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FÉDÉRALISME, TERRITOIRES ET INÉGALITÉS SOCIALES

De
279 pages
L'hypothèse développée dans cet ouvrage est qu'une forte décentralisation a tendance à accroître les inégalités socio-spatiales et que ce n'est qu'à certaines conditions précises que des niveaux institutionnels décentralisés peuvent les éviter. Cet ouvrage analyse cette problématique sous des angles multiples associant des courants constructivistes propres à la science politique, à la sociologie et à la géographie. C'est plus spécifiquement le système fédéraliste helvétique qui est questionné.
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FEDERALISME, TERRITOIRES ET INEGALITES SOCIALES

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions LARRUE Corinne, Analyser les politiques publiques d'environnement, 2000. CATHERIN Véronique, La contestation des grands projets publics. Analyse microsociologique de la mobilisation des citoyens, 2000. GREVEN-BORDE Hélène et TOURNON Jean, Les identités en débat, intégration ou multiculturalisme ?,2000. PESCHE Denis, Le syndicalisme agricole spécialisé en France,2000. ROUBAN Luc (sous la dir.), Le service public en devenir, 2000. BARON Gaëlle, Évaluation, participation, apprentissage dans l'action publique, 2000. GUIRAUDON Virginie, Les politiques d'immigration en Europe, Allemagne, France, Pays-Bas, 2000. VENNESSON Pascal, Politiques de défense: institutions, innovations, européanisation, 2000. TALLARD Michèle, THÉRET Bruno et URI Didier (sous la direction de), Innovations institutionnelles et territoires, 2000. HAEGEL Florence, REY Henri, SINTOMER Yves, La xénophobie en banlieue, effets et expressions, 2000. BRAY Florence, La télévision haute définition, Naissance et mort d'un Grand projet européen, 2000. MATHIOT Pierre, Acteurs et politiques de l'emploi en France (19811993), 2000. ZARETSKAÏA-BALSENTE Ioulia, Les intellectuels et la censure en URSS (1965-1985),2000. BERTOSSI Christophe, Les frontières de la citoyenneté en Europe, 2001. BUI-XUAN Olivia, Lesfemmes au conseil d'État, 2001. RIHOUX Benoît, Les partis politiques: organisations en changement, 2001. Jacques GERSTLÉ (sous la direction de), Les effets d'information en politique, 2001. Jérôme LAFARGUE, Protestations paysannes dans les Landes, 2001.

Serge TERRIBILINI

FEDERALISME, TERRITOIRES ET INEGALITES SOCIALES

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Inc. 55, me Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y lK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

@L'Hannatlan,2001 ISBN: 2-7475-0833-1

A Mario, mOD père

A VANT-PROPOS
Le présent ouvrage est tiré d'une thèse de doctorat en administration publique réalisée à l'Institut des Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP), au sein de la Faculté des Sciences Sociales et Politiques de l'Université de Lausanne. Elle a été soutenue le 14 septembre 1999 sous le titre de «Fédéralisme et inégalités sociales dans la mise en œuvre des politiques à incidence spatiale ». Par rapport au texte original, nous avons singulièrement réduit la place accordée aux études de cas qui se trouvent désormais en annexe et qui sont, pour la plupart, résumées sous forme de tableaux. Nous avons en outre supprimé le chapitre consacré à une présentation détaillée des politiques publiques auxquelles les cas étudiés appartiennent. Il nous a semblé en effet préférable de présenter ici un texte plus concis et plus dense, permettant de mieux mettre en évidence les points essentiels de la réflexion. Cette étude doit beaucoup, ou plus que cela, tout, c'est-à-dire son existence même, à l'ensemble des personnes qui ont été impliquées de près ou de loin dans sa conception et dans sa réalisation. Renonçant à une liste qui ne saurait en aucun cas être exhaustive, je me bornerai à signaler que ma reconnaissance va tout particulièrement à mon directeur de thèse, Peter Knoepfel, et aux membres de mon jury, Katia Harber-Papazian, Jean-Bernard Racine et Laurent Bridel, pour leur soutien constant durant tout le long trajet qui va du dépôt du sujet à la soutenance publique. Elle va également à mon ami et complice, Martin Benninghoff, pour nos discussions quasi quotidiennes, d'où ont pu émerger bon nombre des réflexions présentées ici. Elle va enfin à ma femme Martine et à mes filles, Josefa et Romane, pour leur amour et surtout leur patience.

1. INTRODUCTION
La problématique centralisation-décentralisation est probablement aussi vieille que l'histoire des institutions politiques humaines. En Suisse, ce débat est lancinant et est au fondement de la création de l'Etat helvétique moderne. Ce dernier s'est construit à partir d'une guerre mettant face à face les tenants de la création d'un Etat fédéral central, la bourgeoisie marchande protestante et les conservateurs catholiques jalousement attachés à une décentralisation extrême favorable à leur ancrage territorial. Les conceptions animant les uns et les autres étaient claires. Les premiers souhaitaient la mise sur pied d'un Etat moderne à vocation universaliste alors que les seconds tenaient à la préservation des caractéristiques locales et régionales et des privilèges y attachés. Depuis lors, il n'est pas un débat politique qui ne comporte le volet central du partage des compétences, et chaque loi et ordonnance, même les plus insignes, se doivent de mettre au clair la répartition des tâches entre les différentes instances, le plus souvent au terme d'une lutte serrée entre les divers protagonistes. C'est ainsi que l'Etat et la société suisses se sont progressivement façonnés, toujours partagés entre deux intérêts antagonistes qui ont alternativement mais continuellement influencé le développement du pays au gré de l'évolution des rapports de force entre les groupes le composant. C'est la projection dans l'espace de cette problématique que nous voudrions examiner ici en observant comment cette tension s'inscrit dans le territoire et comment des structures institutionnelles représentant ces pôles contradictoires de la réalité helvétique définissent l'implantation de politiques dites « à incidence spatiale ». Le fédéralisme, que ce soit à son niveau de principe constitutionnel voire, parfois, philosophique - ou à celui de mécanisme de mise en œuvre des politiques publiques, est souvent considéré et présenté, tant dans les domaines politique que politologique, comme un type de construction permettant un rapprochement optimal entre le citoyen et ses représentants politiques susceptible d'organiser harmonieusement la vie collective en respectant les caractéristiques de chacun et en minimisant les conflits qui peuvent apparaître entre les divers groupes sociaux. La question qui sous-tend ce travail est celle qui consiste à se demander quelle est la face cachée de cette situation apparemment idyllique, ou, en d'autres termes, quel est le «prix social» d'une telle architecture institutionnelle. Certains analystes ont déjà relevé que,

