La notion de. subsidiarité est donc prise ici dans les deux contradictions des idées qui la fondent, à savoir l'idée de suppléancè et celle d'assistance. Elle peut tout autant alimenter un
débat sur la souveraineté et le devoir d'ingérence que l'abstention de toute intervention; voir à cet égard l'ouvrage de C. Million Delsol, L'Etat subsidiaire, Paris, PUF, 1992. 11 Ils correspondent à 10,35% des fonds mobilisés par le FEDER c'est-à..dire à 3 540 nlillions d'écus pour la période allant de 1989 à 1993 (1 écu 1989 = 7,02 francs, 1 écu 1992= 6,84 francs ).
10

.

Il

awuinistrations locales aux nouvelles réalités économiques et sociales induites par le processus d'intégration européenne12; il se situe plus largelnent dans une perspective théorique de création de connaissances nouvelles, propres à redéfinir les modalités de l'action individuelle et collective, à acconlpagner les transformations des techniques, bref, à diffuser et introduire de nouvelles façons de «penser» et de «faire» l'action publique. Cette recherche sounIet au crible de l'analyse le bien-fondé de la « l1téthode Monnet », et conduit inévitablement à s'interroger, dans une perspective plus théorique, sur la place de l'expertise dans les logiques qui président à l'élaboration des actes de «modernisation administrative» engagés par la réfonne des fonds structurels en l1Iatière de développeluent local. Sans entrer pour le moment dans un débat sur les arrière-plans politiques ou éconolniques ni sur les incidences réelles des pratiques induites par la réfonne des fonds structurels, on notera simplement que l'action de la ContnlÎssion européenne est portée, dans le discours qu'elle professe, par une philosophie de l'action publique qui tente d'interpeller l'ensemble des niveaux d'action et d'acteurs afin de légitimer et 13. d'affirnter le caractère délnocratique des politiques européennes L'expertise y est sollicitée en tant que mode d'accès privilégié à la réalité des procédures européennes, procédures souvent perçues par les acteurs locaux comnle cOlnplexes et dont les critères de sélection demeurent opaques et flOUS14. faisant, elle devient le moyen d'instauration d'un Ce véritable dialogue entre les différents protagonistes de l'action. Or, selon la «méthode Monnet», le dialogue est un élément essentiel de la réalisation du consensus, consensus qui fonde lui-même l'existence d'un intérêt comnlunautaire. L'éluergence d'une capacité d'expertise locale correspondrait alors à une socialisation croissante de l'activité de la connaissance, c'est -à-dire au transfert progressif de cette activité de groupes fenués, de spécialistes, à des ensentbles beaucoup plus vastes et hontogènes. Les politiques européelules de développenlent locallnises en
12 Ce phénomène n'est pas nouveau. Qu'il soit défini en tennes savants ou techniques, le recours à l'expertise achl1inistrative se fonde généralesllent sur la conviction selon laquelle l'expertise e&1" élément nécessaire à la maîtrise et l'adaptation politique des structures et des un hOl11Juesaux changements éconolniques et sociaux. 13 Lors d'lU1 entretien, un fonctiOlu1aire européen a ainsi justifié l'existence des ActiOllS innovantes par cette phrase: « elles nous pernlettent d'accéder au citoyen! ». 14 La notion de procédure se réfère à l'enseJl1ble des règles et principes d'actions conunwlautaires qu'il convient de connaître et de prendre en compte pour quiconque pretend accéder à la réalité des processus d'élaboration des politiques européennes. 12

place dans le cadre de l'article 10 du FEDER tendraient en effet à faire de chaque individu, ressaisi dans son univers professionnalisé d'action, un « expert» du développenlent. Ce qui est en jeu est donc bien la redéfinition des espaces ))olitiques locaux par l'expertise et, a fortiori, l'émergence d'un modèle européen de l'action publique locale. Nous avons ainsi été progressivement amené à IJoser l'hypothèse générale selon laquelle la reconnaissance du dévelol)pement local par la Commission européenne allait de pair avec l'affirmation de l'cxpertise comme mode d'action localisé, ce qui incite à reconsidérer d'un œil neuf la nature des liens existant entre intégration européenne, développement local et expertise. Il existe différentes Inanières d'envisager les relations entre développement local et intégration européenne, selon le niveau d'action ou d'acteurs auquel on se place. Ces différences influent sur le sens donné à la notion d'expertise et déterminent des pratiques du développementlocal.
Si l'on se place au niveau de la Commission, l'intégration européenne est à la fois un but à atteindre, l'idéal vers lequel doit tendre l'action publique, et un processus fonctionnel. Les politiques de développement local élaborées relèvent d'un objectif politique qui justifie la volonté de réforme affichée en permanence par les dirigeants comlnunautaires. Toute action publique suppose en effet l'existence d'une volonté politique qui permet la formulation de cette action en tant que problème et son inscription sur l'agenda politique. L'élaboration de politiques européennes de développenlent local semble être tenue, pour réussir, d'être portée par une vision politique par laquelle le développement local s'inscrit et devient un facteur voire un vecteur de l'intégration 15.C'est en ce sens que l'on peut dire que l'article 10 du FEDER est conçu comme le canal privilégié de mise en place et d'expérimentation des réformes mise en œuvre au niveau européen. Mais si elle est un but, l'intégration, telle qu'elle est définie dès 1954 par le Conseil de l'Europe, est également un processus fonctionnel: « L'intégration représente à la fois un objectif ultime la réalisation de

.

-

Le politique, dans cette perspective, est « une dynamique, un pouvoir sur les choses, une puissance de transformation soit directe, soit comme levier d'autres actions, entraînant finalement une modification d'un état de choses existant », J. Lévy, L'espace légitime, sur la dimension géographique de lafonction politique, Paris, FNSP, 1994, p.20.
13

U

l'uni lé totale -, et un processus - les 111eSUres prises en vue d'atteindre cet objectif ultinle » 16. Cette définition de l'intégration répond à un agir de type à la fois téléologique et instnunental, qui oblige, si l'on veut restituer la conlplexité des logiques d'élaboration des politiques européennes de développement local, à faire des aller et retour constants entre ces deux conceptions de l'intégration. C'est en effet dans la dialogique incessante entre ces deux dimensions de l'action, qu'il convient de ressaisir les conditions d'émergence de ce que la Comnlission nomme « une capacité d'expertise locale» 17. Par le biais de l'expertise, on peut estinler que la Commission européenne se donne les moyens d'intervenir dans la nlise en place de politiques européennes, en essayant non seulelnent d'en gérer les effets, mais également de peser sur les Inanières de penser et de faire l'action publique. En affectant à l'expertise une fonction de régulation, elle tendrait à .s'inscrire en niveau d'action hégémonique et nécessaire dans l'obtention et l'inscription des ressources locales. L'Europe devient un espace légitime de conlposition des savoirs de l'action publique, donnant à l'intégration politique un caractère irréversible. Les procédures étudiées ne seraient alors que la « continuation par d'autres Inoyens » de la grande ambition politique de 1. Monnet.

16 Cette défmition est citée par P. Soldatos. L'auteur se livre notalnment à un travail de classen1ent sétnantique de la notion d'intégration. Son analyse repose sur le constat selon lequel « le vocable intégration est devenu \Ut des obstacles majeurs auxquels se heurte l'élaboration d'\Ute théorie générale des phénomènes intégratifs » ; il tente donc, à partir des différents sens de la notion, d'élaborer une typologie de l'intégration afin de «procéder à la formulation de propositions terminologiques qui puissent satisfaire les « européanistes ». P. Soldatos. Vers une sociologie de l'intégration communautaire européenne, essai de théorie générale systématique, CESS, Louvain Vander, 1973, p.12. 17 Les théories actionnistes effectuent, et ce d'une manière qui n'e&1.pas toujours explicite, we césure e:ntre savoir et action, idées et action et leur support le discours et action. Selon le paradigme utilitariste et ~1ratégique, une action est toujours différente de l'énoncé de ses objectifs. Il s'agit alors pour les tenants de ce paradigme, de mettre à jour â d'expliquer à l'aide du concept de rationalité, les distorsions entre le Dire et le Faire, et ce à partir du résuhat de l'action. Les tenants de la sociologie des organisations montrent par exemple conunent les acteurs l11anipulent la règle et le discours afm de parvenir à leur fms. D'autres en revanche, à l'instar de P. Bourdieu, ne prennent pas en compte l'action et s'en tiennent au discours arm d'expliquer en quoi ses fornles explicites sont le reflet d'une domination sociale. Avec l'approdle dialogique de l'action publique, il s'agit d'ex-plicitcr comn1ent sont prises en conlpte, dans le discours, les distorsions entre le dire et le faire; ce qui postule la capacité réflexive de l'acteur dans la production du discours et amène directement à s'intéresser . aux processus de justification et de légitilnation qui en découlent. 14

