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Exporter la décentralisation à la française

De
208 pages
La décentralisation peut apparaître comme "le grand oeuvre" de la République française au cours de ces vingt dernières années. Peut-on croire qu'elle a aussi valeur d'exemple ? Les États un peu partout dans le monde s'interrogent sur leur organisation administrative. Déconcentration et décentralisation sont dans l'air du temps. Le Liban, pays francophone et marqué par le mandat français, est un de ces nombreux candidats potentiels à la décentralisation.
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«J L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-8628-6 EAN:9782747586283

EXPORTER LA DÉCENTRALISATION À LA FRANÇAISE
Essai sur le Liban

Collection « L'esprit économique»
fondée par Sophie Boutillieret DimitriUzunidis en 1996 dirigée par Sophie Boutillier, Blandine Laperche, DimitriUzunidis Si l'apparence des choses se confondait avec leur réalité, toute réflexion, toute Science, toute recherche serait superflue. La collection « L'esprit économique» souléve le débat, textes et images à l'appui, sur la face cachée économique des faits sociaux: rapports de pouvoir, de production et d'échange, innovations organisationnelles, technologiques et financières, espaces globaux et microéconomiques de valorisation et de profit, pensées critiques et novatrices sur le monde en mouvement... Ces ouvrages s'adressent aux étudiants, aux enseignants, aux chercheurs en sciences économiques, politiques, sociales, juridiques et de gestion, ainsi qu'aux experts d'entreprise et d'administration des institutions. La collection est divisée en cinq séries: Economie et Innovation, Le
Monde en Questions, Krisis, Clichés et Cours Principaux.

Dans la série Economie et Innovation sont publiés des ouvrages d'économie industrielle, financière et du travail et de sociologie économique qui mettent ('accent sur les transformations économiques et sociales suite à l'introduction de nouvelles techniques et méthodes de production. L'innovation se confond avec la nouveauté marchande et touche le cœur même des rapports sociaux et de leurs représentations institutionnelles.
Dans la série Le Monde en Questions sont publiés des ouvrages d'économie politique traitant des problèmes internationaux. Les économies nationales, le développement, les espaces élargis, ainsi que l'étude des ressorts fondamentaux de l'économie mondiale sont les sujets de prédilection dans le choix des publications. La série Krisis a été créée pour faciliter la lecture historique des problèmes économiques et sociaux d'aujourd'hui liés aux métamorphoses de l'organisation industrielle et du travail. Elle comprend la réédition d'ouvrages anciens, de compilations de textes autour des mêmes questions et des ouvrages d'histoire de la pensée et des faits économiques. La série Clichés a été créée pour fixer économique. Les ouvrages contiennent ressortir les caractéristiques d'une situation directeur est: mémoire et actualité du second: histoire et impacts économiques les impressions du monde photos et texte pour faire donnée. Le premier thème travail et de l'industrie; le et sociaux des innovations.

La série Cours Principaux comprend des ouvrages simples, fondamentaux eUou spécialisés qui s'adressent aux étudiants en licence et en master en économie, sociologie, droit, et gestion. Son principe de base est l'application du vieil adage chinois: « le plus long voyage commence par le premier pas ».

Jacques ABEN

Mustapha ADIB

(sous la direction de)

EXPORTER LA DÉCENTRALISATION À LA FRANÇAISE
Essai sur le Liban

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polyteclmique 75005 Paris FRANCE

INNOV AL 21, Quai de la Citadelle 59140 Dunkerque, France L'Harmattan Konyvesbolt
1053 Budapest KossuthL. u. 14-16

HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Misti, 15 10124 Torino ITALIE

Cet ouvrage a pu être édité grâce au soutien financier du Centre Universitaire de Technologie franco-libanais (Tripoli)

et du Pôle Universitaire Européen (Montpellier)

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Pôle Uni'l/ersitaire Européen Ç( Montpc-Iricr et du Langucdoe-FtoIU5S,illlJfl