dans certains domaines, notamment les politiques sociales, sanitaires ou fiscales, ce système était susceptible de créer, perpétuer ou renforcer des inégalités entre groupes sociaux. Souhaitant aller plus avant dans un tel questionnement, nous nous demandons ici si, et comment, des inégalités produites apparemment par un mécanisme institutionnel se retrouvent et participent à la structuration de l'espace. Ou, sous un autre angle, si des politiques générant des conflits de localisation conduisent à des inégalités socio-spatiales en raison d'un type particulier de processus de mise en œuvre largement structuré par certaines caractéristiques institutionnelles. Le territoire est en effet toujours un produit social et son occupation tout autant que son ordonnancement sont l'enjeu d'une lutte permanente entre groupes sociaux. Cette lutte vise à s'approprier les biens spatiaux de valeurs - c'est-à-dire perçus comme tels - et, pour ce faire, à imposer les principes légitimes de vision de l'espace présent et à venir. C'est ainsi que les enjeux liés à l'espace se cristallisent dans des rapports de force, certes provisoires, mais qui ont souvent comme dénominateur commun de voir les catégories sociales défavorisées confinées à des lieux dévalorisés, tant physiquement que symboliquement. Nous entendons démontrer ici que le système fédéraliste helvétique, par la place qu'il octroie aux niveaux décentralisés de mise en œuvre, accroît ces phénomènes d'inégalités socio-spatiales. L'intimité qui règne à ces échelons dans les relations entre élites conduit les instances politico-administratives à opérer, de façon non intentionnelle bien sûr, des discriminations socio-spatiales plus nombreuses et plus précises, les seuls correctifs étant apportés par les interventions du niveau central, des rapports de force spécifiques aux niveaux régional et local ou des qualités particulières du champ de la politique publique concernée. Au centre de ce travail figurent donc les modifications de l'espace intégrées dans leur contexte institutionnel (fédéralisme et subsidiarité), les rapports sociaux qui structurent ces actions et, surtout, leurs conséquences spatiales sur l'occupation sociale d'un territoire, soit les inégalités qui se cachent derrière l'élaboration de projets bien souvent présentés comme « nécessaires» (à qui?) et localisés « nécessairement» là (chez qui?). S'interroger sur les inégalités entre groupes sociaux, ainsi que sur les conditions possibles d'égalité, c'est placer, au fondement de la recherche, une très forte dimension normative. Certains auteurs parmi ceux qui ont décrit le fédéralisme et ses conséquences ont valorisé la propension de celui-ci à favoriser la diversité sous toutes ses formes et 12

parfois même la dimension inégalitaire qui pouvait en résulter. Dans le texte ci-dessous, il en va tout autrement. Nous considérons en effet comme regrettable toute discrimination entre des groupes sociaux spécifiques (définis par l'une de leurs caractéristiques comme le secteur économique d'activité, le revenu, la localisation, etc.), en particulier si cette discrimination renforce encore des inégalités existantes. En revanche, une mise en œuvre dont les conséquences sont réparties de façon égalitaire entre les divers groupes sociaux est considérée positivement et représente, en quelque sorte, un idéal à atteindre. Ce travail s'achèvera d'ailleurs par quelques digressions sur l'architecture institutionnelle idéale en vue de minimiser les inégalités sociospatiales entre groupes sociaux d'une part, et sur des considérations à propos des conséquences négatives que peuvent avoir les réformes du fédéralisme entreprises actuellement en Suisse. Cela sera notamment l'occasion de questionner des notions politico-politologiques telle que la «multilevel governance» et ses effets supposés dans le cadre de notre questionnement ainsi que de réhabiliter l'idée d'une instance politico-administrati ve centrale forte. Cette recherche se situe à un carrefour d'approches disciplinaires, thématiques et théoriques différentes. Au niveau disciplinaire, elle s'inscrit clairement et nécessairement dans le cadre des sciences politiques et, plus précisément, de l'analyse des politiques publiques. Comme conséquence logique, du moins à notre sens, elle fait la part belle à la sociologie dont elle tire l'essentiel de sa substance métathéorique. Parallèlement, de par sa problématique spatiale, elle se place tout naturellement dans le cadre de la géographie humaine en général et, par certains aspects, urbaine en particulier. La question du sol appellera en outre quelques incursions, limitées et brèves, dans le domaine de l'économie. Au niveau thématique, la profusion est là aussi la règle. Par son centre d'intérêt majeur, ce travail se place dans le débat sur le fédéralisme et la subsidiarité. Celui-ci est directement lié à la problématique centralisation/décentralisation. Mais, là encore, la dimension spatiale nous entraîne sur d'autres voies, notamment celles des conflits de localisation, de la justice environnementale et des représentations et pratiques spatiales en général. L'approche théorique est aussi marquée par l'ambivalence en ce qu'elle se situe, au niveau métathéorique, en plein cœur de la théorie critique version «constructiviste», mais que celle-ci sera mise en œuvre au sein d'une démarche plus classiquement positiviste avec des hypothèses posées a priori suivies de leur test empirique. Sur ces fondements viennent se placer la «planning theory» d'orientation partiellement habermassienne, 13

l'analyse des politiques publiques, d'une part dans sa version néoinstitutionnelle avec son accent porté sur les programmes administratifs, les arrangements politico-administratifs (réseaux) et les relations entre groupes-cibles, groupes concernés et groupes affectés, et, d'autre part, dans son orientation argumentative ou néo-gramscienne, c' est-àdire dans l'importance qu'elle accorde aux phénomènes cognitifs et communicationnels. Cet ensemble n'ira pas sans comporter quelques influences néo-marxistes, héritages des grands auteurs ayant marqué leur discipline dans les décennies précédentes. L'un des enjeux majeurs de ce travail est ainsi de gérer au mieux cette diversité, souvent, nous l'espérons, plus féconde que contradictoire, en suivant deux principes: ne pas renoncer à ces différents apports tout en établissant clairement des priorités afin que la réflexion ne sombre pas dans une certaine confusion.