Si l'on se place au niveau des acteurs locaux, la notion d'Europe est intégrée (au sens de réappropriée) dans le dire des acteurs et se présente alors COIumele cadre cognitif de l'action publique18. L' « Europe» agit sur le « local» con11ue une structure régulatrice, dont les fonctions de législation, de financement, d' encadrelnent idéologique et culturel ont une influence n011négligeable sur la capacité d'action des acteurs locaux. Chacu11 d'eux doit désonuais « intégrer» la dimension européenne au sens où les normesco111111unautaires« pèsent» désormais sur les politiques ou les stratégies qu'ils développene9. De fait, la mise en place de projets de développement local passe par l'obtention de fonds colnmunautaires en faisant fonctionner et en respectant les règles et principes d'action communautaires et doit se traduire par l'élaboration d'un projet d'action de type partenariat. S. Mazey et J. Richardson constatent ainsi /que l'on assiste depuis une dizaine d'années à une « européanisation» des collectivités locales qui conduit à la recomposition des rapports entre les institutions locales et nationales20. D'un point de vue plus stratégique, le processus d'intégration européenne est également, pour les collectivités territoriales, un gisement de ressources ou un déclencheur d'opportunités21. L'élaboration de projets de développement local ayant une dimension européenne leur pemlet4e s' affinner comme des acteurs indépendants de la tutelle étatique. L'article 10 du FEDER laisse aux acteurs locaux la possibilité d'obtenir des financements européens et de se positionner par rapport aux enjeux de la décentralisation et de l'internationalisation de l'économie, en essayant de trouver leur place (acquérir un regain de
La notion de cadre fait ici riférence à la défmition qu'en dOlU1e E. Goffn1an (qui fait luimêJne référence à O~ Bateson). Je soutiens, écrit l'auteur, que « toute définition de situation
est construite selon des principes d'organisation qui structurent les événements
18

.

- du

moins

ceux qui ont un caractère social- et notre propre engagement subjectif». E. Goffinan, Les cadres de l'expérience, Paris, Editions de Minuit, 1991, p.19. 19Si l'on ne peut disconvenir de l'importance croissante des règles conm1unautaires au niveau national, force est de constater que cette influence s'exerce aussi au niveau local, imprègne et détermine progressivelnent le devenir des conununautés publiques ou privées: « (..) que l'on songe notal11/tlent aux régions, aux 1110des de financement des collectivités locales, à la gestion de certains services publics locaux ». A Yagues et F. Chouvel, Europe, collectivités locales et pou\'oirs locaux, LCF, Bordeaux 1991. 20 Si le concept « d'européanisation» est pertinent pour qualifier les changements qui sont en cours, nous verrons qu'il reste cependant limité, d'un point de vue analytique, pour rendre compte de la nature de ces changements. S. Mazey et J. Richardson, « EC Policy..making : an emerging Policy Style? », dans D. Liefferink et P. Lowe, (dirs.) : European Integration and environnell1ental policy, London, Belhaven Press, 1993. :21 « L'article 10 du FEDER a permis de financer un projet qui ne rentrait pas dans le cadre des autres program'1Ies » (C. Moreno, responsable du service Europe de )a région Poitou.. Charentes ).

15

légitil11ité en se mobilisant pour ou contre l'intégration européenne) par rapport aux Etats nationaux. La mobilisation dépend alors de la capacité des acteurs locaux à croiser les objectifs communautaires avec leurs propres stratégies d'action territoriale. Aujourd'hui, écrit L. Rouban, « la logique du local n'est plus d'aller investir les lieux de la symbolique nationale, à travers les discot/rs et les prises de position des élus. Elle consiste à s'interroger sur les nloyens dont on dispose pour définir son identité par soustraction, en récupérant la Jneilleure part des ressources qui seront affectées par l'Etat ou la Cornmission de Bruxelles ». Les procédures d'échanges d'expériences dessinent surtout, selon nous, de nouveaux contours d'intervention de l'action régionale. Le processus d'intégration appuie l'idée selon laquelle le champ du local est devenu un chanIp ouvert qui rentet en cause, selon J.-P. Gaudin22, le modèle des médiations notabiliaires classiques23 Les processus étudiés révèlent effectivement le repositionnement d'acteurs traditionnels par le biais de la constitution et le groupement d' organisnles d'expertise, ainsi que par l'organisation de réseaux européens du développeluent local. D'une nIobilisation institutionnelle et monopolistique (de l'Etat) on passe, par le biais des politiques étudiées, à une mobilisation en réseaux» plus ou moins indépendants du pouvoir politique. En acbnettant que ce soit par ces réseaux que transitent les projets et que s'opèrent la régulation et l'articulation entre intérêts globaux et sectoriels, il devient possible d' énIeUre l' hypothèse que ces réseaux constituent des canaux privilégiés de diffusion des façons nouvelles de penser et de faire l'action publique. Les effets induits de l'élaboration de politiques européennes, de développentent local seraient alors à rechercher dans l'éntergence d'un nIarché européen de l'expertise en développement local qui bouleverse les configurations d'acteurs existantes et nIodifie la représentation habituelle que l' 011 a de la «figure de l'expert». De fait, par les procédures étudiées, « des groupes préexistants se redéfinissent,' se perçoivent et se donnent à voir autrenlen t, se désagrègent et s'agrègent dans des configurations nouvelles, bien que chacun des groupes qui entrent dans des arrangenlents nouveaux consen'e quelque chose de ses priorités anciennes et son ancienne destination »24. Le développement local n'est plus seulement l'affaire d'un «individu », technicien à la solde du politique, et lltobilisé à tenIps complet sur un territoire donné;
f

«

21

23

J.-P. Gaudin, Technopolis - crises urbaines et innovations municipales, Paris,PUF, 1989.

L. Rouban, Le pouvoir anonyme, les mutations de l'Etat à la Française, Paris, Presses de la FNSP, Mars 1994, p.7S. 24 L. Boltanski, Les cadres, Laformation d'un groupe social, Paris, Minuit, 1982, p.58. 16

c'est aussi l'affaire des «experts» intervenant ponctuellement pour ntettre en place des projets d'action en fonction d'un cahier des charges précis. L'« expert», défini pour le Inoment dans une perspective relationnelle comme l'individu qui se reconnaît ou est reconnu comlne tel, bénéficie d'une position dans l'espac"e de l'action publique qui lui cOlûère une certaine légitintité. En apparence, il devient celui qui est en Inesure d 'assurer, par la production d'expertise, l'articulation entre le technique et le politique, le rationnel et le raisonnable, le sens et la
représentation.

L'« Europe» n'est plus seulement le cadre de référence de l'action, ni un but en soi, elle devient le lieu de réinvestissement partiel, par le biais de l'expertise, d'une vision politique du développement local. Si l'on considère enfin le processus d'intégration européenne comme une «entreprise de contention du national», pour reprendre les termes de M. Abelès25, l'appel à l'expertise émanerait alors d'une volonté politique des dirigeants européens de faire émerger, à tous les lùveaux de l'action publique, un nouveau type d'hommes et de relations non plus fondées sur l'appartenance identitaire (génératrice et responsable de conflits) ntais sur la conversion de l'autre en un « collègue» avec lequel il est possible de travailler. Il Yaurait en quelque sorte, par l'échange d'expériences, un processus de « dés-identification» par lequel chaque individu deviendrait expert dans son propre univers professionnalisé d'action. Dans cette perspective, sphère de l'action privée et sphère de l'action publique sont contingentes. Les politiques étudiées peuvent être conçues comme l'apprentissage des règles pragmatiques d'une nouvelle forme de socialisation professionnelle26, processus d'apprentissage qui induit, de facto, la recomposition des modes de l'action publique locale. Derrière l'objectif affiché de l'émergence d'une capacité d'expertise locale résiderait en effet l'idée que chaque processus impliquant des hommes et leurs savoirs engage inévitablement leur manière de s'organiser et de vivre ensemble. Dans les politiques étudiées, l'intégration repose autant sur le « vouloir vivre ensentble» que sur le «vouloir travailler ensemble» et dans tous les cas, il y a une remise en cause des savoirs et qualifications acquises qui replace au centre de l'analyse les termes de compétence et
2' M. .Abelès, En attente d'Europe, Paris, Hachette, 1996. 2ô La notion de socialisation recouvre les différents types d'apprentissage auxquels est soumis l'individu. Elle a notanUl1ent été développée par C. Dubar dans la deuxième partie de son ouvrage et nous ferons largement référence à cet auteur dans la seconde partie de notre recherche. C. Dubar, La socialisation, Construction des identités sociales et professionnelles, Paris, Annand Colin, 1991.

.