AVANT PROPOS

Ce livre est une sorte de borne milliaire sur le chemin de la coopération entreprise entre le Centre universitaire de technologie franco-libanais (CUT) de Tripoli, au Liban, et l'Université Montpellier l, en France. Lancée grâce aux liens qui peuvent unir un universitaire et son ancien directeur de thèse, cette coopération a commencé avec la réalisation d'un colloque, en septembre 2003, intitulé «Le pouvoir régional face au développement local ». Ce colloque n'avait pu se tenir - malgré les perturbations consécutives à la guerre en Irak - que grâce à l'engagement personnel du directeur du CUT, le professeur Mohamad Salhab, et à l'effort financier consenti par cet établissement. Mais il faut souligner l'aide qu'avaient apportée, à l'époque, aussi bien l'ambassade de France au Liban, que l'Agence universitaire de la francophonie. Depuis lors le soutien moral autant que financier de ces deux institutions ne s'est pas démenti, montrant l'intérêt que la France, de son côté, porte au développement de liens entre les universitaires des deux pays. L'étape suivante a été la création, en 2004 d'un diplôme de master en «Administration territoriale» à l'Université Montpellier l, sous la direction du professeur Marie-Luce Pavia. L'originalité, ici, tient à ce que ce diplôme a été, en quelque sorte, cloné au profit du CUT, grâce à une convention de coopération entre ce dernier et Montpellier 1. Au moment où ces lignes sont écrites, le déroulement des études est déjà bien avancé, même si les évènements que connaît le Liban ont pu parfois gêner les missions des enseignants français.

Et finalement arrive ce livre collectif. Ici encore le soutien financier du CUT, associé au Pôle Universitaire Européen de Montpellier, aura été un élément déterminant de sa réalisation, même si, bien sûr, l'essentiel est dans l'engagement des divers auteurs qui ont bien voulu nous prêter leur concours. L'idée que nous avons poursuivie est d'abord de faire réaliser par des spécialistes issus de l'administration autant que de l'université, un tour d'horizon - modeste évidemment - de ce qu'est une politique de décentralisation. La perspective n'était pas comparatiste - on pourra toujours nous le reprocher - mais bien « franco-française ». Ce parti pris réducteur avait au moins la contrepartie d'une parfaite maîtrise issue de l'expérience, autant que de l'étude. Dans un second temps nous avons voulu présenter cette masse d'informations comme une sorte de thésaurus à la disposition de tous les Etats qui voudraient, à leur tour faire le pari de l'autonomie d'administration de leurs collectivités locales. Mais on comprendra que le Liban était au premier rang de ceux-ci dans notre pensée, car depuis les accords de Taëf, en 1989, ce pays a manifesté un intérêt certain pour la décentralisation, même si les problèmes de court terme ne lui ont pas permis de réaliser complètement son projet. Le fait que ces lignes, et celles qui suivent immédiatement, sont co-signées par des universitaires des deux pays, montrerait, s'il en était besoin, qu'il n'y a aucune idée impérialiste dans ce propos.

Tripoli et Montpellier, mars 2005

Jacques Aben

Mustapha Adib

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EXPORTER LA DECENTRALISATION FRANCAISE AU LIBAN?
Jacques AB EN Professeur de Sciences économiques Université Montpellier I ESID (UMR-CNRS 5609) et LASER

et
Mustapha ADIB Professeur de Science politique Université Libanaise et Centre Universitaire de Technologie franco-libanais

Du point de vue d'un observateur français, la décentralisation peut apparaître comme le grand œuvre de la République françaises au cours de ces vingt dernières années. Depuis la loi « relative aux droits et libertés des communes des départements et des régions », du 2 mars 1982, un énorme édifice législatif a été constitué. Il s'est encore enrichi en à peine plus d'un an, d'une loi constitutionnelle, de deux lois organiques et de deux lois ordinaires!, consacrant l'organisation décentralisée de la République, accroissant la démocratie locale, garantissant le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales et élargissant une nouvelle fois leurs compétences. Ce même observateur est éventuellement tenté de croire que ce grand œuvre a aussi valeur d'exemple: la France aurait versé au fonds commun des connaissances de l'humanité une réforme administrative à l'usage des peuples en quête de construction étatique.
1 Sans parler d'une nouvelle loi de rénovation urbaine (2003-706)