1.1. CADRE DE LA RECHERCHE

Le travail qui suit est intimement lié à une recherche soutenue par le Fonds national suisse de la recherche scientifique intitulée Le fédéralisme d'exécution en matière de politiques publiques à incidence spatiale: facteurs de stabilisation/déstabilisation des rapports entre le centre et la périphérie, dirigée par les professeurs Peter Knoepfel et Katia Horber-Papazian et réalisée par Sonja Walti, Martin Benninghoff et l'auteurl. Cette recherche s'est déroulée de 1995 à 1997. Dans ce cadre, neuf études de cas ont été effectuées. Trois concernent les routes principales, trois la protection des sites marécageux et trois la construction de lignes à haute tension. Parmi ce matériel empirique, nous avons utilisé pour les besoins de cette recherche les trois études de cas concernant les routes principales, deux études de cas relatives à la protection des sites marécageux ainsi qu'une étude de cas propre à la construction de lignes à haute tension. Les deux autres études de cas que nous avons utilisées proviennent d'un travail de mémoire réalisé précédemment, mais ont été questionnées sous un autre angle2.
l Cette recherche est elle-même connectée à l'étude soutenue par la Commission européenne (DG XII) Environmental protection, subsidiarity principle and space-related policies et qui regroupe des équipes française, italienne, espagnole et suisse. Cf. le rapport final: LARRUE C., P. KNOEPFEL et al., Environmental Protection, Subsidiarity Principle and Space-Related Policies, Créteil, Oeil, 1998. 2 En raison de l'ensemble des liens étroits qui lient ce travail avec la recherche susmentionnée, certains paragraphes du texte qui suit sont tirés ou inspirés de son rapport final (KNOEPFEL P. et al., Le fédéralisl1te d'exécution en matière de politiques publiques à

14

1.2. STRUCTURE DE LA DEMARCHE

Après avoir mis en évidence les principes sociologiques et politologiques de base qui sous-tendent ce travail, nous tenterons, dans une première partie, de décrire les relations qui unissent toute société à l'espace. Essentiellement dialectiques, ces relations consistent tout autant en une production d'espace par le monde social qu'en la reproduction de ce dernier par l'environnement urbanistique, architectural ou infrastructurel. La spatialisation différenciée des divers groupes sociaux conduit à une division sociale de l'espace induisant les agents sociaux à développer des pratiques et représentations spécifiques propres à leur localisation d'une part, et aux interactions entretenues avec les autres acteurs d'autre part. Une seconde partie'tentera d'intégrer le rôle de l'Etat dans un tel tissu. Il s'agira ainsi d'essayer de déterminer la spécificité de ses interventions dans l'espace, ceci en ne perdant pas de vue le lien plus ou moins fort qu'il entretient par rapport aux forces sociales dont il résulte, qu'il contribue à reproduire ou qu'il peut créer. C'est dans sa structure même qu'il faudra le cerner, donc pour ce qui nous concerne, dans son aspect fédéraliste, dont la caractéristique essentielle est une atomisation de l'activité d'organisation / modification de l'espace. Cela nous conduira à approfondir le phénomène des discriminations socio-spatiales en mettant en relation la division sociale de l'espace avec la localisation des activités spatiales de l'Etat, afin de mettre en perspective la dissymétrie dans la distribution sociale de ces impacts. Cela doit déboucher sur des hypothèses de recherche qui, partant du principe que toute mise en œuvre d'une politique publique à incidence spatiale possède un caractère socialement distributif, supposent qu'un tel phénomène est accentué par une structure fédéraliste de l'Etat due à la dépendance structurelle des organes décentralisés de mise en œuvre par rapport aux élites locales et de l'efficacité des processus de légitimation pris en charge par ces derniers. Nous formulerons également certaines thèses sur les limites de tels phénomènes qui concernent la prise en compte des intérêts des groupes défavorisés par l'appareil étatique grâce à une autonomisation de ce dernier ou du champ de la politique lui-même. L'élaboration du cadre théorique et du modèle d'analyse sera suivie d'un exposé méthodologique sur la façon dont ces diverses hypothèses ont été opéraincidence spatiale, Rapport final FNRS, IDHEAP, Chavannes-près-Renens, 1997). Il s'agit pour l'essentiel de passages situés dans les chapitres concernant le fédéralisme, la méthodologie et le choix des cas.

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tionnalisées. Ce cadre d'analyse a été appliqué à huit études de cas. Elles concernent les politiques de modération du trafic (Fribourg et Neuchâtel), de construction de routes principales (contournements de Delémont, Eschenbach, Locarno), de construction de lignes à haute tension (Chamoson-Saint- Triphon) et de protection de sites marécageux (Grande Cariçaie et Piano di Magadino). Un condensé de cette démarche empirique est présenté en annexe. Une synthèse comparative des études de cas mettra en perspective dans quelle mesure nos hypothèses étaient fondées, les correctifs à apporter, les nouvelles pistes de recherche ou propositions théoriques qu'aura fait apparaître le travail empirique ainsi que certaines réflexions sur les caractéristiques institutionnelles permettant de minimiser les inégalités et l'évolution politique suivie actuellement dans ce domaine. Il est important de souligner que si cette recherche a au centre de son questionnement l'étude de la mise en œuvre de certaines politiques dans un cadre fédéraliste, elle n'a pas procédé à une comparaison entre systèmes politiques (Etat centralisé vs. Etat fédéraliste), mais à une comparaison entre politiques publiques et projets de mise en œuvre au sein d'un même système, soit le système fédéraliste suisse. Le travail a consisté ainsi à comparer les impacts socio-spatiaux produits par les divers niveaux institutionnels, ces niveaux étant la commune, le canton, la Confédération et, sous un certain angle, les instances parapubliques. Ces niveaux varient entre politiques publiques et projets mis en œuvre ainsi qu'au sein même de ces projets selon la phase considérée et les acteurs impliqués dans celle-ci.