17

d'expertise. L'émergence d'une capacité d'expertise locale se faisant essentiellement par l'apprentissage de règles et de procédures transnationales, on peut alors se demander, avec A.Y. Cicourel, comment les « gens» sont « socialisés» et comment ils « acquièrent un sens de la structure sociale »27. A défaut de susciter l'adhésion, le consensus sur ce que « doit être l'Europe», les procédures étudiées impliquent la participation et génèrent une interdépendance croissante entre les différents types d'acteurs mobilisés. Dans la logique de l'engrenage chère à J. Monnet, s'enclencherait le « processus de conversion du national en

communautaire »28. Or cette recomposition des modes de l'action

publique par, l'affirmation de l'expertise induit une certaine dilution de la notion de territoire qui remet en cause, du moins en France, les critères d'appartenance à l'Etat-Nation et la légitimité même de l'Etat en tant qu'acteur des politiques publiques ayant le monopole de production de l'expertise légitime. Cela expliquerait alors la réticence de certains acteurs nationaux à ces procédures partenariales et la construction par le politique d'un discours de mobilisation «contre» le processus d'intégration européenne et surtout contre 1'« Europe des experts». La question du changement a en effet, selon C. Sorbets, « un double», celle de la« permanence» qu'il convient de prendre en compte si l'on ne veut pas surestimer l'importance des modifications dues à la mise en œuvre des politiques européennes au niveau loca129. La montée en puissance des interventions de la Commission européenne en matière de développement local se prête en effet à de subtiles combinaisons de soutien et de résistance au processus d'intégration. Selon le dire des élus, la complexité des procédures communautaires entraînerait une concentration de l'autorité dans les mains des experts et des technocrates (sans que la distinction ne soit réellement effectuée entre ces deux catégories) qui sortirait du cadre de la légitimité politique et démocratique30. Il Y aurait donc une contradiction entre l'idéal de participation et de diffusion des savoirs promu par les instances européennes et la réalité d'accomplissement de ces savoirs. Nous serons donc amené indirectement à discuter, tout au long de cette recherche, le caractère ambivalent du discours de la mobilisation contestataire dont se nourrit le discours politique sur la technocratie
27

28 M. Abelès, op.cit., p.37. 29 C. Sorbets, Les pratiques novatrices et le changement du système d'action dans les villes moyennes, Les leçons de l'expérience, rapport de recherche DORST, CERVL-IEP de Bordeaux, 1985. 30 E.Ouigou, Pour les européens, Paris, Fayard, 1992. . 18

A V. Cicourel, La sociologie cognitive, Trad.ft., Paris, PUP, 1979.

européenne, tant au niveau national que régional ou local. II s'agit, en effet, de s'interroger, d'une part, sur la place accordée aux incitations morales et solidaires dans le discours, d'autre part, sur l'opérationnalité d'un tel discours alors même qu'il est fortement critiqué par ceux-là mêmes auxquels il s'adresse31. Certains acteurs affirment en effet ne pas se « reconnaître dans le discours» 32. L'élaboration de politiques européennes de développement local remet-elle en cause le modèle français de régulation et de participation fondé sur le principe de la démocratie représentative? Une culture commune peut-elle émaner de la seule volonté de travailler ensemble? Si la production, l'échange et l'utilisation des savoirs nécessaires à l'élaboration et la mise en oeuvre de projets de développement local sont autant ~'indicateurs pertinents des changements induits par le processus d'intégration européenne, à quels types de savoirs fait référence l'expertise dans les procédures étudiées? Enfin, et c'est l'axe de questionnement qui nous paraît le plus important, en quoi l'appel à l'expertise, en créant les conditions d'un apprentissage culturel collectif et transnational, peut-il contribuer à la démocratisation et la modernisation des modes de la gouvernance locale, et donc à la constitution d'un véritable espace publie européen de l'action? Autant de questions qui fondent la problématique globale de cette recherche et nous incitent à reconsidérer, de manière générale, la nature des liens existants entre savoirs et action publique. Pour ce faire, nous porterons une attention toute particulière aux conditions de validation, de partage et de transmission des savoirs relatifs au développement local qui influent sur la possibilité même, pour les uns ou pour les autres, d'exister et de se reconnaître comme acteurs d'un système en mutation. Hypothèses L'ambition de cette recherche est double. Il s'agit en premier lieu d'établir que la mise en place des politiques européennes de développement local s'organise par l'échange d'expériences et se
31

Le citoyen, serait en effet incapable de se reconnaître dans le discours «technocratique»

produit par les instances communautaires. VoirD. Wolton, La dernière utopie, naissance de l'Europe démocratique, Paris, Flammarion, 1993. 32 Lors de cette recherche, nous avons pourtant pu constater l'existence d'une remarquable similitude entre le discours produit à l'échelon local et le discours communautaire en matière de développement local, constat qui rend caduque l'idée selon laquelle la Commission ne produirait qu'un jargon communautaire incompréhensible au « non initié» ou encore selon laquelle le politique serait incapable de se reconnaître dans un discours technicisant. 19

développe par la mise en place d'outils de gestion décentralisés des ressources humaines qui influent sur les manières de penser et de faire l'action publique. Il s'agit, en second lieu, d'expliquer en quoi la maîtrise de l'échange de savoirs et de la production d'expertise par la Commission européenne, peut constituer une clé d'évolution et de contrôle des conduites politico-administratives locales. L'expertise correspond effectivement à des formes sociales diverses d'exposition et de structuration des savoirs qui, par les connexions qu'elles promeuvent, les interfaces qu'elles réalisent, construisent un univers rationnel d'argumentation et rendent intelligibles les logiques qui président à l'élaboration de politiques européennes de développement local. Par l'expertise, il y a diffusion de normes de l'action européenne au niveau local mais également constitution de réseaux de savoirs relatifs au développement local. Dans une perspective fonctionnelle, nous pouvons donc dire que l'expertise agit à la fois comme un régulateur et un opérateur d'interface entre des niveaux d'action et d'acteurs aux logiques de fonctionnement traditionnellement différenciées.

S2. Perspectives conceptuelles Les éléments de réflexion théorique qui fondent cette recherche ne prétendent nullement s'ériger en point de vue unique et central. Ils se fondent sur l'observation de la société d'un point de vue particulier, qui tient autant au choix de l'objet d'analyse que de la position du chercheur au sein de l'espace social considéré. En faisant de l'expertise une grille de lecture privilégiée des phénomènes observés, nous entendons seulement porter « un certain regard sur» la réaIlté sociale. Nous avons donc résolument opté pour une vision englobante mais non globalisante de l'action publique33. Mais dès que l'on renonce à mettre en avant un noyau explicatif pur et dur, il reste à endosser et assumer ce que M. de Certeau nomme la problématique de l'énonciation, et à privilégier des manières de penser et de faire visant à repérer « les types d'opérations
auxquelles des conjonctures historiques donnent lieu »34.
.

33

Si elles fournissent des outils de compréhension le plus souvent riches et pertinents, les

analyses causales ne sont malheureusement pas toujours exemptes d'un certain réductionnisme ou d'un manÎchéisme simplificateur qui ne rend alors pas compte de la complexité des phénomènes observés. Le sens étymologique du mot comprendre est « saisir ensemble». 34 M. de Certeau, L'invention du quotidien, Arts de faire, Tome 1, Paris, Gallimard, Points Seuil, 1990.p XI.

20

D'un point de vue méthodologique cela implique l'adoption d'une dén1arche de type herméneutique. Cette étude n'a eu de cesse d'explorer, sous un angle qualitatif, les tensions existant entre deux exigences fondamentales de la recherche en sciences sociales: compréhension et explication. Elle se rapporte au réel qu'elle vise à interpréter5. La difficulté de cette recherche résulte du fait que l'expertise dans l'élaboration de politiques européennes de développement local recouvre deux dimensions qui interfèrent constamment, se croisent et se fondent parfois. La référence à l'expertise est d'abord utilisée afin de justifier l'action et s'apparente à un savoir de l'action publique formalisé sous formes d'études et de méthodes. Elle est aussi un objet de politique publique et désigne un travail relationnel de construction de la compét~nce professionnelle dans l'action publique qui permet à certains individus d'acquérir le statut d'expert en développement local. Il était donc important de trouver un langage pertinent relevant de l'analyse sociologique afin de rendre compte de cette diversité de sens et de pratiques afin de ne pas utiliser le terme d'expertise comme le simple maquillage d'une pensée pratique ou purement inductive. Afin de rendre compte des dimensions plurales de l'expertise, cette recherche se situe à la croisée de plusieurs approches théoriques: une approche sociologique de l'expertise en premier lieu, puisque cette étude est consacrée aux modalités de sa production. Une approche communicationnelle de l'action publique en second lieu, puisqu'elle tente de comprendre la place de l'expertise dans le processus complexe d'élaboration de politiques publiques.

A. Une approche sociologique

de l'expertise

Cette recherche s'inscrit clairement, et c'est le premier point que nous souhaitons développer ici, dans les perspectives théoriques ouvertes par la sociologie de la connaissance.