Certes ce n'est pas une réforme idéale, de celles que l'on construit en toute liberté sur une « table rase », comme l'avait fait (un peu) la Révolution française, ou comme l'a fait l'ONU au Kosovo depuis 19991. Pour autant c'est une réforme qui a une cohérence, et qui a une ampleur telle qu'à tout le moins elle peut fournir des solutions ponctuelles à tous ceux qui voudraient tenter une aventure semblable. Or il se trouve que des Etats, un peu partout dans le monde, s'interrogent sur leur organisation administrative, et pourraient donc souhaiter, parce que c'est dans l'air du temps, adopter à leur tour une organisation politique et administrative décentralisée - et déconcentrée. Le Liban est l'un de ces nombreux candidats potentiels à la décentralisation, et il constitue un peu un cas idéal, puisque c'est un pays partiellement francophone dont l'administration actuelle doit beaucoup au legs du mandat français à la jeune république libanaise, en 1943.
UNE DEMANDE POTENTIELLE D'EXPORTATION

L'administration libanaise ne s'est évidemment pas constituée sans effet de mémoire. Le Liban ayant été une région autonome au sein de l'empire ottoman pendant trois siècles, puis, après diverses péripéties, une république sous mandat de la Société des Nations, les choix formulés dès 1926 puis dans les années quarante, ne pouvaient pas être totalement abstraits.
Une administration centrale fortement concentrée

Ce n'est pas peu dire que le Liban est une république centralisée: à côté d'elle, sur ce plan là, la France d'avant les lois de décentralisation fait encore piètre figure. Jusqu'à la ratification du« Document d'entente nationale» à Taëf en novembre 1989, L'Etat lui-même, qui réunit l'essentiel de l'administration, était concentré autour de la personne du président de la république. Et ceci n'était pas le produit d'une ambiguïté, volontaire ou non, de la constitution, mais celui de la lettre explicite de celle-ci. Son article 17 donnait l'intégralité du pouvoir exécutif au président, et non sa seule direction. Et le fait qu'il assumait cette responsabilité «avec l'assistance des ministres» n'altérait évidemment en rien ses prérogatives. En effet, ces ministres, c'est lui qui les nommait et les révoquait,

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ABEN, J., (2001). 12

sans même le contreseing du président du conseil des ministres; c'est encore lui qui présidait leur conseiJ!. Le président disposait de l'initiative législative, même si c'était formellement en partage avec la Chambre des députés, dépositaire du pouvoir législatif. Il avait en outre, dans certaines conditions, le pouvoir de promulguer sans vote un projet de loi ou de loi de finances. Le président assurait l'exécution des lois et disposait de l'intégralité du pouvoir réglementaire. En conséquence c'était à lui que revenait le pouvoir de nomination des fonctionnaires et des militaires - et pas seulement des plus gradés d'entre eux avec pour seule contrainte explicite que ce soit dans le respect de l'équité entre communautés et du bien de l'Etat. Ce n'était donc que l'esprit du « pacte national» de 1943, qui, en réservant le poste de président du conseil à la communauté musulmane sunnite, et la présidence de la république à la communauté chrétienne maronite, pouvait assurer un rééquilibrage entre ces deux fonctions. En effet un président qui aurait usé, sans esprit de partage, des pouvoirs que lui attribuait explici-tement la constitution aurait pu créer une crise intercommunautaire, allant bien au delà d'un différend entre deux hommes, sauf à ce que le président du conseil accepte d'être marginalisé. Les accords de Taëf, et les amendements constitutionnels qui s'en sont suivis en 19902, ont remis en cause cette organisation en provoquant le « déclin de la fonction présidentielle »3 et, d'une certaine manière réduit un peu la concentration voulue par la constitution de 1926. Aujourd'hui c'est le conseil des ministres qui détient le pouvoir exécutif. Le texte donne au président de la république la possibilité de présider le conseil des ministres, sans pour autant que cela devienne une obligation. Cette relativisation de la fonction de présidence est d'ailleurs aggravée par le fait que le chef de l'Etat ne prend plus part au vote. Certes il nomme toujours le chef du gouvernement, mais après avoir consulté tous les députés et notamment, le premier d'entre eux: le président du parlement. Cette consultation constitue en réalité un vote officieux puisque chacun donne au président sa préférence parmi les pressentis (forcément sunnites), ce qui ne laisse au président qu'un travail de comptabilité, dont il doit informer le président du parlement, avant que le vote formel ait lieu.
1 DELVOLVE, P., (1971) pp.13 sqq. 2 Voir les textes en français sur le site http://fr.jurispedia.org 3 LARCHE 1., (1997)