1.3. FONDEMENTS META THEORIQUES

La «métathéorie» qui sous-tend ce travail peut être assimilée à ce qu'il est convenu d'appeler la «théorie critique », appellation héritée de l'Ecole de Francfort. S'appuyant sur le trio historique Marx-WeberDurkheim, sa caractéristique essentielle est de mettre l'accent sur les phénomènes très wébériens de domination et leur vécu subjectif (légitimation), ces éléments étant vus dans une relation dialectique dans laquelle chacun est un enjeu et influence l'autre. Pour la situer parmi les courants de pensée de ces dernières décennies, on peut dire qu'elle s'éloigne du néo-marxisme par l'importance qu'elle accorde à la dimension cognitive de la vie sociale, mais qu'elle ne se rapproche pas entièrement pour autant du postmodernisme ou de l'éthnométhodologie pure par le poids donné aux structures objectives. Plus générale16

ment, sa caractéristique est de tenter de dépasser les antagonismes classiques entre positivisme et relativisme, objectivisme et subjectivisme, déterminisme et finalisme, empirisme et idéalisme, etc. 3. Cette approche est susceptible de correspondre mieux que d'autres à la problématique abordée ici et d'offrir les outils satisfaisants pour expliquer les phénomènes de conflit et de concurrence entre groupes sociaux, leur reproduction, leur légitimation ainsi que les rapports de force qui les sous-tendent. Au reste, signalons qu'elle ne représente qu'un découpage spécifique de la réalité qui, s'il semble particulièrement adapté à notre questionnement, n'exclut en aucune manière la pertinence d'approches théoriques différentes qui mettent au cœur de leurs préoccupations d'autres phénomènes sociaux4. C'est plus particulièrement dans un cadre constructiviste que nous nous situons. Le paradigme constructiviste, bien que ce terme même soit récent, s'inscrit dans une tradition de pensée déjà ancienne remontant à l'Antiquité et dont les figures les plus marquantes sont Vinci, Vico ou Pascal. Plus près de nous, les développements majeurs sont dus à Valéry, Bachelard et surtout Piaget ainsi que certains penseurs de la cybernétique (p. ex. Foerster). Au niveau épistémologique, ce paradigme se distingue des approches positivistes, réalistes ou empiristes en ce qu'il postule que la réalité n'est pas "donnée", directement connaissable et indépendante de l'observateur. Elle est au contraire toujours "construite" et ne possède pas par elle-même son propre sens5. Dans le domaine des sciences sociales, le constructivisme s'est progressivement implanté et s'est développé principalement dans les années 1980 et 1990. Dans ce cadre, pratiques et représentations sociales, loin de pouvoir être appréhendées comme naturelles, sont vues comme des construits, autant, d'ailleurs, que la connaissance que l'on peut en avoir6. Cette recherche nous conduira à nous situer dans les deux courants qui ont marqué le constructivisme ces dernières années: le « constructivisme structuraliste» et le «constructivisme interactio3

MORROW,

R. A., Critical Theory and Methodology,

Thousand

Oaks, Sage, 1994, pp.

3-25.
Par ailleurs, relevons que le concept de domination est du ressort théorique et qu'il faut se garder de toute réification; s'il semble rendre compte de manière satisfaisante d'un grand nombre de phénomènes sociaux, on ne peut postuler qu'il soit le moteur unique et « réel» de la « réalité ». 5 LE MOIONE, l-L., Les épisténlologies constructivistes, Paris, Presses Universitaires de France, 1995.
6
4

BARNES, B., The Elenlents of Social Theory, London, UCL Press, 1996. 17

niste ou phénoménologique »7. Tous deux ont au centre de leurs préoccupations les pratiques des acteurs sociaux et leurs représentations en tant qu'ils sont le fruit d'une construction sociale. Cette dernière est le produit de certains facteurs sur lesquels chacun des deux courants met plus ou moins l'accent. Le courant structuraliste insiste avant tout sur la place des acteurs dans l'espace social, c'est-à-dire sur l'impact des structures objectives (champ, classe, etc.). Il est représenté par des auteurs tels que Bourdieu, Passeron ou Giddens. Le courant interactionniste s'axe quant à lui sur les interactions entre les acteurs dans la production de leurs pratiques et de leurs représentations. Parti de Berger et Luckman et passé par Schütz puis Cicourel, il s'est prolongé dans les travaux de Boltanski, Thévenot, Callon, Latour, Dubet ou Marie. Ces deux courants ne paraissent pas forcément antagonistes8 et nous entendons puiser dans chacun d'eux des éléments susceptibles de nous aider à répondre à nos questionnements. 1.3.1. Des structures S'accordant avec Giddens pour affirmer qu'il n'est de structurel «en tant que présence spatio-temporelle» qu'actualisé par les pratiques des agents sociaux9, il s'agit de faire de ces derniers les sujets actifs de leur histoire tout en parvenant à expliquer la régularité de leurs comportements. Il s'agit donc de rejeter l'idée que des entités abstraites (structures, capital, classes, systèmes) agissent indépendamment des agents sans pour autant adopter celle qui fait de ces derniers des individus rationnels au sens purement économique et décidant souverainement hors de toute contrainte.