L'interprétation au sens de l'hennéneutique, écrit C. Taylor dans un très beau texte, « est la tentative de rendre clair l'objet étudié», objet qui se présente au départ sous « une forme confuse, fragmentaire, obscure ». L'interprétation est au cœur de la démarche philosophique hennéneutique de H.-G. Gadamer, plus récenunent de celle de P. Ricoeur et de 1. Habermas., P. Ricoeur, De l'interprétation, Paris, Seuil, 1986 et C. Taylor, « L'interprétation et les sciences de l'honune», dans La liberté des modernes, Paris, PUF, 1997. pp.137-194. 21

3S

La sociologie de la connaissance recouvre un champ disciplinaire assez large36. Son histoire est aussi celle de ses définitions comme l'ont à juste titre souligné Berger et Luckman dans La construction sociale de la réalité. Les recherch.es actuelles de l'analyse cognitive de l'action publique se réfèrent pourtant, pour la plupart, à la définition assez large qu'en donnent les auteurs, à savoir: «l'étude de la manière dont les individus définissent la réalité sociale »37.Cette définition a l'indéniable mérite d'insister sur la capacité réflexive des acteurs. Utilisée, entre autres, par les tenants d'une sociologie de la traduction, elle permet notamment de révéler la diversité des savoirs relatifs à un même objet et cette approche se révèle féconde pour quiconque prétend ressaisir les différents sens et usages d'un terme afin d'en sérier les dimensions pratiques et symboliques. Ces approches, dans le contexte d'étude qui est le nôtre, ne sont cependant pas exemptes de certains risques comme celui 4e surestimation de la liberté et du pouvoir de l'acteur et de l'adoption d'une vision par trop institutionnalisante de l'action publique. Parmi les multiples définitions existantes de la sociologie de la connaissance, l'une d'entre elles nous paraît cependant pouvoir éviter ce risque. Celle donnée par R. Boudon dans le dictionnaire critique de la sociologie, et que nous reprendrons ici à notre compte: « La sociologie de la connaissance est la partie de la sociologie dont l'objet est d'étudier les conditions sociales favorables à la production du savoir et à la diffusion des idées »38. Cette définition, qui n'est en rien exclusive de la première énoncée ci-dessus, a pour principal mérite de réintroduire au cœur de l'analyse - ce qui peut paraître a priori paradoxal pour un fervent tenant de l'individualisme méthodologique) - la dimension contraignante inhérente au contexte39. Si le concept de rationalité reste au centre d'une
.

36

Elle regroupe des courants aussi divers que la sociologie cognitive (V.A. Cicourel), la

psychologie sociale (P. Moscovici), la sociologie de l'accord (L. Boltanski). Voir à ce propos l'ouvrage passionnant de F. Dosse, L'empire du sens, L 'humanisation des sciences humaines, Paris, La découverte, 1995. 37 P. Berger et T. Luckman, La construction sociale de la réalité, Paris, MéridiensKlincksieck, 1986. 38 R. Boudon, « Connaissance», dans R. Boudon et F. Bourricaud, Dictionnaire critique de la sociologie, Paris, PUF, 1982, p.491. ' 39 R. Boudon distingue seulement trois temps d'analyse de l'action: celui de la définition des acteurs, celui de leurs mobiles et enfin celui des effets de l'action. Ce mode de découpage séquentiel conduit à focaliser l'attention sur le concept de rationalité de l'acteur et la dimension stratégique et! ou utilitaire de l'action menée, R. Boudon, Traité de sociologie, Paris, PUF, 1992. Il. a souvent été reproché aux théories de l'action de sous-estimer cette dimension contextuelle. Sur le plan des principes, elles admettent qu'une action est toujours située dans un contexte qui la contraint en partie. Mais peu de théories proposent finalement de méthode pennettant l'articulation entre contexte et action, procédures et processus.

22

approche de type compréhensif, elle se doit d'être complétée et enrichie par une analyse des conditions qui fondent l'existence même de la mobilisation4o. Si l'on s'en tient au principe d'intentionnalité qui soustend l'élaboration des politiques européennes de développement local, les procédures cherchent en effet à mobiliser des niveaux d'action (le local et le communautaire) et des niveaux d'acteurs (le public et le privé) qui répondent à des logiques de fonctionnement généralement différenciées41.
'

Vis-à-vis des sciences politiques, et c'est notre second point, l'ancrage de l'action publique aux savoirs nous semble pouvoir offrir des vues concrètes sur l'influence des idées et des conditions d'utilisation des connaissances dans l'élaboration de politiques publiques. Cet ancrage nous paraît également pertinent pour déterminer les influences réciproques entre la gestion de la machine administrative, sa
structuration et les politiques elles-mêmes42. D'une manière générale nous pouvons dire que le savoir « c'est ce que construisent les relations sociales». On s'intéresse aux conditions de production et de diffusion de ces savoirs et aux individus qui les produisent, enfin à leur influence et leur appropriation 43.

Défmie par P. Foulquié, conune « l'action de provoquer des mouvements de persOlUles de biens et de ressources » la mobilisation se réfère à un agir et s'apparente à une des formes de l'action collective qui suppose la prise de conscience d'un donné (un problème ou une opportunité à saisir) et réunit des individus qui entendent, à des degrés divers, être responsables de la conduite des actions à mener, sans toutefois postuler la réussite de celle-ci.. P. Foulquié, Vocabulaire des sciences sociales, Paris, PUP, 1978. 41 Nous verrons au cours des développements s'il convient de nuancer cette affmnation, selon le niveau d'analyse considéré. Par ailleurs, la notion de projet ordOlUle la créativité et se veut un facteur essentiel d'innovation et de changement. Or l'article 10 du FEDER vise «à la mise en place de projets pilotes décentralisés pour favoriser la coopération et l'innovation » (p.13 du guide CE). La démarche partenariale implique la mobilisation de ressources intentes qui concement les hommes et leur savoir-faire mais également l'organisation des services et des modalités de gestion de ces ressources. Le changement ne porte pas tant sur la nature des projets étudiés que sur la manière de les concevoir et de les mettre en oeuvre. 42 F. Lacasse, Mythes, savoirs et décisions politiques, PUF, 1995, p.25. 43 Les questions relatives au savoir sont aujourd'hui en plein renouvellement et il nous est apparu fécond d'enrichir notre recherche des apports des perspectives ouvertes par certains courants de la sociologie de la comtaissance conune la science cognitive ou la psychologie cognitive La psychologie cognitive s'est développée dans les années 60, détrônant la vision béhavioriste en s'intéressant notamment au fonctionnement du cerveau, à ses opérations ntentale!J,~l1x processus de traitement de l'information etc. Les principales questions que posent la psychologie cognitive portent sur l'apprentissage et sur les représentations. Sur la science cognitive voir l'ouvrage de collectif de F. Boudon, A Bouvier et F. Chazel, qui présente œe réflexion critique intéressante sur la manière dont les sciences cognitives peuvent affiner, voire renouveler la méthodologie de la sociologie. ou infléchir ses problématiques. R. Boudon, A Bouvier, F. Chazel, Cognition et sciences sociales, Paris, PUF, 1997.

40

23

Selon P. Muller, l'expertise jouerait dans l'élaboration de politiques publiques un rôle à la fois sociologique et philosophique, générateur de repères et de représentations nécessaires à la mobilisation. Saisie au niveau de l' én1ergence des représentations dont les conditions affectent les processus cognitifs, elle serait la manifestation d'un discours assurant la Inise en cohérence et la production de sens entre des acteurs aux intérêts multiples et contradictoires. Elle comporterait en ce sens un rôle fondamental dans les échanges et les interactions qui concourent à l'institution d'un univers consensuel. Une telle approche s'éloigne d'une conception purement instrumentale de l'expertise. L'expertise comlne production de sens fait autant référence à un savoir-faire, à des pratiques et des méthodes d'évaluation, qu'à un savoir-être et un savoir-dire qui ne prennent sens que dans la relation. Elle con1porte des din1ensions visibles n1ais égalen1ent une dilnension hem1éneutique qui ne peut être ignorée. Çela confinne qu'il convient de « prendre au sérieux» l'expertise et de ne pas la considérer seulement con1me un donné, mais également comme un construit social et politique. La question de l'expertise est aussi, liée en amont à celle de l'apprentissage de savoirs professionnels, et, en aval, à la question de la transn1Îssion et de l'acquisition de ces savoirs. L'expertise est dans tous les cas conçue comme un processus dynamique, résultat de l'activité d'apprentissage et ce, quelle que soit sa forIne. Mais apprendre ne consiste pas seulement à accumuler des informations relatives à un objet44. Apprendre vise à transformer ses « structures cognitives » pour passer d'une cohérence à une autre ~en fait il s'agit de modifier ses représentations. Avec cette approche dynamique des savoirs, on con1prend n1ieux, dès lors, l'intérêt que les institutions européennes portent aux procédures d'échanges d'expériences et de fonnations. Former, c'est aider à la mutation des systèn1es de représentations des apprenants. Dans cette recherche, les représentations sociales constituent bien un système d'interprétation. régissant notre relation au monde et aux autres, organisant les conduites et les communications, sociales. Elles sont abordées comme le produit et le processus d'une activité d'appropriation de la réalité extérieure et

44 Pour A Hatchuel et B. Weil, le savoir se compose d'Wl enset11ble de thèses et de questions à partir desquelles une activité peut être conduite et aC(luérir un sens en générant, le cas échéant, de nouvelles thèses et de nouvelles questions. L'expertise ne peut donc se réduire au sein d'une organisation à l'étude de sa seule din1ension technique. Elle est une des con1posantes muhiples du savoir qui représente un «réservoir de COIU1aissances plus ou moins systématisées mais nécessaires à l'action». A Hatchuel et B. Weil, L'expert et le système, Paris, Econon1ica, 1992, p.16.