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Enfin le président de la république ne peut plus révoquer le président du conseil ni les ministres 1. C'est évidemment surtout le président du conseil qui profite de ce changement fondamental. Il devient le véritable centre de décision. Comme chef du gouvernement, il représente celui-ci et s'exprime en son nom. Il préside en principe le conseil des ministres et assure de droit la vice-présidence du Conseil supérieur de la défense. Autre nouveauté: l'investiture parlementaire. Le gouvernement, une fois constitué par le président du conseil doit demander la confiance de la chambre dans un délai de trente jours. La constitution de 1926 ne prévoyait qu'une déclaration de politique générale, à la discrétion du président du conseil, mais ouvrait aussi, à tout moment, la possibilité d'un vote de censure, équilibré, il est vrai, par le pouvoir présidentiel de dissolution et de suspension. Si l'on se rappelle que c'est le parlement qui élit le président de la république; si l'on ajoute que le président de la chambre des députés, mais aussi les leaders des groupes politiques, doivent être consultés sur la désignation du président du conseil; si l'on constate que c'est le président de la chambre qui a la maîtrise de l'ordre du jour législatif; il apparaît que la réforme constitutionnelle de Taëf constitue un véritable retour à un régime politique de type parlementaire. C'est là une orientation qui peut surprendre dans un contexte international où le régime présidentiel semble plus en vogue. Ce phénomène de forte concentration au sein de l'administration centrale de l'Etat libanais a logiquement son corollaire dans l'organisation de ses services extérieurs. Ceci peut aisément se comprendre, s'agissant d'un territoire qui atteint à peine 10 400 kilomètres carrés, soit à peu près l'équivalent du département de la Gironde ou de la province du Kosovo, mais avec 4 000 000 d'habitants au lieu de, respectivement, I 300 000 ou 2 000 000. Néanmoins ce petit territoire a fait l'objet d'un découpage administratif assez fin, puisqu'il comporte trois niveaux de circonscriptions administratives: mohafazats, cazas et quartiers. On compte cinq mohafazats-

1 Cette lecture pourrait néanmoins être partiellement remise en cause par l'amendement constitutionnel voté le 3 septembre 2004 et qui a prolongé le mandat de l'actuel président: à quoi sert-il de prolonger ce mandat, en acceptant une grave crise nationale et internationale, si ce n'est parce que le président garde une part non négligeable du pouvoir? 14

Beyrouth, Liban-nord, Mont-Liban, Liban-sud, Bekaal - et vingt-quatre cazas. Les mohafazats sont, à l'instar des régions français, les premiers lieux d'application territoriale de la politique de l'Etat. Les mohafez2 sont donc, dans leurs circonscriptions respectives, les représentants de l'Etat, au même titre que les préfets de régions et de départements, le sont en France: ils dirigent les services extérieurs de l'Etat, à l'exception des services judiciaires
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taires. Mais la concentration est ici plus marquée car la subordination de l'ensemble des services extérieurs à l'égard des mohafez est directe: ce dernier suit le fonctionnement des divers services, il est le point de passage obligé de la correspondance administrative, et c'est lui qui note l'ensemble des fonctionnaires des services extérieurs. D'ailleurs le soutien de l'ensemble de ces services est assuré par un service administratif et financier commun, placé à côté du mohafez. On imaginerait mal, en France, que les directeurs régionaux ou départementaux des services extérieurs soient soumis à une telle subordination: la simple présence d'un trésorier-payeur général ou d'un recteur d'académie dans l'organigramme déconcentré atteste de ce que le préfet doit compter avec les prérogatives de fonctionnaires de haut niveau - pour ne pas dire de son niveau - dans certains domaines plus ou moins sensibles. Si l'on veut continuer la comparaison avec les structures françaises, les cazas pourraient être assimilés à des souspréfectures dont les sous-préfets seraient des caïmacams3. Ces fonctionnaires sont en effet hiérarchiquement soumis à leurs mohafez respectifs qui, non seulement leur donnent des instructions, mais encore les soutiennent sur les plans administratif et financier. Leur mission est de prolonger l'action du mohafez dans le ressort territorial qui leur est délégué. Mais, à l'inverse, le mohafez est loin d'être un fonctionnaire bénéficiant d'une véritable délégation de pouvoir: la déconcentration reste à bien des égards purement formelle. Toute question « importante» doit être élevée au niveau du ministre compétent. Contrairement à ce qui se passe en France avec la loi sur l'administration territoriale de la république et la charte
1 Deux autres viennent d'être créés à Akkar et à Baalbek-Hermel, mais attendent toujours leurs mohafez respectifs. 2 Littéralement « administrateur ». 3 Littéralement « lieutenant ». Les amateurs d'opéra se souviendront sans doute de l'usage humoristique que Rossini fait de ce titre dans L'Italienne à Alger.