7

Le constructivisme et ses divers courants sont présentés ici selon les appellations et la

structure proposée par Corcuff (Les nouvelles sociologies, Paris, Nathan, 1995). Ce dernier s'est axé en grande partie sur la scène française. Nous devons signaler que, sous des appellations parfois différentes (poststructuralisme, postmodernisme, postempirisme, post-positivisme, théorie critique, etc.), des courants de pensées assez proches, mêmes s'ils peuvent évoluer dans des directions antagonistes, se sont développés ailleurs et notamment dans le monde anglo-saxon (voir MORROW, op. cit.; WILLIAMS, M. et T. MAY, Introduction to the Philosophy of Social Research, London, UCL Press, 1996).
8

BUCHET DE NEUILLY, Y., « Mobilisations autour de l'aménagement urbain. Luttes

territoriales et prégnance des logiques sectorielles », in D. GAXIE (éd.), Luttes d'institutions. Enjeux et contradictions de l'adlninistration territoriale, Paris, L'Harmattan, 1997, pp. 165-194.
9

GIDDENS, A., La constitution de la société, Paris, Presses Universitaires de France,

1987, p. 66.

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Pour récuser ainsi dans le même élan un contexte sans sujet et des sujets hors contexte, le concept-clef d' habitus développé par Bourdieu nous paraît satisfaisant, même s'il est en partie incomplet et quelque peu sommaire 10. Selon Bourdieu, chez les agents, «les conditionnements associés à une classe particulière de conditions d'existence produisent des habitus, systèmes de dispositions durables et transposables, structures structurées prédisposées à fonctionner comme structures structurantes, c'est-à-dire en tant que principes générateurs et organisateurs de pratiques et de représentations qui peuvent être objectivement adaptées à leur but sans supposer la visée consciente de fins et la maîtrise expresse des opérations nécessaires pour les atteindre, objectivement «réglées» et «régulières» sans être en rien le produit de l'obéissance à des règles, et, étant tout cela, collectivement orchestrées sans être le produit de l'action organisatrice d'un chef d'orchestre» Il. En d'autres termes, « processus dialectique d'intériorisation de l'extériorité et d'extériorisation de l'intériorité », l'habitus est constitué par l'ensemble des expériences de la société dont est imprégné l'agent, celles-ci étant en grande partie déterminées par sa place dans l'espace social, ce qui conduit à la constitution d'un habitus de classe chez l'ensemble des agents en contact avec des conditions comparables. Cela ne signifie toutefois pas qu'il y a correspondance trait pour trait chez l'agent entre son habitus de classe et son habitus individuel car c'est toujours dans la singularité de chaque agent que se vivent les structures sociales. L'agent ne se contente donc pas d'agir par automatismes pas plus qu'il n'invente au présent son comportement, mais répond aux conditions extérieures par une histoire, en partie collective, fondée sur une intériorisation antérieure de ces conditions. Il s'agit d'un processus médiateur supprimant la possibilité de la réponse immédiate - soit entièrement prédéterminée, soit entièrement libre - à la nécessité. Toutefois, les agents porteurs d'un

même habitus de classe développent des stratégies sociales plus ou moins semblables en raison d'intérêts présumés communs. Il en résulte ainsi une concurrence entre groupes sociaux qui voit s'affronter
10 Nous sommes conscients des limites du concept d'habitus, en particulier pour ce qui peut concerner des individus appartenant à des sociétés aussi différenciées que celles dont il est question dans cette recherche. Ceux-ci se caractérisent en effet par la dimension «plurielle» de leurs représentations et de leurs logiques d'action (voir à ce sujet notamment LAHIRE, B., L'homme pluriel. Les ressorts de l'action, Paris, Nathan, 1998 ainsi que CORCUFF, Ph., « Acteur pluriel contre habitus?», Politix, n° 48, 1999, pp. 157-173). Néanmoins, le concept d'habitus nous semble particulièrement adapté à l'étude de phénomènes macros tels que la localisation ou la reproduction des groupes sociaux. Il BOURDIEU, P., Le sens pratique, Paris, Editions de Minuit, 1980, pp. 88-89.

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des agents munis de capitaux (ou ressources) économiques, scolaires, juridiques, politiques, symboliquesl2, etc. propres à leurs positions et trajectoires et investis selon leurs dispositions autour d'enjeux reconnus comme tels, cette reconnaissance étant d'ailleurs elle-même en partie dépendante de la position de l'agent. 1.3.2. Des interactions Les capitaux et ressources possédés par les agents sociaux sont engagés dans des champs13 (champ scientifique, champ culturel, champ bureaucratique, mais aussi, par extension, champ d'une politique publiqueI4). Un champ se définit par ses enjeux propres et par sa structure qui doit être vue comme «un état du rapport de force entre les agents ou les institutions engagés dans la lutte, ou, si l'on préfère, de la distribution du capital spécifique15 qui, accumulé au cours des luttes antérieures, oriente les stratégies ultérieures». Un champ se distingue donc par un accord minimal entre les « participants» sur les enjeux et les règles 16, mais dans le même temps par le rapport dissymétrique entre les différentes positions occupées par les agents, ceux occupant
Le capital symbolique est le prix social de l'agent, c'est-à-dire la valeur que lui accordent les autres agents, valeur dépendant de la possession de certains types de capital. On peut dire que le capital symbolique est un crédit (au sens à la fois de croyance et de confiance accordée à l'avance) mis à la disposition d'un agent par l'adhésion d'autres agents qui lui reconnaissent telle ou telle propriété valorisante (BONNEWITZ, P., La sociologie de Bourdieu, Paris, Presses Universitaires de France, 1997, p. 83). Ce type de capital est essentiel pour l'efficacité des discours performateurs (voir plus loin). 13 Sur la notion de champ, nous renvoyons à BOURDIEU, P., Questions de sociologie, Paris, Editions de Minuit, 1984, pp 113-120.
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12