24

d'élaboration psychologiqueet sociale de cette réalité45.Mais il ne s'agit pas de s'interroger sur la validité (prétention à la vérité et effets de réalité) que recouvrent ces représentations, puisqu'elles sont précisénlent des représentations. Il convient plutôt de s'interroger sur leur fonctionnalité, c'est-à-dire sur le fait qu'elles aient des propriétés qui les rendent utiles et exploitables. La notion de représentation selon E. Goffman peut être cOlnprise comme la totalité de l'activité d'une personne donnée pour influencer d'une certaine façon les autres participants46.On peut ainsi se delnander, selon M. Denis, s'il y a des représentations «nleilleures» c'est-à-dire plus fonctionnelles que d'autres47, tout en gardant à l'esprit le fait que les représentations
n'existent pas en dehors des systèmes cognitifs qui les portent48. Dans cette perspective, la notion de savoir englobe à la fois celle de représentationr et celle de cognition49. L'expertise n'est pas seulement une source de repères et un potentiel d'idées. C'est un véritable instrunlent d'action et de communication50. Appliqué à notre terrain de recherche, cela signifie qu.'iI convient d'abord d'envisager l'expertise comme faisant globalement référence à des savoirs intégrés dans des univers professionnalisés d'action et comme le produit d'une activité communicationnelle51.
4j

Les représentations, selon D. Jodelet, sont une fonne de savoir pratique reliant un objet â lUt

sujet. « Il n'y a pas de représentation sans objet». Toute représentation est « une fonne de COImaissance, socialement élaborée et partagée, ayant une visée pratique et concourant â la construction d'w1e réalité conunW1e à un ensemble social». D. Jodelet (dir.), Les représentations sociales, Paris, PUF, sociologies d'aujourd'hui, 1989, pp.36-37. 46 E. Goffinan, La mise en scène de la vie quotidienne, les relations en public Tome 2, Paris, Minuit, 1973. 47 M. Denis, Image et cognition, Paris, PUF, 1989. 48 Lorsque l'on parle de représentation, il s'agit de la représentation de quelque chose, ici du développenlent local, de l'Europe et de l'expertise, mais aussi toujours de la représentation pour ~elqu 'un qui en est le véhicule. 4 Les savoirs ne peuvent être seuletnent analysés conuue des systèmes de représentation. S'ils in1pliquent W1rapport clairetnent assignable â leur objet, leur corpus les tire dans une direction pragtnatique. En un mot, les savoirs sont du côté de l'action, des mécanismes, des fonctionnements, des procédures. Ainsi, l'expertise est par excellence un savoir qui ne prend sens que dans l'action. voir à ce propos J.-M. Berthelot, Les vertus de l'incertitude, le travail d'analyse dans les sciences sociales, Paris, PUF, Sociologies d'aujourd'hui, 1986, p.20. jO Selon P. Moscovici, la conununication est d'abord le vecteur de translnission du langage, luin1ên1e porteur de représentations. Ensuite, elle a lIDe incidence sur les aspects structurels et fonnels de la pensée sociale, pour autant qu'elle engage des processus d'interaction sociale, influence, consensus ou di ssenSll s et polémique. Enfm, elle concourt â fonner des représentations sociales qui sont opérationnelles pour les groupes. P. Mosoovici, Dissension et consensus, Paris, PUF, 1992. jl Le concept d'activité conununicatiormelle, exprime l'idée de la conunlIDication en actes. Voir J. Habennas, « Explicitations du concept d'activité conul1unicationnelle », Logiques des sciences sociales et autres essais, Paris PUF, Philosophie d'aujourd'hui, 1987, pp.413-446. 25

B. Une approche

communicationnelle

de l'action publique

Cette recherche repose largement sur le postulat selon lequel le langage est fondateur du lien social et que la mobilisation est avant tout affaire. de mots. Comme le souligne à ce propos D.-L. Seiler52, « seule la communication, l'échange de mots, de signes s'affirment comme l'échange irréductiblement humain: le langage représente le système de communication dans la société, dans toute société humaine. Le don est l'acte d'entrée en relation avec l'inconnu et permet de tisser un langage commun, comme d'apprendre la langue de l'autre ».

C'est aujourd'hui un lieu commun de dire que tout acte de langage est inducteur de pratiques et que la pratique, par effet retour, est génératrice de discours. Mais c'est oublier l'intérêt des approches, comme la pragmatique, qui ont permis de faire de cette remarque une banalité. - La pragmatique se situe au croisement de deux disciplines qui essaient, chacune à leur manière, de saisir la problématique de l'énQnciation : la linguistique et la philosophie. J. Habermas tente de
concilier les deux en abordant discursif, communicatif et pertinente, d'un point de vue des représentations sans faire
52

le langage en tant que phénomène à la fois socials3. Cette approche nous semble méthodologique, pour décoder le système l'impasse sur les propriétés formelles du

D.-L. Seiler, « Pour une métathéorie de l'échange politique », L'échange politique, P.H. Claeys ed., A. Frognier éd., éd. de l'Université de Bruxelles, 1995, p.31 O. . 53 La théorie de l'Agir communicationnel de J. Habermas se veut une ambitieuse œuvre de conceptualisation visant à élaborer une théorie de l'action à partir de ce que le philosophe nomme « la pragmatique universelle». Dans les tentatives déjà effectuées pour tenter de discerner quels étaient les moteurs de l'action sociale, il est possible de distinguer deux grandes séries d'approches: celles en premier lieu, qui considèrent les phénomènes de communication et selon lesquelles l'action est « interaction» (E. Goffinan) ou « langage» (A. SchUtz) ; celles, en second lieu, qui placent la rationalité comme déterminante et pour lesquelles l'action est « stratégie» (M. Crozier) ou « significative », car « utile» (R. Boudon). J. Habermas tente de concilier les deux en soulignant la nécessité de travailler à la fois sur les structures (le système) et le monde vécu (tels que les acteurs le vivent et se le représentent), l'agir communicationnel définissant le cadre conceptuel qui permet le passage de l'un à l'autre. L'acteur est ainsi porté à son insu par ce que le philosophe appelle le « monde vécu », c'est-à-dire un ensemble de savoirs qui constituent un ensemble de ressources à sa disposition Trois grands types de ressources peuvent être distingués: une provision d'évidences culturelles, les solidarités de groupes constituées autour de certaines valeurs, la compétence. Alors que l'Etat traditionnel nourrit sa légitimité d'évidences culturelles, la Commission européenne se réclamerait, elle, de la compétence comme nouveau liant institutionnel. C'est dans le primat accordé à l'une ou l'autre de ces ressources, qu'il convient de trouver des éléments d'explication des divergences dans les manières de penser et de faire l'action publique entre le national et le communautaire. J. Habermas, Théorie de l'agir communicationnel, 2 tomes, Paris, Fayard, 1987. J. Habermas, Morale et communication, Paris, PUF, 1987, p.150. 26

discours qui fonde la mobilisation. La structure du discours (les arguments qui le composent) mais aussi les acteurs qui le portent (émetteurs, récepteurs) font l'objet, tout au long de cette recherche, d'une attention particulière. Autrement dit, la pragmatique nous intéresse dans la mesure où elle traite de l'argumentation non pas comme un objet a priori mais telle qu'elle vaut dans un univers d'action où les gens sont qualifiés pour traiter d'une question ou d'une autre. Dans la lignée de Peirce et d'Austin, J. Habermas considère le fait que l'énoncé est porteur d'intentions et en particulier celle de faire ou de faire-faire quelque chose54. Les logiques constitutives d'une politique définissent, dans cette perspective, le système de raisons acceptables pour l'individu qui entend être le maître de son action. Selon cette acception, la rationalité de l'acteur n'est plus qu'un outil, un instrument de travail quotidien qui sous-tend nos activités dans le monde vécu, et non le principe explicatif de toute action sociale. L'adoption d'une approche communicatiorinelle de l'action publique nous a donc amené à redéfinir, avec J. Habermas, la notion de rationalité « qui a aussi à voir avec la façon dont les sujets capables de parler et d'agir appliquent des savoirs »55. L'expertise devient un « objet de gestion administrative », objet que l'on peut étudier indépendamment des formations universitaires ou de l'éducation de chaque individu. La production du savoir, ses modalités de diffusion et d'appropriation font à cet égard référence à des enjeux trop souvent mésestimés. Le savoir n'est pas seulement un instrument du pouvoir56. Il est pouvoir ou peut devenir un enjeu de pouvoir57 dans la production sociale de la connaissance. La mise en place de politiques européennes de développement local et l'émergence d'une capacité d'expertise locale renvoient par exemple à un travail de
Selon la théorie des actes de langage développée par J.-L. Austin, la fonction du langage n'est pas simplement de dire le vrai ou de dire le fàux mais de constituer une action finalisée, susceptible de réussir ou d'échouer. L'acte de langage est c~.qpi constitue l'intention profonde de l'énoncé. Le langage est considéré ici comme le médium d' intercompréhension langagier où apparaissent les règles régissant l'action. 55 1. Habermas, Théorie de l'Agir Communicationne/, Paris, Fayard, 1987, Tome 1, p.24.56 Nous faisons ici une distinction entre « pouvoir de» et « pouvoir sur». Le premier rend l'action possible tandis que le second exprime l'idée de contrainte et de puissance. A. ComteS~nville,-Yaleurs et vérité, Etudes cyniques, Paris, PUF, 1994, p.l63. 5 Faire du savoir une forme du pouvoir nous rapproche de la conception foucaldienne du pouvoir. Avant d'être l'apanage d'une puissance détenue par une classe sociale ou un groupe, le pouvoir représente un ensemble de savoirs multiples et changeants, de relations, de principes d'action traversant l'ensemble du corps social. Le pouvoir est tout autant influence et contrôle que domination réelle. Avant d'être une propriété, le pouvoir est un mode d'action de certains sur d'autres. M. Foucault, Surveiller et punir, Paris, Gallimard, 1975. 27 54