séparation

des pouvoirs

oblige - et des unités mili-

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de la déconcentration, le principe de subsidiarité n'a guère cours dans les services extérieurs de l'administration libanaise. La pseudo similitude avec les structures déconcentrées en France s'arrête là. En effet le Liban continue le travail de déconcentration jusque dans la commune ou municipalitél. C'est ainsi que les hameaux ou villages, mais aussi les quartiers urbains2, disposent de représentants de l'Etat appelés moukhtars. Ceux-ci assurent l'essentiel des tâches administratives de proximité: publicité administrative, état-civil, cadastre, aide à la perception fiscale, police administrative. Ils sont ainsi les agents de l'administration centrale, mais sont simultanément les représentants de la population de leur ressort auprès de cette même administration. C'est certainement pour cette dernière raison que l'on a choisi de les faire désigner par l'élection. C'est là un mode de désignation tout à fait incongru en droit administratif français, mais on sait que les droits anglosaxons en font un usage courant. Pour autant, et toujours par référence aux pratiques françaises, une telle désignation n'en fait pas des élus locaux, au sens d'administrateurs d'une collectivité locale. L'absence quasi totale de décentralisation Si, dans une acception large, on appelle collectivités publiques décentralisées des collectivité dotées de la personnalité morale, dont les administrateurs sont élus, qui disposent de compétences propres et d'une prérogative fiscale, on ne trouve dans l'organigramme de l'administration territoriale de la république libanaise, que des communes. Ni les mohafazat ni les cazas n'ont leurs équivalents décentralisés, à l'inverse des régions et départements français. En outre, ces communes ne sont pas vraiment des collectivités décentralisées, au sens que l'on donne aujourd'hui en France à cette expression. Il faut d'abord remarquer une particularité de l'administration territoriale libanaise - surprenante pour un observateur français - à savoir qu'une partie du territoire n'est soumis qu'à l'administration déconcentrée de l'Etat, et non à une administraIl est d'ailleurs intéressant d'observer les hésitations du langage sur ce concept. Le français fait bien la différence entre la personne morale: commune, et ceux qui l'administrent: municipalité. Ce n'est pas pour autant que, même sous des plumes averties, la confusion n'a pas lieu (Delvolvé, op.cit., p.33). Cette dérive est souvent consécutive à une traduction: lorsque l'ONU utilise (bien sûr) municipality, les Français traduisent invariablement et sans état d'âme par municipalité. 2 Jusqu'au seuil de 3000 habitants. 16
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tion locale. En effet la création d'une commune est réalisée par arrêté du ministre de l'intérieur sur proposition du mohafez compétent, lorsque celui-ci juge utile de provoquer cette forme de décentralisation. Mais cette simple mention d'un jugement d'opportunité incombant à une autorité déconcentrée, montre bien qu'il est tout aussi possible de ne pas y recourir, surtout s'il n'existe pas une forte demande locale. Il existerait donc des parcelles du territoire libanais non soumis à une administration locale - sans parler d'une administration décentralisée. Les choses vont bien plus loin puisque jusqu'en 2004, si les conseillers municipaux étaient bien élus par le peuple, les maires étaient nommés par les mohafez. La première élection a eu lieu et la première promotion de maires élus est aujourd'hui aux affaires. a) Droits et libertés En matière de contrôle de l'administration localel par le pouvoir central, le Liban en est encore au niveau français d'avant 1982: celui du contrôle a priori. Les décisions prises par les administrations locales doivent être validées par le cai"macam ou le mohafez, voire par le ministre, sur une base de légalité, mais aussi d'opportunité. Ainsi