Le champ d'une politique publique se trouve à l'intersection de plusieurs autres

champs, ou plutôt est transversal à plusieurs autres champs, car il est potentiellement « infini »; il n'a pas de frontières « naturelles» et est lié à l'ensemble du monde social dans toutes ses composantes (politique, économique, culturelle, etc.): WINDHOFFHERITIER, A., Policy-Analyse. Eine Einführung, Frankfurt/Main, Campus Verlag, 1987, pp. 7-9. On notera que la notion de champ d'une politique publique (policy field) n'a pas, dans la littérature traditionnelle, exactement le même contenu que le concept de champ chez Bourdieu. C'est la définition de ce dernier que nous retiendrons ici; vu comme un espace de positions, il contient de fait en partie les conditions d'action des agents qui y sont impliqués, ce qui en fait un concept plus précis et plus dynamique que la notion de policiy field, plus large et plus statique. 15 Le capital spécifique est le capital qui a cours dans le champ. Il dépend en partie de la possession d'autres types de capital qui peuvent être « convertis» en capital spécifique. Par exemple, dans le champ de la politique d'aménagement du territoire, le capital essentiel est de type juridique, mais peut en partie dépendre du capital économique (droit d'accès particulier à la procédure des propriétaires). 16 C'est en ce sens-là que l'on peut assimiler le concept de champ à la notion de soussystème développée par Luhman: PAPADOPOULOS, Y., Complexité sociale et politiques publiques, Paris, Montchréstien, 1995, p. 22.

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des positions de choix luttant pour la conservation de la structure, les autres pour sa subversion. C'est ainsi de façon relationnelle que s'activent les agents sociaux et qu'ils actualisent leurs capitaux ou ressources. Une part «nonstructurelle» de leurs pratiques et représentations est ainsi produite dans et par les interactions (qui produisent elles-mêmes des structures) qu'ils entretiennent avec les autres agents sociaux et le reste du monde en général. La vie sociale ne saurait donc être statique. Elle est au contraire toujours relationnellement vécue et se caractérise par des processus. Parmi ceux-ci, les processus de traduction constituent les démarches sociales dans lesquelles se négocient les intérêts, pratiques et représentations des agents et où se construisent, reconstruisent et déconstruisent des groupes d'agents et les enjeux autour desquels ils investissent leurs capitaux et ressources. Même si ces processus sont, selon nous, en partie déterminés par les positions occupées dans les champs par les agents et les habitus de ces derniers, ces positions et habitus sont pour partie produits au terme d'interactions menées en leur sein. Ces processus constituent donc des creusets dans lesquels des pans entiers de réalité sociale sont produits. Selon Callon, la traduction suit plusieurs étapes. Tout d'abord la problématisation qui, non seulement voit des acteurs définir des problèmes, mais également d'autres acteurs à qui ils indiquent de surcroît les redéfinitions à consentir et les alliances à sceller. Cela débouche sur une phase d'intéressement, c'est-à-dire où une entité sociale s'efforce d'imposer et de stabiliser l'identité des autres acteurs qu'elle a définis par sa problématisation: il s'agit d'amener les autres acteurs à s'allier. C'est dans ce cadre que des structures sociales prennent forme. Il s'ensuit une phase d'enrôlement, soit un mécanisme «par lequel un rôle est défini et attribué à un acteur qui l'accepte ». La définition et la distribution des rôles proviennent de négociations bi- ou multilatérales, négociations toutes relatives puisqu'elles peuvent aller de la violence physique au consentement sans discussion. Enfin, les alliés doivent être mobilisés, c'est-à-dire entrer en action en admettant de remettre à autrui le soin de les représenter, ce qui pose le problème de la légitimité des porteparole. Comme le relève Callon, «parler pour d'autres, c'est d'abord faire taire ceux au nom desquels on parle », ce qui n'est parfois pas une mince affaire, et ce qui n'est en tout cas jamais acquis puisqu'il n'est pas rare que des alliés entrent en dissidence17. Ainsi, «la
17Signalons ainsi que, même entre les agents qui se mobilisent, la vision de l'enjeu n'est pas unitaire; dans tout processus de mobilisation, il y toujours une lutte pour définir le sens de la lutte; VOUT A T, B., «Objectivation sociale et mobilisations politiques. La

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« réalité» sociale et naturelle est une conséquence à laquelle aboutit la négociation généralisée sur la représentativité des porte-parole. Si le consensus est atteint, les marges de manœuvre de chaque entité sont alors étroitement délimitées. La problématisation initiale, qui avançait des hypothèses sur l'identité des différents acteurs, leurs relations, leurs intérêts et leurs objectifs, a laissé place au terme des quatre étapes décrites à un réseau de liens contraignants ». De fait, « la problématisation, simple conjecture, a été transformée en mobilisation »18. Traduire, c'est ainsi «exprimer dans son propre langage ce que les autres disent et veulent, c'est s'ériger en porte-parole », ce qui n'est possible que par les négociations, déplacements et ajustements qui font l'essentiel du processus. 1.3.3. Du politique Découlant des nécessités de la production et de la reproduction auxquelles sont soumis les hommes vivant en société, une dimension contraignante caractérise tout fait social par lequel les agents s'expriment dans leurs pratiques. En d'autres termes, le fait social - au sens de Durkheim19 -, parce qu'il dépasse la simple addition des actions individuelles, s'impose à tous, quel que soit le rôle de chacun dans sa constitution. La gestion et la répartition - forcément dissymétriques, du moins dans la plupart des cas

- de

cette contrainte

repré-

sentent un enjeu fondamental déterminant la forme et l'importance des rapports de pouvoir et peuvent être vues comme les éléments constituant la nature du politique. Ce dernier est ainsi à considérer comme une inhérence sociétale irradiant l'ensemble du social et n'ayant pas d'aire, de contenu ou d'institution propre. C'est la société qui définit l'un ou l'autre de ces derniers par le jeu de « la » politique, lutte toujours renouvelée et jamais achevée dans laquelle les agents tentent d'élargir ou de réduire l'étendue de ce qui est défini comme politique selon qu'ils occupent, respectivement, une position dominante ou dominée, donc qu'ils ont intérêt au maintien de la distribution existante de la contrainte ou à la création de nouveaux possibles sociaux2o.