-

de politiques européennes de développeInent local et l'émergence d'une capacité d'expertise locale renvoient par exemple à un travail de démarcation des groupes auquel sont associés des effets de nomination et des effets de position. Dans sa dimension communicationnelle, l'expertise correspond à un processus d'interprétation discursive et d'implication dynamique dans l'action. L'expertise ne se réduit pas au savoir détenu par cette catégorie que sont les « experts ». En tant que produit d'une relation bilatérale ou multilatérale fondée sur un échange d'expériences, elle comporte une double dimension conceptuelle: ontologique (à quels types de savoirs se rapporte l'expertise) et praxéologique (comment sont appréhendés et utilisés ces savoirs par les acteurs) dont les modalités concrètes d'appréhension fondent les hypothèses de ce travail de ~echerche. Le processus d'intégration peut alors se concevoir comme l'aménagement d'un nouvel espace de communication et d'échange des savoirs au sein duquel les acteurs doivent s'adapter, repenser leurs marques, ajuster leurs modes d'action et de comportementS8 ; l'étude des modes de communication qui en découlent nous semble alors revêtir une importance capitales9. Adopter le point de vue de l'expertise, c'est enfin ,forcer le regard à ne pas porter seulement l'attention sur les rapports de pouvoir demeurant entre les différents acteurs de la mobilisation. Le pouvoir n'est pas considéré comme le seul déterminant de l'action, ni l'intérêt le seul mobile de la mobilisation. Il relève plus globalement d'un ensemble d'actions reliées à la gouvernance d'une société, c'est-à-dire à la régulation de ses affaires publiques60, et c'est l'expertise qui devient un mode d'appréhension privilégié de la réalité sociale observée.

58Nous reprenons en cela à notre compte l'orientation cognitive adoptée par P. Muller pour ses recherches sur la Commission européenne. 59 Dans la théorie développée par J. Habermas, la communication n'est pas seulement ce qui permet la transmission d'un message d'un point A vers un point B. C'est une relation bilatérale ou multilatérale qui implique à la fois l'échange de savoirs et la relation. 60 V. Lemieux., La structuration du pouvoir dans les systèmes politiques, Québec, Les Presses de l'Université de Laval, 1989.

28

PARTIE 1. Le cadre d'émergence européennes de développement local

des

politiques

« La voilà, la dimension communautaire: elle ne réside pas simplement dans le financement et l'action de la Communauté, elle se trouve dans la conception qui est à la base de cette action. C'est à partir de la définition en commun de priorités, en prise directe sur les réalités, que pourra se développer une véritable politique régionale européenne, cohérente et dynamiqùe, capable de mettre en place et d'irriguer les réseaux de coopération indispensables. »61

La reconnaissance du développement local au niveau européen résulte de l'agrégation diffuse d'éléments contextuels, d'influences nationales réciproques, d'intérêts et de stratégies d'acteurs dont la conjonction «scande la respiration sociale» 62 et définit ce que nous appellerons désormais le cadre d'émergence de l'action publique. La notion de cadre fait ici référence tant à la dimension contextuelle de l'action, qu'à l'ensemble des normes qui structurent et orientent l'action publique63 ; il convient donc d'aller au-delà d'une simple lecture événementielle, qui ne rendrait pas compte de l'interconnexion des facteurs structurels et conjoncturels qui permettent cette reconnaissance64. Nous tenons par ailleurs à souligner que le terme de contexte, dans la perspective communicationnelle qui est la nôtre, est utilisé au sens perelmanien du terme, c'est-à-dire en ce qu'il instaure ou

Direction des politiques régionales, Des politiques régionales pour l'Europe, La carte de la solidarité, Publication de la Commission des communautés européennes, 1994. 62 Cette belle expression de M. Maffesoli nous rapPelle que .la diversité et la multitude des facteurs qui sont à l'origine de l'élaboration d'une politique rendent difficile, voire impossible leur appréhension exhaustive, M. Maffesoli, « L'ambiance sociale », dans P. Tacussel (dir.), Le réenchant~mentdu monde, La métamorphose contemporaine des systèmes symboliques, Paris, L'Harmattan, Logiques sociales;1994.
63

61

Comme toute institution créatrice de normes, le rôle de la Commission (elle a le monopole de

l'initiative et de l' édiction des textes communautaires) est avant tout de produire du sens. Par reconnaissance, nous entendrons désormais l'action de reconnaître, d'accepter, d'admettre. Cette reconnaissance peut être de nature idéelle ou bien formelle (au sens juridique du terme d'inscription de la notion dans les textes réglementaires).
64

29

explicite le rapport des énoncés à celui qui les a suscités64. Dans cette première partie, sera ainsi soulignée la manière dont la Commission européenne se donne à voir en tant qu'acteur à part entière du processus d'élaboration des politiques publiques. Afin de bien comprendre les raisons qui président à la mise en place de ces politiques, il est en effet indispensable d'insister sur les caractéristiques propres aux modes de fonctionnement internes de la Commission européenne. Nous essaierons notamment d'expliquer en quoi l'organisation de la Commission correspond et reflète l'idéologie de ses membres fondateurs. Ce faisant, nous entrons résolument dans ce que d'aucuns appellent la «boîte noire» des processus de fabrication des politiques communautaires65. Avant d'examiner la place du développement local dans les textes réglementaires, nous verrons que le double rôle dévolu à la Commission européenne de «gardien des traités» et d'instigateur des politiques publiques en fait un acteur politique pas comme les autres66, qui, pour légitimer son action et mobiliser l'ensemble des partenaires économiques et sociaux associés au processus d'intégration européenne, est sans cesse à la recherche du « bon» modèle de développement. Autrement dit, notre objectif sera de montrer que les processus d'élaboration des politiques européennes s'insèrent d'une part dans une vision développementaliste de l'action publique qui n'a rien perdu de sa valeur et de sa puissance explicative, d'autre part qu'ils s'inscrivent dans une vision managériale des savoirs qui accorde une fon'ction décisive à l'expertise.
64

Notre démarche de recherche ne vise pas tant à retracer l'histoire des origines du

développement local, qu'à donner au lecteur des éléments d'intelligibilité permettant d'appréhender comment sont élaborées des politiques. .Les événements ne sont pas analysés en tant que cas particuliers subsumés par une loi générale. Ils sont saisis en tant qu'éléments originaux et spécifiques. Ce que nous cherchons à atteindre, c'est précisément la connaissance d'un phénomène historique, c'est-à-dire significatif dans sa singularité. La dimension historique est donc utilisée dans une perspective toute wébérienne, en ce qu'elle offte des éléments de compréhension des rapports effectués de manière progressive entre intégration européenne et développement local, rapports dont il est possible de retrouver la trace discursive, ou ce que l'on pourrait aussi appeler la « sémantique institutionnelle », au sein des documents officiels qui jalonnent l'histoire de la construction européenne. 65 L'organisation est souvent conçue comme "une boite noire" où entrent et sortent des informations les plus diverses. Dans cette vision de l'organisation, les décideurs sélectionnent un ensemble selon une rationalité limitée, et dans le cadre d'une quête d'alternatives locales

-

-

d'informations sur lesquelles ils fondent leur décision. Dans cette perspective, la connaissance est perçue comme une matière première exogène, ou construite seulement sur la base d'éléments extérieurs. (March et Simon, Organization, 1956 ; Cyert et March, 1953). Une approche cognitive de l'action publique voit au contraire émerger l'idée selon laquelle l'organisation ne fait pas que traiter de l'information. Elle en crée.
66

C'est un acteur politique pas comnle les autres au sens où le politique tend à s'identifier de plus en plus à la fabrication des politiques elles-mêmes. 30

CHAPITRE 1. La Commission européenne, un acteur politique pas comme les autres.