le cai"macamcontrôlera par exemple le vote des taux fiscaux, tandis que le mohafez autorisera les marchés de travaux dont la valeur excède 20 millions de livres (11 000 euros), et que le ministre donnera son autorisation sur les noms de rues ou les monuments2. Ce n'est pas tout car les représentants de l'exécutif ne sont pas les seuls à contrôler a priori les décisions locales: la Cour des Comptes prend sa part dans tout ce qui concerne les décisions financières. Il faut d'ailleurs ajouter que le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables a cours aussi au Liban, où les maires se voient adjoindre un « contrôleur général» qui vérifie la régularité des ordres de paiement - et de perception - et les exécute. A l'inverse certaines décisions sont immédiatement exécutoires dans la mesure où elles ne risquent pas d'avoir des conséquences réellement dommageables, ni en matière financière, ni
La réglementation de l'administration locale a été rénovée par un décret loi du 30 juin 1977 (nOI18) « relatif aux municipalités », mais celui-ci n'a pas remis en cause un certain nombre de dispositions qui survivent depuis l'époque ottomane. 2 Bien sûr cet exemple a été choisi à dessein, pour montrer la subjectivité du critère de gravité. Mais il est vrai que le choix d'un nom de rue peut avoir des conséquences politiques insoupçonnées: que se passerait-il en France si un conseil municipal nommait une rue « Adolf Hitler »? 17
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en matière sécuritaire. Ainsi un contrat de bail d'un prix annuel de moins de 3 millions de livres (1650 euros) ou une décision concernant la perception des impôts ne peut mettre en péril les finances locales, et n'a donc pas besoin d'être contrôlée. Toutefois le régime de contrôle n'a rien d'arbitraire, puisque les communes gardent la faculté de déférer les décisions de la tutelle devant le Conseil d'Etat pour annulation (article 64 du décret). En outre la tutelle n'a pas le pouvoir d'imposer des décisions, sauf lorsque le conseil municipal manque à l'une de ses obligations légales. Faute de déférer à la demande d'exécution présentée par le mohafez, le conseil s'expose au risque de voir la décision prise par ce dernier, en ses lieu et place. De même pour des raisons de sécurité, la tutelle a la faculté de suspendre temporairement une décision du conseil municipal, qui serait parallèlement légale et opportune sur le fond - toujours avec la possibilité de saisine du juge administratif par le conseil. Mais, comme en France, les collectivités peuvent préparer leurs décisions en obtenant des conseils des représentants de l'Etat, ce qui limite d'autant les risques de refus de validation. Le contrôle des élus eux-mêmes existe aussi en droit libanais, la tutelle ayant la possibilité de suspendre le conseil municipal, de le dissoudre, voire d'entreprendre des poursuites disciplinaires contre ses membres (sans parler évidemment de poursuites pénales par le parquet). b) Autonomie financière Les communes libanaises disposent d'une compétence fiscale, et le décret déjà cité mentionne en son article 1 leur « indépendance financière ». Une loi du 12 août 1988 « sur les taxes et surtaxes municipales» vient d'ailleurs compléter le dispositif. Cet ensemble montre d'abord qu'il existe des éléments de décentralisation, puisque les collectivités locales peuvent entreprendre une politique fiscale en fixant les taux de certaines taxes « à l'intérieur des limites légales ». Mais en même temps il montre un certain encadrement du système fiscal local, puisqu'une partie des taxes est levée par l'Etat, éventuellement en annexe de sa propre fiscalité. Pour autant ceci n'a rien de très exceptionnel, si l'on songe à la faible maîtrise des collectivités françaises sur une part notable de leur fiscalité. En dehors des contributions directes - 25% des taxes, mais 75% environ du produit -, les collectivités françaises n'ont quasiment aucune marge de manoeuvre.