question nationale dans le Jura suisse », Revue française de science politique, 1996(1), pp. 30-51. 18 CALLON, M., « Eléments pour une sociologie de la traduction », L'Année sociologique, n° 36, 1986, pp. 169-208. 19 DURKHEIM, E., Les règles de la nléthode sociologique, Paris, Presses Universitaires de France, 1983, pp. 3-14.
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Raisonner par le biais d'une dichotomie sommaire dominants/dominés est sans doute
la réalité sociale étant infiniment complexe, notamment par le nombre de

caricatural,

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C'est dans la dialectique permanente entre conflit et consensus que se définit la surface du domaine politique, soit l'évolution du rapport de force entre les groupes sociaux, les moins favorisés visant à son élargissement en explicitant conflictuellement, en vue de les modifier, les rapports de pouvoir issus de la répartition dissymétrique de la contrainte, les privilégiés aspirant au contraire à sa réduction par le biais du consensus2l, soit la recherche de la naturalisation de ces rapports et du poids de la contrainte porté par chacun. Cela pose ainsi directement le problème central de la légitimation, inhérent au fait politique et à tout rapport de pouvoir. Les faits sociaux dans lesquels se vivent ces rapports, qu'ils soient définis ou non comme politiques, comportent en effet toujours une double dimension, matérielle (concrète ou objective) et imaginaire (perceptive ou subjective)22. Cette dernière, comme Marx l'a relevé, est non seulement entièrement produite par les relations sociales, mais est également productrice de relations sociales23, c'est dire que la distinction même entre ces deux dimensions tend à s'estomper. Ainsi, outre que toute domination à l'état brut ne saurait fonctionner durablement, sinon par un déchaînement de violence permanent qui nierait l'idée même de société, un tel cas de figure ne pourrait se présenter, chaque agent vivant ses rapports sociaux subjectivement en vue de leur donner un sens, ce sens étant un enjeu central de la concurrence entre les groupes sociaux. Cela conduit à ce que Habermas nomme distorsion de communication; les agents tentent de maîtriser les échanges symboliques par le biais d'une rationalité stratégique dans le but de garantir leur pouvoir et de le faire voir comme légitime, donc, comme on l'a vu, de rechercher le consensus autour de l'ordre existant ou devant exister24.D'ailleurs, « aucun pouvoir ne peut se contenter d'exister en tant que pouvoir, c'est-à-dire en tant que force nue, dépourvue de toute justification, en un mot arbitraire, et il doit donc se justifier d'exister, et d'exister comme il existe, ou, du moins, faire méconnaître l'arbitraire qui est à son fondement et, par là, se faire reconnaître comme légitime» 25. Domination et légitimation,
statuts intermédiaires apparus depuis quelques décennies. Toutefois, les principes d'action restent comparables, ce type de relation étant avant tout relatif.
21

On notera qu'une part minimale de consensus est absolument nécessaire à toute vie sociale, c'est son importance qui n'est jamais donnée une fois pour toute. 22 MASNATA, F., Le politique et la liberté. Principes d'anthropologie politique, Paris, de France, 1974,

L' Harmattan, 1990, en particulier pp. 109-132, 133-138 et 139-142. 23 LEFEBVRE, H., Sociologie de Marx, Paris, Presses Universitaires pp.51-78.
24

On verra sur ce thème HABERMAS, J., Théorie de l'agir communicationnel. Ratio-

nalité de l'agir et rationalisation de la société, Paris, Fayard, 1977. 2~ BOURDIEU, P., La noblesse d'Etat. Grandes écoles et esprit de corps, Paris, Editions de Minuit, 1989, p. 377.

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comme Weber l'avait relevé, forment ainsi un couple inséparable résultant de ce que tout fait « objectif» ne peut se vivre que subjectivement, donc que tout discours sur un fait social est un enjeu de lutte au même titre que ce dernier qu'il contribue d'ailleurs à façonner26. 1.3.4. Synthèse Ces digressions métathéoriques permettront de mieux fonder notre démarche en articulant, en arrière-fond, les divers éléments présentés ci-dessus. En effet, dans le travail qui suit, nous mettrons en évidence comment, parce qu'ils sont inscrits dans des structures sociales et spatiales spécifiques, les divers acteurs et groupes sociaux développent des représentations et des pratiques spécifiques de l'espace dans le cadre de l'élaboration et de la localisation de projets à incidence spatiale. Mais ceci prend place dans le cadre de processus de mise en œuvre au sein desquels les divers groupes sociaux et les acteurs impliqués entrent en relation. Ces interactions conduisent à une redéfinition de leurs représentations et de leurs pratiques, soit, notamment, à une nouvelle vision et une nouvelle structuration de l'espace et de son contenu. Dans cette perspective, un enjeu majeur est de nature politique, à savoir que le nouvel espace ainsi créé peut aller dans le sens d'une reproduction des rapports sociaux antérieurs, dans le cas où les aspects négatifs des projets à incidence spatiale sont supportés par des catégories sociales défavorisées, ou dans celui de leur subversion (au moins partielle) lorsque ces aspects sont répartis de manière égalitaire entre les divers groupes sociaux.

26 WEBER, M., Econonlie et société, Tome 1, Paris, Plon, 1995, pp. 64-77; FREUND, J., La sociologie de Max Weber, Paris, Presses Universitaires de France, 1983, p. 200.