La tendance actuelle n'est plus à faire de la Commission, comme ce rut longtemps le cas, un simple « outil» aux mains des Etats nations _ perspective - ce qui enfermait l'analyse dans une vision mécaniciste des choses et ne permettait pas de prendre en compte la complexité interne de ses modes de fonctionnement - mais de la présenter comme l' «arch itecte», l' « artisan» de la constructi on européenne, bref de l'ériger en tant qu'« acteur» à part entière des processus d'élaboration des politiques67..La Commission incarnerait ainsi, selon N. Nugent, la « conscience de l'Union »68. Il est donc possible d'observer une évolution dans les manières d'envisager la Commission européenne et la tendance à l'autonomisation progressive de celle-ci en objet d'étude à part entière des sciences sociales. La prise en compte des modes internes de fonctionnement de la Commission est devenue l'une des conditions d'explicitation de l'originalité de cette forme institutionnelle. Pourtant, si l'on prête attention à la manière dont l'objet Commission est «saisi» par le politiste, force est de constater l'hétérogénéité des sens que recouvre le terme d'acteur. La Commission européenne est tour à tour assimilée à un « lieu », une « institution », une « organisation », une « machine» qui produit des politiques, ces appellations variant souvent avec l'étendue des pouvoirs qui lui sont attribués. De plus, en privilégiant l'empirique sur le théorique, A. Giddens nous a appris que le politiste, dans ses analyses, en vient parfois à utiliser le même vocable que 1'« acteur» qu'il prétend observer ce qui pose selon nous un problème méthodologique qui va au delà de simples débats d'écoles ou de courants d'idées69. Car ces mêmes analystes continuent
67

Ainsi, le 26 janvier 1996 a eu lieu une réunion du Groupe « Politiquespubliques» de

l'Association Française de Science Politique sur le thème: «La Commission européenne: acteur de l'espace européen de politiques publiques». Cette réunion a donné lieu à la publication d'un numéro spécial de la Revue Française de Science Politique consacré à la Commission européenne, «La Commission européenne, cultures, politiques, paradigmes», Revue Française de Science Politique, vo1.46, n03,juin 96. 68 N. Nugent, The government and politics of the European Union, London, Mac Millan Press, 3° ed., 1994, p.120. 69 La fascination de l'acteur comporte pour le chercheur un risque; celui de l'enfermement dans

ce que A. Giddens appelle un «rapport de double herméneutique». A. Giddens, La constitution de la société, éléments de la théorie de la structuration, Paris, PUF, 1987. 31

également de dire que la Commission « produit» des politiques, des procédures, des règlements, «produit» du sens, «produit» de l'expertise. Alors la Commission européenne, agent ou machine, institution ou organisation? Une discussion épistémologique sur la notion, d'« acteur» appliquée à la Commission européenne s'impose donc, la manière dont est abordée celle-ci déterminant largement les perspectives théoriques de cette recherche.

SI. Discussion épistémologique autour appliquée à la Commission européenne

de la notion

d' «acteur»

Les recherches en sciences sociales consacrées aux modalités concrètes de la construction européenne ont longtemps eu tendance à voir dans la constitution du système politico-administratif européen la mise en place d'un « super Etat» auquel seraient progressivement 70. Ceci peut, selon nous, transférées les compétences des Etats membres s'expliquer par le fait que lorsque nous sommes face à la nouveauté, il est tent~nt de chercher à en expliciter les caractéristiques avec les outils conceptuels dont nous disposons déjà. Tout ce passe comme si les études actuelles en science politique hésitaient constamment entre une analyse fonctionnelle voire fonctionnaliste - qui a longtemps prévalu et continue à bien des égards d'imprégner les esprits - et une analyse institutionnelle des phénomènes observés7l.

A. La Commission

au prisme des sciences sociales

Les théories sociologiques de l'intégration ont tendance à projeter à l'échelon européen une vision stato-centrée des institutions. J. Ziller parle ainsi d'une vision hexagonale marquée par « une propension bien naturelle qu'a tout un chacun, grand public comme spécialiste, à projeter l'image qu'il se fait de son propre Etat pour en tirer une image de la CE
70

P. Gerbet, « L'intégration européenne, Problèmes et institutions: l'état des travaux », Revue

française de Science Politique, vol XI, n03, sept.61, pp.691-718. 71 Nous faisons ici une distinction entre analyse institutionnelle et vision institutionnelle, vision fonctionnaliste et analyse fonctionnelle. Analyse fonctionnelle et analyse institutionnelle font référence à des méthodes d'appréhension de la réalité sociale qui seront définies plus avant dans cette étude. Vision institutionnelle ou fonctionnaliste renvoient quant à elles aux finalités attribuées à l'action, aux fins que se fixent une société (l'intégration par exemple) et déterminent, du point de vue de la recherche, la « posture» adoptée par le chercheur afin de comprendre un phénomène sociétal..

32

comme une sorte de super Etat de dimension européenne» 13. Si elles ont le mérite de mettre l'accent sur les aspects normatifs du processus d'intégration européenne, ces théories ne rendent qu'imparfaitement compte de la réalité complexe de réalisation de celui-ci.

1. Les insuffisances l'intégration

théoriques

des approches

systémiques

de

Il faut attendre le milieu des années 70 pour qu'émergent des analyses qui rompent avec cette conception systémique et fonctionnaliste des organisations. Il s'agit, afin de restituer la complexité des phénomènes observés, d'aller au-delà d'une lecture trop superficielle des phénomènes intégratifs qui ne rend pas forcément compte, selon A. Smith, des « interconnexions entre politiques nationales et communautaires », et enferme l'analyse dans une perspective systémique qui tend à négliger la spécificité des modes de fonctionnement internes aux institutions européennes74. Les théories systémiques de l'intégration 1S existantes reflètent généralement les préoccupations d'une élite gouvernante confrontée à la différenciation croissante des fonctions gouvernementales et à l'interdépendance croissante de l'économique et du politique dans le processus décisionnel. Elles restent le plus souvent confinées aux aspects juridiques et économiques de l'intégration, s'interrogeant sur ce qu'est, doit être ou devrait être un système politico-administratif6 efficace. Si elles ont le mérite de souligner l'interpénétration fonctionnelle des institutions nationales et européennes, ces approches enferment l'analyse dans une vision normative qui ne rend qu'insuffisamment compte de la complexité et de la spécificité des agencements intra-organisationnels au
73

J. Ziller, Administrations comparées, les systèmes po/itico-administratifs des douze, Paris,

Montchrestien, 1993. 74 A. Smith, L'intégration communautaire face au territoire, les fonds structurels et les zones rurales en France, en Espagne et au Royaume Uni, Thèse de Doctorat de Science Politique, Mars 1995 (lEP de Grenoble), p.79. 75 Par théories systémiques, nous entendons les analyses qui envisagent l'agencement entre les différents organismes communautaires en tant que système politico-administratif. Sous le vocable d'études systémiques nous regroupons ainsi les analyses fonctionnalistes et néofonctionnal.istes, ou gouvemementalistes et néo-gouvemementalistes pour les anglo-saxons.

76 Les différences entre les tenants de l'analyse néo-fonctionnaliste et l'école de l'interdépendance sont à rechercher dans les postulats de recherche.Pour les premiers,le fédéralisme est une fonne souhaitable voire inéluctable du transfert de compétences d'un niveau
d'action à l'autre. Les tenants de l'école de. l' interdépendance l'existence d'une fonne intégrée du développement. j'3 en revanche ne postulent pas

niveau européen. La Commission européenne est envisagée seulement sous l'angle des compétences fonctionnelles qui lui sont attribuées, c'està-dire en tant qu'entité administrative au service d'un Conseil, qui détiendrait quant à lui la réalité du pouvoir politique 77.Elle reste donc la plupart du temps assimilée à une « machine à produire des règlements » émanant des Etats nationaux ce qui cantonne les recherches dans une description juridique des pouvoirs et focalise l'attention sur la répartition des compétences et des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement. Les théories systémiques se fondent de surcrmt sur un modèle de l'action publique axé sur la différenciation classique effectuée par M. Weber entre, d'une part, le pouvoir administratif et le pouvoir politique et, d'autre part, entre idée et action. Si ce modèle dichotomique caractérise le système politico-administratif français, il ne permet pas de rendre compte du fonctionnement réel des organismes européens. L'Europe qui se construit échappe largement aux catégories ordinaires de la science politique, en ce qu'elle procède d'une forme inédite d'association entre Etats souverains. Le système européen est formé d'un juridictionnel - la Cour de justice -, d'un double législatif le Parlement et le Conseil des ministres - mais surtout d'un double exécutif. le Conseil des ministres et la Commission -, ce qui rend difficile toute comparaison avec nos systèmes nationaux. La Communauté européenne pratique le dédoublement fonctionnel, technique dont elle a l'apanage et qui contribue largement à façonner l'image d'une Europe infatuée ou celle d'une inexpugnable forteresse, irritant les uns, fascinant les autres, entretenant, là encore, le mythe d'une Europe technocratique et lointaine, inaccessible au citoyen ordinaire.