18

Ce qui est plus original est le fait que les taxes locales levées par l'Etat comme annexes à ses propres taxes ne sont pas redistribuées directement, mais mises en masse et confiées à une Caisse municipale indépendantel. Il ne s'agit pas vraiment d'une autorité administrative indépendante dont la fonction serait la protection des intérêts des communes, mais plutôt d'un compte spécial du Trésor permettant d'isoler la comptabilité de ces sommes. C'est là la base d'un système de transferts ayant une lointaine parenté avec le système connu en France. En effet la masse ainsi constituée est divisée en deux dotations, au profit respectivement des communes et des unions de communes. Toutefois une certaine opacité pèse sur les mécanismes de redistribution de chacune de ces dotations, la rumeur publique soulignant des risques d'arbitraire, voire de rétention par l'Etat pour la satisfaction de ses propres besoins. Quant à l'emprunt, on ne s'étonnera peut être pas que dans un pays comme le Liban - que l'on continue d'appeler la Suisse du Levant - il soit une ressource ouverte aux municipalités. Sous réserve, toujours du contrôle de la tutelle sur l'opportunité d'emprunter, les municipalités peuvent tirer profit d'un réseau bancaire local dont tout le monde connaît l'importance et le savoir faire. c) Fonction publique territoriale Le recrutement du personnel municipal libanais est de la responsabilité du maire, une fois que le besoin a été exprimé par un tableau des effectifs annexé au budget municipal (article 74), donc avec l'approbation du Conseil municipal. Ce conseil peut ainsi créer tous les services utiles au fonctionnement de l'administration municipale: administratifs, fiscaux, techniques, de police, des pompiers, des secours... (article 83). Toutefois les opérations pratiques de recrutement sont placées, elles, sous le contrôle d'un organisme central, le Conseil du service civil, dont le fonctionnement est déconcentré au niveau des mohafazats. La compétence de ce service couvre les communes sièges des mohafazats, ainsi que celles qui auront été désignées par décret. Ceci veut dire, a contrario, que les communes ignorées par ces décrets - s'il y en a - sont libres de recruter par leurs propres moyens. Ce régime de recrutement a beaucoup de parenté avec celui pratiqué en France, et sans doute dans la plupart des pays. Il préserve indiscutablement l'autonomie du chef de l'admiI Décrets 0°1917 du 6 avril 1979 et 7425 du 24 octobre 1995. 19

nistration municipale, responsable en dernier ressort de la gestion des ressources humaines de ses services. De même l'existence d'un service opérationnel commun de recrutement n'a rien d'exceptionnel, puisque ce service a son homologue en France, en l'espèce du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui se charge de l'organisation des concours de recrutement à tous les niveaux de grade de l'administration territoriale. La grande différence, toutefois, tient dans le fait que le Conseil du service civil est une émanation de l'Etat central, et non un service commun des collectivités territoriales, comme le CNFPT. De même, si le CNFPT dresse des listes d'aptitudes nationales, dans lesquelles les collectivités peuvent recruter leur personnel, le Conseil du service civil organise des concours au coup par coup à la demande des communes libanaises intéressées. Sur le plan pratique cette différence reste de pure forme, puisque rien n'interdirait en théorie que, d'une part, le CNFPT organise des concours individualisés (mais certainement avec des déséconomies d'échelle significatives) et que, d'autre part, le Conseil du service civil mutualise ses propres concours de recrutement. L'essentiel est en tout cas que le concours est la base du recrutement, ce qui préserve quelque peu l'égalité entre les citoyens et la transparence d'une partie du processus. Dans les deux cas la liberté discrétionnaire du chef de l'administration locale est la même: c'est lui qui choisit son futur collaborateur. Il est donc tout à fait clair que le Liban est encore doté d'une administration fortement centralisée, même si certains éléments de décentralisation - les moins significatifs - existent. Et s'il en était besoin les textes de référence seraient là pour le réaffirmer: «L'Etat libanais est un et unifié, sous l'autorité d'un pouvoir central fort »1. Après tout rien n'interdirait que l'on en reste là. Certes il est vrai que la décentralisation apporte indiscutablement de la démocratie «de proximité» et il est clair qu'elle permet une satisfaction plus optimale des besoins collectifs locaux. Toutefois l'expérience française est là pour montrer qu'elle n'est pas sans coût, notamment parce qu'elle peut donner lieu à des redondances, à des surestimations délibérées des besoins collectifs et pour tout dire à des gaspillages. Pour autant ce sont les Libanais eux-mêmes qui ont manifesté le souhait de décentraliser leur organisation administrative : c'est l'un des apports des accords de Taëf déjà mentionnés
1 Accord de Taëf: 3

- Autres réformes;
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A - Décentralisation administrative.