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2. LES POLITIQUES PUBLIQUES A INCIDENCE SPATIALE COMME ENJEU DE LUTTE
2.1. LE CONCEPT DE POLITIQUE PUBLIQUE A INCIDENCE SPA TIALE

La notion de politique publique à incidence spatiale est un concept qui possède des sens différents pouvant créer quelque confusion. En général, on trouve deux significations opposées. La première considère ces politiques comme des politiques sectorielles qui ont des objectifs spécifiques sans lien explicite avec l'espace (télécommunications, construction de routes, chemins de fer, etc.); l'action dans l'espace ne serait qu'une conséquence de la politique. D'un autre côté, toutes les politiques qui ont pour objectif d'organiser l'espace ou de le modifier appartiendraient à une autre catégorie nommée politiques spatiales27. Outre le fait qu'elle ignore l'objectif proprement spatial des politiques à incidence spatiale (raccourcir les distances dans le cas des infrastructures de transport), cette approche signifie aussi qu'il existerait des politiques qui ne seraient pas spatiales et qui n'auraient aucune incidence sur l'espace (école, santé, etc.). Ainsi, selon une seconde approche qui semble plus rigoureuse et opérationnelle, toute politique a des conséquences ou objectifs spatiaux. Dans ce sens, parler des politiques à incidence spatiale est une façon de considérer toutes les politiques publiques sous l'angle de leur impact spatial. Ainsi, toute politique, sectorielle ou non, a des effets concrets et localisés sur le territoire, c'est-à-dire que toute politique peut être une politique à incidence spatiale car sa mise en œuvre requiert la définition de priorités spatiales28. On notera par ailleurs que cette définition recoupe celle, plus juridique, qui en est donnée. L'Office fédéral de l'aménagement du territoire, ainsi que la législation fédérale en la matière, assimile en effet ces politiques aux «tâches dont l'accomplissement a des effets sur

KONUKIEWITZ, M., Die bnplententation rauntlicher Politiken, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1985, p. 15 et 43. 28 Voir KNOEPFEL, P. et I. KISSLING-NAF, Transformation offentUcher PoUtiken zunt gewandelten Verhaltnis zwischen Raum durch Verrauntlichung - Betrachtungen und Politik, Chavannes-près-Renens, IDHEAP, 1993.

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l'organisation du territoire »29, soit celles «qui modifient l'utilisation du sol ou l'occupation du territoire ou qui visent à les maintenir en l'état »30.La liste de ce que l'administration fédérale considère comme des incidences spatiales couvre bien tous les aspects spatiaux des politiques publiques, quelles qu'elles soient (des logements à la défense nationale en passant par la protection de l'environnement, les transports, l'agriculture ou l'énergie)31. Par ailleurs, si cette définition émane du niveau central, il convient de souligner que les politiques à incidence spatiale peuvent être programmées et mises en œuvre à tous les niveaux institutionnels, communal, cantonal et/ou fédéral.

2.2. LES ASPECTS DISTRIBUTIFS, PRODUCTIFS ET REPRODUCTIFS DES POLITIQUES PUBLIQUES A INCIDENCE SPATIALE
Les politiques publiques ont souvent fait l'objet de tentatives de classification de la part des analystes. Nous nous en tiendrons ici à deux types assez «classiques» qui nous paraissent pertinents eu égard à notre questionnement32.

Selon Lowi, les politiques publiques peuvent être classées en politiques régulatrices, politiaues constituantes, politiques redistributives et politiques distributives3 . Les politiques à incidence spatiale appartiennent clairement à cette dernière catégorie; elles concèdent quelque
chose

- de

positif ou de négatif



un ou plusieurs

groupes d'agents

sans définir précisément (ou apparemment) qui concède quoi. La dimension distributive des politiques publiques à incidence spatiale
29

Art. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement

du territoire

(LAT) du 22 juin 1979 (RS

700). 30Art. I de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT) du 2 octobre 1989 (RS 700.1 ). 31 On verra OFFICE FEDERAL DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, Vue
d'ensel1lble des activités à incidence spatiale de la Confédération 1994. Mise à jour 1995, Berne, OFAT, 1995, 1ère partie. 32 Les autres systèmes de classification ne permettent pas de distinguer particulièrement les politiques à incidence spatiale. Ces dernières ne se différencient pas de leurs consœurs du point de vue, par exemple, de leurs instruments ou de la forme de leur programme administratif (W ALTI, S., La gestion des politiques à incidence spatiale - Du fédéralisnle d'exécution au fédéralislne I1lédiatif, Chavannes-près-Renens, IDHEAP, 1997 (non publié). 33 LOW!, Th. J., « Four Systems of Policy, Politics and Choice », Public Administration Review, n032, 1972, pp. 298-310.

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consiste en fait en ce que l'impact de la politique concerne une aire limitée, ou, plutôt, un groupe limité d'agents ou de groupes affectés. Sous cet angle, une politique distributive paraît ainsi également redistributive34.

Une politique à incidence spatiale, qu'elle vise l'exploitation ou la protection du sol, nécessite en effet l'occupation, d'une manière ou d'une autre, d'un territoire bien délimité. En occupant ce territoire, le résultat de cette politique (route, décharge, zone protégée, etc.) délaisse dans le même temps tout le reste de l'espace et seul ce territoire et ses alentours se verra transformé. Ce phénomène de différenciation ou de discrimination, en distinguant un espace précis, crée des groupes de personnes avantagées et désavantagées par la politique mise en œuvre, soit du point de vue social (telle catégorie de la population), institutionnel (telle commune), économique (telle entreprise) et/ou écologique (tels défenseurs de tel site naturel). Ces deux groupes ne peuvent guère se recouper si l'on songe que cette politique est imposée par une entité politique, donc présumée répondre au besoin du territoire entier que celle-ci représente alors qu'elle se matérialise en un seul endroit de l'espace. Les politiques à incidence spatiale possèdent donc cette propriété de créer, en raison de leur impact sur le sol, deux ordres antagonistes et en inadéquation de personnes concernées, des bénéficiaires et des affectés (négativement), soit, respectivement, des gagnants et des perdants. Bénéficiaires et affectés d'une politique publique à incidence spatiale

~

bénéficiaires affectés territoire

Si les agents sociaux sont souvent négativement affectés par un impact spatial (dépôt pour déchets nucléaires, autoroutes, etc.), ils peuvent

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TERRIBILINI, S., M. BENNINGHOFF et S. W AL TI, Le fédéralisnle d'exécution en nzatière de politiques publiques à incidence spatiale: facteurs de stabilisation/déstabilisation des rapports entre le centre et la périphérie. Problénzatique, cadre théorique et modèle d'analyse, Chavannes-près-Renens, IDHEAP (non publié), 1996.

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