-

Depuis les années 70, l'étude des politiques publiques tente de rendre explicites des formes nouvelles d'action. Pour ce faire, les recherches insistent sur la nécessité de ne jamais déconnecter la conceptualisationde l'intégration européennedu recours à des travaux de terrain mettant en avant les pratiques politiques et sociales d'acteurs dans des champs limités. En reprenant à leur compte les apports de l'école managériale et intergouvernementale de l'action publique, les tenants de l'analyse des politiques publiques prennent acte de l'interdépendance fonctionnelle existant entre les différents organismes communautaires. Mais ils s'efforcent aussi de souligner les spécificités des organes communautairesen établissant des critères de différenciation
77

Cette conception réductrice est souvent résumée par l'adage
dispose ».

« La Commission

propose et le

Conseil

34

à la fois relationnels et fonctionnels. On assiste à une réhabilitation de l'analyse des acteurs et des idées dans l'explication de l'action publique. La mise en œuvre des politiques dépend étroitement de la façon dont elles sont mobilisées par les acteurs. Le concept de réseaux d'acteurs est par exemple utilisé afin d'examiner les mécanismes de régulations croisées et les jeux d'influence mutuelle entre des acteurs (nationaux, locaux, européens) dotés de ressources inégales. Dans cette perspective, ce sont les situations de tension et de coopération, les stratégies individuelles qui permettent d'expliquer les processus et les logiques d'élaboration des politiques. Notons que l'interrogation implicite qui sous-tend alors ces approches n'est plus tant de savoir comment gouverner mais de chercher à répondre de manière implicite à la question nodale en science politique: « qui gouverne? », ce qui marque l'investissement empirique des sciences politiques dans les questions européennes, jusqu'alors dominées par les analyses juridiques et économiques. L'analyse fonctionnelle" appliquée à l'étude du système politicoadm inistratif européen consiste, dans cette optique, à attribuer à la Commission un rôle actif plutôt qu'une fonction dans les processus complexes du changement économique et social, ce qui la distingue bien d~une simple machine à « produire des procédures ». G. Majone envisage ainsi la Commission européenne comme un nouvel « Etat régulateur »'8. En tant qu'organe exécutif de la Communauté, il revient effectivement à la Commission européenne d'appliquer certaines règles, de rédiger les textes d'application de décisions prises par. le Conseil, de gérer les fonds financiers, et de veiller au respect des textes communautaires. Mais l'énoncé de ces pouvoirs formels ne résiste pas à l'étude empirique des processus complexes de leur mise en application. Envisager la Commission en tant qu'Etat régulateur présuppose une autonomie de gestion et un usage systématique de ses pouvoirs de
77 L'analyse fonctionnelle relève selon Y. Roeher, de la « méthode scientifique utile au chercheur soucieux de dégager inductivement certaines lois ou certaines constantes». Y. Roeher, Introduction à la sociologie générale, l'organisation sociale, Tome 2, Paris, Editons HMH, 1968, p.164. Selon. R. Boudon, elle relève de l'analyse des systèmes d'interaction qui prennent la forme de systèmes de rôles. Ce qu'il faut prendre en compte c'est alors l'ambivalence des rôles (le rôle dépend du champ dans lequel on se place) et la marge de liberté de l'acteur qui utilise les rôles à des fins stratégiques (composition des rôles). R. Boudon, La logique du social, Paris, Hachette, colI. Pluriel, 1979. C'est également le sens attribué à la notion de « super agence» défendue avec plus ou moins de rigueur par les tenants du néofonctionnalisme. Ces derniers ont le mérite de s'intéresser aux modes de fonctionnement interne des organes communautaires et d'insister à cet effet sur l'interdépendance fonctionnelle entre ces différents organes. G. Majone, La Communauté européenne: un Etat régulateur, Paris, Montchrestien, 1996. 35
78

sanction, deux éléments qui sont, au regard des pratiques, loin d'être évidents. La Commission est loin, en effet, de disposer de ressources suffisantes pour mener une action de régulation et de contrôle réellement efficace. Dans de nombreux domaines, tels l'industrie et le développement local, elle ne bénéficie ni du personnel ni de l'information adéquate pour intercéder de manière appropriée dans la mise en œuvre des politiques; tout au plus peut-elle intervenir de manière ponctuelle « sur le terrain» par des missions d'évaluation ou d'audit. De plus, la notion de« fonds» n'a guère de sens en termes strictement budgétaires. Les crédits auxquels il se réfèrent sont partie intégrante du budget global, chaque fonds correspondant à un ou plusieurs titres ou sections de la nomenclature budgétaire. Leur signification est essentiellement politique. Et le fait qu'ils recouvrent des domaines d'action très divers, régis par autant de règlements du Conseil qui suivent les différentes réformes de la politique communautaire, vient corroborer cette assertion79. Enfin, il existe depuis la réforme des fonds structurels de 1988 un refus implicite de la Commission de compromettre son droit d'initiative en prenant des sanctions en cas de non respect des normes communautaires, refus qui ne l'incite pas à s'impliquer réellement ni à intervenir directement dans la mise en œuvre et la régulation des politiques publiques. Ces éléments tendent à relativiser, sans pour autant la nier, l'autonomie de la Commission en tant qu'acteur autonome du jeu décisionnel.

2. Le renouvellement apports et limites

par l'analyse

cognitive

des politiques

publiques:

Prenant acte des difficultés énnoncées ci-dessus, P. Muller a récemment initié une réflexion sur la dimension et la capacité réflexive des institutions, fondée sur une analogie entre la mise en œuvre des politiques publiques et la notion de traduction empruntée aux sciences

79

Initialement le FEDER ne pouvait aider des projets industriels ou d'infrastructure. C'est une

modification du règlement en 1979, qui a donné au fonds la possibilité d'intervenir dans les programmes. En 1984, un nouveau règlement a élargi cette possibilité et ont été mis en place les programmes d'intérêts communautaires et les oPérations intégrées de développement dans lesquels interviennent les différents instruments communautaires. 36

cognitives80, dans le but de cerner les recompositions idéologiques induites par l'intervention communautaire au niveau locaI8). - Cette approche comporte, selon nous, un intérêt indéniable: celui de pouvoir envisager l'intégration européenne dans ses dimensions concrètes sans pour autant négliger le rôle structurant des représentations. A une vision normative se substitue une vision positive de l'action publique, qui insiste sur les dimensions incrémentales et contingentes des processus d'élaboration et de mise en œuvre des politiques communautaires. L'Europe n'est plus un concept figé et la Commission européenne n'est plus'circonscrite dans un rôle et un status défini une fois pour toutes82. L'Europe est ce quelque chose en devenir permanent, constamment redéfini83. Analyser le rôle de la Commission européenne en tant qu'instigateur des politiques invite par ailleurs à un dépassement des thèses gouvernementalistes, voire fonctionnalistes, de l'action publique au sens où elle conduit de fait à s'intéresser à la diversité interne des membres qui la composent, ainsi qu'à la manière dont s'effectue l'articulation entre les différentes formes d'intérêts qui s'affiontent sur la scène de l'action publique. Les tenants d'une analyse anthropologique du p~litique n'ont ainsi pas hésité à s'engager dans cette voie, afin d'accéder à la réalité de ce « terrain» 84. Ils ont à cet égard ouvert des perspectives nouvelles et un champ fécond de recherche empirique, en introduisant notamment la variable culturelle comme variable explicative: « L'anthropologue, écrit I. Bellier, réfléchit. à la question des cultures et de leur diversité en étudiant notamment la formalisation des écarts significatifs qui donnent sens à un ensemble particulier: ce
80

M. Callon, « Eléments 'pour une sociologie de la traduction la domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc », L'année sociologique, 1986, pp.169-208.

-

81

Cette réflexion est parfois assez proche de l'analyse institutionnelle développée, entre autres,

par M. Douglas ou R. Lourau (sans forcément s'en réclamer de manière explicite). Voir M. Douglas, Ainsi pensent les institutions, Paris, Usher, 1991, et R. Lourau, L'analyse institutionnelle, Paris, Minuit, 1969. 82 Sur la distinction entre les. notions de rôle et de status, voir G. Busino, Critiques du savoir sociologue, Paris, PUF, pp.77-100. 83 Le mécanisme de spill-over effect ou d'engrenage vertueux a été très bien décrit par S. Hoffinan et repris par les pol itistes comme par les acteurs de la construction européenne. Voir à ce propos l'ouvrage de S. George, Politics and policy in the European Community, Oxford University Press, Second edition, 1991. 84 Pourtant, écrit M. Abelès, « il y a vingt ans, personne n'aurait pensé que l'Europe politique pût intéresser de près ou de loin les anthropologues». M. Abelès, « De l'Europe politique en particulier et de l'anthropologie en général », dans C. Lequesne, A. Smith (dir.), [nte1préter l'Europe, Cultures et conflits, n~8, 1997, p.35. 37